中國農(nóng)墾體系的產(chǎn)業(yè)性質(zhì)、功能結(jié)構(gòu)與剝離“企業(yè)辦社會”改革

王曙光

（北京大學(xué)經(jīng)濟學(xué)院，北京 100871）

對農(nóng)墾體制進行變革的前提是科學(xué)認識農(nóng)墾的性質(zhì)。分析農(nóng)墾的產(chǎn)業(yè)性質(zhì)，當(dāng)然離不開對于農(nóng)墾所承擔(dān)的國家使命的理解。作為一個產(chǎn)業(yè)，農(nóng)墾是很特殊的，它既具有一定的市場產(chǎn)品（即一般競爭性市場中的商品）的性質(zhì)，又具有準(zhǔn)公共品性質(zhì)。從市場產(chǎn)品的角度來說，農(nóng)墾體系的產(chǎn)品最終要通過市場來尋求其最終流向，其各種投入品也要從市場渠道來獲得供給，因此，農(nóng)墾所提供的產(chǎn)品具有非公共品的性質(zhì)，即競爭性和排他性。從準(zhǔn)公共品的角度來說，農(nóng)墾承擔(dān)著重要的邊疆安全和國家糧食安全的使命，而保障邊疆安全是屬于國防的一種服務(wù)，國家糧食安全也是國家戰(zhàn)略層面的一種公共產(chǎn)品，都帶有公共品的性質(zhì)。因為其帶有一定的公共品的性質(zhì)，所以這些產(chǎn)品（包括國防和糧食安全）的供給如果僅僅依賴市場機制是不行的，它具有天然的非競爭性、非排他性特征，全體國民都會享受農(nóng)墾所提供的這兩種產(chǎn)品帶來的好處和福利，但又不必付費。因此，要想單純利用市場機制來完全完成農(nóng)墾所提供的這兩項帶有公共品性質(zhì)的產(chǎn)品和服務(wù)（國防和糧食安全），是不可能的，也是無效的。從公共品或者準(zhǔn)公共品的這個基本原理出發(fā)，我們可以斷定，農(nóng)墾的未來改革一定要兩條腿走路，既要尊重市場機制，充分地利用好市場機制，對農(nóng)墾進行比較充分的市場化改革，同時，又要重視國家的作用，國家要對農(nóng)墾的發(fā)展提供支持，要在政策上提供足夠的戰(zhàn)略保障，因為農(nóng)墾提供了大量的公共品。

以上關(guān)于競爭性商品和公共品的區(qū)別的分析，決定了農(nóng)墾改革的總體思路一定要有別于一般競爭性的制造業(yè)領(lǐng)域的企業(yè)改革思路。當(dāng)前，從大環(huán)境來看，中央強調(diào)要完善社會主義市場機制，要讓市場在要素配置中起到?jīng)Q定性和基礎(chǔ)性作用，要讓政府在資源配置中發(fā)揮更好的作用。農(nóng)墾提供了大量的市場機制難以提供的公共品，為我國邊疆安全和糧食安全提供了重要保障，因此，一方面要推動農(nóng)墾的市場化改革，利用市場機制提高農(nóng)墾效率，推動農(nóng)墾做大做強，但另一方面，國家在支持農(nóng)墾發(fā)展方面具有首要的責(zé)任，國家有足夠的理由（以及責(zé)任）對農(nóng)墾進行大力度的政策扶持，不能把農(nóng)墾的一切都推到市場上了事。國家對農(nóng)墾提供支持，是基于農(nóng)墾提供了公共品這一事實，而不是在“故意”制造農(nóng)墾產(chǎn)業(yè)與其他領(lǐng)域產(chǎn)業(yè)的不平等競爭關(guān)系。國家應(yīng)該像支持航空航天事業(yè)一樣支持農(nóng)墾的發(fā)展，而農(nóng)墾發(fā)展的重要性和戰(zhàn)略高度一點也不比航空航天事業(yè)遜色，這是在確定農(nóng)墾改革的頂層設(shè)計的過程中必須具備的思想與理論前提。

傳統(tǒng)農(nóng)墾體制的功能結(jié)構(gòu)是復(fù)合式的，主要包含三大功能：

一是國防功能。這一功能在建國初期非常重要，在當(dāng)前的國際局勢下，農(nóng)墾的國防功能盡管有所減弱，但是在若干邊疆省份，農(nóng)墾的國防功能仍然很重要，尤其是新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團墾區(qū)、中央直屬墾區(qū)中的黑龍江和廣東墾區(qū)、地方墾區(qū)中的內(nèi)蒙古墾區(qū)、福建墾區(qū)、廣西墾區(qū)、云南墾區(qū)、海南墾區(qū)、西藏墾區(qū)、新疆地方國有牧場等，都具有一定保邊戍邊的功能，不可忽視。削弱墾區(qū)的國防功能，其后果是嚴重的，有前車之鑒，這一點不可不特別申明。未來應(yīng)該把農(nóng)墾體系的國防功能與國家國防力量進行有機融合，探索一種有效的共建機制，并相應(yīng)給以一定的財政支持。

二是經(jīng)濟功能。這一功能既具有一定的市場性，又具有一定的公共產(chǎn)品性質(zhì)。經(jīng)濟功能就是把農(nóng)墾作為農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)的特殊載體來看待，把農(nóng)墾作為一個市場中的微觀主體來看待，也就是要把農(nóng)墾作為一個企業(yè)來看待。但由于農(nóng)墾是一個特殊的企業(yè)（因為承擔(dān)一定的糧食安全的國家職能），因此它不能完全被視為一個市場化企業(yè)，而是應(yīng)該被視為一個基本由市場機制引領(lǐng)同時又具有一定國家職能的特殊企業(yè)單位。就像我國對于軍工產(chǎn)業(yè)的發(fā)展政策一樣，既要承認其產(chǎn)業(yè)性質(zhì)和企業(yè)性質(zhì)，因此，鼓勵其利用市場機制發(fā)展壯大，同時，也要承認其國家戰(zhàn)略功能，在國家政策層面給予大力扶持，包括支持其產(chǎn)品出口、支持其科技創(chuàng)新，通過國家采購和財政支持來扶持其發(fā)展。實際上，就農(nóng)墾承擔(dān)的國家功能和特殊的企業(yè)性質(zhì)而言，農(nóng)墾與軍工企業(yè)具有一定的可比性，兩者都是既有經(jīng)濟功能（非公共品）又有國家安全功能（公共品）的企業(yè)，因此既要充分運用市場機制以提升其運行效率，同時也不要忽視了國家的特殊支持。一味地強調(diào)市場化改革，把農(nóng)墾置于市場的競爭之中，而忘記了國家在支持農(nóng)墾發(fā)展方面的應(yīng)盡的責(zé)任，是一種偏頗的改革思路。

三是社會功能。傳統(tǒng)體制下農(nóng)墾體系的“企業(yè)辦社會”具有一定的必要性和優(yōu)勢，農(nóng)墾正是具備了這個優(yōu)勢才具有非常強大的動員能力、嚴密的組織管理體制和穩(wěn)定的職工隊伍，從而保障了在幾十年發(fā)展過程中農(nóng)墾能夠較好地履行其經(jīng)濟功能和國防職能；但過度的社會職能則造成農(nóng)墾的歷史性的包袱，使得農(nóng)墾在市場競爭中逐漸喪失了競爭優(yōu)勢，社會職能增加了農(nóng)墾的運行成本，使農(nóng)墾不堪重負，同時農(nóng)墾的“企業(yè)辦社會”在一定程度上也對社會公共服務(wù)的一體化和公平化造成了一定的消極影響。在農(nóng)墾發(fā)展比較良好的時期，農(nóng)墾的教育、醫(yī)療和社會保障要大大優(yōu)于地方，農(nóng)墾成為一個福利的“高地”；但是在農(nóng)墾發(fā)展不太好的時期，在農(nóng)墾產(chǎn)業(yè)競爭力下降的時期，農(nóng)墾的教育、醫(yī)療和社會保障又嚴重落后于地方，這兩種情況都對社會公平和公共服務(wù)的均等化供給有一定損害。隨著社會主義市場經(jīng)濟體制的全面建立，農(nóng)墾歷史上所承擔(dān)的教育、醫(yī)療、社會保障以及其他公共服務(wù)性的功能終于具備剝離的歷史條件。這是一個必然的歷史趨勢。

剝離了大部分社會功能的農(nóng)墾企業(yè)，將輕裝上陣，回歸其作為一個企業(yè)的本來定位，與其他國有企業(yè)一樣，在市場中進行平等的、公平的競爭。因此，剝離社會功能對于農(nóng)墾改革意義重大，是農(nóng)墾改革必須走的一步。但是對這個問題，也不要采取絕對的、一刀切的態(tài)度。但剝離“企業(yè)辦社會”的功能，不意味著去除農(nóng)墾給職工提供的所有的社會福利，更不是不允許農(nóng)墾企業(yè)從提高本企業(yè)在人力資本市場競爭力的角度出發(fā)給職工提供各種福利待遇。這是兩個不同的概念，千萬不能混為一談。農(nóng)墾剝離“企業(yè)辦社會”功能，旨在使農(nóng)墾回歸為一個真正的企業(yè)，使其不再直接舉辦和承擔(dān)教育、醫(yī)療、保安等事業(yè)，這些事業(yè)要交給地方政府去管理和舉辦。農(nóng)墾在“剝離企業(yè)辦社會”之后，就不再自己辦學(xué)校、辦醫(yī)院等，這些公共品都由地方政府去統(tǒng)一提供。但是這絕不意味著農(nóng)墾不能為企業(yè)職工提供各種各樣的福利。在一個正常的市場競爭環(huán)境下，不同的企業(yè)在職業(yè)市場（即人力資本市場）上的競爭力不同，企業(yè)為了提高自己的競爭力，為了吸引高層次人才而開展競爭，爭相為企業(yè)職工提供更好更多的福利，這是企業(yè)之間的正常競爭。越是競爭力強的企業(yè)，越是財務(wù)狀況好的企業(yè)，越是重視為員工提供更多更好的福利，以留住好員工吸引好員工，從而在人力資本市場競爭中獲勝，比如很多好企業(yè)就在自己的企業(yè)中為自己的子女尚幼的女員工提供子女托管的服務(wù)，從企業(yè)競爭的角度看，這是非常正常的。這其實也是一種“企業(yè)辦社會”，不能一概否定。因此我認為，將來在一個正常的競爭的市場環(huán)境下，所謂的“企業(yè)辦社會”可能成為一個常態(tài)，甚至越是優(yōu)秀的企業(yè)，越是要“企業(yè)辦社會”，因為它能夠為企業(yè)職工提供更好的社會福利，因而也能夠吸引到更優(yōu)秀的人力資本。今天我們強調(diào)剝離農(nóng)墾體系的“企業(yè)辦社會”職能，當(dāng)然是從完善市場機制、減輕農(nóng)墾體系的企業(yè)負擔(dān)的角度做出的正確選擇，但不要一刀切，不要認為農(nóng)墾企業(yè)為職工提供必要的社會福利就是“企業(yè)辦社會”。這一點必須在思想上加以澄清，如此在政策執(zhí)行過程中才不會出偏差。

同時，在剝離“企業(yè)辦社會”的過程中，要因地制宜（依據(jù)各地情況來精準(zhǔn)施策），也要因企制宜（依據(jù)不同農(nóng)墾企業(yè)的不同情況精準(zhǔn)施策），循序漸進，給農(nóng)墾企業(yè)和地方政府一個較為從容的籌備（剝離方案的充分論證和科學(xué)策劃）、組織（對相關(guān)利益方進行充分的動員和協(xié)調(diào)）、處置（對剝離出來的學(xué)校和醫(yī)院等機構(gòu)的資產(chǎn)和人員進行合理的處置與安排）的時間，要有一個緩沖周期，不可過于激進和冒進，制定不合理的時間表。須知，剝離農(nóng)墾體系半個多世紀(jì)形成的“企業(yè)辦社會”職能，是一項極為錯綜復(fù)雜、難度極大的社會工程，意味著整個社會組織體系的重建和社會運作機制的重構(gòu)，是一個重大的社會改造工程，需要極為細致的工作，需要一種“歷史耐心”。目前，農(nóng)墾體系的剝離“企業(yè)辦社會”工作正在如火如荼地在全國各地進行，希望各地在充分論證、合理組織、科學(xué)實施、周密安排的基礎(chǔ)上，不斷總結(jié)試點經(jīng)驗，允許模式的多元化，允許地方創(chuàng)新，使這一歷史性的體制轉(zhuǎn)型工作善始善終；要最大限度地減少社會摩擦和社會震蕩，最大限度地提高社會公共服務(wù)的公平均等度，最大限度地降低地方政府的財政壓力，最大限度地提高被剝離出來的各類教育和醫(yī)療機構(gòu)的運行效率和可持續(xù)發(fā)展能力，最大限度地達成農(nóng)墾和地方的“雙贏”效果，為歷史和人民交上一份滿意的答卷。