我國(guó)土地整治制度建設(shè)與立法思考

劉新峰

（河南省土地整理中心，河南鄭州450016）

土地整治作為一種以增加有效耕地面積、提高土地利用率和產(chǎn)出率、改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件和農(nóng)村生態(tài)環(huán)境為目的的土地資源重新配置活動(dòng)，對(duì)我國(guó)嚴(yán)守耕地紅線和確保糧食安全具有重要意義和作用。隨著我國(guó)土地整治的綜合成效日益顯著，法律的滯后性進(jìn)一步凸顯。因此，結(jié)合我國(guó)具體國(guó)情和土地整治實(shí)踐，盡早出臺(tái)土地整治法及其配套法規(guī)，依法規(guī)范土地整治活動(dòng)，已成為我國(guó)土地整治事業(yè)發(fā)展的必然要求。

一、我國(guó)土地整治的內(nèi)涵及法律基礎(chǔ)

（一）土地整治的基本概念

土地整治是在一定區(qū)域內(nèi)，按照土地利用和規(guī)劃目標(biāo)，采取行政、經(jīng)濟(jì)、法律和工程技術(shù)手段，調(diào)整土地利用狀況，提高土地利用率，改善生產(chǎn)生活條件和生態(tài)環(huán)境的過程。隨著土地整治的發(fā)展階段不同，其內(nèi)涵和外延也在不斷拓展。如今，土地整治的內(nèi)涵已從早期的田塊合并等簡(jiǎn)單的下意識(shí)整治活動(dòng)，演變?yōu)橛幸庾R(shí)、有規(guī)劃、有目的地對(duì)低效利用、不合理利用和未利用的土地進(jìn)行治理，對(duì)生產(chǎn)建設(shè)破壞和自然災(zāi)害損毀的土地進(jìn)行恢復(fù)利用，以提高土地利用率的活動(dòng)。土地整治是對(duì)田、水、路、林、村進(jìn)行的綜合整治，整治后田塊更加平整，灌排設(shè)施更加完善，路網(wǎng)林網(wǎng)更加科學(xué)便利，田塊集中連片程度提高，生產(chǎn)能力增強(qiáng)，耕地質(zhì)量提高。

（二）我國(guó)土地整治的法律基礎(chǔ)

我國(guó)在土地整治的立法保障方面，高、低位階的立法均有所涉及。我國(guó)憲法對(duì)土地整理的淵源性規(guī)定見于其第9、10條。1998年修訂的《土地管理法》第41條，明確在法律層面上提出“國(guó)家鼓勵(lì)土地整理”。《土地管理法實(shí)施條例》第18條第1款也規(guī)定“縣、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府應(yīng)當(dāng)按照土地利用總體規(guī)劃，組織農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織制定土地整理方案，并組織實(shí)施”。另外《水土保持法》《農(nóng)村土地承包法》也存在相關(guān)原則性規(guī)定。除相關(guān)法律的原則性規(guī)定外，我國(guó)還有二十余部有關(guān)土地整治項(xiàng)目實(shí)施的規(guī)劃管理、實(shí)施管理、資金管理等部門規(guī)章和制度。在立法的指引下，近年來，我國(guó)的土地整理工作得以積極推進(jìn)。但在實(shí)踐中，土地整理立法保障的不足也正在顯現(xiàn)。例如，相關(guān)立法保障的碎片化趨向較為明顯，缺乏高位階立法的系統(tǒng)化規(guī)定，存在監(jiān)管主體不明晰、監(jiān)管機(jī)構(gòu)建設(shè)滯后、監(jiān)管客體范圍較狹窄、監(jiān)管方式不全面、監(jiān)管執(zhí)行不力等問題。

二、我國(guó)土地整治發(fā)展歷程與立法現(xiàn)狀

第一階段：萌芽奠基。中華人民共和國(guó)成立以后，全國(guó)開展大型農(nóng)場(chǎng)的建設(shè)活動(dòng)，首次組織實(shí)施了土地整治工作。實(shí)施整治后，耕地面積得到有效增加，土地和水資源進(jìn)一步得到合理配置，生產(chǎn)力進(jìn)一步得到解放。1964年，農(nóng)業(yè)運(yùn)動(dòng)開始形成了農(nóng)村和山區(qū)綜合管理的趨勢(shì)，水、林治理開始出現(xiàn)在農(nóng)田建設(shè)領(lǐng)域。這時(shí)，土地整理出現(xiàn)了，包括土地平整以及農(nóng)田、水和森林的綜合整治。這是土地整治從無到有時(shí)期。

第二階段：探索發(fā)展。從1966年起，土地整治進(jìn)入了拋棄實(shí)際的“浮夸”時(shí)期。各地完全無視自然規(guī)律和經(jīng)濟(jì)規(guī)律，靠著頭腦的臆斷和妄想的目標(biāo)，進(jìn)行所謂的“躍進(jìn)”，以致造成了土地生產(chǎn)效率嚴(yán)重下降、土地資源大量浪費(fèi)閑置退化。直至1986年底，中央政府確定將“合理地利用每一寸土地”定為國(guó)策，才為土地整治指明了方向。1987年，原國(guó)家土地管理局編制了全國(guó)土地利用總體規(guī)劃綱要，明確了土地整治的核心任務(wù)和規(guī)劃定位。

第三階段：體系建設(shè)。2000年，為了指導(dǎo)土地整治工作有序推進(jìn)，國(guó)土資源部頒布和實(shí)施了《土地開發(fā)整理規(guī)劃》，明確了土地整治目標(biāo)、任務(wù)和程序、規(guī)劃的主要內(nèi)容、規(guī)劃成果與表達(dá)、規(guī)劃審查和修改的方法，從整體上為土地整治工作制定了標(biāo)準(zhǔn)。國(guó)土資源部于3月、4月、7月接連發(fā)布一系列規(guī)程，在此指導(dǎo)下，我國(guó)土地整治工作開始全面對(duì)田、水、路、林、村進(jìn)行綜合整治。這一階段意味著我國(guó)土地整治工作進(jìn)入了規(guī)?；l(fā)展階段。

從土地整治的發(fā)展過程來看，我國(guó)的土地整治工作盡管得到了蓬勃發(fā)展，但實(shí)施的主要依據(jù)為規(guī)程、規(guī)劃等行業(yè)規(guī)范和政策法規(guī)，并沒有完善和系統(tǒng)的法律依據(jù)和制度。1998年我國(guó)重新修訂的《土地管理法》在第41條新增加了“土地整理制度”的規(guī)定，《土地管理法實(shí)施條例》第18條也對(duì)此項(xiàng)制度進(jìn)行了規(guī)定，這些制度盡管比較籠統(tǒng)，不足以指導(dǎo)具體的土地整治活動(dòng)，但畢竟從立法的層面有了明確的依據(jù)，為我國(guó)土地整治立法指明了方向。

三、我國(guó)土地整治存在的主要問題

（一）法律法規(guī)體系不系統(tǒng)

綜合先期實(shí)施土地整治的國(guó)家或土地整治進(jìn)行較為成功的范例來看，土地整治活動(dòng)都是從法制層面開始的，通過法制對(duì)土地整治活動(dòng)加以規(guī)范。當(dāng)前我國(guó)土地整治在法律范圍內(nèi)僅有《土地管理法》第41條中規(guī)定的“國(guó)家鼓勵(lì)土地整理”。很多地區(qū)在土地整治實(shí)踐中，也相應(yīng)出臺(tái)了一些土地整治管理?xiàng)l例，但因頂層設(shè)計(jì)不完善、法律系統(tǒng)性缺失，這些條例措施指導(dǎo)性和可操作性不強(qiáng)，一個(gè)項(xiàng)目從立項(xiàng)到實(shí)施再到驗(yàn)收，各個(gè)環(huán)節(jié)缺乏法律依據(jù)，一旦出現(xiàn)問題，無法得到有效解決。因此，制定土地整治法律，形成系統(tǒng)的土地整治法律體系刻不容緩。

（二）組織機(jī)構(gòu)不完善

完善的土地整治組織機(jī)構(gòu)，是保證土地整治工作順利運(yùn)行的根本保證。目前我國(guó)各級(jí)自然資源（國(guó)土資源）管理部門都設(shè)立了土地整理中心，這構(gòu)成了土地整治的管理主體。但在土地整治實(shí)踐中，因參與者眾多、主體類型多，除管理主體外，還包括整治主體。整治主體可分為所有權(quán)主體、投資主體和實(shí)施主體。管理主體目前主要由各級(jí)政府及國(guó)土部門構(gòu)成，但整治主體目前沒有明確的法律規(guī)定，如土地的所有權(quán)歸屬集體經(jīng)濟(jì)組織，而集體經(jīng)濟(jì)組織又不是投資主體和實(shí)施主體。在土地整治工程實(shí)踐中，誰(shuí)投資、誰(shuí)實(shí)施、誰(shuí)受益一直不明確，在實(shí)際施工過程中引起了大量的糾紛，不僅影響工作效率，而且無法保證土地整治工作的健康有序開展。

（三）土地整治的程序不完善

與國(guó)外一些先期開展土地整理的國(guó)家比較相比，我國(guó)土地整治活動(dòng)存在很多問題，僅從運(yùn)作程序上我國(guó)土地整治活動(dòng)的主要工作流程就比較落后。因此，建立一套完備的土地整理法律體系是根本出發(fā)點(diǎn)。從我國(guó)土地整治具體實(shí)施的程序來看，土地整治各個(gè)環(huán)節(jié)的具體操作流程還不完善，部分程序過于繁瑣，不符合實(shí)際操作需求，客觀上導(dǎo)致了土地整治項(xiàng)目實(shí)施進(jìn)度緩慢。在具體實(shí)施過程中，一是土地整治相關(guān)規(guī)定內(nèi)容還不完善；二是土地整治公眾參與的形式、程序和內(nèi)容缺乏具體規(guī)定，公眾參與的法律地位難以保障；三是土地整治行業(yè)相關(guān)管理制度不健全，行業(yè)管理混亂；四是土地整治后期管護(hù)的相關(guān)規(guī)定還不健全，如管護(hù)主體的權(quán)利與義務(wù)、管護(hù)的任務(wù)與目標(biāo)均未明確，同時(shí)缺乏對(duì)管護(hù)資金的規(guī)定。這些困難的出現(xiàn)正是相關(guān)法律法規(guī)缺失造成的［1］。在具體實(shí)施過程中，法制內(nèi)容不完善造成公眾參與的形式、程序和內(nèi)容缺乏法律規(guī)定，權(quán)利難以得到保障。因此，在頂層設(shè)計(jì)上，應(yīng)加快相關(guān)法律法規(guī)的修訂進(jìn)度，明晰土地整治專章。

四、我國(guó)土地整治立法的可行性

土地整治是一種“以增加有效耕地面積、提高土地利用率和產(chǎn)出率、改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件和農(nóng)村生態(tài)環(huán)境為目的，最大限度地、最大可能地、全方位地以各種合法方式對(duì)土地資源進(jìn)行重新配置的活動(dòng)”［2］，是以相關(guān)法律手段對(duì)土地資源重新分配的活動(dòng)［3］。土地整治立法在我國(guó)雖無單行專門規(guī)定而散見于相關(guān)部門規(guī)章、地方性法規(guī)和地方政府規(guī)章中，但具備一定的立法基礎(chǔ)。

（一）現(xiàn)有國(guó)家法律法規(guī)為土地整治立法提供了依據(jù)

我國(guó)首次在法律層面上對(duì)土地整治作出明確規(guī)定的是1998年修訂的《土地管理法》，該法第41條提出“國(guó)家鼓勵(lì)土地整理”。隨后，《土地管理法實(shí)施條例》和《基本農(nóng)田保護(hù)條例》頒布，這些法律和條例明確要求，縣、鄉(xiāng)政府應(yīng)當(dāng)組織農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織制定土地整理計(jì)劃，組織實(shí)施。總的來看，盡管我國(guó)土地整治相關(guān)規(guī)定零星散見于各種法律法規(guī)中，涉及的法律法規(guī)也多為相關(guān)法律法規(guī)的附帶性、關(guān)聯(lián)性立法，但這些法律法規(guī)為土地整治立法提供了依據(jù)，客觀上為土地整治立法提供了參考。

（二）部門規(guī)章制度為土地整治立法提供了內(nèi)容支撐

原國(guó)土資源部聯(lián)合有關(guān)部門就土地整治工作連續(xù)下發(fā)了一系列政策性文件，初步構(gòu)建起以項(xiàng)目管理和資金管理為核心的土地整治政策制度體系。土地整治政策制度體系包括土地整治規(guī)劃管理制度、項(xiàng)目管理制度、資金管理制度、權(quán)屬管理制度、耕地占補(bǔ)平衡制度、耕地增減掛鉤制度、土地整治監(jiān)測(cè)監(jiān)管制度、耕地質(zhì)量監(jiān)測(cè)評(píng)價(jià)制度、土地整治績(jī)效評(píng)價(jià)制度等，這些制度明確規(guī)定了土地整治的原則、內(nèi)容、程序、審批權(quán)限等，為土地整治立法奠定了基本的管理框架［4］。

（三）土地整治工程的廣泛開展為法治建設(shè)提供了實(shí)踐支撐

土地整治實(shí)踐的不斷發(fā)展，必然產(chǎn)生一系列法律問題。首先是土地整治主體不明，包括集體經(jīng)濟(jì)組織主體的權(quán)利義務(wù)不明、政府的主體地位不明、市場(chǎng)主體的地位不明等。其次是我國(guó)土地整治過程缺乏公眾參與。公眾參與應(yīng)貫穿土地整治項(xiàng)目實(shí)施的全部過程，包括項(xiàng)目選址立項(xiàng)、項(xiàng)目規(guī)劃設(shè)計(jì)、整治后的權(quán)屬調(diào)整及項(xiàng)目管護(hù)。土地整治項(xiàng)目的成功與否很大程度上取決于公眾的參與度。同時(shí)，隨意進(jìn)行項(xiàng)目變更的情況比較普遍，甚至存在截留、挪用土地整治專項(xiàng)資金情況。

五、我國(guó)土地整治的立法思考

（一）統(tǒng)一土地整治的概念

從廣義上講，土地整治是在一定區(qū)域內(nèi)，按照土地利用規(guī)劃所確定的目標(biāo)和用途，采取行政、經(jīng)濟(jì)、法律和工程技術(shù)手段，對(duì)土地利用狀況進(jìn)行綜合整治、調(diào)整改造，提高土地利用率和產(chǎn)出率，改善生產(chǎn)、生活條件和生態(tài)環(huán)境的過程。簡(jiǎn)單地講，土地整治即人們?yōu)榱艘欢康?，依?jù)規(guī)劃對(duì)土地進(jìn)行調(diào)整、安排和整治的活動(dòng)，是合理組織土地利用、理順土地關(guān)系的一種活動(dòng)。按照實(shí)施區(qū)域，土地整治可分為農(nóng)用地整治和建設(shè)用地整治，建設(shè)用地整治又可分為農(nóng)村建設(shè)用地整治和城市建設(shè)用地整治；按照整理目的，土地整治可分為資源性整治和資產(chǎn)性整治。

（二）明確各級(jí)政府及其土地整治機(jī)構(gòu)的職能

各級(jí)政府包括各級(jí)人民政府和國(guó)土資源行政部門以及農(nóng)業(yè)、林業(yè)、水利、環(huán)境保護(hù)等的部門，其主要職能包括組織領(lǐng)導(dǎo)、工作方案制定、規(guī)劃編制、項(xiàng)目論證、立項(xiàng)審批、土地權(quán)屬調(diào)整方案批準(zhǔn)、竣工驗(yàn)收以及日?；韭氊?zé)，如監(jiān)督管理、協(xié)調(diào)工作矛盾等。我國(guó)土地整治機(jī)構(gòu)是自然資源（國(guó)土資源部門）根據(jù)土地整治工作的要求和規(guī)定設(shè)定，根據(jù)土地整治規(guī)劃編制土地整治項(xiàng)目實(shí)施計(jì)劃，承擔(dān)土地開發(fā)整治項(xiàng)目，開展土地開發(fā)整治技術(shù)研究、項(xiàng)目報(bào)備以及具體的項(xiàng)目實(shí)施工作。

（三）規(guī)定土地整治的程序

土地整治規(guī)劃是保證土地整治工作順利進(jìn)行的重要環(huán)節(jié)，土地整治工作必須在總體規(guī)劃的指引下進(jìn)行。雖然我國(guó)土地整治的規(guī)劃管理較土地整治的其他立法要相對(duì)成熟一些，但仍然需要在土地整治立法內(nèi)容中明確土地整治規(guī)劃管理的具體程序和內(nèi)容，以保證土地整治工作可持續(xù)發(fā)展。我國(guó)土地整治規(guī)劃按照全國(guó)、省、市、縣、鄉(xiāng)五級(jí)規(guī)劃管理。土地整治的實(shí)施程序包括：確定土地整治區(qū)域，編制具體的土地整治實(shí)施計(jì)劃、可行性研究和編制規(guī)劃設(shè)計(jì)方案及預(yù)算，土地整治立項(xiàng)申請(qǐng)、批準(zhǔn)，組織土地整治實(shí)施、土地整治檢查驗(yàn)收，土地權(quán)屬確認(rèn)、登記及后評(píng)價(jià)等。

（四）明確土地整治利益分配

土地整治利益分配方式是土地整治成敗的關(guān)鍵部分，利益分配的合理與否決定著社會(huì)資金參與的積極性和土地整治最終的成效，土地整治法應(yīng)當(dāng)明確土地整治后所得利益的分配方式。對(duì)于社會(huì)資金，有明確土地使用權(quán)的可以通過事先約定，從增加的收益中分成來實(shí)現(xiàn)投資回報(bào)；沒有明確土地使用權(quán)的項(xiàng)目區(qū)，可以根據(jù)《土地管理法實(shí)施條例》相關(guān)規(guī)定通過長(zhǎng)期使用（使用期限最長(zhǎng)不超過50年）的方式獲得收益。

（五）建立土地整治監(jiān)管制度

土地整治監(jiān)管制度是把好工程質(zhì)量關(guān)和資金關(guān)的重要抓手，是土地整治立法中的保障機(jī)制。土地整治監(jiān)管制度要明確監(jiān)管主體和監(jiān)管客體。監(jiān)管主體可以是相關(guān)職能部門，也可以是人；監(jiān)管主體可以是自然資源（國(guó)土資源）、財(cái)政、審計(jì)、紀(jì)檢監(jiān)察等部門，也可以是作為所有權(quán)人的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織、作為投資收益人的營(yíng)利性社會(huì)組織和作為承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人的農(nóng)民。監(jiān)管客體包括土地整治行為人、土地整治行為。監(jiān)管內(nèi)容可分為規(guī)劃質(zhì)量、工程質(zhì)量和資金等方面。規(guī)劃質(zhì)量包括規(guī)劃的科學(xué)合理性，工程質(zhì)量包括工程評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)和方法，資金包括預(yù)算編制、資金財(cái)務(wù)管理、資金到位與使用、財(cái)務(wù)決算等。土地整治立法可從監(jiān)管主體、監(jiān)管客體、監(jiān)管內(nèi)容、監(jiān)管責(zé)任等方面提出具體措施。