推進(jìn)基層公共法律服務(wù)體系建設(shè)面臨的突出問題及對(duì)策建議
——以湖北省利川市為例

●朱劍慧 伍 艷 肖文輝

黨的十九大報(bào)告指出，要加強(qiáng)預(yù)防和化解社會(huì)矛盾機(jī)制建設(shè)，正確處理人民內(nèi)部矛盾。湖北省恩施州利川市如何以人民調(diào)解、法律援助的優(yōu)勢帶動(dòng)法律公共服務(wù)整體發(fā)展，因地制宜地推進(jìn)公共法律服務(wù)體系建設(shè)，是全面依法治市亟待解決的重大問題。為此，我們在利川市范圍內(nèi)進(jìn)行了調(diào)研，總結(jié)和梳理建立健全市鄉(xiāng)村（社）三級(jí)公共法律服務(wù)體系存在的問題，并在此基礎(chǔ)上提出有針對(duì)性的對(duì)策建議。

一、推進(jìn)基層公共法律服務(wù)體系建設(shè)存在的突出問題

1.公共法律服務(wù)體系建設(shè)統(tǒng)攬作用發(fā)揮不充分

一是公共法律服務(wù)體系硬件建設(shè)剛起步。市級(jí)公共法律服務(wù)中心建設(shè)正在進(jìn)行，鄉(xiāng)鎮(zhèn)也只有柏楊壩建起了公共法律服務(wù)站，村（社區(qū)）公共法律服務(wù)室建設(shè)還沒起步，與恩施州先進(jìn)市縣相比，利川市在市鄉(xiāng)村三級(jí)服務(wù)體系建設(shè)方面比較滯后，與其在全州中的重要地位與作用不相符合。由于利川市鄉(xiāng)鎮(zhèn)很多農(nóng)村山高路遠(yuǎn)、交通不便，鄉(xiāng)鎮(zhèn)與村社兩級(jí)公共法律服務(wù)中心建設(shè)遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足人民群眾的需要。盡管制定了市直單位與鄉(xiāng)鎮(zhèn)的法治建設(shè)績效考核標(biāo)準(zhǔn)，但有些考核指標(biāo)難以落地，也還未上升到公共法律服務(wù)體系建設(shè)的高度，而且各地對(duì)公共法律服務(wù)建設(shè)的重視程度不一。

二是公共法律服務(wù)體系建設(shè)保障力度不夠。推進(jìn)公共法律服務(wù)體系建設(shè)，離不開人、財(cái)、物等方面的必要保障。目前利川市尚未對(duì)這些重要的保障問題進(jìn)行深入研究，對(duì)個(gè)別公共法律服務(wù)的財(cái)政支出與公共法律服務(wù)體系建設(shè)的要求差距較明顯。從政府購買服務(wù)來看，利川市鄉(xiāng)鎮(zhèn)法律顧問團(tuán)一年預(yù)算為150萬元，鄉(xiāng)鎮(zhèn)再出一點(diǎn)來解決鄉(xiāng)村法律顧問費(fèi)用問題，盡管在全州處于較高水平，但法律顧問事項(xiàng)較多、要求較高，律師積極性不高，導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)法律顧問團(tuán)缺少知名律師。

三是公共法律服務(wù)體系建設(shè)推進(jìn)速度不夠。由于缺乏公共法律服務(wù)體系建設(shè)規(guī)劃、部署、督查、考核和激勵(lì)機(jī)制，利川市公共法律服務(wù)體系建設(shè)工作還處在起步階段，司法行政部門基本上處于“單兵作戰(zhàn)”的境地，效果不佳。從法治建設(shè)績效考核標(biāo)準(zhǔn)的實(shí)踐操作來看，也存在檢查的工作人員不懂公共法律服務(wù)、打關(guān)系分導(dǎo)致打分不平衡的情況，對(duì)推進(jìn)法治建設(shè)的促進(jìn)作用難以彰顯。

2.公共法律服務(wù)的工作體系不健全

一是缺乏覆蓋鄉(xiāng)鎮(zhèn)的公共法律服務(wù)綜合平臺(tái)。各鄉(xiāng)鎮(zhèn)的公共法律服務(wù)資源分散在機(jī)關(guān)事業(yè)單位和社會(huì)組織，尤其集中于司法所與法律顧問團(tuán)，缺乏整合調(diào)度，難以形成公共法律服務(wù)合力。利川市取得明顯成效的人民調(diào)解與法律援助工作，也存在調(diào)解量大、供給不足、超負(fù)荷運(yùn)轉(zhuǎn)的困境，迫切需要與其他司法服務(wù)方式相配套，形成完整完善的市鄉(xiāng)村三級(jí)公共法律服務(wù)體系。

二是缺乏貼近農(nóng)村基層的公共法律服務(wù)便民“超市”。主要原因是全市鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）司法所基本上都是“人少事多”，一般的鄉(xiāng)鎮(zhèn)法律顧問團(tuán)有2名律師、3名社會(huì)工作者，街道辦事處略多一點(diǎn)，能達(dá)到5名律師，但與目前日益增多的法律訴求和法律援助要求相比遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。中央部署的農(nóng)村社區(qū)司法行政工作室建設(shè)工作在利川市尚未起步，導(dǎo)致基層公共法律服務(wù)平臺(tái)缺乏有力的依托。

三是缺乏全市統(tǒng)一的公共法律服務(wù)網(wǎng)上平臺(tái)。利川市司法行政系統(tǒng)建立的網(wǎng)站，由于管理不統(tǒng)一、資源不集約，制約了網(wǎng)上法律服務(wù)能力建設(shè)和質(zhì)量、效率的提高。如何統(tǒng)籌市級(jí)的12348中國法網(wǎng)接入與平臺(tái)建設(shè)等公共法律服務(wù)渠道、形成全市統(tǒng)一的公共法律服務(wù)網(wǎng)，成為一大難題。

3.公共法律服務(wù)的資源分布不均衡

一是法律服務(wù)市場供不應(yīng)求。目前利川市有律師39名、基層法律服務(wù)工作者21名，需要為全市近100萬市民提供法律服務(wù)。專業(yè)法律服務(wù)人員無法達(dá)到小康指標(biāo)中律師萬人比2.3的要求，邊遠(yuǎn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)村更是少見律師足跡。

二是農(nóng)村法律服務(wù)“空白地帶”多。受到多種因素影響，以面向鄉(xiāng)鎮(zhèn)、農(nóng)村為重點(diǎn)的基層法律服務(wù)工作者少，較多的農(nóng)村地區(qū)成為法律服務(wù)資源配置的“空白地帶”。鄉(xiāng)村因?yàn)椤半u毛蒜皮”式的小事引發(fā)的鄰里糾紛、打架斗毆、家庭矛盾、小偷小摸、賭博糾紛、婚姻矛盾、經(jīng)濟(jì)糾紛、土地流轉(zhuǎn)等民事糾紛數(shù)量多、種類多，要求法律服務(wù)人員既要懂法又要明理還要懂農(nóng)村社會(huì)生活，而現(xiàn)實(shí)生活中既懂專業(yè)又善做農(nóng)村工作的法律服務(wù)人員較少，稍有不慎易導(dǎo)致一些小矛盾、小糾紛“小事拖大、大事拖炸”。

三是鄉(xiāng)鎮(zhèn)社區(qū)人民調(diào)解員隊(duì)伍建設(shè)滯后。在多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)特別是經(jīng)濟(jì)發(fā)展滯后的地方，人民調(diào)解員隊(duì)伍職業(yè)化、專業(yè)化建設(shè)推進(jìn)緩慢，不能完全適應(yīng)依法治理、依法調(diào)解的新常態(tài)。人民調(diào)解員的培訓(xùn)也跟不上業(yè)務(wù)的需要，尤其是跟不上日益復(fù)雜的瑣碎的農(nóng)村基層社會(huì)矛盾調(diào)解的需要。要讓被調(diào)解的雙方或多方服氣，對(duì)人民調(diào)解員的要求是相當(dāng)高的。聘請的一些老黨員老同志可能懂理懂情，但對(duì)法律可能就存在不了解的情況；即使懂法律，但對(duì)微信、網(wǎng)購等新事物又不太懂。因而打造專業(yè)化的人民調(diào)解員隊(duì)伍是勢在必行。

4.公共法律服務(wù)的產(chǎn)品不豐富

一是公共法律服務(wù)平臺(tái)建設(shè)滯后。目前利川市公共法律服務(wù)工作雖然整體走在全州前列，但仍亮點(diǎn)不突出、特色不明顯。市級(jí)公共法律服務(wù)中心、鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共法律服務(wù)站、村級(jí)公共法律服務(wù)室建設(shè)仍處于起步階段，落后于恩施與宣恩等市縣。

二是法治宣傳教育的覆蓋面和實(shí)效性參差不齊。全民守法工作發(fā)展不平衡，部分群眾學(xué)法、守法、尊法、用法的意識(shí)不強(qiáng)，多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的社會(huì)矛盾糾紛、違法犯罪和信訪問題發(fā)生率下降的幅度不明顯。農(nóng)村尤其是偏遠(yuǎn)農(nóng)村，村民參加集中學(xué)法的積極性不高，村干部組織難度較大；從城鎮(zhèn)來看，城鎮(zhèn)化建設(shè)、生態(tài)環(huán)境保護(hù)、征地拆遷中存在著利益交織。人民群眾對(duì)民主、法治、公平、正義、安全、環(huán)境等方面的要求日益增長，這就需要我們擴(kuò)大法治宣傳的覆蓋面、提高法治宣傳的實(shí)效性。

三是政府購買法律服務(wù)產(chǎn)品的投入不足。利川市雖對(duì)法律援助、人民調(diào)解、法律顧問團(tuán)等公益法律服務(wù)事項(xiàng)給予了專項(xiàng)補(bǔ)貼，但補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)與市場價(jià)格差距較大，同時(shí)多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)與村社法律顧問工作缺乏經(jīng)費(fèi)保障，難以充分調(diào)動(dòng)法律服務(wù)市場主體的參與熱情。如果與市場價(jià)格看齊，則政府購買的公共法律服務(wù)的財(cái)政投入不足；如果較大幅度低于市場價(jià)格，購買的公共法律服務(wù)的數(shù)量與質(zhì)量又難以保證。這種二難抉擇在很大程度上制約了利川市公共法律服務(wù)建設(shè)的步伐。

二、推進(jìn)基層公共法律服務(wù)體系建設(shè)的幾點(diǎn)建議

1.實(shí)現(xiàn)公共法律服務(wù)體系建設(shè)進(jìn)入黨委政府的“四個(gè)納入”

一是納入政府主導(dǎo)的公共服務(wù)體系和民生實(shí)事項(xiàng)目。做好市鄉(xiāng)村三級(jí)公共法律服務(wù)體系建設(shè)，按照全省統(tǒng)一安排，市鄉(xiāng)必須在年內(nèi)完成建設(shè)任務(wù)，村一級(jí)公共法律服務(wù)室建設(shè)逐步鋪開，3年內(nèi)達(dá)到全覆蓋。建成運(yùn)行規(guī)范、服務(wù)均等、保障有力、群眾滿意的市、鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）、村（社區(qū)）三級(jí)公共法律服務(wù)體系。

二是納入黨領(lǐng)導(dǎo)司法建設(shè)的重點(diǎn)規(guī)劃工作議程。加快編制利川市現(xiàn)代法律服務(wù)業(yè)和公共法律服務(wù)體系建設(shè)的專項(xiàng)規(guī)劃，確保工作推進(jìn)科學(xué)、規(guī)范、有序。在人員編制方面加大市鄉(xiāng)公共法律服務(wù)機(jī)構(gòu)的編制支持力度與司法職業(yè)培訓(xùn)力度，加大案例教學(xué)，使培訓(xùn)貼近現(xiàn)實(shí)、滿足需要，打造一支符合新時(shí)代社會(huì)需要的公共法律服務(wù)人員隊(duì)伍。

三是納入市財(cái)政預(yù)算和政府購買公共服務(wù)產(chǎn)品目錄。根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平，動(dòng)態(tài)調(diào)整財(cái)政預(yù)算標(biāo)準(zhǔn)和政府購買價(jià)格，盡管公共法律服務(wù)的政府購買不能完全參照市場價(jià)格，但仍然需要逐步提高公共法律服務(wù)人員的薪酬福利待遇，同時(shí)增強(qiáng)敬業(yè)精神與奉獻(xiàn)精神。通過分析公共法律服務(wù)體系建設(shè)的成效，在成效評(píng)估的基礎(chǔ)上逐步減少“維穩(wěn)”經(jīng)費(fèi)而轉(zhuǎn)移到公共法律服務(wù)體系的完善上，實(shí)現(xiàn)信訪與維穩(wěn)的法治化。

四是納入依法治市目標(biāo)管理和市鄉(xiāng)村三級(jí)領(lǐng)導(dǎo)班子年度考評(píng)體系。切實(shí)健全公共法律服務(wù)體系建設(shè)的責(zé)任機(jī)制，確保工作落地落實(shí)。將公共法律服務(wù)體系建設(shè)考核納入市直單位與鄉(xiāng)鎮(zhèn)的法治建設(shè)績效考核，并設(shè)計(jì)科學(xué)合理的考核評(píng)價(jià)指標(biāo)。

2.以法律服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)公共法律服務(wù)工作的“三級(jí)平臺(tái)”

一是構(gòu)建三級(jí)公共法律服務(wù)工作網(wǎng)絡(luò)。市級(jí)層面重點(diǎn)以法律服務(wù)市場主體為依托組建公共法律服務(wù)專家團(tuán)，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）以司法所為依托建立公共法律服務(wù)站，村、社區(qū)通過政府購買法律顧問和逐步建立司法行政工作室為依托形成公共法律服務(wù)窗口。三級(jí)工作網(wǎng)絡(luò)之間通過信息化建設(shè)提供遠(yuǎn)程支持，為群眾提供窗口化、綜合性、一站式服務(wù)，打造法律服務(wù)“超市”。

二是構(gòu)建全市統(tǒng)一的公共法律服務(wù)網(wǎng)上平臺(tái)。利用信息網(wǎng)絡(luò)連通市、鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）、村（社區(qū)），廣泛實(shí)行網(wǎng)上咨詢、網(wǎng)上辦理、網(wǎng)上審核、網(wǎng)上監(jiān)督，向人民群眾提供在線和落地公共法律服務(wù)。三級(jí)公共法律服務(wù)工作網(wǎng)站鏈接中國法網(wǎng)平臺(tái)與政府電子政務(wù)平臺(tái)。公共法律服務(wù)是一項(xiàng)大的系統(tǒng)工程，具體工作由市司法行政部門來做，由市委政法委負(fù)責(zé)領(lǐng)導(dǎo)與協(xié)調(diào)，由市監(jiān)察委員會(huì)負(fù)責(zé)監(jiān)督督查，由市人大常委會(huì)負(fù)責(zé)評(píng)估，并納入每年度的人大工作報(bào)告之中。

三是法律服務(wù)平臺(tái)前移。成立市級(jí)公共法律服務(wù)中心，目前已在司法局一樓開工建設(shè)，預(yù)計(jì)年內(nèi)可投入使用，各個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)與街道辦成立公共法律服務(wù)站，可設(shè)在司法所，也可進(jìn)駐鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）便民服務(wù)大廳，建立村社公共法律服務(wù)室（司法行政工作室），統(tǒng)一進(jìn)駐村社黨員服務(wù)中心。重點(diǎn)抓好鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）公共法律服務(wù)站的場地建設(shè)與司法服務(wù)人員的配置，實(shí)現(xiàn)“一站式服務(wù)”。

3.增強(qiáng)政府公共法律服務(wù)產(chǎn)品供給的“五種能力”

一是進(jìn)一步提高法律援助服務(wù)能力。加強(qiáng)法律援助站點(diǎn)建設(shè)和信息化建設(shè)，結(jié)合各地實(shí)際打造半小時(shí)、一小時(shí)“法律服務(wù)圈”。加大法律援助經(jīng)費(fèi)保障力度，按照省財(cái)政廳、省司法廳出臺(tái)的法律援助補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，市財(cái)政按每年的實(shí)際援助數(shù)量預(yù)算經(jīng)費(fèi)，為“應(yīng)援盡援”提供保障。積極探索推行“合同制”“點(diǎn)援制”法律援助服務(wù)，建立多元化、可選擇的法律援助供給模式，切實(shí)提高法律援助服務(wù)質(zhì)量。

二是進(jìn)一步提高法律咨詢服務(wù)能力。加快推進(jìn)利川市12348法律咨詢專線的數(shù)字化、智能化改造，依托公共法律服務(wù)專家團(tuán)隊(duì)的智力支撐，形成覆蓋全市、便捷高效的法律咨詢平臺(tái)，及時(shí)滿足各地特別是邊遠(yuǎn)地區(qū)人民群眾的法律咨詢需求。

三是進(jìn)一步提高法治宣傳能力。強(qiáng)化城鄉(xiāng)公共場所及村（社區(qū)）普法陣地建設(shè)，把法治宣傳納入公共文化教育服務(wù)體系，加大中小學(xué)法治教育力度。建立媒體普法服務(wù)體系，實(shí)施公益法治廣告投放計(jì)劃，增加普法專欄和專題節(jié)目，并利用新媒體開展多樣化的法治宣傳服務(wù)。緊緊圍繞推進(jìn)依法治市建設(shè)，深化“法律進(jìn)村”“律師三進(jìn)”活動(dòng)，扎實(shí)開展“依法行政示范單位”“民主法治村（社區(qū)）”“普法模范”“先進(jìn)公共法律服務(wù)站”等創(chuàng)建活動(dòng)，加強(qiáng)法治宣傳建設(shè)。

四是進(jìn)一步提高矛盾糾紛化解能力。做實(shí)矛盾糾紛層級(jí)調(diào)解工作。規(guī)范和健全各級(jí)人民調(diào)解委員會(huì)，加快推進(jìn)市鄉(xiāng)村行業(yè)性、專業(yè)性人民調(diào)解組織建設(shè)，推動(dòng)調(diào)解組織向城鄉(xiāng)社區(qū)、自然村、小區(qū)、樓院延伸，切實(shí)把握新時(shí)期矛盾糾紛的規(guī)律性，重點(diǎn)做好常見性、多發(fā)性的糾紛調(diào)解工作，積極參與經(jīng)濟(jì)社會(huì)建設(shè)領(lǐng)域突出的民生糾紛調(diào)解工作。

五是進(jìn)一步提高公共法律服務(wù)購買能力。市鄉(xiāng)兩級(jí)應(yīng)認(rèn)真落實(shí)政府購買公共服務(wù)管理辦法，切實(shí)將法律援助、人民調(diào)解和法律服務(wù)（法律顧問）等公共法律服務(wù)事項(xiàng)納入政府購買公共服務(wù)產(chǎn)品目錄，建立健全政府購買價(jià)格形成機(jī)制，切實(shí)保障法律素養(yǎng)提升工程、法律援助惠民工程、律師服務(wù)助民工程、公證服務(wù)便民工程、司法鑒定利民工程、人民調(diào)解安民工程、公共服務(wù)質(zhì)量工程，最大程度滿足全民法律服務(wù)需求。