生態(tài)環(huán)境損害賠償制度研究
——兼論其與環(huán)境公益訴訟的銜接

李 暉，楊 雷

自2015年中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革試點方案》(以下簡稱《試點方案》)以來，有關的7個試點省份已就相關工作展開了卓有成效的實踐，并取得一些階段性成果。如江蘇省政府首次與江蘇省環(huán)保聯(lián)合會以原告身份提起生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟；貴州省一家律師事務所參與當地環(huán)保部門同污染企業(yè)之間的磋商，達成協(xié)議，請求人民法院進行司法確認；山東省的環(huán)境主管部門同八家污染責任企業(yè)磋商，在三家達成協(xié)議、五家無法取得一致的背景下，擬對相關主體提起生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟等等，不一而足。然而，在仔細分析對比后發(fā)現(xiàn)，盡管相關試點工作開展得如火如荼，政府宣傳也為改革造勢不少，我們還是遺憾地發(fā)現(xiàn)，在過去的近兩年時間里，相關案件的數量不過三起〔1〕，遠不如檢察機關提起環(huán)境公益訴訟時的場景火爆。究其原因，恐怕還是要從我國生態(tài)環(huán)境損害賠償制度的固有缺陷和矛盾入手，展開分析。

一、《試點方案》的形成及其引發(fā)的爭議

筆者以為，我國之所以大力推行生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革，主要出于以下幾個方面的考慮：一是生態(tài)環(huán)境利益本身具有二重性，即兼具生態(tài)價值與經濟價值的內涵，而過去我國的相關環(huán)境損害賠償制度更側重于從彌補其經濟價值的損失入手，往往忽略了對其生態(tài)價值層面的損失進行評估和追償。一定程度上，這也是造成現(xiàn)今環(huán)境問題愈發(fā)突出的原因之一。故試點方案中明確提到“本試點方案所稱生態(tài)環(huán)境損害，是指因污染環(huán)境、破壞生態(tài)造成大氣、地表水、地下水、土壤等環(huán)境要素和植物、動物、微生物等生物要素的不利改變，及上述要素構成的生態(tài)系統(tǒng)功能的退化?！倍窍嚓P索賠主體的缺位。我國《憲法》及《物權法》等法律規(guī)定了礦藏、水流、海域、城市土地、野生動物等屬于國家所有，并在農村和城市郊區(qū)的土地、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等方面設定了國家和集體的二元所有權。*張寶：《生態(tài)環(huán)境損害政府索賠權與監(jiān)管權的適用關系辨析》，載《法學論壇》2017年第3期。根據環(huán)保部有關負責人解讀，憲法、物權法等相關法律規(guī)定了國家所有的財產即國有財產由國務院代表國家行使所有權，但是在礦藏、水流、城市土地、國家所有的森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等自然資源受到損害后，現(xiàn)有制度中缺乏具體索賠主體的規(guī)定，故需由國務院授權省級政府提起生態(tài)環(huán)境損害索賠要求。*新華社：《破解“企業(yè)污染、政府買單”困局——環(huán)保部有關負責人解讀〈生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革試點方案〉》，http://news.xinhua—net．com/fortune/2015—12/03/c_1117349597.htm.三是域外移植。很明顯，《試點方案》提出的改革措施明顯受到域外經驗尤其是美國做法的啟發(fā)，即政府機構可以基于公共環(huán)境(資源)受托者的管理權、所有權或者控制權針對自然資源或者生態(tài)環(huán)境損害提起訴訟，要求責任人賠償修復費用、過渡期損失和評估費用。*王樹義、劉靜：《美國自然資源損害賠償制度探析》，載《法學評論》2009年第1期。四是希望實現(xiàn)同環(huán)境民事公益訴訟的有效銜接。有學者認為，鑒于生態(tài)環(huán)境損害賠償制度與環(huán)境民事公益訴訟制度之間在適用范圍上的“高度契合”，完全可以依靠整合責任性規(guī)范、協(xié)商性規(guī)范、參與性規(guī)范、評估性規(guī)范和配套性規(guī)范等方式，實現(xiàn)二者的對接。*程多威、王燦發(fā)：《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度的體系定位與完善路徑》，載《國家行政學院學報》2016年第5期?！对圏c方案》實施以來，引發(fā)了廣泛的爭議。

(一)國內法層面的爭議

通過上述內容不難看出，生態(tài)環(huán)境損害賠償制度的亮點之一，便是由省級政府作為起訴主體，對造成生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)破壞及不利要素改變的違法主體進行索賠。簡單來說，支撐這一制度的理論依據在于國家對于自然資源的壟斷，即通過國務院授權省級政府的方式，由其代表國家行使生態(tài)價值損失的索賠權。筆者以為，此處必須明確四個問題：

一是《憲法》及《物權法》中對相關自然資源所有權所做的概括性規(guī)定能否當然作為省級政府提起生態(tài)環(huán)境損害賠償之訴的法律依據。關于這個問題，中國海洋大學的徐祥民教授曾一針見血地指出，“自然資源屬于國家所有既不是自然存在的現(xiàn)象，也不是憲法給國家設定的目的，而是用以實現(xiàn)國家目的的手段，它的價值主要是工具性的”。*徐祥民：《自然資源國家所有權之國家所有制說》，載《法學研究》2013年第4期。事實上，《物權法》第四十八條中關于自然資源國家所有權的規(guī)定，其靈感來源于我國《憲法》第九條。但筆者認為，《憲法》中關于自然資源歸國家所有的表述更多的表現(xiàn)為一種價值性的宣誓，而非某種實體權利的授予；與其說是在強調國家對于自然資源享有如同民法上的占用、使用、收益、處分等權能，莫如說意在凸顯一種國家對于公民承擔的生態(tài)環(huán)境保護義務。而在現(xiàn)實生活中，正是通過這種國家壟斷影響國民基本生存條件和社會福祉的自然資源的方式，排除了私人壟斷自然資源可能給人們造成的社會不公甚至生存危機。此外，適用條件上，在生態(tài)環(huán)境損害能夠涵攝自然資源損害，而自然資源損害不足以完全反向涵攝生態(tài)環(huán)境損害的前提下，將二者簡單等同，是否存在邏輯不周延之嫌，亦值得商榷。

二是依此構建的生態(tài)環(huán)境損害賠償之訴究竟是如《試點方案》所稱的對生態(tài)價值損失的權利追索，還是僅僅表現(xiàn)為一種經由客體物反映其經濟價值損失的反射性利益。筆者以為，后者是肯定的。事實上，自上世紀六十年代以來，學界就一直為難以將生態(tài)系統(tǒng)及其要素客體化為民法上的物而困擾，為此甚至創(chuàng)設出了“環(huán)境權”這一為傳統(tǒng)法律權利體系所不容的新概念，以期實現(xiàn)對生態(tài)環(huán)境權利追索的于法有據。遺憾的是，當相關主體請求具體環(huán)境權利的實現(xiàn)時，卻發(fā)現(xiàn)自己再度陷入了以往對人身、財產權利追索的窠臼，即還是圍繞其經濟價值利益而展開。從人類社會發(fā)展的歷史進程上看，一定程度上說正是因為人們更多地關注了生態(tài)環(huán)境利益中的經濟價值，忽視其生態(tài)價值，才導致了現(xiàn)今生態(tài)環(huán)境的嚴峻形勢。新生的生態(tài)環(huán)境損害賠償制度也面臨著同樣的難題，即如何避免環(huán)境治理領域的“權利依賴”*劉衛(wèi)先：《我國環(huán)境法學研究中的路徑依賴及其克服》，載《政法論叢》2016年第5期。加劇生態(tài)環(huán)境的破壞。

三是這種對生態(tài)價值功能毀損的修補與恢復能否通過提起一般民事賠償訴訟的方式得以實現(xiàn)。對此，筆者持否定觀點，理由有三：一是民法上的損害賠償通常表現(xiàn)為一種對私權利的救濟，如人身權、財產權遭受不法侵害，要求予以賠償；生態(tài)環(huán)境損害賠償則旨在救濟遭受損害的生態(tài)利益或環(huán)境公共利益，其救濟效果將歸屬于不特定的公共群體，這是一般民事賠償所不具備的。二是民法上強調的恢復原狀，其意在使遭受不法侵害的物之利益或其他民事權利恢復圓滿狀態(tài)，對其中無法恢復原狀而產生的損害賠償費用則旨在填補受損的利益空缺；生態(tài)環(huán)境損害賠償制度中的修復生態(tài)費用，其用途則是確定的，即修復已受損害的生態(tài)環(huán)境利益，其意義并不在于實現(xiàn)對無法修復的生態(tài)系統(tǒng)和環(huán)境利益的金錢賠償。三是民法上的恢復原狀與損害賠償，其表現(xiàn)為一種完全恢復的可能和相對確定的責任救濟。即造成相關損害的民事責任承擔者是較容易確定的，且通過這一責任主體忠實、勤勉的努力是有望實現(xiàn)對受損權利的完滿恢復的；生態(tài)環(huán)境損害賠償的責任主體則往往是多元的，相對較難確定，且真正實施生態(tài)修復、環(huán)境治理的常常是作為公共權益代表的政府機關或職能部門、社會團體。同時，生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)及相關環(huán)境利益的修復是很難達到“恢復原狀”的程度的。原因在于，各項環(huán)境要素常常表現(xiàn)為一種不斷變化的物質循環(huán)、能量流動、信息傳遞狀態(tài)，故對其自身的修復有著特殊的標準和要求。

四是這種由省級、市地級政府及其指定的部門或機構提起的賠償之訴與環(huán)境民事公益訴訟之間在法理依據上究竟有何區(qū)別。有關民事公益訴訟的理論基礎爭論大致可以分為兩類，即“環(huán)境權說”與“法定訴訟擔當說”。*同前引[5]。概言之，前者認為，提起環(huán)境民事公益訴訟的依據在于公民享有的一種對良好環(huán)境的實體請求權；后者則認為，公民提起相關訴訟所依賴的并非什么虛妄的“環(huán)境請求權”，而是表現(xiàn)為一種訴訟程序上的法定擔當，其本質是一種訴訟實施權。上述兩種觀點分別從不同的視角，揭示了環(huán)境民事公益訴訟制度理論依據的兩個側面，即“歸屬主義”和“代表主義”。前者由于學界對于“環(huán)境共有物即環(huán)境公益為全體人類所共同享有”達成的共識，以及“環(huán)境權入憲”等立法活動的漸次展開而享有越來越寬泛的話語權；后者則得益于2014年《環(huán)境保護法》第58條的修改而獲得了法律上的支持，也擁有較大的話語權。

至于生態(tài)環(huán)境損害賠償制度的法理依據，筆者以為，其既不同于“環(huán)境權說”，也不完全等同于“法定訴訟擔當說”。如前所述，由省級、市地級政府及其指定的部門或機構代表國家提起的損害賠償之訴，與其說是在強調國家對生態(tài)自然資源的所有權，莫如說其意在凸顯一種國家對公民承擔的生態(tài)環(huán)境監(jiān)管和保護義務，在性質上更接近于一種“公共信托”。盡管持“環(huán)境權”論者大都習慣于將美國學者薩克斯于1969年發(fā)表的《美國環(huán)境損害的法律救濟: 法院的角色》一文視為其法理淵源，但薩克斯顯然沒有系統(tǒng)闡述環(huán)境權學說。如果說薩克斯的報告與權利學說有關的話，那么，他向日本學界傳授的是政治學和憲法學理論中十分淺顯的公民管理參與權。*徐祥民、宋寧而：《日本環(huán)境權說的困境及其原因》，載《法學論壇》2013年第3期。

(二)比較法層面的爭議

與早年間引進民事公益訴訟類似，生態(tài)環(huán)境損害賠償制度的實施也在一定程度上受到了美國經驗的啟發(fā)。無可否認，作為環(huán)境治理先進國家的美國，在諸多環(huán)保法制建設領域走在我們前面。但必須明確的是，拋開環(huán)境治理本土化研究的重要性不談，即便是法律移植也應當充分考慮兩國在法律體系和法治文化上的異同。其中最為顯著的一點是，美國經由其多年的普通法系傳統(tǒng)形成了一種“篤信司法”的文化特質，即由于普通民眾對于政府并不存在一種普遍信賴的文化心理，美國在法律體系上不承認行政法作為一個獨立的法律部門，因而也就不存在一部系統(tǒng)的行政程序法典。當執(zhí)法部門認為行政相對人的行為構成對法律的侵犯時，盡管其有權做出行政處罰，卻只能通過提起執(zhí)法訴訟的方式進行。反觀我國，自古以來便奉行行政與司法合一的傳統(tǒng)，拋開這一制度的弊病不談，我國的社會治理結構已經習慣于由行政機關主導并發(fā)揮積極作用的一整套管理模式。倘若簡單的以“公眾參與”、“環(huán)境民主”為名，照搬套用根本不符合我國環(huán)境治理實踐歷史的所謂“經驗”，其結果只能是邯鄲學步。

二、生態(tài)環(huán)境損害賠償制度與環(huán)境公益訴訟的通病

(一)行政機關職能錯位

眾所周知，現(xiàn)代國家治理體系強調立法、司法、執(zhí)法的三權分工，而上述三者又分別通過能夠代表一國民意的泛代議制機關(如議會)、最高法院、中央政府三大機關共同行使。其中，政府作為法律實施主體和履行行政管理職能的國家機關，隨著現(xiàn)代社會行政權力的擴張及社會矛盾的進一步復雜、尖銳化，承擔著越來越廣泛的職能，以至于在許多國家出現(xiàn)了一些集行政與司法職能為一體的準司法機構。然而，必須指出的是，行政權與司法權二者之間天然的界限與差異并未因為這些新型管理機構的出現(xiàn)而產生明顯的變動。事實上，行政權力由于其主動性與高效性，在環(huán)境修復與污染治理過程中具有無可比擬的先天優(yōu)勢。當出現(xiàn)可能導致環(huán)境污染或已經產生一定環(huán)境損害結果的情況時，作為賠償權利主體之一的省政府，其所擁有的龐大資源(包括完整的環(huán)境監(jiān)測數據、精干的執(zhí)法人員、充足的經費保障等)，能夠保證執(zhí)法部門及時有效地預防或制止污染主體進一步實施損害環(huán)境的違法行為，防止損害結果的擴大；同時，其所掌握的種類繁多的行政處罰、行政強制等職權，也足以保證相關懲治與修復工作的順利展開，而無須另辟蹊徑采取司法救濟的手段。總之，如果讓本屬于執(zhí)法機關的政府更多地扮演著申請司法救濟主體的角色，極易導致政府環(huán)境監(jiān)管權與索賠權的混淆，不僅使得政府職能定位不清，還把本就繁重的環(huán)境治理工作變相地推給了本就勢力單薄的司法機關。須知，一旦進入司法程序，許多原本簡單的處罰案件經由訴訟程序又會變得紛繁復雜、曠日持久。

此外，由于政府監(jiān)管職能與索賠職能的混淆錯位，法院漸次成為污染治理的執(zhí)法中心，原本在環(huán)境執(zhí)法過程中就普遍存在的執(zhí)行難等問題，又會因法院執(zhí)行力量的不足而被放大。同時，訴訟的相對性決定了起訴主體在選擇被告時往往具有一定的主觀理性偏好，即被起訴的往往是某些容易承擔敗訴結果的特定企業(yè)。而那些背景強大、實力雄厚的污染企業(yè)則可能由于起訴方的審時度勢、司法機關的被動低效而幸免于難，造成明顯的市場不公。這些都不利于環(huán)境治理的大局。

(二)重復處罰普遍存在

筆者以為，從理論上說，目前試點的生態(tài)環(huán)境損害賠償制度與正式頒行的環(huán)境民事公益訴訟，已足以涵蓋因生態(tài)系統(tǒng)功能退化、環(huán)境要素不利改變、自然資源不當開采等引發(fā)的生態(tài)環(huán)境損害，即二者在適用范圍上已基本實現(xiàn)無縫對接，并共同構成了一張結構嚴密、環(huán)環(huán)相扣的“索賠法網”。然而，制度設計者在為環(huán)境違法行為構建重重法網的同時，卻在無形中忽略了一項基本的現(xiàn)代行政法治原則——一事不再罰原則。依據現(xiàn)行法規(guī)定，環(huán)境違法者情節(jié)嚴重的，應負擔相應的刑事責任(包括一定期限的限制人身自由刑及罰金)；情節(jié)不足以適用刑罰的，也應當繳納一定數額的行政處罰金，并承擔相應的民事責任。盡管一事不再罰原則并非當然適用于法律責任競合的情形，例如，污染者承擔了刑事責任后仍可要求其承擔一定的附帶民事責任，但由于生態(tài)環(huán)境損害賠償中的生態(tài)價值損失難以準確評估，且對據此做出的行政或訴訟行為缺乏有效的法律監(jiān)督，現(xiàn)實中常常出現(xiàn)某些企業(yè)既承擔了刑事責任，繳納了行政處罰金，又被相關訴訟主體以各種名義反復起訴索要賠償的情形。*同前引[1]。

(三)司法機關自由裁量基準的缺失

生態(tài)環(huán)境損害賠償制度與環(huán)境民事公益訴訟制度的第三項通病，即為自由裁量基準的缺失。在2017年5月23日召開的環(huán)保部例行新聞發(fā)布會上，環(huán)保部科技標準司司長鄒首民表示，截至目前，我國已累計發(fā)布國家環(huán)保標準2038項，其中現(xiàn)行標準1753項，依法備案的現(xiàn)行強制性地方環(huán)保標準達到167項，但仍存在一些問題，包括部分標準制度修訂項目進展滯后等。*http://www.1caixin.com.cn/yw/36151232.html.在環(huán)境污染治理領域，有關環(huán)境標準制度的規(guī)定，不僅具有技術性規(guī)范層面的科學意義，還具有確認和識別環(huán)境利益是否受損的功能意義。此外，借助該項標準相關環(huán)境執(zhí)法與司法部門便能直觀地判斷污染主體的行為是否構成環(huán)境法意義上的違法行為，并以此作為衡量其違法性程度的重要指標。事實上，在實踐過程中公益訴訟的主體往往需要承擔天價的鑒定費用，方能證明環(huán)境損害結果與違法行為之間的因果關系；而環(huán)保法庭在審理相關案件時也面臨著裁量權過大、訴訟雙方不服判決的風險問題。此時不難發(fā)現(xiàn)，環(huán)境司法裁量基準制度的缺失，正是上述兩項問題產生的直接原因。

三、生態(tài)環(huán)境損害賠償制度理論和實踐問題的解決之道

(一)厘清法理關系

將厘清法理關系置于首位，原因在于人們對于某項事物的認知和分析方式，決定了之后一系列的理性活動，當然也包括規(guī)范行為。傳統(tǒng)的法理規(guī)范和解析范式發(fā)展至今，面臨著一個兩難的處境，即面對環(huán)境治理問題，是堅持傳統(tǒng)的主客二分及人類中心主義傳統(tǒng)，還是轉向打破主客二分體系，接受生態(tài)中心主義的洗禮。正如西南民族大學的茍正金先生所言，當代環(huán)境理論爭議的焦點多停留于理論理性層面，而忽視了實踐理性層面的發(fā)展。*茍正金：《實踐理性視閾下的環(huán)境法哲學體系》，載《現(xiàn)代法學》2017年第3期。從而導致了生態(tài)中心主義論者在否定主客二分體系的同時，依舊借助于傳統(tǒng)的思維工具構建所謂的“新型環(huán)境權利”，而人類中心主義論者則執(zhí)著于批判對方的漏洞而忽視對傳統(tǒng)法律分析范式進行改進的尷尬局面。此種理論理性層面的消極影響還體現(xiàn)在環(huán)境權論者與環(huán)境義務論者之間：前者在強調環(huán)境公民權利時，似乎并未意識到正是由于這種對法律權利路徑的過度依賴放大了市場的外部性問題，加劇了環(huán)境污染；后者則在強調整體主義的道路上漸行漸遠，殊不知整體主義的過度宣揚勢必與近現(xiàn)代強調個人民主、權利本位的法律文明背道而馳，有開歷史倒車之嫌。

有鑒于此，生態(tài)環(huán)境損害賠償制度在選擇其法理依據及分析范式時，不能走“一邊倒”的老路，而是應當沿著實踐理性的道路，從爭論雙方共同認可的“可持續(xù)發(fā)展”的環(huán)境道德理念出發(fā)，通過國家授權相關主體代為承擔對公民的生態(tài)環(huán)境保護義務的方式，實現(xiàn)對破壞生態(tài)系統(tǒng)的修復和不利環(huán)境改變的矯正。必須明確的是，此種對于違法主體的索賠訴訟，其意義既不在于恢復所謂“國家所有權”的完滿狀態(tài)，也不在于什么“公民環(huán)境權”的單向延伸，更不是單純的對非法律價值主體的生物進行“義務救贖”，而是作為法律價值主體的人類，為實現(xiàn)與自然的和諧共處及可持續(xù)發(fā)展，維護環(huán)境法的秩序價值和正義價值而進行的法律救濟行為，其本質是一種監(jiān)管型的矯正行為。

(二)明確政府法律職責順位

由最新發(fā)布的《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革方案》(以下簡稱《改革方案》)可知，2018年1月1日起在全國試行的生態(tài)環(huán)境損害賠償制度中，賠償權利主體為省級、市地級政府(包括直轄市所轄的區(qū)縣級政府)及其指定的部門或機構。也正因如此，政府及其環(huán)保主管部門職能錯位的弊病才在無形中被進一步擴大了。盡管《試點方案》的初衷是，由國務院授權省級、市級政府對造成生態(tài)系統(tǒng)退化、環(huán)境要素不利改變的違法主體進行索賠訴訟，意在實現(xiàn)對受損生態(tài)價值的量化評估與修復，或在無法修復的前提下收取一定數額的替代賠償金，從理論上看似乎與政府的環(huán)境執(zhí)法職能并不沖突，但從實踐反饋上看，實施效果卻并不如意。一方面，部分地方政府的行政首長急于向上級行政機關展示其所謂“政績”，對一些本可以通過環(huán)境行政執(zhí)法行為予以制止甚至預防的污染行為佯裝不知，等到該企業(yè)已造成嚴重的生態(tài)環(huán)境損害后果時才向法院提起訴訟，由此造成了大量的行政、司法資源浪費，也貽誤了最佳治理時機。另一方面，鼓舞了部分地方政府行政部門中懶政不作為的不良風氣，在將環(huán)境治理的執(zhí)法任務逐漸推移至法院的同時，也將實際操作中的執(zhí)行難等問題一并拋給了司法機關，使其承擔與其自身力量完全不相符的職能重負。

故而，筆者以為，為糾正這些亂象，必須在生態(tài)環(huán)境損害賠償制度中明確省級、市級人民政府的職能順位。即環(huán)境行政執(zhí)法職能具有優(yōu)先性和第一性，只有在環(huán)境執(zhí)法部門已盡到其應盡的環(huán)境管理職責的前提下，方可允許地方政府提起損害賠償之訴，且這一過程應受到行政監(jiān)察機關與地方環(huán)保組織的監(jiān)督(例如后兩者可以通過對省級、市級政府提起環(huán)境行政公益訴訟的方式進行監(jiān)督)。此外，當省級、市級政府提起生態(tài)環(huán)境損害賠償之訴時，可以參考某些民事環(huán)境公益訴訟中的相關制度，如規(guī)定應將達成的和解協(xié)議公告、不得以達成和解協(xié)議為由申請撤訴等。

(三)必要的生態(tài)環(huán)境損害賠償制度建設

1．構建以環(huán)境質量改善為核心的生態(tài)環(huán)境訴訟體系

2016 年 3 月 16 日，十二屆全國人大四次會議表決通過了《中華人民共和國國民經濟和社會發(fā)展第十三個五年規(guī)劃綱要》(以下簡稱《綱要》)，《綱要》明確提出，在“十三五”期間，要以提高環(huán)境質量為核心，以解決生態(tài)環(huán)境領域突出問題為重點，加大生態(tài)環(huán)境保護力度，提高資源利用效率，為人民提供更多優(yōu)質生態(tài)產品，協(xié)同推進人民富裕、國家富強、中國美麗。*參見《“十三五”規(guī)劃綱要全文發(fā)布綠色理念成未來5年發(fā)展主基調》，載《中國環(huán)境報》2016年3月21日第1版。由此拉開了我國環(huán)境法制轉型的大幕，即從傳統(tǒng)的污染防治型治理模式向以改善環(huán)境質量為核心的現(xiàn)代治理模式的轉變。在此，筆者想要指出的是，這種以環(huán)境質量實質改善為核心和目的的法制轉型不應僅僅停留在環(huán)境實體法層面，事實上，作為公法的程序法體系，尤其是在生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟與環(huán)境公益訴訟領域，恰恰可以成為此種新型環(huán)境法制從制定到適用的重要橋梁。試想，若能將改善環(huán)境質量的治理理念引入生態(tài)環(huán)境損害賠償制度的構建思路中，實現(xiàn)與新型環(huán)境實體法的有效銜接，將在很大程度上消解傳統(tǒng)環(huán)境訴訟中存在的“賠而不治”、“?？畈粚Ｓ谩钡缺撞?，達成環(huán)境質量實質改善的法律目的。

2．建立系統(tǒng)完整的環(huán)境司法裁量基準制度

環(huán)保部發(fā)布的《國家環(huán)境保護“十三五”科技發(fā)展規(guī)劃綱要》明確提出，將針對我國環(huán)境基準研究中的關鍵科學問題，綜合消化吸收國際環(huán)境基準制定的成功經驗和成熟方法，結合我國的實際環(huán)境特征和管理需要，研究適合我國基本國情和區(qū)域特征的環(huán)境基準理論與方法學體系。*http://www.zhb.gov.cn/gkml/hbb/bwj/201611/t20161121_367896.htm.如前所述，建立系統(tǒng)完整的環(huán)境基準制度不僅對于強化環(huán)保應用基礎研究、促進環(huán)?？茖W決策具有重大意義，也是環(huán)境執(zhí)法部門與相關司法工作人員識別和判定行為人是否構成環(huán)境法上的違法行為及其程度如何的重要依據。然而在現(xiàn)實中，環(huán)境民事公益訴訟制度的運行幾乎是脫離環(huán)境法律規(guī)范的，突出表現(xiàn)在其選擇以抽象的“損害社會公共利益”而非環(huán)境違法行為作為法院判定是否支持其賠償請求的依據。從《改革方案》的表述上看，生態(tài)環(huán)境損害賠償制度也存在類似的問題，即圍繞如何救濟受損的生態(tài)環(huán)境或修復費用的承擔而展開，忽略了對環(huán)境守法行為重要性的強調。相信在建立系統(tǒng)完整的環(huán)境基準制度后，這些問題都將得到妥善解決。

3．完善生態(tài)環(huán)境訴訟磋商機制，規(guī)范司法確認

盡管最新發(fā)布的《改革方案》已明確了生態(tài)損害賠償訴訟的磋商前置及司法確認制度，但是此概括性的規(guī)定和過于偏重私法路徑的主流論調，仍未能就政府主動磋商行為之法律屬性給予恰當闡釋，從而無法為生態(tài)損害賠償磋商制度的立法設計提供堅實的理論基礎。*黃錫生、韓英夫：《生態(tài)損害賠償磋商制度的解釋論分析》，載《政法論叢》2017年第1期。以協(xié)商行政為視角，生態(tài)損害賠償磋商制度實質上是一種行政機關借用私法領域的協(xié)商與填補機制來維護環(huán)境公益的行政權行使之新樣態(tài)。*同前引[15]。筆者以為，基于這種特殊的二重法律屬性，在完善磋商機制過程中應力求實現(xiàn)公益與效率兩大價值的有機統(tǒng)一。具體而言，在主要涉及環(huán)境公益等實體權利處分的訴訟環(huán)節(jié)，應基于“行政控權”原則對其自由裁量權予以合理限制，如要求協(xié)議公開、公眾參與、第三方評估等；而在純粹的程序性訴訟環(huán)節(jié)，則應強調效率優(yōu)先。理由在于，生態(tài)環(huán)境損害賠償之訴的主要目的不同于一般的民事賠償訴訟，其特有的“修復生態(tài)系統(tǒng)”、“防止環(huán)境要素不利改變”等功能，決定了其對訴訟效率有著更為迫切的需求。由于涉及環(huán)境公益，修復和治理的工作開展得越早越好，因此，可以適當借鑒如民訴上的司法確認制度，并進一步加以完善。即經由具備一定資質的調解機構調解并達成協(xié)議后，即可交由法院進行效力確認，以期實現(xiàn)糾紛的合法、高效解決。

四、生態(tài)環(huán)境損害賠償與環(huán)境公益訴訟的銜接

必須指出的是，筆者此處所稱的“銜接”，并非僅指生態(tài)環(huán)境損害賠償之訴與環(huán)境公益訴訟之間的簡單對接。質言之，這種銜接是結構性的，具有重構環(huán)境治理模式的重要意義。為達成科學治理生態(tài)環(huán)境破壞與污染的目的，筆者主張建立由四層“基石”構筑的現(xiàn)代環(huán)境治理訴訟體系：第一層為刑事附帶民事訴訟與環(huán)境侵權訴訟；第二層為生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟與一般行政訴訟；第三層為環(huán)境行政公益訴訟；第四層為環(huán)境民事公益訴訟。需要特別說明的是：

第一層中的刑事附帶民事訴訟，是指被告人因觸犯與環(huán)境污染相關的罪名而被檢察機關提起刑事訴訟，倘若給國家或集體財產造成重大損失而受損單位又怠于行使索賠職權時，可由檢察機關代為提起刑事附帶民事訴訟要求賠償。*參見2013年1月1日起施行的《最高人民法院關于適用〈中華人民共和國刑事訴訟法〉的解釋》(法釋(2012)21號)第142條。據統(tǒng)計，2014年1月至 2016年6月，全國法院共審結涉及污染大氣、水、土壤等環(huán)境犯罪和破壞土地、礦產、森林、草原以及野生動植物等自然資源犯罪的一審刑事案件37216件。*劉子陽：《最高法發(fā)布環(huán)境資源審判白皮書4年審結環(huán)資案55萬余起》，載《法制日報》2016年7月28日第3版。然而，自2015年1月1日《環(huán)境保護法》實施以來，盡管有關“社會組織”提起的環(huán)境民事公益訴訟多獲得勝訴，但相關案件多經過刑事審判，且均因人民檢察院在提起公訴追究被告刑事責任時，未通過督促有關生態(tài)環(huán)境資源管理部門提起附帶民事訴訟或者人民檢察院提起附帶民事訴訟途徑，履行維護救濟包含國家財產、集體財產在內的“環(huán)境公共利益”職責，從而留下了“環(huán)境公共利益未獲得救濟”的尾巴，也給“社會組織”增加了提起環(huán)境民事公益訴訟的“機會”和負擔。*羅麗：《我國環(huán)境公益訴訟制度的建構問題與解決對策》，載《中國法學》2017年第3期。為彌補這一不足，筆者建議，在有關環(huán)境違法行為同時觸犯刑事規(guī)范時，應通過督促有關生態(tài)環(huán)境資源管理部門或檢察機關提起刑事附帶民事訴訟的方式，先行追討其對國家、集體所有自然資源經濟價值層面的損失。以期提高救濟效率，節(jié)約司法資源，并為下一步追討其生態(tài)價值層面的損失、實現(xiàn)新舊制度的銜接創(chuàng)造有利條件。

第三層中的環(huán)境行政公益訴訟，是生態(tài)環(huán)境損害賠償與環(huán)境公益訴訟二者銜接的關鍵。原因有二：一是我國目前的環(huán)境民事公益訴訟大多表現(xiàn)為一種對環(huán)境行政執(zhí)法的補充，但這種“補充”主要是責任意義上的，即讓被告承擔更多的法律責任。*鞏固：《大同小異抑或貌合神離？中美環(huán)境公益訴訟比較研究》，載《比較法研究》2017年第2期。如在2015 年提起的環(huán)境民事公益訴訟中適用最多的“停止侵害”，其具體內容多為要求被告停止超標排污或實現(xiàn)達標排放，*鞏固：《2015年中國環(huán)境民事公益訴訟的實證分析》，載《法學》2016年第9期。而這些內容完全可以通過環(huán)境法中規(guī)定的“責令停止”、“限期治理”等行政責任予以實現(xiàn)，沒有必要大費周章地另行提起民事公益訴訟。這就意味著，環(huán)境行政公益訴訟的建立將有助于監(jiān)督環(huán)境執(zhí)法行為，并在一定程度上劃清其與環(huán)境民事公益訴訟的界限。二是生態(tài)環(huán)境損害賠償之訴的提起，某種意義上也是政府具體行政行為的一種體現(xiàn)，因其請求內容涉及環(huán)境公益，理論上說也應受到環(huán)境行政公益訴訟制度的監(jiān)督。事實上，無論采取的是行政訴訟程序還是民事訴訟程序，環(huán)境公益訴訟的目的都應當是公眾直接介入對政府行政合法性的審查和對企業(yè)民事守法的司法監(jiān)督，維護的是環(huán)境公共治理的秩序而不是對國家所有的環(huán)境損害的賠償。*杜群、梁春艷：《我國環(huán)境公益訴訟單一模式及比較視域下的反思》，載《法學論壇》2016年第1期。

自生態(tài)環(huán)境危機爆發(fā)以來，各國為應對生態(tài)系統(tǒng)退化、環(huán)境污染等問題制定了大量的環(huán)境法律規(guī)范。我國作為世界上最大的發(fā)展中國家，也針對國情密集出臺了一系列重要的政策文件。其中，生態(tài)環(huán)境損害賠償制度的試點改革無疑是繼允許檢察機關提起環(huán)境民事公益訴訟之后的又一創(chuàng)舉。盡管相關制度創(chuàng)設活動頻繁，立法周期也有不斷縮短之勢，但表面上的“形勢大好”并不當然意味著相關法律文件本身的合理與成熟。事實上，由于環(huán)境法學理論在實踐理性層面的研究不足，許多尚存爭議的法律規(guī)范未經充分論證與實踐檢驗即匆忙出臺，非但不利于環(huán)境問題的解決，反而給相關治理工作帶來了新的矛盾和挑戰(zhàn)。當然，出于督促政府履行環(huán)保職責的需要，采取立法先行，后續(xù)完善的做法的確符合人類認識的一般規(guī)律及我國環(huán)境治理實踐的需要。只是有關該項制度的后續(xù)研究仍有待跟進，畢竟如本文對生態(tài)環(huán)境損害賠償制度相關問題的研究，僅僅涉及其法理定性、職責順位、結構銜接而已，該項制度的其他研究論證工作，依然任重道遠。