無謂證明應(yīng)宜減全減 實(shí)現(xiàn)真正便民
——以河南省新鄉(xiāng)市的探索實(shí)踐為例

林建華 楊 妍

近年來，為持續(xù)深化簡(jiǎn)政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)改革，國(guó)務(wù)院和各級(jí)地方政府相繼開展了清理無謂證明和繁文縟節(jié)、“減證便民”等專項(xiàng)行動(dòng)，在全國(guó)范圍內(nèi)清理了各類大量的無謂證明、奇葩證明、重復(fù)證明，大大提升了企業(yè)和群眾的改革獲得感。但在具體的工作實(shí)踐中，證明的清理規(guī)范工作仍面臨著諸多問題和困惑。筆者通過對(duì)河南省新鄉(xiāng)市的探索實(shí)踐的研究，認(rèn)為無謂證明應(yīng)該宜減全減，實(shí)現(xiàn)真正便民。

一、新鄉(xiāng)市在“減證便民”工作方面的有益探索

按照全省的統(tǒng)一部署，新鄉(xiāng)市在全市范圍內(nèi)開展了“減證便民”工作，并于2017年9月印發(fā)《新鄉(xiāng)市人民政府關(guān)于取消一批證明事項(xiàng)和保留基層出具證明事項(xiàng)的決定》（以下簡(jiǎn)稱《決定》），取消證明169項(xiàng)，保留基層出具的證明15項(xiàng)。今年3月19日至4月3日，新鄉(xiāng)市編辦會(huì)同有關(guān)部門組成督查組，隨機(jī)選取4個(gè)市轄區(qū)、11個(gè)街道辦事處、2個(gè)鄉(xiāng)政府、16個(gè)社區(qū)、2個(gè)村委會(huì)和6家市直單位進(jìn)行實(shí)地督查調(diào)研，檢查指導(dǎo)有關(guān)政策貫徹落實(shí)情況，傾聽基層呼聲。

一是打造市區(qū)一張單。此次取消的169項(xiàng)證明適用于新鄉(xiāng)市及4個(gè)市轄區(qū)。為切實(shí)解決因行政區(qū)劃不同而證明事項(xiàng)各異，導(dǎo)致部門來回“踢皮球”，申請(qǐng)人“兩頭受氣”的現(xiàn)實(shí)問題，確保同一事項(xiàng)同一標(biāo)準(zhǔn)，該取消的證明市、區(qū)同步取消，新鄉(xiāng)市編辦主動(dòng)征求政府法制部門、各市轄區(qū)編辦和部分街道辦事處等多家單位的意見和建議，探索性地提出“市區(qū)一張單、全城通辦”的工作思路，有效破解了“馬路這邊能辦、馬路那邊不能辦”“這里取消、那里沒取消”的難題。

二是統(tǒng)一規(guī)范基層證明格式。為鞏固“減證便民”工作成效，提升“市區(qū)一張單”實(shí)質(zhì)內(nèi)涵，新鄉(xiāng)市統(tǒng)一規(guī)范了城區(qū)范圍全部基層組織開具的證明格式，受到基層和群眾的一致肯定和好評(píng)。格式的統(tǒng)一規(guī)范，進(jìn)一步提高了證明的公信力；根據(jù)存根內(nèi)容，可對(duì)證明編號(hào)、要求開具證明的單位、申請(qǐng)人辦理事項(xiàng)等要素進(jìn)行統(tǒng)計(jì)，提高了證明的管理效能；格式的統(tǒng)一規(guī)范有利于對(duì)已取消證明的落實(shí)情況、遺漏證明等進(jìn)行有效監(jiān)督，提高證明的實(shí)用價(jià)值。

三是基層證明數(shù)量大幅減少。此次取消的證明大多關(guān)系到老百姓的日常生活、學(xué)習(xí)和工作。如，孩子在接受義務(wù)教育時(shí)，學(xué)校要求提供“契稅完稅證明”“水、電、煤氣、有線電視繳費(fèi)單”；居民在申請(qǐng)營(yíng)業(yè)執(zhí)照時(shí)，需要提供“無犯罪記錄證明”；居民在領(lǐng)取高齡補(bǔ)貼時(shí)，需要社區(qū)開具“健在證明”，證明自己還活著。今后，這些全部取消，而且不能變相要求提供。同時(shí)，公布基層組織保留的15項(xiàng)證明，明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府（街道辦事處）、村（居）委會(huì)等基層組織確需出具的證明只有15種，除此之外，無論市、區(qū)兩級(jí)直屬部門要求開具何種證明，基層均可予以拒絕。牧野區(qū)工人街社區(qū)原來每月需要出具70個(gè)左右的證明，如今平均每月不到10個(gè)，開具證明的數(shù)量大大減少。

四是干群關(guān)系更加和諧。村委會(huì)、社區(qū)居委會(huì)等基層組織作為落實(shí)各項(xiàng)工作的終端，是各類奇葩證明、無謂證明的“重災(zāi)區(qū)”，出于方便群眾辦事的考慮，基層蓋了不少的“人情章”。《決定》對(duì)哪些證明能開、哪些不能開給予了明確規(guī)定，基層工作人員拿著政府文件向群眾解釋政策，最大限度獲得群眾理解，大大減少了矛盾與沖突。

五是倒逼單位轉(zhuǎn)變職能定位。過去有些部門往往以人手不足、經(jīng)費(fèi)不足為由，將本應(yīng)由本部門主動(dòng)核查的情況改為由基層單位出具證明，因此而衍生了大量的無謂證明、重復(fù)證明。《決定》取消了大量的不必要證明，勢(shì)必倒逼有關(guān)部門轉(zhuǎn)變工作方式和思路。如公民辦理遺產(chǎn)繼承公證時(shí)，公證處要求基層出具“親屬關(guān)系證明”，基層反映十分強(qiáng)烈。今年3月初，市司法局組織全市各公證處推行“綠色繼承公證”，不再要求申請(qǐng)人提供證明，改由公證處實(shí)地核實(shí)或電話詢問，既方便了群眾辦事，又消除了基層組織的“心頭大患”，同時(shí)也樹立了政府的良好形象。

六是群眾、企業(yè)辦事更加便捷。各類證明的取消，最大的受益者莫過于辦事的群眾、企業(yè)，辦事人不再為一紙證明跑斷腿、求遍人。之前，在辦理營(yíng)業(yè)執(zhí)照時(shí)，工商部門要求申請(qǐng)人到社區(qū)開具“不擾民證明”。衛(wèi)濱區(qū)健民社區(qū)主任感慨道：“本轄區(qū)有個(gè)淘寶城寫字樓，全是個(gè)體經(jīng)營(yíng)者，頻繁更換門頭，每次在向工商部門申請(qǐng)辦理營(yíng)業(yè)執(zhí)照時(shí)，都需要基層出具‘不擾民證明’，這類證明不僅量大，而且很難核實(shí)，讓社區(qū)十分頭疼。”此次減證便民活動(dòng)將工商局要求的“不擾民證明”列入取消清單，徹底取消這項(xiàng)證明，減少基層近30%的證明數(shù)量。

二、工作實(shí)踐中反映出的突出問題

（一）清理范圍的不徹底性

在實(shí)際工作中發(fā)現(xiàn)，除政府部門之外的企業(yè)（保險(xiǎn)公司、銀行）、黨群、司法等與企業(yè)和群眾生產(chǎn)生活相關(guān)的領(lǐng)域，同樣存在大量的無謂證明。由于其合法性、合理性難以界定，開具這些證明給基層帶來了法律風(fēng)險(xiǎn)和政策風(fēng)險(xiǎn)，也為企業(yè)和群眾辦事創(chuàng)業(yè)帶來很多負(fù)擔(dān)。企業(yè)領(lǐng)域的證明基于市場(chǎng)交易雙方的信息不對(duì)稱或談判能力的強(qiáng)弱而產(chǎn)生，屬于私權(quán)領(lǐng)域，政府改革觸及這些證明沒有理論依據(jù)和法律依據(jù)。如平安保險(xiǎn)公司招工時(shí)，要求基層組織[村（居）委會(huì)或街道辦]出具無工作證明；車輛被淹受損，到保險(xiǎn)公司進(jìn)行理賠時(shí)，需要基層組織出具車輛被淹經(jīng)過證明等。黨群和司法領(lǐng)域存在的很多證明，同樣無法納入行政管理體制改革的范圍。

（二）無謂證明清理的不徹底性

目前，各級(jí)、各地普遍要求清理無謂證明，公布各地保留的證明事項(xiàng)，實(shí)行清單管理，實(shí)現(xiàn)證明事項(xiàng)只減不增。但這一要求在實(shí)際工作中推行較為困難。首先，證明產(chǎn)生的土壤沒有被完全鏟除。一方面“重審批輕監(jiān)管”產(chǎn)生大量的審核流程，另一方面怕?lián)?zé)而急切想要轉(zhuǎn)移責(zé)任。證明天然具有轉(zhuǎn)嫁責(zé)任、規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)以及提升審核效率的作用，自然成為政府部門管理方式的首選。如在房產(chǎn)交易過程中，事實(shí)上通過現(xiàn)有技術(shù)完全可以實(shí)現(xiàn)房產(chǎn)數(shù)據(jù)實(shí)時(shí)共享，但有關(guān)部門抱著“誰提供、誰審查、誰擔(dān)責(zé)”的思想，寧愿放棄共享，讓申請(qǐng)人繼續(xù)開具證明。其次，證明清理無法做到“一網(wǎng)打盡”。以新鄉(xiāng)市為例，通過近期“減證便民”專項(xiàng)督查發(fā)現(xiàn)，因部門漏報(bào)、清理政策落實(shí)不力、新設(shè)證明缺乏有效管理等問題的存在，仍然有部分證明事項(xiàng)游離于清單之外。長(zhǎng)遠(yuǎn)來看，無謂證明清理工作任重而道遠(yuǎn)。

（三）基層單位開具證明不規(guī)范、不統(tǒng)一

基層組織是證明的主要供給方。但基層組織眾多且分散，由于屬于不同轄區(qū)，工作人員對(duì)開具證明重視不夠，證明管理不規(guī)范的情況普遍存在。如，按照有關(guān)規(guī)定，學(xué)生在申請(qǐng)助學(xué)金時(shí)需要基層出具貧困證明，但由于“貧困”的標(biāo)準(zhǔn)無明確規(guī)定，這就導(dǎo)致同一證明有的基層能出，有的不能出；而開具證明的樣式也不相同，導(dǎo)致基層開具的證明缺乏公信力，甚至因開具不合法證明而遭遇訴訟風(fēng)險(xiǎn)的例子也時(shí)有發(fā)生。

從以上分析可以看出，無謂證明的存在，除個(gè)別部門不夠重視“減證便民”工作，有些證明游離于取消和保留清單之外，還暴露了這些證明的合法性、合理性無法核定的問題，給基層工作造成很大困擾。而外部、內(nèi)部監(jiān)督措施乏力，投訴機(jī)制不健全等，也在一定程度上影響了治理無謂證明的嚴(yán)肅性。

三、進(jìn)一步清理無謂證明，實(shí)現(xiàn)更加便民利民

經(jīng)過幾輪清理，政府部門中的無謂證明已經(jīng)大幅減少，大大減輕了企業(yè)和群眾辦事創(chuàng)業(yè)的負(fù)擔(dān)。為了進(jìn)一步清理無謂證明，提高清理效果，在以后的工作中還應(yīng)“質(zhì)”“量”并重，建立清理規(guī)范無謂證明的長(zhǎng)效機(jī)制，并著重抓關(guān)鍵點(diǎn)，牽住“牛鼻子”。

（一）加快政府部門間信息數(shù)據(jù)共享

2017年6月，李克強(qiáng)總理在全國(guó)深化“放管服”改革電視電話會(huì)議上指出：“很多不合理的證明，成了老百姓邁不過去的坎兒！因?yàn)橛小畔⒐聧u’的存在，就有滋生這些證明的土壤?！蔽覈?guó)信息數(shù)據(jù)資源80%以上掌握在各級(jí)政府部門手里，但一些地方和部門各自為政，信息資源不能共享，因而形成信息孤島和數(shù)據(jù)煙囪。目前，在“放管服”改革的新形勢(shì)下，“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”方興未艾，各級(jí)政府、各個(gè)部門都建立了不同層級(jí)、不同系統(tǒng)的數(shù)據(jù)庫，并大力推行行政服務(wù)事項(xiàng)網(wǎng)上辦理，浙江省的“最多跑一次”改革更是獲得國(guó)務(wù)院的高度肯定。因此，加強(qiáng)數(shù)據(jù)共享、方便群眾和企業(yè)辦事是大勢(shì)所趨、民心所向。開展“減證便民”工作，應(yīng)抓住“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”的新機(jī)遇，消除政府部門之間的信息壁壘，減少信息的不對(duì)稱性，從而鏟除無謂證明產(chǎn)生的土壤。

（二）推廣“市區(qū)一張單”模式

新鄉(xiāng)市推行“市區(qū)一張單”模式清理規(guī)范無謂證明的嘗試，自實(shí)施以來效果十分顯著。從目前情況來看，河南省審批服務(wù)事項(xiàng)已經(jīng)開始實(shí)現(xiàn)“三級(jí)十同”，全省政府部門權(quán)責(zé)清單也已開始探索“三級(jí)十同”的工作思路。新鄉(xiāng)市的實(shí)踐證明了“一張單”模式的現(xiàn)實(shí)可行性，由此可以推行“全省一張單”，在全省范圍內(nèi)共用同一張取消證明或保留證明的清單，避免上下級(jí)部門之間、同省的各個(gè)地區(qū)之間，在辦理同一事項(xiàng)時(shí)要求證明材料不一的尷尬。同時(shí)，應(yīng)統(tǒng)一全省基層組織的證明制式，加強(qiáng)對(duì)基層組織相關(guān)業(yè)務(wù)培訓(xùn)，進(jìn)一步加大對(duì)證明的規(guī)范管理。

（三）暢通投訴渠道，建立常態(tài)化督查機(jī)制

讓群眾參與改革、推動(dòng)改革是持續(xù)深化“放管服”改革的重要途徑。鑒于申請(qǐng)人辦事往往具有急迫性、一次性等特點(diǎn)，單一的投訴渠道不能及時(shí)為群眾解決問題，應(yīng)充分發(fā)揮群眾力量，搭建改革發(fā)聲平臺(tái)，拓寬企業(yè)和群眾參與改革的渠道和途徑。辦事窗口、熱線電話、投訴郵箱、網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)、官媒、自媒體等等，都可以成為收集各類奇葩證明和無謂證明的途徑。政策的生命在于落實(shí)，部門改革也要敢于碰硬、敢于擔(dān)責(zé)，對(duì)相關(guān)職能部門清理各類證明的執(zhí)行情況進(jìn)行明察暗訪，健全強(qiáng)化督查問責(zé)機(jī)制。對(duì)死灰復(fù)燃、層出不窮的無謂證明，應(yīng)嚴(yán)格落實(shí)責(zé)任追究制，確保各項(xiàng)政策落地生根，以切實(shí)的清理無謂證明的新成效贏得民心，真正實(shí)現(xiàn)改革便民利企，從而提高群眾對(duì)改革的滿意度和獲得感。