論小城鎮(zhèn)土地集約利用

周宏麗

(綏化學(xué)院 農(nóng)業(yè)與水利工程學(xué)院， 綏化 152061)

新型城鎮(zhèn)化是我國(guó)現(xiàn)階段的一項(xiàng)重要戰(zhàn)略部署?！秶?guó)家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃(2014—2020 年)》中提出了“有重點(diǎn)的建設(shè)小城鎮(zhèn)”的重大舉措。2017年我國(guó)常住人口城鎮(zhèn)化率達(dá)到58.52%，[1]預(yù)計(jì)2020年，常住人口城鎮(zhèn)化率將達(dá)到60%。[2]隨著城鎮(zhèn)化的不斷推進(jìn)，小城鎮(zhèn)的快速發(fā)展對(duì)于國(guó)民經(jīng)濟(jì)的拉動(dòng)作用日趨顯著，讓農(nóng)民進(jìn)城就業(yè)，逐步破除城鄉(xiāng)二元化結(jié)構(gòu)，是我國(guó)現(xiàn)階段經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重要戰(zhàn)略之一。在分析以往關(guān)于小城鎮(zhèn)建設(shè)的相關(guān)研究后發(fā)現(xiàn)，我國(guó)小城鎮(zhèn)建設(shè)中最為關(guān)注的問題是要解決人口、土地和資源三者之間的矛盾。其中，土地利用是小城鎮(zhèn)發(fā)展的關(guān)鍵，土地利用問題長(zhǎng)期以來(lái)制約著我國(guó)小城鎮(zhèn)的發(fā)展質(zhì)量。

很多學(xué)者都對(duì)小城鎮(zhèn)建設(shè)的土地利用問題進(jìn)行了研究，朱登毅(2016)認(rèn)為小城鎮(zhèn)土地資源是國(guó)土資源中的重要組成部分之一，因此小城鎮(zhèn)的土地規(guī)劃需要更為精準(zhǔn)，以便被人民群眾所接受。[3]周靚(2015)認(rèn)為小城鎮(zhèn)的土地要實(shí)現(xiàn)規(guī)劃合理、環(huán)境美觀、技術(shù)先進(jìn)的現(xiàn)代化利用，既要提高經(jīng)濟(jì)效益，又要實(shí)現(xiàn)其生態(tài)效益和社會(huì)效益。[4]以往研究盡管比較有針對(duì)性地發(fā)現(xiàn)了小城鎮(zhèn)土地利用的問題，但對(duì)于小城鎮(zhèn)土地集約利用的內(nèi)涵以及土地集約利用對(duì)策的研究存在缺乏理論依據(jù)及可操作性的問題，這些現(xiàn)實(shí)問題一直阻礙著小城鎮(zhèn)的發(fā)展速度。可見，深入研究小城鎮(zhèn)土地集約利用的內(nèi)涵并提出切實(shí)可行的對(duì)策對(duì)于提升我國(guó)城鎮(zhèn)化建設(shè)質(zhì)量具有重要意義。

一、小城鎮(zhèn)土地集約利用的內(nèi)涵及必要性

對(duì)于傳統(tǒng)小城鎮(zhèn)土地利用的內(nèi)涵，學(xué)者的觀點(diǎn)大致可以歸納為以下兩類。一是從人與土地的內(nèi)在聯(lián)系來(lái)定義土地利用的內(nèi)涵，認(rèn)為土地利用是人們根據(jù)一定的目的和土地資源的特性功能，對(duì)小城鎮(zhèn)土地進(jìn)行使用、保護(hù)和改造。二是從經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度來(lái)定義土地利用的內(nèi)涵，認(rèn)為土地利用是把小城鎮(zhèn)土地投入生產(chǎn)和生活來(lái)滿足人們的不同需求而涉及的各個(gè)方面和全部過(guò)程。筆者歸納以上觀點(diǎn)，認(rèn)為傳統(tǒng)小城鎮(zhèn)土地利用就是對(duì)于小城鎮(zhèn)的一定范圍的土地來(lái)說(shuō)，人們對(duì)其進(jìn)行使用、保護(hù)和改造以達(dá)到一定的經(jīng)濟(jì)目的的活動(dòng)。

土地集約利用的概念來(lái)源于李嘉圖提出的農(nóng)業(yè)土地集約經(jīng)營(yíng)。這是一種在單位面積土地上，通過(guò)使用先進(jìn)的技術(shù)和管理方法，集中地投入較多的勞動(dòng)和生產(chǎn)資料來(lái)實(shí)現(xiàn)產(chǎn)量和收入的最大化的一種農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)方式。[5]國(guó)內(nèi)外研究者對(duì)于土地集約利用的內(nèi)涵的理解往往是基于各自專業(yè)的角度做出的，至今尚未達(dá)成共識(shí)。經(jīng)濟(jì)學(xué)背景的學(xué)者認(rèn)為集約利用就是提高土地的經(jīng)濟(jì)效益；社會(huì)學(xué)背景的學(xué)者認(rèn)為集約利用就是實(shí)現(xiàn)土地的社會(huì)效益；地理學(xué)背景的學(xué)者認(rèn)為集約利用就是實(shí)現(xiàn)土地的生態(tài)效益。筆者綜合前人的研究，在與傳統(tǒng)小城鎮(zhèn)土地利用內(nèi)涵的比較之下，認(rèn)為小城鎮(zhèn)土地集約利用是指在特定的時(shí)空范圍內(nèi)，通過(guò)增加各種集約要素的投入來(lái)提高小城鎮(zhèn)單位面積土地的使用效率，以達(dá)到獲得更高的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和生態(tài)效益的目的。這些集約要素既包括各種勞動(dòng)、資本、技術(shù)以及管理等方面的有形投入，也包括土地的空間布局、結(jié)構(gòu)優(yōu)化等無(wú)形投入。小城鎮(zhèn)土地集約利用具有兩個(gè)特征：一是要素的集約化與合理化。“集聚效應(yīng)”是城鎮(zhèn)的特征之一，小城鎮(zhèn)土地利用要做到各種模式、功能、信息的集聚。集聚的條件就是科學(xué)的規(guī)劃，以規(guī)劃促集聚。集聚的目的是為了合理化利用。合理化利用是通過(guò)優(yōu)化小城鎮(zhèn)的用地結(jié)構(gòu)、空間布局等要素，使其能夠最大限度地實(shí)現(xiàn)土地的區(qū)位效益。二是效益的綜合化。小城鎮(zhèn)土地利用不僅通過(guò)出讓金、稅收以及開發(fā)商的利潤(rùn)來(lái)獲得經(jīng)濟(jì)效益，還要實(shí)現(xiàn)保障民生的社會(huì)效益和造福子孫的生態(tài)效益。

我國(guó)土地國(guó)情現(xiàn)狀需要小城鎮(zhèn)集約利用土地。人均土地占有量少，土地資源相對(duì)緊缺，人地矛盾緊張是我國(guó)的基本國(guó)情。截至2017年末，我國(guó)人口為13.90億，糧食種植面積11222萬(wàn)公頃，比2016年減少81萬(wàn)公頃。[1]由于我國(guó)人口數(shù)量在相當(dāng)長(zhǎng)一段時(shí)間內(nèi)還將繼續(xù)上漲，人均耕地面積還將呈逐漸減少的趨勢(shì)。耕地面積減少會(huì)對(duì)我國(guó)糧食市場(chǎng)的供求關(guān)系造成影響，直接危及國(guó)家糧食安全。我國(guó)土地資源的國(guó)情需要各級(jí)政府在開發(fā)和利用土地時(shí)必須珍惜和合理利用每一寸土地。在新型城鎮(zhèn)化建設(shè)宏圖的指引下，深入推進(jìn)小城鎮(zhèn)建設(shè)作為一項(xiàng)國(guó)家戰(zhàn)略，更需要努力解決好土地利用問題。目前盡管缺乏關(guān)于全國(guó)范圍的小城鎮(zhèn)土地利用的具體數(shù)據(jù),但小城鎮(zhèn)人均建設(shè)用地較高已是不爭(zhēng)的事實(shí)。2003至2013年間，我國(guó)人口城鎮(zhèn)化率由40.53%提高到53.73%，提高了13.2個(gè)百分點(diǎn)，然而同時(shí)期城市建成區(qū)面積增加了近70%，城市建設(shè)用地的擴(kuò)展速度遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)了人口城鎮(zhèn)化速度。[6]根據(jù)城鄉(xiāng)建設(shè)統(tǒng)計(jì)公報(bào)，2015年我國(guó)建制鎮(zhèn)人均用地面積為244m2，是同期城市和縣城人均用地的1.93倍。[7]可見，我國(guó)小城鎮(zhèn)土地利用存在浪費(fèi)現(xiàn)象，比城市更需要集約利用土地。

土地利用存在的現(xiàn)實(shí)問題要求小城鎮(zhèn)必須集約利用土地。盡管各地小城鎮(zhèn)建設(shè)取得了顯著的成績(jī)，但土地利用一直是制約小城鎮(zhèn)建設(shè)的老問題，多年來(lái)并未從根本上得到解決。總的來(lái)說(shuō)，小城鎮(zhèn)土地利用的核心問題就是各地方政府長(zhǎng)期以來(lái)對(duì)土地進(jìn)行粗放式的開發(fā)利用，集中體現(xiàn)在土地規(guī)劃、土地結(jié)構(gòu)、土地功能等方面。

首先，土地規(guī)劃缺乏科學(xué)性，導(dǎo)致盲目擴(kuò)張和布局分散。很多小城鎮(zhèn)的土地利用都存在規(guī)劃不科學(xué)的現(xiàn)象，導(dǎo)致小城鎮(zhèn)的規(guī)模隨著城鎮(zhèn)發(fā)展而盲目擴(kuò)大，并且布局比較分散，土地利用效率低。第一，小城鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃缺乏理論支持。從研究成果來(lái)看目前小城鎮(zhèn)規(guī)劃并未形成獨(dú)立的理論體系，規(guī)劃設(shè)計(jì)和評(píng)審人員可以借鑒的現(xiàn)成模式較少，往往照搬大城市的規(guī)劃模式設(shè)計(jì)方案，與小城鎮(zhèn)現(xiàn)有的實(shí)際情況無(wú)法銜接。無(wú)法在充足的理論支持下因地制宜地開展設(shè)計(jì)工作，實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)相對(duì)缺乏。第二，普遍采取平面擴(kuò)張的模式，忽視立體利用。在規(guī)劃設(shè)計(jì)中往往盲目追求土地面積和城鎮(zhèn)規(guī)模的不斷擴(kuò)大，很多小城鎮(zhèn)在規(guī)劃中忽視了向空間要土地的設(shè)計(jì)理念，可以多建幾層的高樓卻被設(shè)計(jì)成了低矮房屋。第三，工業(yè)用地布局分散。小城鎮(zhèn)多為鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，規(guī)模雖小卻占地面積過(guò)大，普遍存在工業(yè)用地超標(biāo)的現(xiàn)象。由于沒有相對(duì)較為統(tǒng)一的規(guī)劃，造成了布局分散，并且在不斷擴(kuò)張的過(guò)程中占用了大量農(nóng)田，影響到農(nóng)業(yè)的健康發(fā)展。

其次，土地結(jié)構(gòu)不合理，土地利用率低。由于土地規(guī)劃缺乏科學(xué)性，導(dǎo)致小城鎮(zhèn)普遍存在土地結(jié)構(gòu)不合理，土地利用率低的情況。一方面，土地結(jié)構(gòu)比例失調(diào)，居民住宅用地的占比較大，而公共設(shè)施用地和休閑綠化用地占比較小。2009—2014年，不同規(guī)模城市住宅用地的年度增幅基本呈現(xiàn)出“小城鎮(zhèn)大于中等城市、中等城市大于大城市”的特征。[8]近些年城市樓市火爆，房?jī)r(jià)不斷攀升，也輻射式地影響到很多城市周邊的小城鎮(zhèn)。一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府為了眼前利益，把城鎮(zhèn)中的大量土地切蛋糕式的高價(jià)賣給開發(fā)商，造成民宅用地比重顯著攀升，開發(fā)商為了追逐經(jīng)濟(jì)效益，忽視了住宅的公共配套設(shè)施建設(shè)。另外，一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府由于資金等問題，群眾生活必要的休閑場(chǎng)所、文體娛樂場(chǎng)所、公共綠地甚至公共廁所都沒有很好地按照規(guī)劃來(lái)建設(shè)，導(dǎo)致居民居住環(huán)境擁擠，缺少活動(dòng)空間。另一方面，小城鎮(zhèn)內(nèi)閑置土地較多，普遍存在“空心城鎮(zhèn)”現(xiàn)象?！翱招某擎?zhèn)”是指新建的建筑物大多數(shù)都分布在城鎮(zhèn)的外圍，而城鎮(zhèn)內(nèi)卻留著大量的舊住宅和閑置土地，形成“外看是新房，內(nèi)看是舊房”的效果?！翱招某擎?zhèn)”的原因與城鎮(zhèn)規(guī)劃嚴(yán)重滯后，決策者根據(jù)現(xiàn)有條件“拍腦門”式的劃地有關(guān)；也與舊城鎮(zhèn)改造成本較髙，外延開發(fā)成本較低的財(cái)政原因有關(guān)?！翱招某擎?zhèn)”不僅造成了小城鎮(zhèn)內(nèi)部大量閑置土地，還占用了外部大量的耕地，導(dǎo)致土地嚴(yán)重浪費(fèi)。

最后，土地功能方面只看重經(jīng)濟(jì)利益，忽視生態(tài)效益。近年來(lái)，不少小城鎮(zhèn)都出現(xiàn)了土地污染嚴(yán)重，綠地面積減少，生態(tài)環(huán)境惡化等現(xiàn)象。原因是多方面的，總的來(lái)說(shuō)與地方政府只看重短期經(jīng)濟(jì)利益，忽視生態(tài)效益的發(fā)展思路有關(guān)。第一，重污染企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)破壞環(huán)境。很多從周邊大中城市遷移來(lái)的重污染企業(yè)以及自辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)由于設(shè)施陳舊、技術(shù)落后，造成污染物排放量超標(biāo)。一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府官員片面追求政績(jī)工程和短期利益，在招商引資中對(duì)企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目把關(guān)不嚴(yán)，導(dǎo)致一些重污染企業(yè)在排放量超標(biāo)的情況下仍然違規(guī)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)，排放出的污染物嚴(yán)重破壞生態(tài)環(huán)境。第二，工業(yè)布局分散導(dǎo)致污染嚴(yán)重。一些小城鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃不合理，不能完全按照“規(guī)劃、招商、開發(fā)”的順序進(jìn)行建設(shè)，往往依據(jù)招商引資情況不斷改變?cè)幸?guī)劃。這種多年來(lái)形成的“邊建設(shè)、邊摸索”，“走一步、看一步”的建設(shè)模式造成很多小城鎮(zhèn)的工業(yè)布局比較分散，導(dǎo)致“排污混亂，處處冒煙”的景象，造成嚴(yán)重的水和大氣污染。第三，生產(chǎn)和生活垃圾污染環(huán)境。小城鎮(zhèn)周圍堆放的大量生產(chǎn)和生活垃圾,由于沒有銷毀和再利用的科學(xué)方法，占用了大面積土地，甚至污染了空氣和地下水。第三次全國(guó)農(nóng)業(yè)普查發(fā)現(xiàn)，還有近10%的鄉(xiāng)鎮(zhèn)生活垃圾不能實(shí)現(xiàn)集中或部分集中處理。[9]

從上述小城鎮(zhèn)建設(shè)土地利用存在的各種現(xiàn)實(shí)問題來(lái)看，其本質(zhì)就是沒有按照集約化的總體思路來(lái)規(guī)劃和使用土地?？梢?，我國(guó)小城鎮(zhèn)建設(shè)必須要走集約利用土地的道路，才能更好地完成新型城鎮(zhèn)化建設(shè)。

二、小城鎮(zhèn)土地集約利用的具體對(duì)策

針對(duì)以往小城鎮(zhèn)建設(shè)土地利用出現(xiàn)的種種問題，在土地集約利用相關(guān)理論的指導(dǎo)下，筆者認(rèn)為要借鑒某些小城鎮(zhèn)土地集約利用的成功模式來(lái)探索小城鎮(zhèn)建設(shè)土地集約利用的對(duì)策。

1.土地規(guī)劃總策略：變傳統(tǒng)規(guī)劃為區(qū)域規(guī)劃

區(qū)域整體發(fā)展理論認(rèn)為區(qū)域是一個(gè)整體，只有站在區(qū)域整體發(fā)展的高度來(lái)制定規(guī)劃才能真正實(shí)現(xiàn)區(qū)域中各組成部分的協(xié)調(diào)發(fā)展。由于傳統(tǒng)規(guī)劃中缺乏區(qū)域規(guī)劃理念，導(dǎo)致目前以單個(gè)城鎮(zhèn)為中心的規(guī)劃編制體系已經(jīng)很難適應(yīng)當(dāng)前面臨的小城鎮(zhèn)發(fā)展的新情況。小城鎮(zhèn)與其周邊區(qū)域有著密切的聯(lián)系，二者為各自的發(fā)展提供互為有利的條件。區(qū)域規(guī)劃主要是指一定地區(qū)范圍內(nèi)與國(guó)土開發(fā)整治有關(guān)的建設(shè)布局總體規(guī)劃。[10]小城鎮(zhèn)建設(shè)中的區(qū)域規(guī)劃的目的是在發(fā)展中形成“地區(qū)合力”。所謂“地區(qū)合力”是指在一定的地域范圍內(nèi)，一些在某些方面相互聯(lián)系、相互影響的小城鎮(zhèn)，根據(jù)各自的特點(diǎn)和優(yōu)勢(shì)，組成一個(gè)小城鎮(zhèn)群，通過(guò)優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)來(lái)實(shí)現(xiàn)共同發(fā)展。[11]區(qū)域規(guī)劃就是基于地區(qū)合力的理念提出的。為了實(shí)現(xiàn)地區(qū)合力所起到的整體協(xié)調(diào)發(fā)展的作用，市縣級(jí)政府可以把幾個(gè)小城鎮(zhèn)及其周邊區(qū)域作為規(guī)劃的一個(gè)整體片區(qū)，必要時(shí)也可以突破現(xiàn)有行政區(qū)域的限制，在整個(gè)片區(qū)內(nèi)統(tǒng)一規(guī)劃。不同的片區(qū)要按照不同的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、經(jīng)濟(jì)功能和生態(tài)環(huán)境保護(hù)類型進(jìn)行劃分。

天津市周邊小城鎮(zhèn)的規(guī)劃模式就是區(qū)域規(guī)劃的典型成功案例。天津市一共有30個(gè)中心城鎮(zhèn)和120個(gè)一般建制鎮(zhèn)。按照城市規(guī)劃總體發(fā)展戰(zhàn)略，天津市周邊小城鎮(zhèn)的區(qū)域規(guī)劃采取核心城市的“有機(jī)疏散”與區(qū)域范圍的“重新集中”相結(jié)合的方式。由以往的星型結(jié)構(gòu)完善為比較成熟的城鎮(zhèn)網(wǎng)絡(luò)體系，達(dá)到了不同區(qū)域間的發(fā)展互補(bǔ)。天津市依托各城鎮(zhèn)的地緣及產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢(shì)，建設(shè)了臨空產(chǎn)業(yè)區(qū)、先進(jìn)制造業(yè)產(chǎn)業(yè)區(qū)、高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)區(qū)以及濱海中心商務(wù)商業(yè)區(qū)等產(chǎn)業(yè)片區(qū)。濱海城區(qū)、薊縣等重要城鎮(zhèn)呈現(xiàn)“點(diǎn)軸式”發(fā)展布局，其他城鎮(zhèn)則呈環(huán)狀圍繞主要城市發(fā)展，并在中心城區(qū)周圍形成1個(gè)或若干個(gè)邊緣城鎮(zhèn)，如楊村、楊柳青、咸水沽等。西青的王慶沱、靜海的獨(dú)流、大港的太平村鎮(zhèn)、薊縣的邦均、寶抵的新安鎮(zhèn)等城鎮(zhèn)則利用自身與河北、北京接壤的區(qū)位和交通優(yōu)勢(shì)來(lái)發(fā)展城市輔助型經(jīng)濟(jì)。天津市還重點(diǎn)建設(shè)了生態(tài)保護(hù)類區(qū)域，如北部薊縣山地生態(tài)保護(hù)區(qū)、中部“七里?！簏S堡洼”濕地生態(tài)保護(hù)區(qū)、南部“團(tuán)泊洼水庫(kù)—北大港水庫(kù)”濕地保護(hù)區(qū)；并且建立了薊縣縣城、楊柳青鎮(zhèn)、葛沽鎮(zhèn)、盤山風(fēng)景名勝區(qū)、薊縣黃崖關(guān)古長(zhǎng)城保護(hù)區(qū)。2014年，天津市的行政鎮(zhèn)的人均建成區(qū)面積為307平方米，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)人均城市建設(shè)用地的指標(biāo)。因此，鎮(zhèn)的建成區(qū)土地集約利用方面可以挖掘的前景十分明朗。[12]

2.不同類型小城鎮(zhèn)土地集約利用對(duì)策

(1)大中城市邊緣地區(qū)小城鎮(zhèn)土地集約利用對(duì)策

大中城市邊緣小城鎮(zhèn)主要指緊鄰大中城市市區(qū)的小城鎮(zhèn)。城市邊緣小城鎮(zhèn)由于特殊的地理位置，其發(fā)展受中心城市的影響非常大，這類小城鎮(zhèn)的土地利用問題備受社會(huì)關(guān)注。城市邊緣小城鎮(zhèn)的共有發(fā)展特點(diǎn)是經(jīng)濟(jì)發(fā)展條件優(yōu)越，區(qū)域優(yōu)勢(shì)明顯；人口流動(dòng)的城鄉(xiāng)雙向性顯著；城鎮(zhèn)功能及規(guī)模受中心城市影響較大。[13]大中城市邊緣地區(qū)小城鎮(zhèn)的土地規(guī)劃要以中心城市的規(guī)劃為指導(dǎo)，充分利用城鄉(xiāng)一體化發(fā)展模式。中心城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)邊緣小城鎮(zhèn)的規(guī)劃是大城市全區(qū)總體規(guī)劃的重要組成部分，在土地利用問題上應(yīng)與中心城市的整體規(guī)劃相符合。這些小城鎮(zhèn)要充分利用中心城市的發(fā)展資源，依據(jù)中心城市的功能需要，并結(jié)合自身的區(qū)位條件和產(chǎn)業(yè)特點(diǎn)，走出不同的經(jīng)濟(jì)發(fā)展路徑。小城鎮(zhèn)自身的產(chǎn)業(yè)發(fā)展要與中心城市的整體產(chǎn)業(yè)發(fā)展相協(xié)調(diào)，在產(chǎn)業(yè)發(fā)展中實(shí)現(xiàn)合理整合、互為支撐的作用。另外，城市邊緣小城鎮(zhèn)的土地規(guī)劃要盡量靠近交通節(jié)點(diǎn)，特別是高速公路的節(jié)點(diǎn)，充分利用便利的交通條件來(lái)加快與中心城市的互通交流。

上海市新市鎮(zhèn)的土地利用就是這類小城鎮(zhèn)發(fā)展的典型成功案例。上海市規(guī)劃建設(shè)的新市鎮(zhèn)有58個(gè)鎮(zhèn)和盛橋、沈巷、羅南三個(gè)居民區(qū)。[14]上海新市鎮(zhèn)的規(guī)劃是在整個(gè)城市的發(fā)展規(guī)劃指導(dǎo)下編制的，與中心城市的規(guī)劃相適應(yīng)。經(jīng)過(guò)幾年發(fā)展，已經(jīng)展現(xiàn)出典型的城鄉(xiāng)一體化的空間特征。一方面，“中心城區(qū)-新城-新市鎮(zhèn)”的垂直空間結(jié)構(gòu)明顯。上海中心城區(qū)的優(yōu)勢(shì)對(duì)周邊資源具有非常強(qiáng)的吸引力；新市鎮(zhèn)具有豐富的土地資源和生態(tài)環(huán)境，成了中心城區(qū)資源外遷的首先之地。這種空間結(jié)構(gòu)的垂直差異導(dǎo)致物流、信息流、資金流、勞動(dòng)力流動(dòng)在中心城市和新市鎮(zhèn)之間更加成規(guī)模地頻繁運(yùn)轉(zhuǎn)，使得中心城區(qū)和新市鎮(zhèn)顯示出顯著的垂直分工空間特征。另一方面，多數(shù)新市鎮(zhèn)都臨近交通節(jié)點(diǎn)處，尤其是高速公路節(jié)點(diǎn)上。例如：四團(tuán)、新場(chǎng)、大團(tuán)三個(gè)鎮(zhèn)位于滬蘆高速節(jié)點(diǎn)處；廊下、呂巷、張堰三個(gè)鎮(zhèn)位于新衛(wèi)高速節(jié)點(diǎn)處；徐涇、趙巷、朱家角、金澤、華漕五個(gè)鎮(zhèn)位于滬清平高速節(jié)點(diǎn)處；曹路、川沙、唐鎮(zhèn)、江橋、華漕五個(gè)鎮(zhèn)臨近上海外環(huán)高速等。交通是小城鎮(zhèn)發(fā)展的重要?jiǎng)恿?lái)源，上海新市鎮(zhèn)的土地規(guī)劃充分利用了交通這一便利條件，促進(jìn)了該區(qū)域經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展。

(2)城鎮(zhèn)密集區(qū)小城鎮(zhèn)土地集約利用對(duì)策

城鎮(zhèn)密集區(qū)小城鎮(zhèn)一般位于城鎮(zhèn)發(fā)展歷史較長(zhǎng)的沿海地區(qū)或平原地區(qū)，往往沿主要交通干線較集中的分布，如長(zhǎng)江三角洲、珠江三角洲、京津唐地區(qū)等城鎮(zhèn)密集地區(qū)。這些小城鎮(zhèn)處于城鎮(zhèn)發(fā)展核心區(qū)、密集區(qū)或連綿區(qū)。城鎮(zhèn)密集區(qū)小城鎮(zhèn)在土地利用中存在規(guī)劃各自為政，缺乏協(xié)調(diào)的問題，此外，這類小城鎮(zhèn)在有限的空間范圍內(nèi)密度大、規(guī)模小、經(jīng)濟(jì)發(fā)展缺乏規(guī)模效應(yīng)。[15]因此，“土地的組合利用”是城鎮(zhèn)密集區(qū)小城鎮(zhèn)土地集約利用的重要策略。首先，可以利用大城市間合作為基礎(chǔ)來(lái)實(shí)現(xiàn)小城鎮(zhèn)的土地組合利用。隨著大城市面積的不斷延伸，跟多城市的中心城區(qū)已經(jīng)與周邊的小城鎮(zhèn)連成一片，相互之間雖有行政界限，自然界限卻不明顯，市場(chǎng)效應(yīng)讓二者的距離無(wú)限縮短。其次，可以利用集群產(chǎn)業(yè)分工為基礎(chǔ)來(lái)實(shí)現(xiàn)小城鎮(zhèn)的土地組合利用。由于這類小城鎮(zhèn)分布密集，交通便利，相鄰的兩個(gè)鎮(zhèn)或幾個(gè)鎮(zhèn)可以形成一定規(guī)模的產(chǎn)業(yè)集群，并形成較為完整的產(chǎn)業(yè)鏈條。最后，可以利用軌道交通樞紐為基礎(chǔ)來(lái)實(shí)現(xiàn)小城鎮(zhèn)的土地組合利用。軌道交通比其他交通方式節(jié)約用地，軌道交通的站點(diǎn)可以規(guī)劃成小城鎮(zhèn)新建區(qū)域的中心，然后以線路為軸線來(lái)進(jìn)行新建區(qū)域的空間布局。軌道樞紐站點(diǎn)具有強(qiáng)大的聚集力，如果樞紐站建在幾個(gè)小城鎮(zhèn)之間，就可帶動(dòng)這些小城鎮(zhèn)來(lái)實(shí)現(xiàn)組合發(fā)展。

珠江三角洲小城鎮(zhèn)的土地利用就是這類小城鎮(zhèn)發(fā)展的典型成功案例?！皬V州-佛山同城化”建設(shè)使得兩個(gè)城市之間的大瀝、里水和桂城三個(gè)鎮(zhèn)連接成片，其定位、功能、結(jié)構(gòu)、布局、產(chǎn)業(yè)等均統(tǒng)一規(guī)劃安排、統(tǒng)籌考慮。這三個(gè)鎮(zhèn)就是以大城市間合作為基礎(chǔ)來(lái)實(shí)現(xiàn)小城鎮(zhèn)的土地組合利用的。目前已經(jīng)形成了廣佛同城化后最具活力的小城鎮(zhèn)群。廣州增城市南部地區(qū)的石灘鎮(zhèn)及其附近的新塘鎮(zhèn)、石龍鎮(zhèn)就是以集群產(chǎn)業(yè)分工為基礎(chǔ)來(lái)實(shí)現(xiàn)小城鎮(zhèn)土地的組合利用的。新塘鎮(zhèn)的服裝產(chǎn)業(yè)和大型制造業(yè)較發(fā)達(dá)，石龍鎮(zhèn)的電子產(chǎn)業(yè)集群已經(jīng)形成。石灘鎮(zhèn)的土地利用方向就是整合二者產(chǎn)業(yè)分工的缺失環(huán)節(jié)和產(chǎn)業(yè)拓展的要求。經(jīng)過(guò)幾年的發(fā)展，石灘鎮(zhèn)以產(chǎn)業(yè)分工的形式融入周邊的產(chǎn)業(yè)集群鎮(zhèn)的發(fā)展當(dāng)中，和新塘鎮(zhèn)、石龍鎮(zhèn)形成組合型城鎮(zhèn)。東莞市西北部的望牛墩鎮(zhèn)和洪梅鎮(zhèn)都利用軌道交通樞紐為基礎(chǔ)來(lái)實(shí)現(xiàn)小城鎮(zhèn)的土地組合利用。這兩個(gè)鎮(zhèn)以前的發(fā)展相對(duì)落后。自從珠三角兩條區(qū)域城軌線穗莞深城軌、莞惠城軌和東莞市域軌道R1線三條軌道線的換乘樞紐站選址在望牛墩鎮(zhèn)和洪梅鎮(zhèn)之間，兩鎮(zhèn)意識(shí)到了這難得的發(fā)展機(jī)遇，重新進(jìn)行了土地規(guī)劃，依托樞紐站點(diǎn)建設(shè)新的城鎮(zhèn)中心，其他城鎮(zhèn)建設(shè)也向站點(diǎn)靠攏，以此實(shí)現(xiàn)了土地集約利用。

(3)欠發(fā)達(dá)地區(qū)小城鎮(zhèn)土地集約利用對(duì)策

欠發(fā)達(dá)地區(qū)的小城鎮(zhèn)具有規(guī)模小、發(fā)展水平低、農(nóng)業(yè)型居多、環(huán)境制約明顯等特征。[16]這類小城鎮(zhèn)的土地利用多為粗放式開發(fā)模式，集約優(yōu)化潛力巨大。首先，要全方位整合用地結(jié)構(gòu)。要加快整合鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地，改變企業(yè)過(guò)于分散的局面，促使鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)集中在一個(gè)工業(yè)園區(qū)之內(nèi)，盡可能控制工業(yè)用地中單位地塊的土地集約利用指標(biāo)，實(shí)現(xiàn)工業(yè)用地的集約化。同類型的企業(yè)要盡可能的集聚在一起，利用外部效益與向心力等作用產(chǎn)生一定的規(guī)模經(jīng)濟(jì)。其次，要提升建設(shè)用地的管理水平。[17]嚴(yán)格規(guī)范土地審批的實(shí)際操作過(guò)程，健全配套政策，加大對(duì)倒賣土地行為的懲治力度，在審批和監(jiān)管中盡量減少人為干預(yù)。最后，要注重土地生態(tài)保護(hù)，發(fā)揮土地生態(tài)價(jià)值。生態(tài)環(huán)境與人民健康和城鎮(zhèn)的可持續(xù)發(fā)展息息相關(guān)。雖然這類小城鎮(zhèn)的工業(yè)規(guī)模比大城市要小很多，人口少，居民生活排放量小，污染程度相對(duì)大城市比較輕，但在土地利用方面也要統(tǒng)籌兼顧經(jīng)濟(jì)效益與生態(tài)保護(hù)。這類小城鎮(zhèn)的土地利用也要基于在片區(qū)統(tǒng)籌發(fā)展的基礎(chǔ)上準(zhǔn)確定位。具有地緣優(yōu)勢(shì)的小城鎮(zhèn)在土地開發(fā)時(shí)要充分保護(hù)森林、平原、濕地、礦產(chǎn)、油田、江河、湖泊等自然資源，同時(shí)依托這些資源大力發(fā)展旅游。農(nóng)業(yè)發(fā)達(dá)的地區(qū)可以開辟綠色食品產(chǎn)業(yè)園區(qū)。對(duì)于少數(shù)民族聚居區(qū)，可以規(guī)劃出民俗旅游產(chǎn)業(yè)區(qū)，形成具有鮮明地方特色的小城鎮(zhèn)建設(shè)。小城鎮(zhèn)的用地審批要適當(dāng)向這些綠色產(chǎn)業(yè)傾斜。

重慶市巴南區(qū)豐盛鎮(zhèn)的土地利用就是這類小城鎮(zhèn)發(fā)展的典型成功案例。豐盛鎮(zhèn)土地利用規(guī)劃中充分整合用地結(jié)構(gòu)，把用地劃分為若干功能組團(tuán)。已經(jīng)形成了“一個(gè)軸心、兩條長(zhǎng)帶、三條走廊、四個(gè)組團(tuán)”的格局。[18]其中“一個(gè)軸心”，以古鎮(zhèn)為依托向南北兩個(gè)方向發(fā)展的生長(zhǎng)軸；“兩條長(zhǎng)帶”，古鎮(zhèn)文化旅游帶和東面沿河的特色休閑活動(dòng)帶；“三條走廊”，組團(tuán)之間的綠色走廊，共有三條，并與保留的山體綠地建立良好搭接；“四個(gè)組團(tuán)”，在原有古鎮(zhèn)組團(tuán)基礎(chǔ)上，朝北發(fā)展形成兩個(gè)居住組團(tuán)，朝南發(fā)展形成以旅游開發(fā)服務(wù)為主的組團(tuán)。同時(shí)對(duì)各組團(tuán)內(nèi)部的各類用地進(jìn)行合理的功能布局劃分。豐盛鎮(zhèn)還從條例入手提升建設(shè)用地的管理水平。在豐盛鎮(zhèn)土地規(guī)劃中明確指出：“各類用地不宜互換，嚴(yán)格控制公共設(shè)施用地(特別是非營(yíng)利性公共設(shè)施用地)、道路廣場(chǎng)用地、市政公用設(shè)施用地、交通用地和綠化用地，不得任意改變其用途?！睘榧訌?qiáng)土地利用監(jiān)管，豐盛鎮(zhèn)配備專業(yè)人員，加強(qiáng)規(guī)劃管理隊(duì)伍的建設(shè)。豐盛鎮(zhèn)在土地利用中加大環(huán)保力度，提升土地的生態(tài)效益。豐盛鎮(zhèn)嚴(yán)格控制鎮(zhèn)區(qū)上游地段的建設(shè)，大力植樹造林，防止亂砍濫伐，減少水土流失；加強(qiáng)綠化建設(shè)，美化鎮(zhèn)區(qū)環(huán)境，嚴(yán)格保護(hù)公園綠地，嚴(yán)禁侵占街道及居住區(qū)綠化用地；依托地緣優(yōu)勢(shì)大力發(fā)展旅游產(chǎn)業(yè)及綠色食品產(chǎn)業(yè)。

3.小城鎮(zhèn)不同類型用地的集約利用對(duì)策

(1)工業(yè)用地的集約利用對(duì)策

小城鎮(zhèn)要想持續(xù)健康發(fā)展，必須立足“工業(yè)興鎮(zhèn)”。鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的工業(yè)用地是小城鎮(zhèn)土地利用的關(guān)鍵部分。各鄉(xiāng)鎮(zhèn)秉持“工業(yè)向園區(qū)集中”的理念，都熱衷于工業(yè)園區(qū)建設(shè)，大部分園區(qū)都在小城鎮(zhèn)的周邊位置選址，這對(duì)小城鎮(zhèn)的城鎮(zhèn)空間結(jié)構(gòu)的影響是非常大的。布局分散的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)在進(jìn)入龐大的工業(yè)園區(qū)的過(guò)程中所帶來(lái)的“低價(jià)讓地、面大建少，重復(fù)建設(shè)”等土地資源浪費(fèi)問題已經(jīng)不容忽視。筆者認(rèn)為“工業(yè)向園區(qū)集中”需要采取“有機(jī)集中”的模式才能真正實(shí)現(xiàn)小城鎮(zhèn)工業(yè)用地的集約優(yōu)化利用。有機(jī)集中是在吸收有機(jī)疏散和集中主義等相關(guān)理論的基礎(chǔ)上，立足于城鎮(zhèn)土地利用的集中特征而提出的，所謂“有機(jī)”是指一定秩序下的聚合。[19]有機(jī)集中是一種空間的相對(duì)集中，并非向一個(gè)方向涌入，這樣既能兼顧企業(yè)效益，又能適度保留企業(yè)與鄉(xiāng)村的關(guān)聯(lián)，保護(hù)企業(yè)的根植性。這種集中是利用相對(duì)集中的空間平臺(tái)帶動(dòng)其他產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，以此來(lái)推動(dòng)企業(yè)在空間上的逐步集中，并不是形式上的簡(jiǎn)單集中。有機(jī)集中還是一種充分考慮企業(yè)產(chǎn)權(quán)保護(hù)和發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)移等因素的循序漸進(jìn)的過(guò)程，通過(guò)建立企業(yè)的新型流動(dòng)次序來(lái)保證存量空間的充分利用。

常州市禮嘉鎮(zhèn)的工業(yè)用地的集約優(yōu)化利用就是有機(jī)集中的成功案例。禮嘉鎮(zhèn)位于常州市武進(jìn)區(qū)，民營(yíng)經(jīng)濟(jì)制造業(yè)發(fā)展較好。多年以來(lái)，禮嘉鎮(zhèn)存在工業(yè)用地過(guò)大，集約水平低、工業(yè)園區(qū)與鎮(zhèn)區(qū)融合度低等問題。近幾年禮嘉鎮(zhèn)從精準(zhǔn)評(píng)估工業(yè)用地存量和搭建適合不同產(chǎn)業(yè)的集中平臺(tái)兩個(gè)方面入手來(lái)實(shí)現(xiàn)工業(yè)用地的集約利用，取得了令人矚目的結(jié)果。一方面，禮嘉鎮(zhèn)成功借鑒了國(guó)外的存量空間整合模式，在存量空間中實(shí)現(xiàn)企業(yè)的有機(jī)集中。對(duì)于存量空間的評(píng)估，禮嘉鎮(zhèn)在規(guī)劃中制定了多指標(biāo)體系，既考慮到了經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、生態(tài)等效益，又引入了空間價(jià)值和集中成本等指標(biāo)。對(duì)不同的存量空間采取不同的集中策略，逐步實(shí)現(xiàn)企業(yè)的有機(jī)集中。另一方面，禮嘉鎮(zhèn)在搭建產(chǎn)業(yè)集中平臺(tái)的過(guò)程中注重平臺(tái)的多樣性和互補(bǔ)性，并在此基礎(chǔ)上建立了企業(yè)有機(jī)集中的長(zhǎng)效機(jī)制。在企業(yè)集中的過(guò)程中，禮嘉鎮(zhèn)共搭建出了四大產(chǎn)業(yè)平臺(tái)：特色產(chǎn)業(yè)園區(qū)、生態(tài)企業(yè)園區(qū)、小微企業(yè)園區(qū)、鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型園區(qū)。不同類型的平臺(tái)有不同的準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)，制定政策鼓勵(lì)企業(yè)通過(guò)用地置換的方式來(lái)實(shí)現(xiàn)有機(jī)集中，加強(qiáng)各平臺(tái)產(chǎn)業(yè)之間的互動(dòng)與互補(bǔ)，有序推動(dòng)小微企業(yè)的漸進(jìn)式集中。

(2)居住用地的集約利用對(duì)策

小城鎮(zhèn)居住用地的集約優(yōu)化利用效果直接影響到居民的生活質(zhì)量。首先，居住用地可以充分利用原有的廢棄場(chǎng)地進(jìn)行建設(shè)。廢棄的建筑物、基礎(chǔ)設(shè)施、工業(yè)用地以及一些零星雜地都可以納入新的居住區(qū)規(guī)劃之中，對(duì)這些廢棄場(chǎng)地進(jìn)行合理布局，實(shí)現(xiàn)土地的集約利用，同時(shí)做好居民的搬遷安置工作，循序漸進(jìn)地調(diào)整居住用地空間布局。其次，充分利用單位面積土地?？梢圆扇√岣呓ㄖ飳訑?shù)，充分利用頂層和地下空間等方法拓展小城鎮(zhèn)住宅樓的上下空間。最后，可以加大對(duì)農(nóng)民居住用地的轉(zhuǎn)讓補(bǔ)償，同時(shí)促進(jìn)住宅建設(shè)的產(chǎn)業(yè)化發(fā)展。大力興建組合式住宅、公寓式住宅。在容積率的規(guī)定方面既要實(shí)現(xiàn)土地節(jié)約，又要保障生產(chǎn)生活，要在二者之中尋求合理的平衡點(diǎn)。適當(dāng)增加公共服務(wù)用地的規(guī)模，興建公園、綠地等公共活動(dòng)場(chǎng)所。

陜西省富平縣莊里鎮(zhèn)的居住用地集約利用可以為其他小城鎮(zhèn)提供借鑒。為了最大限度地利用有限的土地資源，莊里鎮(zhèn)用集聚的方式對(duì)存量居住空間進(jìn)行重新規(guī)劃，引導(dǎo)居民向鎮(zhèn)區(qū)和中心村逐步集中。在改造廢棄場(chǎng)地，興建高層建筑、開發(fā)組合式住宅等方面取得了滿意的效果。讓人口聚集與城鎮(zhèn)發(fā)展同步進(jìn)行，實(shí)現(xiàn)了居住用地的集約優(yōu)化。近幾年，莊里鎮(zhèn)擴(kuò)大鎮(zhèn)區(qū)規(guī)模，建設(shè)新型居住區(qū)。鎮(zhèn)區(qū)內(nèi)建設(shè)了1個(gè)居住區(qū)，鎮(zhèn)區(qū)外鎮(zhèn)域內(nèi)建設(shè)了5個(gè)新型農(nóng)村社區(qū)，成功安置了10 284戶居民。經(jīng)測(cè)算，這種居住區(qū)的集聚建造模式與傳統(tǒng)農(nóng)宅模式相比節(jié)約用地121.3公頃。莊里鎮(zhèn)的居住用地發(fā)展模式為城鎮(zhèn)發(fā)展提供了更多的建設(shè)用地，在不減少當(dāng)?shù)氐母乜偭康那闆r下，節(jié)約了城鎮(zhèn)建設(shè)的資金和土地，成功地解決了經(jīng)濟(jì)、耕地以及城鎮(zhèn)發(fā)展之間的矛盾。

(3)綠化用地的集約利用對(duì)策

小城鎮(zhèn)的綠地系統(tǒng)可以起到凈化空氣、美化環(huán)境的作用，直接關(guān)系到居民的生活質(zhì)量。傳統(tǒng)的綠地系統(tǒng)并未得到應(yīng)有的重視，在小城鎮(zhèn)規(guī)劃中綠化用地只是作為工業(yè)用地和居住用地的附屬品，通常是在規(guī)劃完其他用地之后再采取“見縫插綠”的方式進(jìn)行綠地規(guī)劃，使得綠化用地較為分散，不能形成合力作用，并未實(shí)現(xiàn)綠化用地的集約優(yōu)化利用。小城鎮(zhèn)綠化用地要特別注重對(duì)現(xiàn)有綠化的保護(hù)，并且在規(guī)劃中要按照因地制宜的原則，對(duì)公共綠地、生產(chǎn)防護(hù)綠地和附屬綠地這三大類綠地進(jìn)行分類設(shè)計(jì)。要本著節(jié)約用地的原則，在滿足植物生長(zhǎng)條件的基礎(chǔ)上，盡量利用荒地、坡地、河邊、湖邊和其他不適合建筑的區(qū)域來(lái)設(shè)計(jì)綠地。小城鎮(zhèn)在發(fā)展過(guò)程中會(huì)有一些林地、苗圃，農(nóng)田等綠地被建設(shè)用地包圍，可以直接將這些綠地納入綠化體系之中，使其成為兼有生產(chǎn)與休閑功能的綜合綠化體，實(shí)現(xiàn)這些區(qū)域從單功能綠地到多功能綠化的轉(zhuǎn)變。

遼寧省鐵嶺市的鎮(zhèn)西堡鎮(zhèn)的綠化用地開發(fā)利用可以為其他小城鎮(zhèn)提供借鑒。鎮(zhèn)西堡鎮(zhèn)的綠化用地是按照“一個(gè)中心、三條軸線、多點(diǎn)開花”的模式進(jìn)行規(guī)劃的?！耙粋€(gè)中心”是指一個(gè)坐落于鎮(zhèn)政府附近的大型公園，并把這個(gè)公園打造成鎮(zhèn)里的綠化景觀核心?！叭龡l軸線”是指對(duì)一條穿城而過(guò)的水渠以及鎮(zhèn)區(qū)內(nèi)的兩條主干道進(jìn)行綠化，形成三條鮮明的綠化帶?！岸帱c(diǎn)開花”是指在鎮(zhèn)區(qū)規(guī)劃中均衡布局多個(gè)公園，為居民提供集觀景、健身、休閑于一體的一站式綠色空間。此外，鎮(zhèn)西堡鎮(zhèn)還采取“點(diǎn)、線、面”相結(jié)合的方式對(duì)公共綠地進(jìn)行集約利用，對(duì)鐵路專用線兩側(cè)則規(guī)劃出了作為城鎮(zhèn)生態(tài)背景的生產(chǎn)防護(hù)綠地，同時(shí)對(duì)各類單位的附屬綠地面積規(guī)定了最低標(biāo)準(zhǔn)，即：附屬綠地面積不低于單位總面積的30%，而且綠地景觀要與道路景觀相協(xié)調(diào)。鎮(zhèn)西堡鎮(zhèn)以改善城鎮(zhèn)環(huán)境為目標(biāo)，實(shí)現(xiàn)了綠化用地的集約優(yōu)化利用，生態(tài)環(huán)境得到了顯著改善。