(佛山市財(cái)政局 廣東·佛山)
十九大報(bào)告中提出:“加快建立現(xiàn)代財(cái)政制度,建立權(quán)責(zé)清晰、財(cái)力協(xié)調(diào)、區(qū)域均衡的中央和地方財(cái)政關(guān)系。建立全面規(guī)范透明、標(biāo)準(zhǔn)科學(xué)、約束有力的預(yù)算制度,全面實(shí)施績(jī)效管理”,這標(biāo)志績(jī)效管理已被提升至前所未有的高度。2018年《政府工作報(bào)告》明確要求,全面實(shí)施績(jī)效管理,使財(cái)政資金花得其所、用得安全。中共中央辦公廳印發(fā)的《關(guān)于人大預(yù)算審查監(jiān)督重點(diǎn)向支出預(yù)算和政策拓展的指導(dǎo)意見》,明確“加強(qiáng)對(duì)支出績(jī)效和政策目標(biāo)落實(shí)情況的監(jiān)督,推動(dòng)建立健全預(yù)算績(jī)效管理機(jī)制”。在此背景下,我國拉開了全面實(shí)施績(jī)效管理的帷幕,從中央到地方,各級(jí)部門都在積極籌劃,全面落實(shí)績(jī)效管理“藍(lán)圖”。
廣義上,全面實(shí)施績(jī)效管理應(yīng)該是指政府績(jī)效管理。十九大報(bào)告中“全面實(shí)施績(jī)效管理”的前提是“建立全面規(guī)范透明、標(biāo)準(zhǔn)科學(xué)、約束有力的預(yù)算制度”。全面實(shí)施績(jī)效管理就是要緊緊圍繞提升財(cái)政資金使用效益,將績(jī)效理念和方法深度融入預(yù)算編制、執(zhí)行和監(jiān)督的全過程,注重成本效益分析,關(guān)注支出結(jié)果和政策目標(biāo)實(shí)現(xiàn)程度。
同時(shí),財(cái)政資金績(jī)效管理是為政府績(jī)效管理服務(wù)的,是政府績(jī)效管理的有機(jī)組成部分,是政府績(jī)效管理的核心內(nèi)容。因此,筆者認(rèn)為從目前我國國情出發(fā),本次全面實(shí)施績(jī)效管主要還是針對(duì)財(cái)政資金績(jī)效管理。受財(cái)政管理水平和法律制度等條件的制約,目前的財(cái)政資金績(jī)效管理尚處于預(yù)算績(jī)效管理階段。預(yù)算績(jī)效管理是將績(jī)效管理理念、績(jī)效管理方法融入預(yù)算管理過程,使其與預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行、預(yù)算監(jiān)督一起成為預(yù)算管理的有機(jī)組成部分,分為績(jī)效目標(biāo)管理、績(jī)效監(jiān)控、績(jī)效評(píng)價(jià)和績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)用。
目前,我國開展財(cái)政資金績(jī)效管理的主體越來越多元化。以廣東為例,省人大近年自主開展專項(xiàng)資金的事后績(jī)效評(píng)價(jià);財(cái)政部門是目前財(cái)政資金績(jī)效管理的主導(dǎo)部門,開展績(jī)效管理的范圍較廣,實(shí)現(xiàn)事前績(jī)效目標(biāo)管理、事中績(jī)效監(jiān)控和事后績(jī)效評(píng)價(jià)的全過程績(jī)效管理;審計(jì)部門開展的績(jī)效審計(jì)則與事后績(jī)效評(píng)價(jià)相近;主管部門根據(jù)自身工作需要,主要對(duì)下屬單位資金使用績(jī)效實(shí)行事后評(píng)價(jià);第三方機(jī)構(gòu)以受托形式協(xié)助開展財(cái)政資金績(jī)效管理為主。財(cái)政資金績(jī)效管理主體各自為政的情況造成了行政資源的浪費(fèi),究其原因,這與財(cái)政資金績(jī)效管理的頂層設(shè)計(jì)模糊、缺乏強(qiáng)有力的部門統(tǒng)一部署、各管理主體監(jiān)管職責(zé)重疊等因素有關(guān)。
為比較不同主體實(shí)施財(cái)政支出績(jī)效管理的優(yōu)劣勢(shì),筆者根據(jù)績(jī)效管理各主體的權(quán)責(zé),從績(jī)效管理對(duì)象、管理內(nèi)容、管理主體的組織能力、公信力、專業(yè)性等多個(gè)維度進(jìn)行分析比較。
(1)人大及其常委會(huì)是我國重要的權(quán)力機(jī)關(guān),憲法和預(yù)算法等法律賦予其審查、監(jiān)督政府財(cái)政支出的權(quán)力,是審查批準(zhǔn)財(cái)政預(yù)算、決算和監(jiān)督預(yù)算執(zhí)行的主體。因此,人大及其常委會(huì)能管理的對(duì)象和內(nèi)容較廣,調(diào)動(dòng)資源和組織協(xié)調(diào)能力優(yōu)勢(shì)明顯,尤其是人大擁有問責(zé)權(quán),其公信力和應(yīng)用力度是其他管理主體無法比擬的。但是,由于人大及其常委會(huì)對(duì)財(cái)政支出的監(jiān)督管理往往是通過財(cái)政部門或第三方機(jī)構(gòu)間接實(shí)施,很少實(shí)施直接監(jiān)管,其對(duì)財(cái)政支出的熟悉程度和績(jī)效管理專業(yè)性相對(duì)較弱,預(yù)算績(jī)效信息的獲取往往需要依賴財(cái)政部門。
(2)財(cái)政部門本身就是財(cái)政支出的直接監(jiān)管部門,肩負(fù)著財(cái)政支出分配、監(jiān)督的重要職責(zé)。近年來,財(cái)政部推行的全過程預(yù)算績(jī)效管理,各地財(cái)政部門因自身管理需要和上級(jí)引導(dǎo)等因素,都在積極推進(jìn)財(cái)政支出績(jī)效管理,成為目前績(jī)效管理最重要的實(shí)施主體。財(cái)政部門具有獲得績(jī)效信息的便利性,其績(jī)效管理組織能力強(qiáng)。但是財(cái)政部門實(shí)施的績(jī)效管理屬于內(nèi)部管理,實(shí)際指向組織內(nèi)部關(guān)系。財(cái)政部門本身負(fù)有資金監(jiān)督責(zé)任,應(yīng)該是被評(píng)價(jià)的對(duì)象之一,其作為績(jī)效管理主體就出現(xiàn)了角色沖突,也難以避免公信力不足和結(jié)果應(yīng)用效果有限等問題。
(3)審計(jì)部門近年也在實(shí)施財(cái)政支出績(jī)效審計(jì),雖然財(cái)政支出績(jī)效審計(jì)與績(jī)效管理在內(nèi)容、方法、程序等方面有著明顯的差異,但在事后管理環(huán)節(jié),績(jī)效審計(jì)與績(jī)效評(píng)價(jià)還是有相似之處,都是對(duì)政府及其隸屬部門的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的經(jīng)濟(jì)性、效率性、效果性及資金使用效益進(jìn)行審計(jì)或評(píng)價(jià)。由審計(jì)部門實(shí)施績(jī)效審計(jì),其績(jī)效審計(jì)的效果和公信力都明顯強(qiáng)于財(cái)政部門和主管部門。但是,績(jī)效審計(jì)只關(guān)注事后環(huán)節(jié),績(jī)效目標(biāo)管理和績(jī)效監(jiān)控都不在其范圍。
(4)資金主管部門由于績(jī)效問責(zé)的壓力、自身資金分配和管理的需要等原因,都在不同程度上開展財(cái)政支出績(jī)效管理。資金主管部門實(shí)施的財(cái)政支出績(jī)效管理屬于內(nèi)部管理,是一種自上而下的管理手段,因此其管理對(duì)象一般只是下屬用款單位,公信力較弱,結(jié)果應(yīng)用一般用于完善內(nèi)部預(yù)算管理,應(yīng)用效果有限。
(5)第三方機(jī)構(gòu)參與財(cái)政支出績(jī)效管理,在公信力和專業(yè)性方面相對(duì)于政府部門有著一定的優(yōu)勢(shì)。第三方機(jī)構(gòu)獨(dú)立開展績(jī)效管理存在諸多困難,例如:被評(píng)單位不配合,獲取績(jī)效信息的難度很大,法律地位不明確等。受制于此,目前獨(dú)立開展績(jī)效管理的第三方機(jī)構(gòu)鳳毛麟角,受托開展是目前第三方機(jī)構(gòu)參與績(jī)效管理的主流形式。受托開展的績(jī)效管理,管理的范圍和內(nèi)容就只能按委托方規(guī)定執(zhí)行,結(jié)果則只能反饋給委托方,應(yīng)用效果受限。
目前,我國財(cái)政支出績(jī)效管理尚處于改革階段,相關(guān)法制建設(shè)也未完善,在“誰來管理、管理什么、如何管理、結(jié)果怎么應(yīng)用”等關(guān)鍵問題上還存在爭(zhēng)議。因此,筆者認(rèn)為在“誰來管理”的問題上不能一概而論,建議根據(jù)各主體績(jī)效管理需求和各自優(yōu)劣勢(shì),再結(jié)合績(jī)效管理的各環(huán)節(jié)特點(diǎn),探索出人大、財(cái)政部門、審計(jì)部門、主管部門和第三方機(jī)構(gòu)分環(huán)節(jié)分工協(xié)作的管理模式。
績(jī)效目標(biāo)管理包括績(jī)效目標(biāo)的設(shè)定、審核和批復(fù)三項(xiàng)內(nèi)容。預(yù)算單位編制預(yù)算并設(shè)定績(jī)效目標(biāo)。財(cái)政部門負(fù)責(zé)審核和批復(fù)績(jī)效目標(biāo)???jī)效目標(biāo)審核重點(diǎn)包括相關(guān)性、可行性、科學(xué)性,以及所需資金的合理性。因此,績(jī)效目標(biāo)審核不是孤立的,是與預(yù)算編制審核相輔相成、相互促進(jìn)的。
財(cái)政部門在審核預(yù)算的同時(shí)審核績(jī)效目標(biāo)是合理高效的選擇。建議預(yù)算績(jī)效目標(biāo)隨同預(yù)算一起報(bào)人大批準(zhǔn)后,再由財(cái)政部門批復(fù)。一是因?yàn)轭A(yù)算績(jī)效目標(biāo)是財(cái)政預(yù)算的重要組成部分,預(yù)算績(jī)效目標(biāo)應(yīng)與財(cái)政預(yù)算具有一樣的法律地位;二是績(jī)效目標(biāo)信息有助于人大審批財(cái)政預(yù)算;三是人大批準(zhǔn)預(yù)算績(jī)效目標(biāo)是人大參與財(cái)政支出績(jī)效管理的一種有效方式,為人大參與事后預(yù)算監(jiān)督提供基礎(chǔ)。
預(yù)算績(jī)效監(jiān)控是日常預(yù)算績(jī)效管理的重要環(huán)節(jié),其持續(xù)性最長(zhǎng),貫穿資金使用的全過程。雖然理論上人大、財(cái)政部門和主管部門都可以是績(jī)效監(jiān)控的主體,但是鑒于人大和財(cái)政部門難以有充足的人力物力對(duì)眾多單位的預(yù)算績(jī)效進(jìn)行監(jiān)控,建議由主管部門實(shí)施全面預(yù)算績(jī)效監(jiān)控較容易實(shí)施,監(jiān)控結(jié)果向財(cái)政部門報(bào)備。財(cái)政部門根據(jù)主管部門的監(jiān)控結(jié)果和自身工作需要,對(duì)個(gè)別重點(diǎn)項(xiàng)目或異常項(xiàng)目進(jìn)行重點(diǎn)監(jiān)控,重點(diǎn)監(jiān)控結(jié)果向政府和人大匯報(bào)。這樣既可彌補(bǔ)人大和財(cái)政部門人手不足的問題,又能通過抽查強(qiáng)化結(jié)果的可靠性。
由于財(cái)政部門和主管部門開展績(jī)效評(píng)價(jià)的公信力相對(duì)于人大和審計(jì)部門弱,而審計(jì)部門可在審計(jì)過程中同時(shí)實(shí)施績(jī)效評(píng)價(jià)或績(jī)效審計(jì),效率性比人大高。建議績(jī)效評(píng)價(jià)由審計(jì)部門組織實(shí)施,評(píng)價(jià)結(jié)果向政府和人大匯報(bào),由人大及相關(guān)部門根據(jù)評(píng)價(jià)結(jié)果實(shí)施績(jī)效問責(zé)。
財(cái)政支出績(jī)效管理是一項(xiàng)技術(shù)性和專業(yè)性很強(qiáng)的業(yè)務(wù),建議以政府購買服務(wù)的形式,各實(shí)施主體根據(jù)需要委托第三方機(jī)構(gòu)協(xié)助開展績(jī)效管理,以彌補(bǔ)自身專業(yè)性或公信力方面的不足。以廣東實(shí)踐為例,第三方機(jī)構(gòu)協(xié)助開展績(jī)效目標(biāo)評(píng)審和績(jī)效評(píng)價(jià)已有十多年經(jīng)驗(yàn),其參與全過程績(jī)效管理也不是新鮮事物。因此,第三方機(jī)構(gòu)協(xié)助實(shí)施全過程績(jī)效管理是可行的、合理的、符合現(xiàn)實(shí)的管理需求。