《土壤污染防治法》(二次審議稿)的得失與完善

肖和龍

面對(duì)嚴(yán)峻的土壤污染形勢(shì)，我國(guó)在《土壤污染防治行動(dòng)計(jì)劃》(2015年)的基礎(chǔ)上，加快了土壤污染防治立法的步伐。2017年6月23日，《中華人民共和國(guó)土壤污染防治法(草案)》首次被提請(qǐng)第十二屆全國(guó)人大常委會(huì)第二十八次會(huì)議審議，2017年12月22日，第十二屆全國(guó)人大常委會(huì)第三十一次會(huì)議對(duì)《中華人民共和國(guó)土壤污染防治法(草案二次審議稿)》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)“草案”)進(jìn)行了審議?！安莅浮币呀?jīng)取得了不少立法成就，同時(shí)存在明顯不足，應(yīng)充分聽(tīng)取社會(huì)各方的意見(jiàn)。對(duì)“草案”做進(jìn)一步的修訂與完善。

一、《土壤污染防治法(草案二次審議稿)》的成就

(一)確立預(yù)防為主原則

“草案”第3條規(guī)定防治土壤污染應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持預(yù)防為主原則，即在土壤資源遭受到污染之前，采取措施從源頭加以控制，防止土壤污染。土壤是大部分污染物的最終受體〔1〕，土壤污染比水污染、大氣污染肇因更廣、污染形式更多樣，具有更強(qiáng)的累積性、隱蔽性和復(fù)雜性，導(dǎo)致土壤污染發(fā)現(xiàn)難、修復(fù)難、成本高。土壤污染防治立法不僅要解決已污染土壤的修復(fù)問(wèn)題，改善土壤環(huán)境質(zhì)量，更要以強(qiáng)有力的法律制度預(yù)防土壤受到污染，保護(hù)未污染的土壤，維護(hù)公眾健康。因此，土壤污染的事先預(yù)防比污染后的治理更為重要，也更富有挑戰(zhàn)。

“草案”不是空洞規(guī)定預(yù)防為主原則，而是從源頭采取污染防治措施。首先，第二章中要求縣級(jí)以上人民政府將土壤污染防治工作納入環(huán)境保護(hù)規(guī)劃(第10條)，并規(guī)定設(shè)區(qū)的市級(jí)以上地方人民政府環(huán)境保護(hù)主管部門(mén)應(yīng)當(dāng)會(huì)同有關(guān)主管部門(mén)，根據(jù)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃目標(biāo)等編制土壤污染防治規(guī)劃，報(bào)本級(jí)人民政府批準(zhǔn)并公布實(shí)施。其次，設(shè)“預(yù)防和保護(hù)”專(zhuān)章(第三章)以17個(gè)條文的篇幅對(duì)該原則進(jìn)行具體規(guī)定。不僅要求各類(lèi)涉及土地利用的規(guī)劃和可能造成土壤污染的建設(shè)項(xiàng)目須依法進(jìn)行環(huán)境影響評(píng)價(jià)，預(yù)測(cè)和評(píng)估其對(duì)土壤可能造成的不良影響，并明確采取相應(yīng)的預(yù)防措施(第16條)。還規(guī)定了一系列名錄(名單)制度，對(duì)納入名錄或名單的予以重點(diǎn)監(jiān)管(第17—20條)。此外，還規(guī)定要嚴(yán)格執(zhí)行相關(guān)行業(yè)企業(yè)布局選址要求，禁止在居民區(qū)和學(xué)校、醫(yī)院、療養(yǎng)院、養(yǎng)老院等單位周邊新建、改建、擴(kuò)建可能造成土壤污染的建設(shè)項(xiàng)目(第30條)。并特別強(qiáng)調(diào)“對(duì)未污染土壤的保護(hù)”、“對(duì)未利用地應(yīng)當(dāng)予以保護(hù)，不得污染和破壞”(第29條)。

“草案”通過(guò)原則的確立及與其他具有預(yù)防功能的制度相結(jié)合，組成了系統(tǒng)的預(yù)防性制度體系，使預(yù)防為主原則能夠有效落實(shí)。

(二)突出風(fēng)險(xiǎn)管控

土壤是人類(lèi)賴(lài)以生存的物質(zhì)基礎(chǔ)，是人類(lèi)不可缺少的自然資源。土壤是否安全，關(guān)乎飲食安全、居住安全和生態(tài)安全，關(guān)系百姓民生福祉、社會(huì)和諧穩(wěn)定和經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展。*同前引[1]。在優(yōu)先保護(hù)好清潔土壤的同時(shí)，對(duì)已經(jīng)污染的土壤采取風(fēng)險(xiǎn)管控措施，是充分發(fā)揮土壤資源屬性、為人類(lèi)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展服務(wù)，節(jié)約土壤污染治理資金投入行之有效的主要舉措。*王夏暉：《我國(guó)土壤環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)管控制度體系構(gòu)建路徑》，載《環(huán)境保護(hù)》2017年第10期。通過(guò)風(fēng)險(xiǎn)管控，規(guī)制涉及受污染土壤的各類(lèi)行為，切斷土壤污染影響人們生活的途徑?！安莅浮睂?duì)土壤風(fēng)險(xiǎn)管控和修復(fù)設(shè)置了專(zhuān)章(第四章，共34條)予以規(guī)定，強(qiáng)調(diào)對(duì)農(nóng)用地和建設(shè)用地土壤污染的防治。

土壤污染的特點(diǎn)決定了在采用預(yù)防性制度控制土壤污染的同時(shí)，還應(yīng)設(shè)計(jì)系統(tǒng)的土壤污染治理制度體系。*王樹(shù)義：《關(guān)于制定〈中華人民共和國(guó)土壤污染防治法〉的幾點(diǎn)思考》，載《法學(xué)評(píng)論》2008年第3期?！锻恋毓芾矸ā穼⑼恋胤譃檗r(nóng)用地、建設(shè)用地和未利用地三大類(lèi)，這是我國(guó)立法對(duì)土地最基本的分類(lèi)，是土地開(kāi)發(fā)利用制度的基礎(chǔ)，也是土壤資源保護(hù)的基礎(chǔ)。“草案”按照這一根本性分類(lèi)進(jìn)行制度設(shè)計(jì)，有利于我國(guó)土地相關(guān)法律制度的協(xié)調(diào)和體系化。第四章“風(fēng)險(xiǎn)管控和修復(fù)”對(duì)農(nóng)用地(該章第二節(jié))、建設(shè)用地(該章第三節(jié))土壤污染風(fēng)險(xiǎn)管控和修復(fù)作出了詳細(xì)規(guī)定。對(duì)未利用地的土壤則主要采取措施預(yù)防污染，第29條、第40條、第76條對(duì)保護(hù)未利用地、監(jiān)管未利用地開(kāi)墾為耕地、防止向未利用地排污等作出明確要求。為對(duì)農(nóng)用地污染土壤進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)管控，第四章第二節(jié)還專(zhuān)門(mén)規(guī)定了農(nóng)用地分類(lèi)管理制度。按照污染程度和相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)，將農(nóng)用地劃分為優(yōu)先保護(hù)類(lèi)、安全利用類(lèi)和嚴(yán)格管控類(lèi)，分別采取措施開(kāi)展土壤污染風(fēng)險(xiǎn)管控和修復(fù)工作。

(三)通過(guò)名錄制度突顯防治重點(diǎn)

“草案”有十多處規(guī)定涉及到“名錄”或“名單”，可歸納為：有重點(diǎn)控制的土壤有毒有害物質(zhì)名錄(第17條)、國(guó)家鼓勵(lì)的有毒有害原料(產(chǎn)品)替代品目錄(第17條)、土壤污染重點(diǎn)監(jiān)管行業(yè)名錄(第18條)、土壤污染重點(diǎn)監(jiān)管企業(yè)名單(第19條)、建設(shè)用地土壤污染風(fēng)險(xiǎn)管控和修復(fù)名錄(第四章第三節(jié)，第50—65條)共五種名錄(名單)。其中，前四類(lèi)名錄是預(yù)防和保護(hù)措施的規(guī)定，第五類(lèi)名錄即“建設(shè)用地土壤污染風(fēng)險(xiǎn)管控和修復(fù)名錄”是建設(shè)用地土壤污染防治風(fēng)險(xiǎn)管控和修復(fù)制度的核心和基礎(chǔ)性規(guī)定，凡是列入建設(shè)用地土壤污染風(fēng)險(xiǎn)管控和修復(fù)名錄的地塊，其利用予以嚴(yán)格限制，禁止任何部門(mén)批準(zhǔn)其作為住宅、公共管理與公共服務(wù)等用地(第55條)；土壤污染責(zé)任人必須依照法定要求，采取相應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)管控措施，并定期向當(dāng)?shù)厝嗣裾h(huán)境保護(hù)主管部門(mén)報(bào)告(第56條)，對(duì)需要實(shí)施修復(fù)的地塊，由土壤污染責(zé)任人負(fù)責(zé)修復(fù)(第58條)；對(duì)未達(dá)到風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估報(bào)告確定的風(fēng)險(xiǎn)管控、修復(fù)目標(biāo)的建設(shè)用地地塊，禁止開(kāi)工建設(shè)任何與風(fēng)險(xiǎn)管控、修復(fù)無(wú)關(guān)的項(xiàng)目(第62條)。

通過(guò)名單制度，將可能污染土壤的物質(zhì)、行業(yè)企業(yè)、用地類(lèi)型等納入名單中，在土壤污染防治工作中，能更好地利用有限的行政資源對(duì)土壤污染防治工作進(jìn)行有效管理。

二、《土壤污染防治法(草案二次審議稿)》的不足

(一)立法理念倚重行政管制

“草案”過(guò)度強(qiáng)調(diào)政府行政權(quán)力行使，從整體來(lái)看，“草案”主要通過(guò)政府行政來(lái)實(shí)現(xiàn)土壤污染防與治的目的?！安莅浮贬槍?duì)土壤污染防治賦予了行政機(jī)關(guān)制定土壤污染防治相關(guān)規(guī)劃和標(biāo)準(zhǔn)、進(jìn)行普查監(jiān)測(cè)、土壤污染預(yù)防與保護(hù)、土壤污染風(fēng)險(xiǎn)管控與修復(fù)等諸多管理職能，并在“法律責(zé)任”一章對(duì)行政機(jī)關(guān)職責(zé)進(jìn)行強(qiáng)化。該章15個(gè)條文中僅第83條對(duì)相關(guān)行政機(jī)關(guān)的追責(zé)情形進(jìn)行了籠統(tǒng)規(guī)定，而其它14個(gè)條文對(duì)行政相對(duì)人的追責(zé)情形和處罰方式等做了全面規(guī)定，如“土壤污染重點(diǎn)監(jiān)管企業(yè)未制定、執(zhí)行自行監(jiān)測(cè)方案，未將監(jiān)測(cè)結(jié)果向社會(huì)公開(kāi)或者自行監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)造假的”，將受到罰款的處罰，甚至責(zé)令停產(chǎn)整治?？梢?jiàn)，“草案”對(duì)土壤污染防治主要依賴(lài)行政命令控制，以行政管制作為基本的制度工具，過(guò)度依賴(lài)政府及其有關(guān)部門(mén)，而其他主體參與監(jiān)督管理的空間則受到嚴(yán)重忽視或擠壓，關(guān)于公眾知情和參與僅有第3條、第78條等寥寥數(shù)條原則性地涉及。

行政權(quán)以國(guó)家強(qiáng)制力作為后盾，具有強(qiáng)制性特征。行政權(quán)力的不當(dāng)行使，極易造成對(duì)公民、法人和其他組織合法權(quán)益的侵犯。首先，土壤污染的特殊性，導(dǎo)致了多個(gè)行政部門(mén)均對(duì)土壤污染有管理權(quán)限，容易出現(xiàn)“有利爭(zhēng)著管，無(wú)利都不管”的現(xiàn)象；其次，土壤污染形勢(shì)嚴(yán)峻，據(jù)2014 年環(huán)境保護(hù)部、國(guó)土資源部發(fā)布的《全國(guó)土壤污染狀況調(diào)查公報(bào)》顯示，全國(guó)土壤總點(diǎn)位超標(biāo)率為16.1%，調(diào)查所涉的重污染企業(yè)用地、工業(yè)廢棄地、工業(yè)園區(qū)等土壤超標(biāo)點(diǎn)位率皆為 1/3 左右。*《環(huán)境保護(hù)部和國(guó)土資源部發(fā)布全國(guó)土壤污染狀況調(diào)查公報(bào)》，國(guó)土資源部網(wǎng)站，http://www.zhb.gov.cn/gkml/hbb/qt/201404/t20140417_270670.htm，2018 年2 月 7 日訪問(wèn)。面對(duì)如此嚴(yán)重的土壤污染現(xiàn)狀，僅僅依靠政府的行政手段，無(wú)法達(dá)到土壤污染防與治之目的；另外，簡(jiǎn)單依賴(lài)行政命令和控制，不僅會(huì)忽視社會(huì)多元主體的積極作用，還容易限縮甚至侵害行政相對(duì)人合法權(quán)益，導(dǎo)致行政風(fēng)險(xiǎn)的提高，在公民權(quán)利意識(shí)高速發(fā)展的新時(shí)代，政府及其有關(guān)部門(mén)可能會(huì)面臨更多訴訟并敗訴，進(jìn)而降低政府公信力。

(二)邏輯結(jié)構(gòu)不嚴(yán)謹(jǐn)

“草案”分為七章，從整體框架來(lái)看，按土壤污染防治法基本原則和原理等總則性規(guī)定、土壤污染防治有關(guān)規(guī)劃和標(biāo)準(zhǔn)、土壤污染分類(lèi)防治措施、土壤污染防治的保障和監(jiān)督、土壤污染防治的法律責(zé)任進(jìn)行章節(jié)條款安排，似乎邏輯清晰連貫。但是，具體考察，不難發(fā)現(xiàn)其邏輯上存在的問(wèn)題。

“草案”第二章標(biāo)題為規(guī)劃、標(biāo)準(zhǔn)、普查和監(jiān)測(cè)。規(guī)劃、標(biāo)準(zhǔn)與普查和監(jiān)測(cè)之間是什么邏輯關(guān)系？從第二章的內(nèi)容可以發(fā)現(xiàn)，“規(guī)劃”是要求指將土壤污染防治工作納入環(huán)境保護(hù)規(guī)劃，預(yù)防土壤污染?！皹?biāo)準(zhǔn)”則是對(duì)國(guó)務(wù)院環(huán)境保護(hù)主管部門(mén)和省級(jí)人民政府制定國(guó)家和地方土壤污染風(fēng)險(xiǎn)管控標(biāo)準(zhǔn)做出規(guī)定，以求用土壤污染管控標(biāo)準(zhǔn)控制土壤污染帶來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)?！捌詹楹捅O(jiān)測(cè)”的目的是通過(guò)技術(shù)措施的采用，及時(shí)掌握土壤污染相關(guān)信息，為決策提供技術(shù)和信息支持。由此可見(jiàn)，“規(guī)劃”與“標(biāo)準(zhǔn)”以及“普查和監(jiān)測(cè)”不是一個(gè)邏輯層面的內(nèi)容，“規(guī)劃”更具有宏觀性，不應(yīng)該與“標(biāo)準(zhǔn)”、“普查和監(jiān)測(cè)”這樣的具體的技術(shù)性制度混合在同一章中。而且，“規(guī)劃”的內(nèi)容僅僅涉及將土壤污染防治納入環(huán)境保護(hù)規(guī)劃，而不是要求納入更宏觀和更具政策價(jià)值的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃，這與土壤污染的特性和當(dāng)前嚴(yán)峻形勢(shì)很不相稱(chēng)。

此外，“草案”第78條規(guī)定：“環(huán)境保護(hù)主管部門(mén)應(yīng)當(dāng)依法公開(kāi)土壤污染相關(guān)信息。公民、法人和其他組織享有依法獲取土壤污染防治信息、參與和監(jiān)督土壤污染防治的權(quán)利?！毙畔⑹欠芍贫鹊幕A(chǔ)。具有隱蔽性或?qū)I(yè)程度要求高的信息，其公開(kāi)程度往往是影響相關(guān)制度成敗的關(guān)鍵因素；同時(shí)，該條關(guān)于公民的知情權(quán)和參與權(quán)的規(guī)定，也應(yīng)該是基礎(chǔ)性、前提性的。而且，該條文的措辭也是原則性的、宏觀概括性的，而第五章顯然是對(duì)“保障和監(jiān)督”做具體制度性設(shè)計(jì)。因此，第78條的規(guī)定與其前后的內(nèi)容在邏輯上不協(xié)調(diào)。

(三)法律責(zé)任體系不健全

法律責(zé)任體系是否科學(xué)主要從以下四個(gè)方面進(jìn)行考察：一是法律規(guī)范中涉及的各類(lèi)主體是否各自承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任；二是責(zé)任類(lèi)型是否涵蓋民事責(zé)任、行政責(zé)任和刑事責(zé)任，并總體上相協(xié)調(diào)和平衡；三是責(zé)任輕重與權(quán)力(或權(quán)利)的大小(或重要程度)是否相適應(yīng)、與造成或可能造成的危害是否相適應(yīng)；四是與相關(guān)法律中同類(lèi)性質(zhì)的行為所應(yīng)承擔(dān)的法律責(zé)任是否相一致。從這幾個(gè)方面梳理“草案”，至少可以發(fā)現(xiàn)存在兩個(gè)明顯的不足：

一是責(zé)任輕重不當(dāng)。如“草案”第85條規(guī)定，向農(nóng)用地排放重金屬、有機(jī)污染物等含量超標(biāo)的污水、污泥、尾礦(渣)等的，由環(huán)保主管部門(mén)責(zé)令改正，“處十萬(wàn)元以上五十萬(wàn)元以下的罰款；情節(jié)嚴(yán)重的，處五十萬(wàn)元以上二百萬(wàn)元以下的罰款；有違法所得的，沒(méi)收違法所得”。人們已經(jīng)普遍認(rèn)識(shí)到重金屬污染造成的危害和損失都是巨大的。超過(guò)有關(guān)標(biāo)準(zhǔn)向農(nóng)用地排放重金屬等超標(biāo)的污染物對(duì)農(nóng)作物和公眾健康的累積性危害甚至比超標(biāo)排放大氣(水)污染物的危害更大、處理的難度和成本也更大。但是，向農(nóng)田超標(biāo)排放重金屬污水，罰款的上限只有五十萬(wàn)元，即使情節(jié)嚴(yán)重，最高處罰也僅僅是二百萬(wàn)元罰款。而在第87條將重金屬等有害物質(zhì)超標(biāo)的工業(yè)固體廢物、生活垃圾或者污染土壤用于土地復(fù)墾的，最高罰款為一百萬(wàn)元。農(nóng)用地食用性農(nóng)作物的生產(chǎn)與公眾生活息息相關(guān)，向其排放重金屬等超標(biāo)的廢水等，所造成的危害顯然比第87條規(guī)定的行為危害更大、更直接，因?yàn)檫M(jìn)行土地復(fù)墾，還需要驗(yàn)收、評(píng)估，達(dá)標(biāo)的才能用于食用性農(nóng)作物生產(chǎn)，即有一道比較嚴(yán)格的制度屏障防避危害。因此，向農(nóng)用地排放重金屬等有害物質(zhì)超標(biāo)的，所應(yīng)該承擔(dān)的基礎(chǔ)責(zé)任應(yīng)該比將重金屬等有害物質(zhì)超標(biāo)的工業(yè)固體廢物等用于土地復(fù)墾的責(zé)任更重，這樣才符合法律責(zé)任與處罰相當(dāng)?shù)幕驹瓌t。

二是責(zé)任主體有漏洞。例如：“條例”中有“評(píng)估”表述50多處，涉及到環(huán)保行政主管部門(mén)(包括“國(guó)務(wù)院環(huán)境保護(hù)主管部門(mén)”、“地方人民政府環(huán)境保護(hù)主管部門(mén)”，或者這些環(huán)保主管部門(mén)會(huì)同有關(guān)部門(mén))、“尾礦庫(kù)的運(yùn)營(yíng)、管理單位”、“可能造成土壤污染的突發(fā)事件當(dāng)?shù)厝嗣裾捌溆嘘P(guān)部門(mén)和相關(guān)企業(yè)事業(yè)單位”、“地方人民政府農(nóng)業(yè)、林業(yè)主管部門(mén)”、“土壤污染責(zé)任人”、“地方人民政府”、“土地使用權(quán)人”，主要涉及到“組織”評(píng)估、執(zhí)行評(píng)估、“委托”或受委托評(píng)估、評(píng)估報(bào)告“評(píng)審”等法律行為，評(píng)估內(nèi)容包括“土壤污染風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估”、尾礦庫(kù)污染防治情況評(píng)估、污染土壤修復(fù)狀況評(píng)估等。然而，相關(guān)法律責(zé)任，僅僅涉及到“受委托從事土壤污染狀況調(diào)查和土壤污染風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、修復(fù)效果評(píng)估活動(dòng)的單位”出具虛假報(bào)告的責(zé)任(第88條)、土壤污染責(zé)任人或者土地使用權(quán)人未按照規(guī)定進(jìn)行土壤污染風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估或未進(jìn)行修復(fù)效果評(píng)估的責(zé)任(第92條、第93條)，對(duì)其他主體的法律責(zé)任還缺乏基本規(guī)定。

(四)立法語(yǔ)言表達(dá)不規(guī)范

“草案”在立法表達(dá)上還存在諸多不足之處，突出的問(wèn)題如：

1.術(shù)語(yǔ)表述不一致。如第38條國(guó)家建立農(nóng)用地分類(lèi)管理制度。按照污染程度和相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)，將農(nóng)用地劃分為優(yōu)先保護(hù)類(lèi)、安全利用類(lèi)和嚴(yán)格管控類(lèi)?！安莅浮泵Q(chēng)為“土壤污染防治法”，“土壤”并非“土地”，土壤只是土地的核心物質(zhì)要素。此外，“草案”還存在“土壤資源”、“農(nóng)用地”、“耕地”等術(shù)語(yǔ)交錯(cuò)使用的情況。

2.措辭重復(fù)。如第83條，“違反本法規(guī)定”與“未依照本法的規(guī)定履行職責(zé)的”在同一句子中先后出現(xiàn)，“未依照本法的規(guī)定履行職責(zé)的”顯然構(gòu)成了“違反本法規(guī)定”，這是語(yǔ)義重復(fù)。

三、《土壤污染防治法(草案二次審議稿)》的完善建議

土壤污染有其自身特殊性，在解決土壤污染問(wèn)題時(shí)，需要充分考慮土地利用類(lèi)型、污染程度、污染物類(lèi)別、技術(shù)經(jīng)濟(jì)條件等因素，綜合制定土壤污染防治策略。*同前引[3]。綜合“草案”所存在的問(wèn)題，提出以下修改建議。

(一)確立服務(wù)行政和多元共治的立法理念

黨的十九大報(bào)告要求：“轉(zhuǎn)變政府職能，深化簡(jiǎn)政放權(quán)，創(chuàng)新監(jiān)管方式，增強(qiáng)政府公信力和執(zhí)行力，建設(shè)人民滿意的服務(wù)型政府?！?《決勝全面建成小康社會(huì) 奪取新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義偉大勝利》，新華網(wǎng)，http://www.xinhuanet.com/2017—10/27/c_1121867529.htm，2018年3月4日訪問(wèn)。服務(wù)型政府的建設(shè)要求所有政府公權(quán)力的行使必須堅(jiān)持服務(wù)行政的理念。服務(wù)行政與傳統(tǒng)行政最本質(zhì)的區(qū)別在于：服務(wù)行政堅(jiān)持行政權(quán)力的行使是為了提供更有效、更高質(zhì)量的公共服務(wù)，為公民權(quán)利的實(shí)現(xiàn)提供更充分的保障。土壤污染防治立法以改善土壤環(huán)境質(zhì)量為目的，應(yīng)將“保障農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全和公眾健康”、“保障單位和個(gè)人的基本權(quán)利”作為法律規(guī)范設(shè)計(jì)以及有關(guān)行政權(quán)力行使的價(jià)值目標(biāo)和指針，制度設(shè)計(jì)中要努力克服傳統(tǒng)管制型行政中政府與企業(yè)或公眾之間的緊張關(guān)系，調(diào)動(dòng)多元主體從事土壤污染防治的積極性，同時(shí)降低政府行政風(fēng)險(xiǎn)。

土壤污染立法不僅要求預(yù)防未污染的土壤受到污染，同時(shí)，還要求為已污染的土壤尋求合理可行的修復(fù)途徑。這僅僅依靠政府的行政權(quán)力命令和控制不可能完成。土壤污染防治需要政府、企業(yè)和公民的積極參與，多元共治。服務(wù)行政中政府與企業(yè)或公民具有相對(duì)平等的地位，有利于多元主體參與到土壤污染防治工作中。首先，政府要保證公民的知情權(quán)，以便公民更好地監(jiān)督企業(yè)或政府行為，促進(jìn)企業(yè)自覺(jué)守法，推進(jìn)政府依法行政。土壤污染涉及到農(nóng)產(chǎn)品安全等眾多的民生問(wèn)題，在保證公民知情權(quán)的條件下，鼓勵(lì)社會(huì)團(tuán)體公益訴訟是完善監(jiān)督體系的重要措施；其次，積極推動(dòng)土壤修復(fù)產(chǎn)業(yè)化、市場(chǎng)化，面對(duì)當(dāng)前大量受污染土壤修復(fù)問(wèn)題，依靠國(guó)家財(cái)政投入難免杯水車(chē)薪，因此，引入市場(chǎng)修復(fù)是必不可少的。另外，在土壤污染修復(fù)效果評(píng)估方面也應(yīng)在政府宏觀調(diào)控下引入第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)，從而合理利用有限的行政資源。

(二)調(diào)整章節(jié)結(jié)構(gòu)以理順邏輯關(guān)系

土壤污染防治與國(guó)土功能緊密相關(guān)，而落實(shí)國(guó)土功能區(qū)劃和國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃最直接的制度就是規(guī)劃制度，我國(guó)也在努力推進(jìn)“多規(guī)合一”改革，更突出規(guī)劃的綜合性、基礎(chǔ)性和約束力?！安莅浮辈粦?yīng)局限于制定“環(huán)境保護(hù)規(guī)劃”，而應(yīng)從國(guó)土功能區(qū)劃和“多規(guī)合一”的視角，設(shè)專(zhuān)章對(duì)有關(guān)規(guī)劃制度作出詳細(xì)規(guī)定，為土壤污染防治其他法律制度的設(shè)計(jì)奠定基礎(chǔ)。

同時(shí)，土壤污染與其它類(lèi)型的污染有密切聯(lián)系，具有明顯的綜合性特征，土壤污染的防治對(duì)技術(shù)支撐要求更高，土壤環(huán)境狀況調(diào)查是土壤污染防治重要的一環(huán)，預(yù)防和保護(hù)、風(fēng)險(xiǎn)管控和修復(fù)均是建立在調(diào)查基礎(chǔ)之上的，只有對(duì)土壤狀況有了明確的了解才能制定出合理可行的預(yù)防、保護(hù)、管控、修復(fù)對(duì)策?；谄渲匾?，有必要設(shè)置專(zhuān)章進(jìn)行規(guī)定，專(zhuān)章可以設(shè)定土壤環(huán)境監(jiān)測(cè)制度、土壤環(huán)境信息發(fā)布制度，明確土壤污染普查，并要求公布調(diào)查結(jié)果，制定土壤污染高風(fēng)險(xiǎn)企業(yè)名錄制度，對(duì)名錄內(nèi)的企業(yè)強(qiáng)制高風(fēng)險(xiǎn)企業(yè)重點(diǎn)監(jiān)測(cè)。

因此，建議“草案”章節(jié)做如下調(diào)整：

第一章總則。規(guī)定土壤污染防治法立法目的、基本原則和原理、監(jiān)督管理體制、土壤污染防治相關(guān)的綜合性宏觀規(guī)劃以及政府土壤污染防治義務(wù)和公民相關(guān)知情權(quán)、參與權(quán)的宣示。“草案”第78條對(duì)環(huán)保主管部門(mén)公開(kāi)土壤污染相關(guān)信息以及公民、法人和其他組織享有土壤污染防治知情權(quán)、參與和監(jiān)督權(quán)的規(guī)定應(yīng)該納入總則之中，因?yàn)橥寥牢廴镜碾[蔽性和積累性，環(huán)境保護(hù)主管部門(mén)具有系統(tǒng)掌握土壤污染信息的先天優(yōu)勢(shì)，公布相關(guān)信息應(yīng)該成為其核心義務(wù)，土壤污染防治法律制度的有效實(shí)施很大程度上依賴(lài)權(quán)威、可靠、充分的土壤環(huán)境信息。而公民的知情權(quán)、參與權(quán)更是土壤污染多元共治的基礎(chǔ)，是緩解政府與社會(huì)張力的最佳渠道，其作為土壤污染防治立法的基礎(chǔ)性原理應(yīng)該貫穿立法始終。這方面的內(nèi)容如果要作為監(jiān)督管理制度在“監(jiān)督管理”一章中規(guī)定，則應(yīng)該從操作層面具體展開(kāi)。

第二章土壤污染防治規(guī)劃。對(duì)土壤開(kāi)發(fā)利用和污染防治等規(guī)劃做具體規(guī)定。

第三章土壤污染防治監(jiān)督管理措施。將“草案”第二章中的土壤污染普查制度、監(jiān)測(cè)制度以及第三章中的預(yù)防性措施、保護(hù)性措施重新組織。將“草案”第五章涉及到政府行政權(quán)力、第三方治理等方面的內(nèi)容整理納入該章中。應(yīng)該將土壤污染防治標(biāo)準(zhǔn)制度作為基礎(chǔ)性監(jiān)督管理制度予以規(guī)定，建立土壤環(huán)境基準(zhǔn)、土塘質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)等標(biāo)準(zhǔn)體系。

第四章土壤污染風(fēng)險(xiǎn)管控與修復(fù)。在當(dāng)前“草案”第四章內(nèi)容的基礎(chǔ)上，將第五章涉及風(fēng)險(xiǎn)管控和修復(fù)的有關(guān)內(nèi)容修改并入本章。需要注意的是，“草案”第38條、第40—43條都是處理農(nóng)用地的“分類(lèi)”的問(wèn)題，而第39條是規(guī)定對(duì)“優(yōu)先保護(hù)類(lèi)耕地”實(shí)行嚴(yán)格保護(hù)，解決第一類(lèi)農(nóng)用地保護(hù)的問(wèn)題。因此，第39條的內(nèi)容應(yīng)該放到第43條之后，與接下來(lái)的第44、45條分別對(duì)三類(lèi)農(nóng)用地污染管控進(jìn)行規(guī)定。

第五章法律責(zé)任。針對(duì)該立法涉及的所有具有法律意義的行為進(jìn)行疏而不漏的責(zé)任設(shè)計(jì)。

第六章附則。對(duì)有關(guān)術(shù)語(yǔ)做出界定，對(duì)法律生效等做出規(guī)定。

(三)強(qiáng)化法律責(zé)任制度

土壤污染修復(fù)難度大、成本高、時(shí)間長(zhǎng)，特別是耕地土壤污染引發(fā)的食品安全問(wèn)題會(huì)對(duì)公眾健康造成嚴(yán)重威脅，因此，需要對(duì)行為人可能造土壤污染的行為進(jìn)行規(guī)范，提高其土壤環(huán)境保護(hù)的意識(shí)，使其懾于對(duì)法律后果的承擔(dān)，而不敢輕易逾越法律紅線。

首先，提高違法成本。根據(jù)“不能使違法者從其違法行為中得到好處”的原則設(shè)計(jì)法律責(zé)任及其處罰力度。*王燦發(fā)：《環(huán)境違法成本低之原因和改變途徑探討》，載《環(huán)境保護(hù)》2005年第9期。同樣是超過(guò)標(biāo)準(zhǔn)排放污染物，“草案”第85條不僅僅與第87條相比而輕重失衡，也違背《大氣污染防治法》(2015修訂)、《水污染防治法》(2017修訂)中體現(xiàn)的“施行最嚴(yán)格的生態(tài)保護(hù)制度”的精神?！洞髿馕廴痉乐畏ā返?9條規(guī)定，違反本法規(guī)定超標(biāo)排放大氣污染物的，“由縣級(jí)以上人民政府環(huán)境保護(hù)主管部門(mén)責(zé)令改正或者限制生產(chǎn)、停產(chǎn)整治，并處十萬(wàn)元以上一百萬(wàn)元以下的罰款；情節(jié)嚴(yán)重的，報(bào)經(jīng)有批準(zhǔn)權(quán)的人民政府批準(zhǔn)，責(zé)令停業(yè)、關(guān)閉”；《水污染防治法》第83條對(duì)違法超標(biāo)排放水污染物者的法律責(zé)任規(guī)定幾乎與《大氣污染防治法》第99條的規(guī)定完全一致。違法超標(biāo)排放大氣污染物、水污染物的，輕則“由縣級(jí)以上人民政府環(huán)境保護(hù)主管部門(mén)責(zé)令改正或者責(zé)令限制生產(chǎn)、停產(chǎn)整治，并處十萬(wàn)元以上一百萬(wàn)元以下的罰款”，罰款的上限是一百萬(wàn)元；情節(jié)嚴(yán)重的，則不是一罰了之，而是“責(zé)令停業(yè)、關(guān)閉”。而且，《大氣污染防治法》第123條、《水污染防治法》第95條還對(duì)違法超標(biāo)排污“受到罰款處罰，被責(zé)令改正”而拒不改正的規(guī)定了“按日連續(xù)處罰”的制度。向農(nóng)用地排放重金屬等有害物質(zhì)含量超標(biāo)的物質(zhì)，其危害更大。因此，“草案”應(yīng)該借鑒這些成功的立法經(jīng)驗(yàn)，將第85條改為：

“企業(yè)事業(yè)單位和其他生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者違反本法規(guī)定，向農(nóng)用地排放重金屬、有機(jī)污染物等含量超標(biāo)的污水、污泥、清淤底泥、尾礦(渣)等的，由地方人民政府環(huán)境保護(hù)主管部門(mén)責(zé)令改正或者限制生產(chǎn)、停產(chǎn)整治，處十萬(wàn)元以上一百萬(wàn)元以下的罰款；情節(jié)嚴(yán)重的，報(bào)經(jīng)有批準(zhǔn)權(quán)的人民政府批準(zhǔn)，責(zé)令停業(yè)、關(guān)閉。

受到罰款處罰，被責(zé)令改正的，依法作出處罰決定的行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)組織復(fù)查，發(fā)現(xiàn)其繼續(xù)違法向農(nóng)用地排放重金屬、有機(jī)污染物等含量超標(biāo)的污染物，或者拒絕、阻撓復(fù)查的，依照《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法》的規(guī)定按日連續(xù)處罰?！?/p>

其次，將法律責(zé)任覆蓋全部責(zé)任主體。梳理“草案”中各種法律行為的各類(lèi)主體，根據(jù)其行為的性質(zhì)，規(guī)定相應(yīng)的法律責(zé)任。例如：上述“條例”涉及到的各類(lèi)“評(píng)估”主體，不能僅僅規(guī)定土壤污染風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的“受委托人(或單位)”、“土壤污染責(zé)任人”或者“土地使用權(quán)人”的相關(guān)法律責(zé)任，還應(yīng)該對(duì)直接進(jìn)行有關(guān)評(píng)估的政府及其主管部門(mén)、“尾礦庫(kù)的運(yùn)營(yíng)、管理單位”、“可能造成土壤污染的突發(fā)事件當(dāng)?shù)厝嗣裾捌溆嘘P(guān)部門(mén)和相關(guān)企業(yè)事業(yè)單位”規(guī)定相應(yīng)的法律責(zé)任，對(duì)依法應(yīng)當(dāng)組織有關(guān)評(píng)估的政府部門(mén)不作為或不當(dāng)作為的應(yīng)該規(guī)定相應(yīng)的法律責(zé)任。

(四)規(guī)范立法表達(dá)

1.統(tǒng)一“土壤”這一核心術(shù)語(yǔ)?！安莅浮钡牧⒎康氖潜Ｗo(hù)和改善環(huán)境，防治土壤污染，推動(dòng)土壤資源永續(xù)利用，土壤是立法保護(hù)的對(duì)象，在立法中設(shè)置的各項(xiàng)制度均應(yīng)以土壤為中心，相關(guān)的概念表述應(yīng)當(dāng)精確，如對(duì)“農(nóng)用地分類(lèi)管理制度”就當(dāng)表述為“農(nóng)用地土壤資源分類(lèi)管理制度”更為準(zhǔn)確，因?yàn)?，根?jù)《土壤污染防治行動(dòng)計(jì)劃》農(nóng)用地的分類(lèi)依據(jù)是土壤質(zhì)量狀況的不同。對(duì)于土壤的概念需要進(jìn)一步明確，第98條規(guī)定“草案”所指的土壤是位于陸地表層能夠生長(zhǎng)植物的疏松多孔物質(zhì)層及其相關(guān)自然地理要素的綜合體。對(duì)“相關(guān)自然地理要素”應(yīng)采用概括加列舉的方式予以明確。在此基礎(chǔ)上，梳理并統(tǒng)一將“草案”涉及的“土地”、“耕地”、“農(nóng)用地”、“建設(shè)用地”等術(shù)語(yǔ)都轉(zhuǎn)化為“土壤”或“土壤資源”，以統(tǒng)一該法的核心術(shù)語(yǔ)，如將“農(nóng)用地”改為“農(nóng)用地土壤”，等。

2.強(qiáng)化立法語(yǔ)言的規(guī)范性。如上述第83條應(yīng)該刪除“未依照本法的規(guī)定履行職責(zé)的”這一語(yǔ)義重復(fù)的用詞。