新時代成渝城市群協(xié)調發(fā)展策略研究*

李月起

(重慶工商大學 a.馬克思主義學院；b.黨政辦公室，重慶 400067)

一、引言

中國特色社會主義進入新時代，人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾成為社會主要矛盾，黨的十九大報告強調要實施區(qū)域協(xié)調發(fā)展戰(zhàn)略。城市群是我國經(jīng)濟發(fā)展的主體空間格局和區(qū)域協(xié)調發(fā)展的承載平臺之一，為促進區(qū)域協(xié)調發(fā)展，我國政府在不同時期對于城市群發(fā)展的指導性意見各有側重，如“十一五”期間強調建設“都市圈”，“十二五”期間側重以城市群發(fā)展戰(zhàn)略推動城鎮(zhèn)化，“十三五”期間重點建設世界級城市群、培育中西部地區(qū)城市群以形成更多支撐區(qū)域發(fā)展的增長極，十九大報告則提出“以城市群為主體構建大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調發(fā)展的城鎮(zhèn)格局”。

然而，在我國城市群發(fā)展進程中存在城市間競爭大于合作、協(xié)調機制不健全等問題。陳釗等(2011)認為我國城市群內(nèi)部存在次區(qū)域間競爭問題，地區(qū)間重復建設、產(chǎn)能過剩問題突出，各地政府對招商、引資等“排他性”項目表現(xiàn)積極，卻以鄰為壑，切割市場，實施地方保護主義等[1]。胡艷等(2018)分析認為，城市群內(nèi)部城市間的競爭對本地經(jīng)濟發(fā)展具有促進作用，而對其他城市經(jīng)濟發(fā)展的溢出效應為負[2]。學界對城市群協(xié)調發(fā)展的理論研究已較為充分[3-7]，近年來針對特定城市群協(xié)調發(fā)展的研究也不斷涌現(xiàn)[8-10]，但鮮見專門探討成渝城市群協(xié)調發(fā)展問題的文獻。

成渝城市群涵蓋四川省11個城市和重慶市全域，地處“一帶一路”和長江經(jīng)濟帶“Y”形通道聯(lián)結點，是 “十三五”期間重點培育的國家級城市群之一。王佳寧(2016)通過梳理近年來重慶、四川在擴大開放合作等領域的簡政放權政策認為，成渝城市群的政府轉型與效能提升應強化協(xié)同理念，告別“以鄰為壑”[11]。因此，剖析成渝城市群當前的發(fā)展特征和主要問題，尤其是積極探索協(xié)調發(fā)展策略以提升城市群內(nèi)生發(fā)展能力和發(fā)展質量，對于推動西部大開發(fā)形成新格局、促進“一帶一路”建設與長江經(jīng)濟帶發(fā)展契合互動具有積極意義，并能對我國其他城市群的協(xié)調發(fā)展提供借鑒。

二、成渝城市群的發(fā)展歷程及主要問題

1.成渝城市群發(fā)展歷程

當前國內(nèi)外對城市群發(fā)展階段的劃分還未形成統(tǒng)一的評價標準。陳群元等(2009)將城市群發(fā)展分為雛形發(fā)育階段、快速發(fā)育階段、趨于成熟階段和成熟發(fā)展階段[12]，國家發(fā)改委國地所課題組(2009)則劃分為單核心發(fā)展階段、城市組團發(fā)展階段、城市圈階段、城市群形成階段[13]。成渝城市群的形成和發(fā)展過程中，政府和市場在不同階段發(fā)揮了不同的作用，在市場經(jīng)濟條件下，應進一步發(fā)揮市場機制的決定性作用和政府的積極作用。本文從以下幾個時間段回顧改革開放以來成渝城市群發(fā)展歷程：

第一階段(1978—1990年)，行政力量主導的雛形發(fā)育階段。在行政力量的主導下，成都和重慶在四川省的“雙中心城市”地位逐漸形成，并先后成為全國經(jīng)濟體制綜合改革試點城市、計劃單列市等；但該階段城鎮(zhèn)體系和基礎設施不完善，城鎮(zhèn)化整體水平不高。

第二階段(1991—2000年)，制度驅動和市場力量共同發(fā)揮作用?！俺房h設區(qū)”“擴權強縣”等政策不僅強化了重慶、成都的中心城市地位，萬縣、南充、涪陵、宜賓、廣安、眉山、達州、雅安、資陽等地區(qū)等先后設市，逐漸發(fā)展成區(qū)域中心城市或重要節(jié)點城市。此期間是成渝城市群空間拓展的“再集權化”過程，成都、重慶設立國家級高新技術開發(fā)區(qū)，重慶成為直轄市。同時，市場機制逐漸完善并促進資源優(yōu)化配置，四川省、重慶市的城鎮(zhèn)化率快速提升并帶動區(qū)域城鎮(zhèn)體系發(fā)育完善。

第三階段(2001—2011年)，在市場作用下各級城市深度合作的需求漸增，區(qū)域合作協(xié)議、發(fā)展規(guī)劃等政策持續(xù)發(fā)力。2003年，中國科學院地理科學與資源研究所在《中國西部大開發(fā)重點區(qū)域規(guī)劃前期研究》中提出“成渝經(jīng)濟區(qū)”的概念；2004年2月，四川省提出《關于加強川渝經(jīng)濟社會領域合作共謀長江上游經(jīng)濟區(qū)發(fā)展的框架協(xié)議》，強調在交通、旅游等方面加強區(qū)域合作；2006年，《西部大開發(fā)“十一五”規(guī)劃》提出加大力度建設成渝經(jīng)濟區(qū)；2007年4月，《關于推進川渝合作共建成渝經(jīng)濟區(qū)的協(xié)議》明確了成渝經(jīng)濟區(qū)的地理邊界，提出了基礎設施建設、市場體系一體化建設、產(chǎn)業(yè)協(xié)作發(fā)展等目標與措施；2011年5月，國家發(fā)展改革委員會印發(fā)《成渝經(jīng)濟區(qū)區(qū)域規(guī)劃》，凸顯成渝經(jīng)濟區(qū)在促進西部發(fā)展、推動全國區(qū)域協(xié)調發(fā)展中的重要作用。

第四階段(2012年至今)，快速發(fā)展與漸趨成熟階段。在《成渝經(jīng)濟區(qū)區(qū)域規(guī)劃》基礎上，2016年出臺的《成渝城市群發(fā)展規(guī)劃》是成渝城市群實質性發(fā)展的重要綱領性文件，城市群發(fā)展目標和任務明確，成都、重慶“雙中心”城市的集聚與擴散作用凸顯，區(qū)域城鎮(zhèn)體系日趨健全；縣城(區(qū))和建制鎮(zhèn)分布密度(每萬平方公里擁有城鎮(zhèn)數(shù))高于西部和全國平均水平，萬州、綿陽等7個區(qū)域中心城市以及涪陵、達州等26個重要節(jié)點城市的功能定位逐漸清晰，城市群基礎設施建設加速完善。

2.成渝城市群協(xié)調發(fā)展面臨的主要問題

一是一體化程度還有待提升。城市群發(fā)展往往是包括基礎設施一體化、基本公共服務均等化、經(jīng)濟要素一體化等的全方位一體化的過程。目前，成渝城市群內(nèi)渝蓉高速全線貫通，高鐵、高速公路、機場等互聯(lián)互通網(wǎng)絡和對外大通道建設水平提升，重慶和成都“雙核”之間已經(jīng)實現(xiàn)了1小時通達，但《成渝城市群發(fā)展規(guī)劃》中提出的“核心城市與次級中心城市1小時到達、城市群內(nèi)所有次級中心間2小時到達”的目標還未實現(xiàn)，如重慶至黔江、宜賓，成都至宜賓、瀘州都在三個小時以上；重慶主城、萬州、四川宜賓等沿江港口城市未形成合理功能分工，以“五橫三縱”為骨架的綜合交通運輸網(wǎng)絡亟待加強。四川與重慶養(yǎng)老保險關系轉移接續(xù)、基本醫(yī)療保險異地就醫(yī)聯(lián)網(wǎng)等已展開試點，但還未實現(xiàn)城市群內(nèi)全域覆蓋。成渝城市群內(nèi)部各城市經(jīng)濟發(fā)展不平衡，產(chǎn)業(yè)發(fā)展存在趨同和惡性競爭。成都市、重慶主城產(chǎn)業(yè)結構已實現(xiàn)“三二一”轉型，而7大區(qū)域中心城市的產(chǎn)業(yè)結構還多為“二三一”， 產(chǎn)業(yè)分工、協(xié)作、互補程度不高，且經(jīng)濟發(fā)展水平相差較大。

二是重慶、成都兩大核心城市間的競爭大于合作?！冻捎宄鞘腥喊l(fā)展規(guī)劃》指出，重慶、成都兩個核心城市協(xié)調合作機制仍需健全，空間發(fā)展戰(zhàn)略缺乏充分對接，高端發(fā)展平臺的謀劃和建設競爭大于合作。重慶市與成都市區(qū)域協(xié)調發(fā)展的政策、戰(zhàn)略指向不連貫，權益分配、責任歸屬不清晰，當各自利益與城市群利益一致時傾向于合作治理，而當發(fā)生利益沖突時則往往背離合作治理。競爭在具體的產(chǎn)業(yè)發(fā)展中尤其明顯。如《重慶兩江新區(qū)“十二五”經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)劃》和《成都高新區(qū)推進“三次創(chuàng)業(yè)”支持戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)企業(yè)加快發(fā)展的若干政策》等“立足省內(nèi)發(fā)展”意圖明顯，重慶兩江新區(qū)產(chǎn)業(yè)定位于軌道交通、電力裝備、新能源汽車、國防軍工、電子信息等領域，成都天府新區(qū)則著眼于電子信息、汽車制造、新能源、新材料、生物醫(yī)藥、金融等現(xiàn)代制造業(yè)和高端服務業(yè)，在產(chǎn)業(yè)布局上雖有一定程度的錯位，但并未實現(xiàn)要素配置的最優(yōu)化，且兩大新區(qū)也鮮有合作與交流。重慶、成都兩個核心城市的競爭大于合作，還將影響到其向次級城市的輻射效應，進而導致城市群內(nèi)的中間塌陷等問題。

三是在響應新發(fā)展理念、落實規(guī)劃任務方面仍大有作為。用“五大發(fā)展理念”對標《成渝城市群發(fā)展規(guī)劃》提出的目標要求：一是實施生態(tài)共建環(huán)境共治，嚴格保護長江上游重要生態(tài)屏障，強化水資源安全保障，建設綠色城市。重慶和成都的政府部門都對此做出了部署并采取了切實可行措施，“生態(tài)優(yōu)先”成為新時代成渝城市群發(fā)展的新要求和新特征，但保護三峽庫區(qū)生態(tài)、筑牢長江上游生態(tài)屏障、確保空氣質量等的任務仍然艱巨。二是壯大裝備制造、生物醫(yī)藥、農(nóng)林產(chǎn)品加工等優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)集群，發(fā)展商貿(mào)物流、旅游、文化創(chuàng)意等現(xiàn)代服務業(yè)，有序承接產(chǎn)業(yè)轉移。重慶和成都兩大核心城市產(chǎn)業(yè)發(fā)展仍存在明顯競爭，城市群內(nèi)產(chǎn)業(yè)集群特征和效應不明顯。三是進一步擴大開放，推動中外產(chǎn)業(yè)和創(chuàng)新合作平臺建設，依托長江黃金水道和鐵路、公路網(wǎng)絡暢通對內(nèi)對外開放通道。成都天府新區(qū)、重慶兩江新區(qū)、中新(重慶)項目等是成渝城市群創(chuàng)新驅動的重要平臺，但相互之間缺乏協(xié)同發(fā)展機制。四是建立成本共擔利益共享協(xié)同發(fā)展機制，推動資本、勞動力、技術等市場一體化。但目前成渝城市群協(xié)同發(fā)展機制整體較欠缺[11]。五是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，以工促農(nóng)，以城帶鄉(xiāng)，推動基本公共服務均等化，加快脫貧攻堅和民生改善。積極推進城鄉(xiāng)發(fā)展一體化和均等化、加強基礎設施互聯(lián)互通程度、健全協(xié)同發(fā)展機制是成渝城市群協(xié)調發(fā)展的重點。

三、推動成渝城市群協(xié)調發(fā)展的重點及策略

1879年，德國真菌學家德貝里發(fā)現(xiàn)不同種屬按照某種物質聯(lián)系生活在一起，并將種屬之間的相互關系稱為“共生”(又稱“相利共生”)[14]。其后，“共生”概念被廣泛應用于社會學領域，強調系統(tǒng)單元間通過協(xié)商、競爭、合作相互促進實現(xiàn)共生發(fā)展。共生理論倡導的協(xié)同、互惠互利、共同發(fā)展等為城市群協(xié)調發(fā)展提供了啟示，即應秉持開放合作、和諧包容、市場運作、互利共贏的利益觀、協(xié)調觀、發(fā)展觀和環(huán)境觀，通過共立決心、共建機制、共筑內(nèi)涵、共贏合作實現(xiàn)共生發(fā)展。

1.共生發(fā)展：以新發(fā)展理念引領城市群發(fā)展

習近平總書記于2014年2月在京津冀協(xié)同發(fā)展工作座談會上指出，要“自覺打破自家‘一畝三分地’的思維定式，抱成團朝著頂層設計的目標一起做”。黨的十八屆五中全會提出了“創(chuàng)新、協(xié)調、綠色、開放、共享”五大發(fā)展理念，成渝城市群發(fā)展應切實貫徹新發(fā)展理念，將五大發(fā)展理念貫穿到“產(chǎn)業(yè)轉型升級、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、生態(tài)共建環(huán)境共治、擴大開放合作、促進共享協(xié)同發(fā)展”等五大任務中：一是以創(chuàng)新發(fā)展為引領，遵循城市群演進和發(fā)展的客觀規(guī)律，堅持市場主導與政府引導相結合，完善成渝城市群協(xié)同創(chuàng)新體系，創(chuàng)新協(xié)調發(fā)展機制，努力建設成渝城市群創(chuàng)新共同體。二是以協(xié)調發(fā)展為推動，統(tǒng)籌兼顧促，有針對性解決發(fā)展中的問題和短板，促進城市群系統(tǒng)的全面、均衡發(fā)展。三是以綠色發(fā)展為優(yōu)先，經(jīng)濟發(fā)展不以犧牲環(huán)境為代價，將“綠水青山就是金山銀山”的理念融入成渝城市群建設和發(fā)展中，探索實施綠色發(fā)展方式和城市運營模式，完善生態(tài)補償機制，保障長江上游生態(tài)環(huán)境安全。四是以開放發(fā)展為突破，抓住新時代構建開放發(fā)展新格局的契機，圍繞重慶市“兩點”戰(zhàn)略地位和“兩地”戰(zhàn)略目標*習近平總書記2016年視察重慶時指出，重慶是西部大開發(fā)的重要戰(zhàn)略支點，處在“一帶一路”和長江經(jīng)濟帶的聯(lián)結點上，要求重慶建設內(nèi)陸開放高地，成為山清水秀美麗之地。、成都市“四大戰(zhàn)略定位”，結合西部大開發(fā)、長江經(jīng)濟帶等重大戰(zhàn)略和“一帶一路”建設，將成渝城市群打造成內(nèi)陸開放高地。五是以共享發(fā)展為保障，完善城市群內(nèi)政府管理體制、機制，推進城鄉(xiāng)基本公共服務均等化，加快實施精準扶貧，持續(xù)推進教育、醫(yī)療、社會保障等公共領域的改革。

2.共立決心：以制度化促進府際合作常態(tài)化

府際合作是城市群協(xié)調發(fā)展的重要基礎，新時代城市群承載著創(chuàng)新引領、內(nèi)涵發(fā)展、協(xié)調共享的新要務。優(yōu)化地方性法規(guī)、政策及保障措施等區(qū)域制度供給對于促進城市群各城市政府間的合作、提升城市群發(fā)展效能具有重要作用。成渝城市群要堅定合作的決心和信心，深化改革，力爭在長江三角洲城市群、珠江三角洲城市群等之前，率先在關鍵領域(如區(qū)域公共物品供給等方面)實現(xiàn)突破，打破原有的行政區(qū)分割局面，重塑地方利益分配格局，以“彎道超車”加速一體化發(fā)展。一是對區(qū)域一體化和城市群協(xié)調發(fā)展進行立法，為區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展中的府際關系改善提供科學的制度安排[15]，使城市群協(xié)調發(fā)展的體制機制有堅實的制度基礎。二是對已經(jīng)成形的或正在形成中的區(qū)域合作法規(guī)、文件及協(xié)議等進行優(yōu)化和確認。三是尤其應在“外部性”特征明顯的領域加強府際合作，如生態(tài)保護和環(huán)境治理、公共物品供給、基礎設施建設等，明確各城市的權利與義務，并可探索建立城市群一體化發(fā)展基金。國家發(fā)改委出臺的《成渝地區(qū)城際鐵路建設規(guī)劃(2015—2020年)》是基礎設施建設領域的剛性指令，其他領域可參照開展相關工作。

3.共建機制：構建高效的城市群協(xié)調發(fā)展機制

區(qū)域治理、利益協(xié)調需要中央和省級政府等權威管理機構推動，當前常見的城市群協(xié)調機構有國家發(fā)改委、國家綜合性或專業(yè)性協(xié)調機構、城市群內(nèi)部協(xié)調管理組織等。首先，可由國家發(fā)改委協(xié)調四川、重慶兩地省級政府采取共同行動；或由國家發(fā)改委牽頭成立具有財政權、規(guī)劃權、決策權的法人機構——“成渝城市群管理辦公室”，協(xié)調各城市間的利益和行為，以實現(xiàn)資源配置帕累托最優(yōu)*2017年11月，重慶和四川政府聯(lián)合舉行了渝西川東經(jīng)濟社會發(fā)展協(xié)作會，瀘州、內(nèi)江、遂寧、資陽、榮昌、大足、銅梁等13個市區(qū)縣參加，并達成了《區(qū)域協(xié)作會圓桌會議榮昌共識》，簽署了《渝西川東經(jīng)濟社會發(fā)展協(xié)作會框架協(xié)議》《成渝中線高鐵意向協(xié)議書》《環(huán)境保護合作框架協(xié)議書》等79項雙邊、多邊合作協(xié)議[16]。。其次，完善協(xié)商、利益表達、沖突協(xié)調機制?？蓞⒄臻L江三角洲城市群的“決策層(滬蘇浙皖三省一市主要領導座談會)—協(xié)調層(長三角地區(qū)合作與發(fā)展聯(lián)席會議和長三角城市經(jīng)濟協(xié)調會)—執(zhí)行層(各省市發(fā)改委專題協(xié)調、經(jīng)濟合作辦公室主導的經(jīng)濟合作)”多層協(xié)商機制，基于“公共精神”構建平等互信的行動程序，完善地方政府的利益表達和聯(lián)動機制。最后，基于有效協(xié)作目標構建由政府、社會組織、企業(yè)、公民等多元主體參與的沖突協(xié)調機構和機制。各個城市在區(qū)域公共事務治理過程中共同協(xié)商、決策，通過多方利益主體的廣泛參與推動區(qū)域治理的規(guī)范化、科學化；鼓勵企業(yè)、民間組織、媒體、行業(yè)協(xié)會等開展多維度協(xié)作，構建垂直管理與水平治理相結合的矩陣式城市群治理網(wǎng)絡。

4.共筑內(nèi)涵：推動政績考核和經(jīng)濟發(fā)展由“唯績效”轉向“重實效”

在我國傳統(tǒng)的考核機制中，政績考核側重于經(jīng)濟增長數(shù)量及速度指標，在此驅使下各級政府片面追求任期內(nèi)短期經(jīng)濟效益，忽視整體、長遠利益。新時代對我國經(jīng)濟提出了從高速增長轉向高質量發(fā)展的新要求，基本公共服務均等化是高質量發(fā)展的重要體現(xiàn)之一。成渝城市群的政績考核不應再由“唯績效”價值理念主導，而應“重實效”。要以《成渝城市群發(fā)展規(guī)劃》總體目標任務為導向，基于各城市跨域合作治理的長遠利益訴求，兼顧不同城市的定位及資源稟賦制定“重實效”的政績考核指標；考核指標既要反映各地對城市群整體的貢獻率及合作度，也要從經(jīng)濟、文化、社會、環(huán)境、合作等多維度展開?；A設施等公共服務水平影響著區(qū)域的交易成本，而交易成本的大小對產(chǎn)業(yè)的空間分布產(chǎn)生決定性影響，進而影響區(qū)域福利水平和社會總效率。在成渝城市群經(jīng)濟發(fā)展過程中，要重視地區(qū)間基本公共服務不均衡問題，著力解決城鄉(xiāng)區(qū)域間資源配置不均衡、硬件軟件不協(xié)調、服務水平差異較大等難題；要以人為本，提升廣大群眾享有基本公共服務的可及性和均衡性。推動成渝城市群協(xié)調發(fā)展，需要加快落后地區(qū)，尤其是貧困地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展，積極開展精準扶貧、生態(tài)扶貧，提升區(qū)域可持續(xù)發(fā)展能力和經(jīng)濟發(fā)展質量。

5.共贏合作：協(xié)同培育新的增長極、增長點

中心—外圍理論、增長極理論等強調區(qū)域中心城市對外圍區(qū)域的輻射機制，主張通過中心城市的極化和擴散效應帶動周邊區(qū)域的梯度發(fā)展，最終實現(xiàn)區(qū)域整體的均衡發(fā)展。重慶、成都兩大國家中心城市是成渝城市群的絕對中心，對于協(xié)調與整合城市群資源、帶動城市群全域協(xié)調發(fā)展起著關鍵引領作用。其中，重慶兩江新區(qū)、成都天府新區(qū)是重要的產(chǎn)業(yè)聚集區(qū)、區(qū)域經(jīng)濟增長極、政策先試先行平臺和國家級綜合改革試驗區(qū)。重慶兩江新區(qū)管委會、四川天府新區(qū)管委會應從整體協(xié)調、一體化發(fā)展的角度，探索成立“成渝城市群國家級新區(qū)協(xié)調辦公室”，依據(jù)各自的資源稟賦、比較優(yōu)勢，在產(chǎn)業(yè)發(fā)展、制度創(chuàng)新、管理體制等領域強化合作，充分發(fā)揮其在推動成渝城市群發(fā)展中的重要引領作用，并以此為典范帶動其他園區(qū)建設。比如，聯(lián)合構建“政府+企業(yè)+人才+中介”的立體人才引進網(wǎng)絡，促進區(qū)域內(nèi)人才無障礙流動，深層次推進兩大國家級新區(qū)間的資源共享、信息互通、成果互認。成渝城市群是全國少有的“雙核”城市群，成、渝作為發(fā)展共同體，要打破城市行政壁壘，構建統(tǒng)一市場，以充分發(fā)揮各自的資源稟賦優(yōu)勢和比較優(yōu)勢，促進產(chǎn)業(yè)集群；要讓市場引導各類要素在城市群內(nèi)大、中、小城市間自由流動，形成優(yōu)勢互補、功能各異、協(xié)調發(fā)展的城鎮(zhèn)體系；要充分發(fā)揮重慶、成都“雙核”的集聚和擴散效應，有效帶動“成德綿樂城市帶”“沿江城市帶”“達萬城鎮(zhèn)密集區(qū)”“南遂廣城鎮(zhèn)密集區(qū)”和“川南城鎮(zhèn)密集區(qū)”的協(xié)同發(fā)展。

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