共建共享治理觀下新時(shí)代環(huán)境治理的公眾參與

周文翠，于景志

(魯東大學(xué) 馬克思主義學(xué)院， 山東 煙臺(tái) 264025)

黨的十九大報(bào)告把“美麗”列入了新時(shí)代中國特色社會(huì)主義的強(qiáng)國目標(biāo)，提出要“構(gòu)建政府為主導(dǎo)、企業(yè)為主體、社會(huì)組織和公眾共同參與的環(huán)境治理體系”[1]。這意味著隨著中國特色社會(huì)主義進(jìn)入新時(shí)代，環(huán)境治理在新起點(diǎn)上也有了新使命，這就是要積極回應(yīng)人民群眾對生態(tài)環(huán)境的關(guān)切，不斷完善環(huán)境治理體系，提高環(huán)境治理現(xiàn)代化水平，為人民群眾提供更好的生態(tài)產(chǎn)品。在這個(gè)過程中，采取有力措施提升公眾參與水平，不僅是新時(shí)代環(huán)境治理的重要路徑，也是共建共享治理觀的必然要求。

一、公眾參與環(huán)境治理是共建共享的必然要求

公眾參與的概念和理論肇始于西方，最初應(yīng)用于政治學(xué)和管理學(xué)領(lǐng)域。20世紀(jì)中葉，隨著環(huán)境問題的凸顯，公眾參與被引入到環(huán)境治理之中。在理論層面，提出了“環(huán)境公共財(cái)產(chǎn)”論、“環(huán)境公共信托”論和“公民環(huán)境權(quán)”論，并對公眾參與環(huán)境治理的內(nèi)容、公眾參與過程的評價(jià)以及公眾參與的效果等進(jìn)行了研究，為公眾參與環(huán)境治理提供了依據(jù)。在實(shí)踐層面，美國1970年頒布的《國家環(huán)境政策法案》是公眾參與環(huán)境治理的最早嘗試。[2]此后，許多國家的環(huán)境法規(guī)中都加入了公眾參與的內(nèi)容。1998年，聯(lián)合國歐洲經(jīng)濟(jì)委員會(huì)第四次部長級會(huì)議還通過了《在環(huán)境問題上獲得信息公眾參與決策和訴諸法律的公約》(即《奧胡斯公約》)，強(qiáng)調(diào)了公眾獲取環(huán)境信息的權(quán)利和參與環(huán)境治理的重要性。近年來，公眾參與環(huán)境治理關(guān)注的重點(diǎn)集中在具體的參與模式與途徑以及有效的政策支持方面。

20世紀(jì)90年代，公眾參與理論傳入我國，作為一種管理原則后來被引入環(huán)境治理領(lǐng)域。從相關(guān)理論的一般性介紹，到公眾參與功能的討論，再到具體參與行為、參與途徑的分析，理論研究逐漸深入。2002年，《環(huán)境影響評價(jià)法》首次寫入了公民的“環(huán)境權(quán)益”的內(nèi)容。2006 年和2007年先后頒布的《環(huán)境影響評價(jià)公眾參與暫行辦法》《環(huán)境信息公開辦法(試行) 》，確立了公眾參與環(huán)境影響評價(jià)制度和環(huán)境信息公開制度。2015年，《環(huán)境保護(hù)公眾參與辦法》又對公眾獲取環(huán)境信息、參與環(huán)境保護(hù)的權(quán)利作了進(jìn)一步規(guī)定。目前學(xué)界對公眾參與的主體指向，主要有廣義和狹義兩種理解。廣義上包括企業(yè)、環(huán)保非政府組織、普通公民，狹義上僅指獨(dú)立的公民個(gè)體，本文的探討是以狹義為基礎(chǔ)的。

國家的“十三五”規(guī)劃強(qiáng)調(diào)“創(chuàng)新環(huán)境治理理念和方式”，“形成政府、企業(yè)、公眾共治的環(huán)境治理體系”，黨的十九大報(bào)告則進(jìn)一步闡發(fā)了“共建共治共享”的治理理念。共建共享的治理觀，以馬克思主義的歷史觀和群眾觀為理論基礎(chǔ)，以中國特色社會(huì)主義的當(dāng)代治理實(shí)踐為時(shí)代依據(jù)，其重心就在于共同參與、共同發(fā)展，強(qiáng)調(diào)以發(fā)展增進(jìn)公平，以人民主體地位保障根本利益。

就主體維度而言，“共建”為公眾參與環(huán)境治理提供了理念與實(shí)踐依據(jù)。共建的核心是共同參與，所以環(huán)境治理不再是政府的獨(dú)角戲，而是不同類型主體的共同責(zé)任。共建的重點(diǎn)是強(qiáng)調(diào)不同的主體在治理中應(yīng)發(fā)揮各自的優(yōu)勢，政府應(yīng)有所為有所不為，公眾等主體則應(yīng)發(fā)揮主人翁精神，從各自領(lǐng)域出發(fā)主動(dòng)地參與到治理中去。而且，環(huán)境治理本身涉及的問題又具有復(fù)雜性、系統(tǒng)性和廣域性的特點(diǎn)，單憑政府自身的力量難以有效實(shí)施，因而就更需要公眾的積極參與。所謂“積力之所舉，則無不勝也；眾智之所為，則無不成也”(淮南子·主術(shù)訓(xùn))。從唯物史觀的視角看，公眾參與環(huán)境治理也是社會(huì)發(fā)展的必然趨勢。“歷史活動(dòng)是群眾的活動(dòng)，隨著歷史活動(dòng)的深入，必將是群眾隊(duì)伍的擴(kuò)大。”[3]公眾參與環(huán)境治理實(shí)踐，不僅可以有效彌補(bǔ)政府治理能力的不足，而且有利于促進(jìn)公眾的環(huán)境權(quán)和發(fā)展權(quán)的實(shí)現(xiàn)，推進(jìn)環(huán)境治理的民主化與科學(xué)化進(jìn)程。近年來，通過參與環(huán)境治理，公眾發(fā)展了自身的環(huán)保意識(shí)、生態(tài)知識(shí)和環(huán)保技能，獲得了表達(dá)環(huán)境利益訴求的機(jī)會(huì)和開展生態(tài)環(huán)保行動(dòng)的渠道，更好地維護(hù)了自身的生態(tài)權(quán)益，初步顯示了公眾參與環(huán)境治理的成效。

就行動(dòng)維度而言，“共建”為公眾參與環(huán)境治理確立了行為準(zhǔn)則與機(jī)制。共建即不同主體采取聯(lián)合行動(dòng)來共同管理公共事務(wù)，共建的對象既可以是物質(zhì)層面的，也可以是制度層面和精神層面的。就環(huán)境治理而言，其共建的對象包括了環(huán)境實(shí)體、環(huán)境制度和環(huán)境文化。由此，公眾參與環(huán)境治理的聯(lián)合行動(dòng)，首先就需要與其他主體在生態(tài)價(jià)值觀和行動(dòng)方式上通過協(xié)商達(dá)成共識(shí)，進(jìn)而才能采取相互配合的治理行動(dòng)。這就必然要將協(xié)同確立為行為準(zhǔn)則，并據(jù)此建立、健全基本的集體行動(dòng)機(jī)制，如環(huán)境信息共享機(jī)制、環(huán)境利益整合機(jī)制、環(huán)境權(quán)責(zé)配置機(jī)制、環(huán)境問題協(xié)商機(jī)制等等。正所謂“有事好商量，眾人的事眾人商量，找到全社會(huì)意愿和要求的最大公約數(shù)”[4]。平等的溝通、對話與交流，既能提升公眾的生態(tài)文明素質(zhì)和公共精神，又能以“最大公約數(shù)”化解環(huán)境利益矛盾，進(jìn)而通過協(xié)同共贏的集體行動(dòng)實(shí)現(xiàn)有效的環(huán)境治理。

就價(jià)值維度而言，“共享”為公眾參與環(huán)境治理提供了動(dòng)力和保障。成果共享是社會(huì)主義性質(zhì)的體現(xiàn)，黨的十九大報(bào)告提出“要提供更多優(yōu)質(zhì)生態(tài)產(chǎn)品以滿足人民日益增長的優(yōu)美生態(tài)環(huán)境需要”。“保證全體人民在共建共享發(fā)展中有更多獲得感。”[1]這種成果共享的價(jià)值追求，為公眾參與環(huán)境治理提供了不竭動(dòng)力。馬克思說：“人們所奮斗爭取的一切，都同他們的利益有關(guān)?！盵5]安全的食物、干凈的水源、新鮮的空氣和良好的生態(tài)環(huán)境，關(guān)系到公眾的基本生存與健康利益，關(guān)系到公眾的長遠(yuǎn)生活質(zhì)量和幸福。堅(jiān)持生態(tài)產(chǎn)品與自然資源收益的共享，將激發(fā)公眾參與環(huán)境治理的巨大熱情。共享不是簡單的平均享有，而是要求均衡享有。所以，環(huán)境治理各方應(yīng)本著求同存異的精神從大局著眼，按照主體功能區(qū)的不同定位，對承擔(dān)生態(tài)平衡與穩(wěn)定的經(jīng)濟(jì)落后地區(qū)堅(jiān)持適度補(bǔ)償原則，避免落后地區(qū)通過破壞生態(tài)環(huán)境獲取經(jīng)濟(jì)利益。同時(shí)，嚴(yán)格禁止發(fā)達(dá)地區(qū)和城市向落后地區(qū)和農(nóng)村轉(zhuǎn)移、搬遷污染企業(yè)，從而防范和化解環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)，減少和緩和環(huán)境沖突。這樣才能增進(jìn)共同發(fā)展的共識(shí)，為公眾參與環(huán)境治理提供有力的思想保障。

二、當(dāng)前公眾參與環(huán)境治理的主要障礙

公眾參與作為環(huán)境治理的第三方力量，其“環(huán)境行動(dòng)”有助于補(bǔ)充政府環(huán)境治理能力的不足，維護(hù)公眾的環(huán)境權(quán)利，提高環(huán)境治理的速度和成效。黨的十八大以來，黨中央和政府對生態(tài)環(huán)境問題越來越重視，公眾在踐行生態(tài)環(huán)保的生活方式，監(jiān)督政府和企業(yè)履行生態(tài)責(zé)任方面，也取得了一定的進(jìn)展。但從總體上說，公眾參與環(huán)境治理的水平還相對較低，面臨著不少發(fā)展障礙。外在的障礙主要是公眾參與環(huán)境治理的制度保障體系不夠健全，平臺(tái)渠道缺乏；內(nèi)在的障礙主要是公眾參與環(huán)境治理的積極性不高，主觀能力不足。

首先，在制度建設(shè)方面，公眾參與環(huán)境治理的制度保障體系還不健全，公眾的生態(tài)環(huán)保知情權(quán)、訴訟權(quán)、監(jiān)督權(quán)等落實(shí)還不到位，導(dǎo)致公眾的制度性參與不足。生態(tài)環(huán)保的信息公開制度不完善，缺少生態(tài)環(huán)保信息公開的固定平臺(tái)，相關(guān)信息公開的范圍過窄，公開的信息更新不及時(shí)，語言過于專業(yè)晦澀，對企業(yè)和相關(guān)政府部門的信息公開缺少監(jiān)督，公眾很難及時(shí)、準(zhǔn)確地獲取環(huán)境信息，也就無法以理性的思考去行動(dòng)。生態(tài)環(huán)保的意見反饋制度不規(guī)范，政府對公眾的生態(tài)環(huán)保訴求回應(yīng)不及時(shí)、不積極，對公眾參與缺少認(rèn)可，難以調(diào)動(dòng)公眾參與環(huán)境治理的積極性。環(huán)境公益訴訟制度不完善，個(gè)體訴訟主體資格、訴訟范圍、舉證責(zé)任及受理方面的問題，讓公眾的環(huán)境權(quán)難以得到真正落實(shí)。由于公眾參與環(huán)境治理的法制體系尚未完全建立，當(dāng)公眾的生態(tài)權(quán)益遭到強(qiáng)勢主體的侵害時(shí)，就會(huì)因法律途徑成本過高，而選擇其他非制度化方法，這也是大部分環(huán)境群體性事件發(fā)生的因由。當(dāng)然，傳統(tǒng)的信訪方式在公眾中仍有較高的認(rèn)同度和接受度，因其成本低、見效快，在過去的社會(huì)發(fā)展中也曾有過很好的效果。但是，這種傳統(tǒng)方式的主觀性是與法治精神相悖的，隨著社會(huì)法治進(jìn)程的推進(jìn)，新時(shí)代的環(huán)境治理要克服“信訪不信法”的弊端。

其次，在平臺(tái)建設(shè)方面，公眾參與環(huán)境治理的渠道不多，參與的形式單一、深度不夠、廣度不寬，難以有效發(fā)揮自身的作用。具體表現(xiàn)為：在參與的領(lǐng)域方面，公眾參與環(huán)境治理主要集中在生態(tài)環(huán)保的宣傳教育等外圍的、淺表的層面，而在生態(tài)環(huán)保的相關(guān)制度和政策制定等關(guān)乎權(quán)利的、深層次方面則因缺少平臺(tái)和組織而鮮少涉足；在參與的過程方面，公眾參與主要偏重于環(huán)境問題的事后監(jiān)督，事前監(jiān)督因渠道少而所占比重較低；在參與的方式方面，公眾參與大多仍局限于環(huán)境聽證、上訪等傳統(tǒng)方式，參與的法治性、組織化程度明顯不足。雖然我國的環(huán)保社會(huì)組織發(fā)展向好，但總體上還不夠成熟，沒能充分承擔(dān)起公眾的環(huán)境利益表達(dá)、協(xié)調(diào)疏通和化解環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的責(zé)任。由于缺乏專門的組織機(jī)構(gòu)整理分散的、指向性不同的公眾意見，公眾意愿難以匯集起來形成對政府的影響。隨著環(huán)境組織和互聯(lián)網(wǎng)與新媒體技術(shù)的發(fā)展，新時(shí)代環(huán)境治理的公眾參與必然要突破傳統(tǒng)方式，實(shí)現(xiàn)更高的技術(shù)化和組織化水平。

再次，在主觀認(rèn)識(shí)層面，公眾對參與環(huán)境治理的理性化共識(shí)偏低，參與意識(shí)不夠強(qiáng)。隨著社會(huì)的進(jìn)步和環(huán)境治理進(jìn)程的推進(jìn)，公眾對參與環(huán)境治理的重要性已經(jīng)有了相當(dāng)?shù)牧私夂驼J(rèn)同，但其所關(guān)注的問題多局限于與其利益直接相關(guān)的領(lǐng)域，相對于生態(tài)環(huán)境危機(jī)的嚴(yán)重性來說遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。這種認(rèn)識(shí)上的偏差，使得很多公眾既不會(huì)自覺地參與生態(tài)環(huán)?；顒?dòng)，也不熱衷參與生態(tài)環(huán)保的社會(huì)組織，更缺乏對政府生態(tài)環(huán)保政策措施的關(guān)注，環(huán)境治理的參與度處于較低水平。由于理性認(rèn)同與判斷的不足，公眾參與環(huán)境治理，往往基于環(huán)境利益受損的事實(shí)，這種情緒化參與當(dāng)然不會(huì)取得好的效果，甚至可能使問題激化。而且，中國一直以來的政治傳統(tǒng)都是政府居于統(tǒng)治地位，公眾處于被動(dòng)地位。這種傳統(tǒng)的個(gè)人是從屬于社會(huì)的心理慣性，讓公眾在環(huán)境治理上對政府有很強(qiáng)的依賴心理，自身的主體意識(shí)不強(qiáng)，缺少對環(huán)境政策的獨(dú)立見解，參與行為具有較大的被動(dòng)性。公眾遇到生態(tài)環(huán)境問題，首先想到的就是政府應(yīng)對此負(fù)責(zé)，而將自己置于生態(tài)環(huán)保責(zé)任之外。很多公眾參與生態(tài)環(huán)?；蚴瞧扔谡囊螅蚴腔笥诮o予的報(bào)酬，這種被動(dòng)的參與行為自然很難取得好的效果。

最后，在主觀能力層面，公眾參與環(huán)境治理的知識(shí)、技能和法治素養(yǎng)不足，參與能力不高。掌握一定的生態(tài)環(huán)保相關(guān)知識(shí)和技能，是參與環(huán)境治理的基礎(chǔ)和前提。目前，公眾生態(tài)環(huán)保知識(shí)和技能的整體水平還比較低，而不具備相應(yīng)認(rèn)知準(zhǔn)備的盲目參與，常常會(huì)有意或者無意地對生態(tài)環(huán)境造成污染和破壞。對于垃圾分類這樣的具體問題，公眾在積極參與時(shí)，如果不具備垃圾分類的基本知識(shí)，就不會(huì)取得好的效果。據(jù)有關(guān)調(diào)查顯示，我國公眾的環(huán)境素質(zhì)總體水平不高，其參與行為多屬于淺層次的、日常環(huán)保行為。同時(shí)，公眾的環(huán)保法制素養(yǎng)不夠，不熟悉生態(tài)環(huán)保的相關(guān)法律法規(guī)，缺乏基本的維權(quán)意識(shí)。雖然認(rèn)識(shí)到生態(tài)環(huán)保法律、法規(guī)在環(huán)境治理建設(shè)中的意義，但只有少數(shù)公眾真正了解這些法律、法規(guī)，多數(shù)公眾對自己的環(huán)境權(quán)利和義務(wù)不甚了了。加之日常生活中缺乏民主訓(xùn)練，在生態(tài)環(huán)境遭遇破壞時(shí)，公眾大多對與自身沒有直接關(guān)系的問題采取消極態(tài)度，而當(dāng)其自身環(huán)境權(quán)益受到嚴(yán)重侵害時(shí)，公眾的維權(quán)行動(dòng)又常常因?yàn)槿鄙傧嚓P(guān)的知識(shí)和法治素養(yǎng)的支撐而顯得簡單、低效。由此，公眾參與愿望和參與能力的不匹配，勢必會(huì)影響環(huán)境治理的成效。

三、新時(shí)代環(huán)境治理的公眾參與方式及其路徑優(yōu)化

黨的十九大報(bào)告開篇就明確指出，中國特色社會(huì)主義進(jìn)入了新時(shí)代，這為我國的環(huán)境治理確立了新的歷史方位。就時(shí)間維度而言，新時(shí)代是以十年為單位的發(fā)展時(shí)段，狹義的角度可以指黨的十八大到21世紀(jì)中葉的時(shí)段。這一階段中國特色社會(huì)主義持續(xù)發(fā)展，發(fā)生了深層次的、歷史性變革，取得了全方位的、開創(chuàng)性的成就，為公眾參與環(huán)境治理水平的提升奠定了物質(zhì)、技術(shù)、理念與制度基礎(chǔ)。從生產(chǎn)力發(fā)展的角度看，新時(shí)代是在生產(chǎn)力總體量變積累的基礎(chǔ)上發(fā)生階段性部分質(zhì)變的時(shí)段。黨的十八大以來，中國的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展取得了前所未有的歷史性成就，“解決人民溫飽和人民生活總體上達(dá)到小康這兩個(gè)目標(biāo)已提前實(shí)現(xiàn)”[1]，2020年全面建成小康社會(huì)的目標(biāo)眼看也要實(shí)現(xiàn)，物質(zhì)財(cái)富總量已經(jīng)躍居世界前列。社會(huì)物質(zhì)財(cái)富的增加，信息技術(shù)、新媒體技術(shù)的迅猛發(fā)展，為公眾參與環(huán)境治理積聚了良好的物質(zhì)和技術(shù)條件。從上層建筑的角度，新時(shí)代是政治、文化、生態(tài)、黨的建設(shè)等多領(lǐng)域發(fā)生巨大變革的時(shí)段。社會(huì)主義民主政治的長足進(jìn)步，人民主體地位的進(jìn)一步彰顯，社會(huì)主義生態(tài)文明理論與實(shí)踐的發(fā)展，生態(tài)環(huán)保制度的不斷完善，為公眾更深入有效地參與環(huán)境治理奠定了堅(jiān)實(shí)的理論、政治與制度基礎(chǔ)。社會(huì)主義現(xiàn)代化強(qiáng)國目標(biāo)的重要一維，就是天藍(lán)、地綠、水清的“美麗中國”。新時(shí)代的環(huán)境治理就是要“提供更多優(yōu)質(zhì)生態(tài)產(chǎn)品以滿足人民日益增長的優(yōu)美生態(tài)環(huán)境需要”[1]。馬克思曾指出：“需要是同滿足需要的手段一同發(fā)展的，并且是依靠這些手段發(fā)展的。”[6]所以，研究新時(shí)代的公眾參與，創(chuàng)新環(huán)境治理，是滿足人民美好生活需要的重要路徑，也是堅(jiān)持人民主體地位的共建共享治理觀的題中之意。

從西方的“公民參與階梯理論”看，公眾參與可以分為關(guān)鍵公眾接觸、公民調(diào)查等由低到高的八種形式，經(jīng)歷了動(dòng)員式公眾參與向權(quán)利性公眾參與的轉(zhuǎn)型發(fā)展過程。動(dòng)員式參與中，參與不是公眾的自主自覺選擇，而是一種被動(dòng)地卷入。權(quán)利性參與中，參與則是公眾出于維護(hù)自身權(quán)利而采取的自覺行動(dòng)。從社會(huì)主義生態(tài)文明實(shí)踐看，新時(shí)代環(huán)境治理的公眾參與正處于向權(quán)利性公眾參與的轉(zhuǎn)型發(fā)展階段，主要有兩種方式：一是從實(shí)踐者身份出發(fā)，身體力行地在生活中實(shí)踐生態(tài)環(huán)保的生活方式，積極參與各種形式的生態(tài)環(huán)?；顒?dòng)；二是從監(jiān)督者身份出發(fā)，切實(shí)有效地在生態(tài)環(huán)保方面監(jiān)督政府和企業(yè)履行責(zé)任的情況，努力推動(dòng)生產(chǎn)方式和發(fā)展方式的綠色化、生態(tài)化。

良好的生態(tài)環(huán)境是人生存和發(fā)展的基本條件，生態(tài)環(huán)保事關(guān)每個(gè)公眾的既有利益和未來預(yù)期，這是公眾權(quán)利性參與的基礎(chǔ)。要獲取良好的生存空間，提高生活質(zhì)量，公眾個(gè)人都應(yīng)在遵守生態(tài)環(huán)保相關(guān)法律法規(guī)的前提下，積極實(shí)踐生態(tài)化的生活方式。生態(tài)化的生活方式以節(jié)儉、環(huán)保為取向，崇尚基于基本需要的節(jié)儉生活方式，摒棄剩余需要和奢侈消費(fèi)，推崇循環(huán)、適度的生態(tài)消費(fèi)理念，盡力減少資源浪費(fèi)和環(huán)境污染。踐行生態(tài)化的生活應(yīng)從日常點(diǎn)滴小事做起，從及時(shí)關(guān)閉電源，節(jié)約用水，到消費(fèi)綠色產(chǎn)品，積極參與樹木、綠地、濕地等認(rèn)護(hù)、認(rèn)養(yǎng)等公益活動(dòng)，努力創(chuàng)造生態(tài)宜居的環(huán)境。作為社會(huì)主義國家人民主權(quán)原則的體現(xiàn)，公眾的監(jiān)督是對政府正確、恰當(dāng)?shù)芈男猩鷳B(tài)環(huán)保責(zé)任的有力約束。一方面，公眾積極為生態(tài)環(huán)保建言獻(xiàn)策，使生態(tài)環(huán)保相關(guān)的法律、政策供給更加及時(shí)、有效；另一方面，公眾勤于監(jiān)督政府的生態(tài)環(huán)保管理與服務(wù)，使生態(tài)環(huán)保執(zhí)法更加規(guī)范，生態(tài)環(huán)保服務(wù)更加全面。公眾還可以經(jīng)過培訓(xùn)成為企業(yè)生態(tài)環(huán)保的監(jiān)督員，監(jiān)督企業(yè)履行生態(tài)環(huán)保責(zé)任的情況，包括是否存在對資源的掠奪甚至破壞性使用，是否使用清潔能源進(jìn)行生產(chǎn)，產(chǎn)品是否符合生態(tài)環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)，生產(chǎn)中是否有污染環(huán)境的行為等，對損害生態(tài)資源環(huán)境的行為進(jìn)行及時(shí)的告知、曝光、舉報(bào)等，抵制有害生態(tài)環(huán)保的項(xiàng)目開展和商品生產(chǎn)。

上述新時(shí)代環(huán)境治理公眾參與方式的有效實(shí)踐，依賴于參與的內(nèi)外障礙的克服和參與路徑的優(yōu)化。具體而言，就是要通過輿論宣傳和溝通協(xié)商，營造全社會(huì)的生態(tài)環(huán)保氛圍，提高公眾對環(huán)境治理的理性共識(shí)；通過教育培訓(xùn)提升公眾個(gè)體的生態(tài)環(huán)保素養(yǎng)，提升其參與環(huán)境治理的主觀能力；通過建立、健全相關(guān)法律、法規(guī)，完善公眾參與環(huán)境治理的制度保障；通過支持生態(tài)社區(qū)與生態(tài)環(huán)保社會(huì)組織發(fā)展，拓展公眾參與環(huán)境治理的渠道，實(shí)現(xiàn)從“形式參與”到“實(shí)質(zhì)參與”、“科學(xué)參與”的轉(zhuǎn)變。

新聞輿論是推動(dòng)環(huán)境治理的重要力量?，F(xiàn)代傳媒具有覆蓋面廣、滲透力強(qiáng)、影響力大的優(yōu)勢，能夠在全社會(huì)弘揚(yáng)綠色理念、進(jìn)行生態(tài)環(huán)保輿論監(jiān)督、營造生態(tài)文化氛圍。應(yīng)充分發(fā)揮新媒體的獨(dú)有優(yōu)勢，在繼續(xù)利用傳統(tǒng)媒體的同時(shí)，努力通過移動(dòng)終端、網(wǎng)絡(luò)等開展多層次、精準(zhǔn)化、多形式的生態(tài)環(huán)保宣傳，把生態(tài)環(huán)保理念普及到每位公眾。對不同層次的公眾，應(yīng)設(shè)置不同的宣傳方式，如指導(dǎo)手冊、公益廣告、紀(jì)錄片、短視頻等，宣傳生態(tài)倫理及生態(tài)行為準(zhǔn)則，引導(dǎo)公眾自覺節(jié)約資源、愛護(hù)環(huán)境和保護(hù)生態(tài)。大力挖掘傳統(tǒng)文化中生態(tài)環(huán)保理念，弘揚(yáng)社會(huì)主義生態(tài)文明觀，引導(dǎo)公眾樹立科學(xué)理性的財(cái)富觀、消費(fèi)觀和生活觀，廣泛宣傳報(bào)道環(huán)境治理中的先進(jìn)典型，提高公眾參與環(huán)境治理的責(zé)任意識(shí)，形成有利于環(huán)境治理的良好輿論環(huán)境。應(yīng)積極利用微博、微信等公眾平臺(tái)以及遺址公園、濕地公園、礦山公園等各種宣傳陣地，從公眾關(guān)心的現(xiàn)實(shí)生態(tài)環(huán)境問題切入，增強(qiáng)生態(tài)環(huán)保宣傳的親民性。應(yīng)運(yùn)用現(xiàn)代傳媒的輿論監(jiān)督功能，對破壞生態(tài)環(huán)境的組織和個(gè)人進(jìn)行曝光批評，警示公眾進(jìn)行自我約束，自覺地修正與生態(tài)環(huán)保相悖的思想和行為。同時(shí)，應(yīng)利用新聞媒體積極推介綠色產(chǎn)品，倡導(dǎo)綠色生活方式，宣傳社會(huì)主義環(huán)保新風(fēng)尚，營造全社會(huì)的生態(tài)文化氛圍。研究表明，利益相關(guān)度與公眾參與度正相關(guān)，治理議題與公眾利益關(guān)系越大，其參與的廣度與深度越高。而社會(huì)信任度越高，溝通與協(xié)商越容易實(shí)現(xiàn)。因此，對于利益覆蓋面廣的環(huán)境議題，應(yīng)通過強(qiáng)化政府信用建設(shè)，增進(jìn)社會(huì)信任，促進(jìn)利益相關(guān)方的平等溝通與理性對話，以協(xié)商達(dá)成公眾的環(huán)境利益共識(shí)。

公眾的生態(tài)環(huán)保素養(yǎng)決定著其參與環(huán)境治理的程度和效果。“生態(tài)素養(yǎng)是人們在學(xué)習(xí)和生活中逐漸學(xué)習(xí)積累而形成的關(guān)于生態(tài)知識(shí)、生態(tài)意識(shí)和生態(tài)行為能力的綜合素養(yǎng)，它不是自發(fā)形成的，而是通過后天培育而來的?！盵7]因此，通過教育培訓(xùn)提升公眾個(gè)體的生態(tài)環(huán)保素養(yǎng)，是提升其參與環(huán)境治理主觀能力的重要途徑。應(yīng)發(fā)揮學(xué)校環(huán)境教育的基礎(chǔ)性作用，重視系統(tǒng)化的課程教育，優(yōu)化環(huán)境教育的相關(guān)課程設(shè)置和教學(xué)方法。低年齡段學(xué)生的環(huán)境教育應(yīng)以隱形教育方式為主，將生態(tài)環(huán)保內(nèi)容滲透到其他的課程中去，并輔之以特定日子(如世界環(huán)境日)的專題教育。這種基礎(chǔ)層面的環(huán)境教育，重在讓公眾從小就形成一定的生態(tài)環(huán)保認(rèn)知，包括生態(tài)憂患意識(shí)、環(huán)保意識(shí)、綠色消費(fèi)觀念等，為公眾生態(tài)素養(yǎng)的形成創(chuàng)造前提條件。在大學(xué)生中則應(yīng)設(shè)置專門的環(huán)境課程，要求所有學(xué)生都要學(xué)習(xí)，并將生態(tài)環(huán)保教育的內(nèi)容融入“兩課”當(dāng)中，使顯性教育和隱性教育相結(jié)合。這種較高層面的環(huán)境教育，重在升華公眾的生態(tài)環(huán)保情感，使之形成科學(xué)的生態(tài)價(jià)值觀，同時(shí)提高公眾對環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的認(rèn)知，以及生態(tài)環(huán)保技能和環(huán)境法治觀念。這就要求從事相關(guān)教學(xué)的教師必須具備較高的生態(tài)環(huán)境素養(yǎng)，擁有較為深厚的生態(tài)環(huán)保理論知識(shí)，時(shí)刻關(guān)注環(huán)境治理的發(fā)展動(dòng)向，具有將理論轉(zhuǎn)換為教學(xué)實(shí)踐的能力。在強(qiáng)化學(xué)校教育的同時(shí)，也要有組織、分層次地做好諸如行政人員、企業(yè)員工、環(huán)保組織從業(yè)人員等不同群體的生態(tài)環(huán)保培訓(xùn)。教育培訓(xùn)中要注意挖掘中國傳統(tǒng)文化中的生態(tài)環(huán)保思想，取其精華為當(dāng)代所用?？梢酝ㄟ^名家論壇、黨校培訓(xùn)、專題講座、理論研討會(huì)、影視作品、繪畫攝影展等多種形式開展教育培訓(xùn)，不斷豐富和完善公眾環(huán)境教育的內(nèi)容和形式。應(yīng)緊密結(jié)合世界“地球日”“環(huán)境日”和全國“植樹節(jié)”“愛鳥周”等，廣泛地開展群眾性生態(tài)文明創(chuàng)建活動(dòng)，引導(dǎo)公眾參與綠色志愿服務(wù)，自覺購買綠色產(chǎn)品等，在全社會(huì)形成生態(tài)環(huán)保新風(fēng)尚。

健全的法律、法規(guī)是公眾參與環(huán)境治理的重要保障，公眾的生態(tài)環(huán)保知情權(quán)、表達(dá)權(quán)、監(jiān)督權(quán)和訴訟權(quán)的實(shí)現(xiàn)，公眾參與的積極性和規(guī)范性的提高，都離不開完善的制度體系。目前，公眾有效參與環(huán)境治理的重要制約條件就是信息不對稱。所以，制度建設(shè)的首要任務(wù)就是完善生態(tài)環(huán)保信息公開制度，規(guī)范生態(tài)環(huán)保信息發(fā)布的主體、內(nèi)容范圍、時(shí)效范圍等，搭建信息公開平臺(tái)，保障公眾的環(huán)境知情權(quán)。應(yīng)明確規(guī)定政府、企業(yè)等主體需要發(fā)布的環(huán)境信息，如政府的重大項(xiàng)目及環(huán)境政策、生態(tài)環(huán)境質(zhì)量數(shù)據(jù)、環(huán)境違法行為、企業(yè)的環(huán)境評價(jià)結(jié)果、生產(chǎn)污染情況、產(chǎn)品的環(huán)境后果等，確保環(huán)境信息披露的充分、及時(shí)、準(zhǔn)確。除了利用原有網(wǎng)站、公報(bào)、新聞發(fā)布會(huì)以及報(bào)刊、廣播、電視等形式公開環(huán)境信息外，還應(yīng)健全環(huán)境信息公開的大數(shù)據(jù)平臺(tái)，方便公民查詢、監(jiān)督和使用環(huán)境信息。在知情權(quán)的基礎(chǔ)上，公眾還需要通過一定的利益表達(dá)機(jī)制，來反映自己的生態(tài)環(huán)保訴求和意見。應(yīng)在優(yōu)化傳統(tǒng)的信訪制度的基礎(chǔ)上，建立公眾和政府的交流對話機(jī)制，不斷完善環(huán)境聽證制度。擴(kuò)大聽證的適用范圍，簡化聽證程序，縮短聽證時(shí)間，并為參與聽證的公眾提供一定的資金支持等。建立環(huán)境治理問卷調(diào)查機(jī)制，由環(huán)保社會(huì)組織定期向公眾發(fā)放問卷，了解公眾對生態(tài)環(huán)保決策、監(jiān)管、執(zhí)法等方面的訴求和意見。建立環(huán)境治理多方會(huì)議制度，由政府環(huán)保部門定期召開，介紹國家環(huán)境治理政策和地方環(huán)境治理問題，請公眾代表參加會(huì)議并獻(xiàn)計(jì)獻(xiàn)策。組建環(huán)境治理委員會(huì)，以社區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)為單位，由政府代表人員與公眾共同組成，實(shí)現(xiàn)公眾的有序參與及合理表達(dá)。同時(shí)，應(yīng)繼續(xù)完善生態(tài)環(huán)保公眾監(jiān)督機(jī)制，建立公眾監(jiān)督舉報(bào)制度，強(qiáng)化環(huán)境影響評價(jià)制度，設(shè)立專門的環(huán)保問題信箱等舉報(bào)平臺(tái)和統(tǒng)一的環(huán)保舉報(bào)熱線電話，保證公眾生態(tài)環(huán)保監(jiān)督權(quán)的實(shí)現(xiàn)。應(yīng)健全環(huán)境污染和環(huán)境公益訴訟制度，擴(kuò)大訴訟主體范圍，讓公眾個(gè)體、非直接利害關(guān)系人也有訴訟權(quán)，完善舉證責(zé)任倒置制度，依靠廣大公眾揭發(fā)環(huán)境違法犯罪行為。應(yīng)注重健全生態(tài)環(huán)保意見反饋機(jī)制，建立“受理—查處—答復(fù)—征求意見—再處理”的工作程序，設(shè)立領(lǐng)導(dǎo)接待日等，對公眾的生態(tài)環(huán)保意見、訴求做出及時(shí)的反饋，對積極參與環(huán)境治理并有特殊貢獻(xiàn)的公民，給予一定形式的獎(jiǎng)勵(lì)，調(diào)動(dòng)公眾參與環(huán)境治理的主觀能動(dòng)性。此外，還應(yīng)完善專家論證和咨詢制度，為公眾參與提供專業(yè)技術(shù)支持，提高參與的有效性。

現(xiàn)代社區(qū)和社會(huì)組織的蓬勃發(fā)展，為公眾拓展參與環(huán)境治理的形式與渠道提供了可能。過去，公眾大多是以個(gè)人形式參與環(huán)境治理，這種零散的力量很難取得大的效果。近年，社會(huì)環(huán)保組織迅猛發(fā)展，現(xiàn)代社區(qū)生活模式日益普遍化，社會(huì)組織和社區(qū)具有的組織化功能，使其成為公眾參與環(huán)境治理的重要載體。但是，環(huán)保社會(huì)組織目前的基礎(chǔ)還較薄弱，影響力也不足。政府可以通過分類指導(dǎo)、購買服務(wù)、評價(jià)監(jiān)督等形式，以及相應(yīng)的孵化機(jī)制、專項(xiàng)資金、信息共享平臺(tái)等具體措施，在對環(huán)保社會(huì)組織的管理中扶持其發(fā)展，使其成長為連接政府與公眾的重要橋梁和紐帶。公眾也可根據(jù)專業(yè)與興趣特長組建各類環(huán)保社會(huì)組織，明確自身發(fā)展的目標(biāo)，健全組織內(nèi)部制度，實(shí)現(xiàn)環(huán)境治理的組織化有序參與。同時(shí)，大力發(fā)展社區(qū)環(huán)境自治，拓展公眾的環(huán)境治理參與渠道。社區(qū)事務(wù)與公眾自身生活的緊密相關(guān)性，能提升他們的參與意識(shí)和參與度?？梢酝ㄟ^召開社區(qū)大會(huì)，對社區(qū)環(huán)境保護(hù)與整治、社區(qū)環(huán)境長效治理方案設(shè)計(jì)等，由社區(qū)居民進(jìn)行集體討論決策?？梢圆扇§`活的形式，將不同群體吸納到社區(qū)環(huán)境治理中。如組織社區(qū)的退休居民成立社區(qū)環(huán)境污染監(jiān)督巡查隊(duì)，堅(jiān)持進(jìn)行環(huán)保督查；組織社區(qū)的文藝愛好者成立環(huán)保文藝宣傳隊(duì)，通過文娛表演的形式宣傳生態(tài)環(huán)保等。此外，還可以通過創(chuàng)新參與形式，激發(fā)公眾參與環(huán)境治理的主動(dòng)性。這方面，嘉興市首創(chuàng)的“市民環(huán)保檢查團(tuán)”，讓公民參與轄區(qū)內(nèi)重點(diǎn)污染企業(yè)的“摘帽”驗(yàn)收；舟山市培養(yǎng)公眾作環(huán)保協(xié)管員，參與轄區(qū)內(nèi)的環(huán)保執(zhí)法檢查等，都是很好的實(shí)踐參與方式。