“三權(quán)分置”權(quán)利關(guān)系下的農(nóng)地流轉(zhuǎn)方式研究

劉兆軍，李松澤

(東北農(nóng)業(yè)大學(xué) a.文法學(xué)院; b.資源與環(huán)境學(xué)院，哈爾濱 150030)

一、引 言

在國家利好政策支持和實踐推動下，農(nóng)地流轉(zhuǎn)行為越發(fā)普遍，規(guī)模明顯擴(kuò)大。據(jù)統(tǒng)計，截至2016年6月底，我國家庭承包的耕地流轉(zhuǎn)面積已達(dá)4.6億畝，超過承包地總量的1/3。農(nóng)地流轉(zhuǎn)規(guī)模的日益擴(kuò)大改變了我國傳統(tǒng)農(nóng)地分散化的經(jīng)營模式，緩解了土地細(xì)碎化問題，提高了資源配置效率和勞動生產(chǎn)率，為發(fā)展集約高效的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)提供了堅實基礎(chǔ)。然而，隨著農(nóng)地流轉(zhuǎn)日趨規(guī)?；?、常態(tài)化，“兩權(quán)分離”下的制度窠臼已無法適應(yīng)當(dāng)前農(nóng)地實踐現(xiàn)實情況，不論承包人還是規(guī)模經(jīng)營主體都面臨著農(nóng)地交易過程中正當(dāng)利益損失問題。例如，農(nóng)地原承包人不經(jīng)營其承包土地，轉(zhuǎn)由農(nóng)村集體之外的新型經(jīng)營主體使用的情況越來越多，但由于農(nóng)地流轉(zhuǎn)權(quán)利客體和內(nèi)容的模糊，導(dǎo)致保障與平衡農(nóng)地流轉(zhuǎn)雙方土地權(quán)益的規(guī)范難以形成；由于農(nóng)地流轉(zhuǎn)方式與農(nóng)地流轉(zhuǎn)現(xiàn)實需求不相適應(yīng)，導(dǎo)致農(nóng)地流轉(zhuǎn)收益障礙這一瓶頸問題一直存在?！皻w結(jié)起來，這是一個農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)權(quán)利結(jié)構(gòu)不適應(yīng)且滯后于實踐發(fā)展的重大問題，迫切需要中央層面給予頂層設(shè)計以破解”[1]。

為此中央以十八屆三中全會為開端，針對農(nóng)地“三權(quán)分置”出臺了一系列的政策文件，并在2016年10月23日中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于完善農(nóng)村土地所有權(quán)承包權(quán)經(jīng)營權(quán)分置辦法的意見》中，對進(jìn)一步落實農(nóng)地“三權(quán)分置”的要求和原則以及實施方式進(jìn)行了具體闡述。特別是在充分理解十九大精神和承包法修訂立法實踐的背景下，此時的“三權(quán)分置”有了新的內(nèi)涵和目標(biāo)，要為實現(xiàn)承包期再延長和承包制度新時期的發(fā)展完善發(fā)揮更關(guān)鍵的作用?？梢姡F(xiàn)階段“三權(quán)分置”的農(nóng)地權(quán)利制度已不再是單純的政策理論構(gòu)想和制度規(guī)劃愿景，而已成為我國深化農(nóng)地權(quán)利制度改革的基本方向及確保實現(xiàn)國家農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、集約化的既定政策。故對“三權(quán)分置”農(nóng)地政策的探討，應(yīng)該轉(zhuǎn)變學(xué)界以往過度關(guān)注其政策提出的意義和價值，或是糾葛于承包經(jīng)營權(quán)分離后，承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)分置的政策設(shè)計合理性?；诖?，本文在明晰權(quán)利分置后承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)的權(quán)利屬性與“三權(quán)”關(guān)系的基礎(chǔ)上，從功能實現(xiàn)角度對“三權(quán)分置”下農(nóng)地流轉(zhuǎn)方式與內(nèi)涵進(jìn)行重釋，并為有效落實農(nóng)地“三權(quán)分置”權(quán)利體系所需完善的相關(guān)法律提出建議。

二、“三權(quán)分置”下的權(quán)利屬性與法律關(guān)系

(一)土地承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)的權(quán)利屬性確認(rèn)

土地承包經(jīng)營權(quán)分置后，明晰土地承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)的權(quán)利屬性，是研究農(nóng)地“三權(quán)分置”權(quán)利體系下權(quán)利關(guān)系、農(nóng)地流轉(zhuǎn)形式以及法律保障的前提和基礎(chǔ)。但關(guān)于分置后土地承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)的權(quán)利屬性，學(xué)界仍沒有形成共識。土地承包經(jīng)營權(quán)自產(chǎn)生之日起就肩負(fù)著保障性權(quán)利(承包權(quán))和財產(chǎn)性權(quán)利(經(jīng)營權(quán))雙重使命，只是在土地承包與經(jīng)營權(quán)都掌握在農(nóng)戶手中時，沒必要討論其各自性質(zhì)。然而隨著當(dāng)前農(nóng)地流轉(zhuǎn)規(guī)模的迅速增長，為避免因權(quán)利義務(wù)不清對農(nóng)地流轉(zhuǎn)雙方的土地權(quán)益造成損害，土地承包權(quán)和土地經(jīng)營權(quán)的權(quán)利屬性確認(rèn)已經(jīng)迫在眉睫。

1.土地承包權(quán)屬性分析。對于權(quán)利分置后土地承包權(quán)性質(zhì)的界定，目前學(xué)界大體分為三類觀點：用益物權(quán)說、成員權(quán)說及綜合性權(quán)利說。

用益物權(quán)說認(rèn)為，“三權(quán)分置”下農(nóng)地承包權(quán)是對現(xiàn)行《物權(quán)法》《農(nóng)村土地承包法》中土地承包經(jīng)營權(quán)的接替，其權(quán)利屬性毋庸置疑是用益物權(quán)[2]。成員權(quán)說認(rèn)為，土地承包權(quán)屬于成員權(quán)，只有集體經(jīng)濟(jì)組織成員才有資格擁有，具有明顯的社區(qū)封閉性和不可交易性[3]。綜合性權(quán)利說則認(rèn)為，承包權(quán)是以集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份為基礎(chǔ)，以持續(xù)承包集體同一塊土地為內(nèi)容的綜合性權(quán)利[4]。

目前大部分學(xué)者將土地承包權(quán)定性為用益物權(quán)，其理由是如此可使承包權(quán)與現(xiàn)行法律中的土地承包經(jīng)營權(quán)無縫銜接，但承包權(quán)是十八屆三中全會后提出的新型農(nóng)地權(quán)利，設(shè)定目的是穩(wěn)定農(nóng)地承包關(guān)系，保障農(nóng)民作為集體成員的農(nóng)地承包資格不被侵犯。無論是權(quán)利提出背景還是功能內(nèi)涵都與當(dāng)前《物權(quán)法》所確定的用益物權(quán)屬性的土地承包經(jīng)營權(quán)相差甚遠(yuǎn)。另外，在政府逐漸注重農(nóng)地經(jīng)營權(quán)物權(quán)化保護(hù)的背景下，承包權(quán)用益物權(quán)說，無法解釋“一物一權(quán)”原則，即同一標(biāo)的物上不能存在兩個以上內(nèi)容相近、類型相似的用益物權(quán)，在用益物權(quán)之上再設(shè)相近用益物權(quán)的安排，是人為地將法律關(guān)系復(fù)雜化，存在債權(quán)與物權(quán)相區(qū)分的情況下，這種安排是立法技術(shù)的倒退[5]。而將承包權(quán)定性為綜合性權(quán)利，并刻意為其增加持續(xù)承包集體所有同一塊地的權(quán)利內(nèi)容，筆者認(rèn)為這是毫無意義的。首先，依據(jù)《土地承包法》《物權(quán)法》的規(guī)定，承包方在承包期限內(nèi)享有穩(wěn)定且受保護(hù)的承包權(quán)利，*參見《中華人民共和國農(nóng)村土地承包法》第27條、《中華人民共和國物權(quán)法》第126條。但這只是保證農(nóng)戶承包集體所有土地的成員權(quán)有效實現(xiàn)的方式方法，而非承包戶對其承包地的無條件持續(xù)占有。其次，第二輪的土地承包期是30年，其間難免會有農(nóng)戶家庭退出或加入集體經(jīng)濟(jì)組織。發(fā)包方依據(jù)實際情況，依法律規(guī)定的程序?qū)r(nóng)戶家庭承包的地塊進(jìn)行適當(dāng)調(diào)節(jié)是必要且正當(dāng)?shù)摹＞C上，只有使承包權(quán)歸位于成員權(quán)才能合理規(guī)避用益物權(quán)說和綜合權(quán)利說的紕繆，并在滿足當(dāng)前農(nóng)地實踐需求的同時充分契合中央對農(nóng)戶承包權(quán)的功能定位。

2.土地經(jīng)營權(quán)屬性分析。申惠文認(rèn)為，農(nóng)地三權(quán)分離改革政策的形成是受經(jīng)濟(jì)學(xué)派權(quán)能分離理論的誤導(dǎo)，土地經(jīng)營權(quán)只是一項權(quán)能，而不是獨立的民事權(quán)利[6]；蔡立東和姜楠認(rèn)為，承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)分置僅是土地承包經(jīng)營權(quán)的實現(xiàn)方式，經(jīng)營權(quán)是設(shè)定于土地承包經(jīng)營權(quán)之上的權(quán)利用益物權(quán)[7]；張毅和張紅認(rèn)為，土地經(jīng)營權(quán)的法律屬性應(yīng)依據(jù)承包土地經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)方式分類對待，在農(nóng)地轉(zhuǎn)包、出租、入股流轉(zhuǎn)前提下土地經(jīng)營權(quán)是債權(quán)，在農(nóng)地轉(zhuǎn)讓、互換條件下，土地經(jīng)營權(quán)是物權(quán)屬性；高富平教授則認(rèn)為土地經(jīng)營權(quán)來源于農(nóng)民集體所有權(quán)，在農(nóng)民設(shè)定并登記的情況下就是用益物權(quán)[8]。

本文認(rèn)同高富平教授對土地經(jīng)營權(quán)權(quán)屬的解讀。首先，在“兩權(quán)分離”的權(quán)利模式下，農(nóng)地經(jīng)營權(quán)作為農(nóng)地經(jīng)營主體依法取得并在一定時間內(nèi)對土地占有、使用、收益的權(quán)利，其性質(zhì)是依據(jù)合同取得的債權(quán)性權(quán)利無疑。然而“三權(quán)分置”政策目的是將原有的土地承包經(jīng)營權(quán)分離，通過對不同功能和屬性的土地承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)進(jìn)行劃分和管理，以實現(xiàn)農(nóng)地保障性功能和財產(chǎn)性功能的兼顧、承包農(nóng)戶權(quán)益與流入主體利益的雙贏，是依據(jù)農(nóng)村發(fā)展實際情況對現(xiàn)有農(nóng)地權(quán)利的合理配置。在此背景下，對土地經(jīng)營權(quán)性質(zhì)的研判不應(yīng)受現(xiàn)行法律和舊有理論束縛，而應(yīng)立足于我國盡快實現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化和保障農(nóng)地高效集約利用的戰(zhàn)略高度，結(jié)合現(xiàn)階段農(nóng)地經(jīng)營和流轉(zhuǎn)發(fā)展的實際情況，在適度權(quán)衡法律自洽的前提下確認(rèn)土地經(jīng)營權(quán)屬性。其次，為支持農(nóng)業(yè)金融領(lǐng)域發(fā)展，解決農(nóng)地經(jīng)營主體貸款缺乏抵押物的難題，中央文件已明確賦予經(jīng)營主體對承包土地的經(jīng)營權(quán)進(jìn)行抵押的權(quán)利。然而如果土地經(jīng)營權(quán)的物權(quán)屬性不能得到明確，那么承包農(nóng)地經(jīng)營權(quán)的抵押政策便無從談起，農(nóng)業(yè)金融改革也將回到原點。再次，物權(quán)在排他干涉和追回效力上具有債權(quán)無法比擬的優(yōu)勢。要達(dá)成中央發(fā)展適度規(guī)?，F(xiàn)代農(nóng)業(yè)并培育新型經(jīng)營體系的改革目標(biāo)，就必須明確土地經(jīng)營權(quán)的用益物權(quán)屬性，以滿足規(guī)模農(nóng)業(yè)經(jīng)營者對土地投資回報的穩(wěn)定預(yù)期，保障新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體能夠和承包農(nóng)一樣，能在排除他人干擾的前提下實現(xiàn)土地的持續(xù)自主經(jīng)營和完整財產(chǎn)性權(quán)利。

(二)著眼于“三權(quán)分置”體系下的權(quán)利關(guān)系建構(gòu)

農(nóng)地“三權(quán)分置”后，農(nóng)戶承包權(quán)和土地經(jīng)營權(quán)都是通過農(nóng)地實踐創(chuàng)新與中央政策引導(dǎo)產(chǎn)生的，目前并沒有納入我國法定農(nóng)地權(quán)利體系之中，其與《物權(quán)法》《土地承包法》中所規(guī)定的集體土地所有權(quán)、土地承包經(jīng)營權(quán)之間有什么關(guān)系？權(quán)利之間的邊界如何劃定？不僅關(guān)系到新型權(quán)利體系能否有序運行，也對農(nóng)地流轉(zhuǎn)方式的有效劃分及未來農(nóng)地“三權(quán)分置”的法律構(gòu)建有著深遠(yuǎn)影響。

集體所有權(quán)作為自物權(quán)，是土地承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)的權(quán)利根源，承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)是集體所有權(quán)讓渡部分權(quán)能的產(chǎn)物。承包權(quán)作為農(nóng)戶基于其集體成員身份而取得的身份權(quán)，是土地經(jīng)營權(quán)產(chǎn)生的媒介。經(jīng)營權(quán)為用益物權(quán)，是土地承包權(quán)人獲取土地價值的基礎(chǔ)。集體土地所有權(quán)和農(nóng)戶承包權(quán)只能屬于農(nóng)民集體和集體內(nèi)成員，土地經(jīng)營權(quán)則可在一切有農(nóng)地耕作能力和經(jīng)營意愿的主體間自由流轉(zhuǎn)，以充分發(fā)揮農(nóng)地資源價值，并為我國發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)提供制度基礎(chǔ)和實踐保障。

集體土地所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)三者之間應(yīng)為協(xié)調(diào)共存關(guān)系，“三權(quán)分置”后集體土地所有權(quán)的權(quán)能將再次縮限，僅象征農(nóng)地的最終所有，在農(nóng)地已發(fā)包且集體經(jīng)濟(jì)組織成員未放棄成員資格的情形下，集體所有權(quán)的權(quán)能極其有限。承包權(quán)作為農(nóng)戶基于集體成員身份享有的獲取各項土地權(quán)益的資格，由于其資格的穩(wěn)定性和保障性，承包權(quán)具有準(zhǔn)“所有權(quán)”特征，并對集體所有權(quán)具有補(bǔ)足作用。但受其權(quán)利內(nèi)容與功能屬性決定，其只能被放棄而不能進(jìn)行轉(zhuǎn)移。用益物權(quán)性質(zhì)的經(jīng)營權(quán)作為財產(chǎn)性權(quán)利，由于沒有主體范圍的限制，可以自由流轉(zhuǎn)。三種權(quán)利各司其職又相互依存，農(nóng)地“三權(quán)分置”下權(quán)利之間的有機(jī)構(gòu)成對農(nóng)地安全高效流轉(zhuǎn)、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化與農(nóng)村社會穩(wěn)定具有重要意義。

承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)產(chǎn)生于土地承包經(jīng)營權(quán)的權(quán)利分化，但當(dāng)土地承包經(jīng)營權(quán)權(quán)利分離，產(chǎn)生成員權(quán)屬性的承包權(quán)和用益物權(quán)屬性的經(jīng)營權(quán)后，土地承包經(jīng)營權(quán)是否還有存在必要？如存在應(yīng)歸于何處呢？筆者認(rèn)為，農(nóng)地“三權(quán)分置”的權(quán)利體系下土地承包經(jīng)營權(quán)已不再是穩(wěn)固存在的權(quán)利，而應(yīng)作為兩種農(nóng)地權(quán)利合并使用的代稱，只有在特定情況下才會出現(xiàn)，即農(nóng)地承包人自己經(jīng)營其所承包的土地，其意指農(nóng)地承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)合并使用的復(fù)合概念，作為承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)存于一體的標(biāo)志，虛化的土地承包經(jīng)營權(quán)與“兩權(quán)分離”時的土地承包經(jīng)營權(quán)有本質(zhì)區(qū)別。

三、“三權(quán)分置”格局下農(nóng)地流轉(zhuǎn)形式演變

我國現(xiàn)行農(nóng)地權(quán)利制度是由單一的農(nóng)地集體所有制轉(zhuǎn)化的、集體土地所有權(quán)和農(nóng)戶承包經(jīng)營權(quán)“兩權(quán)分離”的權(quán)利體系，但在農(nóng)地實踐中，由于土地承包經(jīng)營權(quán)中的身份權(quán)利與財產(chǎn)權(quán)利難以分割且流轉(zhuǎn)中存在諸多限制，已難在新時期為“三條底線”提供有力保障[9]?？梢哉f，中央適時推出農(nóng)地“三權(quán)分置”權(quán)利體系，在落實集體所有權(quán)、穩(wěn)定農(nóng)戶承包權(quán)的前提下放活土地經(jīng)營權(quán)，既是對當(dāng)前農(nóng)業(yè)發(fā)展問題的現(xiàn)實回應(yīng)，也是我國農(nóng)地制度演進(jìn)的必然選擇。農(nóng)地流轉(zhuǎn)作為“兩權(quán)”變“三權(quán)”所要解決的核心問題，其流轉(zhuǎn)方式的劃分是否符合當(dāng)前實踐現(xiàn)實需求，不僅關(guān)系到農(nóng)民土地權(quán)利的充分保障和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的順利實現(xiàn)，還決定著農(nóng)地“三權(quán)分置”改革的成敗。對此，2016年4月25日習(xí)近平總書記在安徽小崗村農(nóng)村改革座談會上強(qiáng)調(diào)，“完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度，要順應(yīng)農(nóng)民保留土地承包權(quán)、流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)的意愿”，“放活土地經(jīng)營權(quán)，推動土地經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn)，政策性很強(qiáng)，要把握好流轉(zhuǎn)、集中、規(guī)模經(jīng)營的度，要與城鎮(zhèn)化進(jìn)程和農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移規(guī)模相適應(yīng)，與農(nóng)業(yè)科技進(jìn)步和手段改進(jìn)程度相適應(yīng)，與農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)水平提高相適應(yīng)”[10]。

(一)農(nóng)地經(jīng)營權(quán)放活后農(nóng)地流轉(zhuǎn)方式的嬗變

1.轉(zhuǎn)讓。在集體土地所有權(quán)與土地承包經(jīng)營權(quán)“兩權(quán)分離”權(quán)利體系下，轉(zhuǎn)讓是指在承包方擁有穩(wěn)定的非農(nóng)職業(yè)或穩(wěn)定收入的前提下，經(jīng)發(fā)包方同意，承包方將土地承包經(jīng)營權(quán)讓與其他從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營的農(nóng)戶。由于轉(zhuǎn)讓實現(xiàn)需滿足極其苛刻的條件，并會造成承包戶對土地承包權(quán)經(jīng)營權(quán)的徹底喪失，故在土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的眾方式中所占比例最小。而在農(nóng)地“三權(quán)分置”的權(quán)利體系下將更是如此，首先“三權(quán)分置”政策核心，就在于穩(wěn)定土地承包關(guān)系的前提下促進(jìn)土地經(jīng)營權(quán)的高效流轉(zhuǎn)和“全民”使用，雖然農(nóng)地轉(zhuǎn)讓已將農(nóng)地流入范圍縮小到從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營的農(nóng)戶，但不能否認(rèn)其仍是對土地承包關(guān)系的動搖。如當(dāng)承包戶將農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓給本集體經(jīng)濟(jì)組織的農(nóng)戶時，會導(dǎo)致集體經(jīng)濟(jì)組織成員內(nèi)部土地分配的不公平，造成其他承包戶內(nèi)心的不滿。當(dāng)承包戶將土地承包經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓予集體經(jīng)濟(jì)組織以外的農(nóng)戶時，是對集體經(jīng)濟(jì)組織農(nóng)地承包利益的一種損害，違背“三權(quán)分置”改革初衷。其次，大部分農(nóng)戶之所以要將土地承包經(jīng)營權(quán)進(jìn)行物權(quán)性的轉(zhuǎn)讓，主要是想一次性從土地轉(zhuǎn)讓中獲得更大價值的同時解開農(nóng)地承包關(guān)系對其人身的束縛。而在“三權(quán)分置”政策下，用益物權(quán)性質(zhì)土地經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓就可以實現(xiàn)這些要求。再次，承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)的一體轉(zhuǎn)讓與農(nóng)地流轉(zhuǎn)實踐不符且與農(nóng)戶的利益相悖。而承包經(jīng)營權(quán)分置后，土地承包經(jīng)營權(quán)將被承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)替代，由此，本文建議應(yīng)取消土地承包經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓的流轉(zhuǎn)方式，當(dāng)農(nóng)戶有強(qiáng)烈轉(zhuǎn)讓意愿或自愿放棄農(nóng)地承包資格時，農(nóng)村集體可在對其承包土地價值進(jìn)行合理評估并在充分保障農(nóng)戶利益前提下，將承包地重新收歸集體所有，再經(jīng)過村民大會協(xié)商對該片農(nóng)地進(jìn)行重新分配，經(jīng)營權(quán)獨立流轉(zhuǎn)、承包權(quán)不再流轉(zhuǎn)的農(nóng)地運營新規(guī)則也使得“轉(zhuǎn)讓”即將成為過去式[11]。但農(nóng)戶可以將其承包土地的經(jīng)營權(quán)進(jìn)行一次性流轉(zhuǎn)，其轉(zhuǎn)讓時間以農(nóng)戶本次農(nóng)地承包期為限。

2.農(nóng)地轉(zhuǎn)包和出租。通過對比《農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》第35條關(guān)于農(nóng)地轉(zhuǎn)包和出租的概念可知，兩種農(nóng)地流轉(zhuǎn)方式的區(qū)別僅在于轉(zhuǎn)包的流入方必須是集體經(jīng)濟(jì)組織的內(nèi)部成員，而出租則可以租賃給其他從事農(nóng)業(yè)經(jīng)營的主體。《農(nóng)村土地承包法》之所以對農(nóng)地流轉(zhuǎn)方式做出如此區(qū)分，是基于“兩權(quán)分離”下對集體農(nóng)戶成員權(quán)利的保護(hù)，但農(nóng)地“三權(quán)分置”政策下，土地承包權(quán)和土地經(jīng)營權(quán)相互分離，在各自獨立行使職能的境況下，農(nóng)地經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)已無主體資格限制。為保證在市場中合理有效配置，2015年11月2日中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《深化農(nóng)村改革綜合性實施方案》指出“放活土地經(jīng)營權(quán)就是允許承包農(nóng)戶將土地經(jīng)營權(quán)依法自愿配置給有經(jīng)營意愿和經(jīng)營能力的主體，發(fā)展多種形式的適度規(guī)模經(jīng)營?！碧貏e是中央明確提出要逐步形成以家庭承包經(jīng)營為基礎(chǔ)，專業(yè)大戶、家庭農(nóng)場、農(nóng)民合作社、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)為骨干，其他組織形式為補(bǔ)充的新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系，這體現(xiàn)出中央對開放經(jīng)營權(quán)主體范圍的決心。全新的農(nóng)地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)方式就是在承包權(quán)保持不變的基礎(chǔ)上，承包戶可以相對自由地設(shè)定經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的期限、價格等資質(zhì)條款，并經(jīng)過農(nóng)地流轉(zhuǎn)雙方的相互協(xié)商，以土地承包期為基礎(chǔ)設(shè)定農(nóng)地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)期限。由此可見，在“三權(quán)分置”的新型農(nóng)地權(quán)利關(guān)系基礎(chǔ)上，在放開農(nóng)地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)主體的條件下，農(nóng)地出租、轉(zhuǎn)包的流轉(zhuǎn)方式已無區(qū)分必要。為有效落實農(nóng)地“三權(quán)分置”權(quán)利體系安排、助力農(nóng)地市場自由高效配置、解決繁多農(nóng)地流轉(zhuǎn)形式對流轉(zhuǎn)主體造成的困惑，應(yīng)將農(nóng)地出租、轉(zhuǎn)包的流轉(zhuǎn)形式予以合一，統(tǒng)一以農(nóng)地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)代替。

3.農(nóng)地入股和信托。從農(nóng)業(yè)經(jīng)營模式和農(nóng)戶收益方式角度看，農(nóng)地入股和信托流轉(zhuǎn)方式具有一定的相似性，都是農(nóng)戶為獲得農(nóng)地財產(chǎn)性收益，將土地經(jīng)營權(quán)提供給合作社或信托公司并委托其進(jìn)行管理經(jīng)營，為充分發(fā)揮農(nóng)地價值，股份合作社和信托公司可自主選擇流轉(zhuǎn)或經(jīng)營農(nóng)地。有學(xué)者認(rèn)為農(nóng)地入股和信托是實現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、規(guī)模經(jīng)營的合適方式[12]。但其局限也不容忽視：第一，不論是農(nóng)地入股還是土地信托，經(jīng)營主體要完成農(nóng)地流轉(zhuǎn)，必須以本區(qū)域內(nèi)存在合適的農(nóng)業(yè)合作組織或信托擔(dān)保機(jī)構(gòu)為前提，而在我國經(jīng)濟(jì)并不發(fā)達(dá)且社會保障薄弱的內(nèi)陸地區(qū)這顯然是不切實際的。第二，一旦農(nóng)戶通過入股和信托方式流轉(zhuǎn)自己的土地，便會與農(nóng)業(yè)經(jīng)營者結(jié)成利益共同體，考慮到農(nóng)民入股的合作社、農(nóng)民企業(yè)以及信托公司可能會存在經(jīng)營不善的破產(chǎn)風(fēng)險，所以農(nóng)地入股和信托方式的推廣必須審慎進(jìn)行，防止出現(xiàn)農(nóng)戶因“錢地雙失”造成的社會不穩(wěn)定現(xiàn)象。第三，過度追求“確權(quán)確股不確地”農(nóng)地股權(quán)化改造，會割裂農(nóng)戶與土地的穩(wěn)定聯(lián)系，導(dǎo)致農(nóng)戶長期脫離土地，無法行使對具體地塊的占有和監(jiān)督權(quán)[13]。故筆者認(rèn)為，在當(dāng)前我國“三農(nóng)”發(fā)展較為滯后且不均衡的情況下，通過入股和信托方式推進(jìn)農(nóng)地適度規(guī)模經(jīng)營和合適性還需斟酌。

4.土地承包經(jīng)營權(quán)互換。20世紀(jì)70年代末開始實行的“一家一戶”家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，雖在短時間內(nèi)提升了農(nóng)民務(wù)農(nóng)積極性，解決了農(nóng)民溫飽問題，但也造成了我國農(nóng)業(yè)經(jīng)營模式小型化、農(nóng)地規(guī)模細(xì)碎化等問題。在此情形下，國家為盡量減輕過度僵硬的農(nóng)地配置給農(nóng)民耕作及生活造成的不便，提出土地承包經(jīng)營權(quán)互換的農(nóng)地流轉(zhuǎn)方式。其是指承包方之間為方便耕作或者各自需要，對屬于同一集體經(jīng)濟(jì)組織的承包地塊(土地承包經(jīng)營權(quán))進(jìn)行交換。但在農(nóng)地“三權(quán)分置”權(quán)利體系下，土地承包經(jīng)營權(quán)互換流轉(zhuǎn)形式應(yīng)歸于何位、怎樣規(guī)制值得深思。首先，本集體內(nèi)農(nóng)戶基于方便耕作的需求，在雙方自愿的條件下進(jìn)行土地承包經(jīng)營權(quán)(包含承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)的復(fù)合型權(quán)利)的互換，是符合農(nóng)村生產(chǎn)實際情況與農(nóng)地流轉(zhuǎn)內(nèi)在邏輯的。然而，隨著農(nóng)地整治與適度規(guī)模經(jīng)營的推進(jìn)，通過互換方式提高土地利用效率的情況已經(jīng)大大減少。其次，土地承包經(jīng)營權(quán)的互換雖以同一集體經(jīng)濟(jì)成員為前提，但仍是對原有農(nóng)地承包關(guān)系的改變。在國家一直強(qiáng)調(diào)穩(wěn)定土地承包關(guān)系、放活土地經(jīng)營權(quán)的背景下，是否可以通過經(jīng)營權(quán)的互換來解決這一問題值得考慮。再次，由于農(nóng)地互換的流轉(zhuǎn)形式無需發(fā)包方同意，且法律政策上對互換的流程并無規(guī)定，農(nóng)戶之間的土地互換往往十分隨意，極易造成土地承包關(guān)系混亂和農(nóng)地權(quán)利糾紛。2015年2月9日《關(guān)于認(rèn)真做好農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證工作意見》提出，“要在五年之內(nèi)基本完成土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證工作”，在此形勢下，法律應(yīng)規(guī)定，農(nóng)戶私下進(jìn)行承包土地的經(jīng)營權(quán)互換必須進(jìn)行登記公示，否則法律不予承認(rèn)。

(二)權(quán)利分置后農(nóng)地經(jīng)營主體處分權(quán)能強(qiáng)化

1.形成獨立的財產(chǎn)性權(quán)利。農(nóng)地“兩權(quán)分離”的權(quán)利體系下，多數(shù)情況農(nóng)地經(jīng)營主體僅能通過轉(zhuǎn)包、出租等流轉(zhuǎn)方式獲得債權(quán)性經(jīng)營權(quán)利，如經(jīng)營主體想將土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)給他人，依據(jù)《合同法》規(guī)定，其轉(zhuǎn)讓行為需經(jīng)農(nóng)地承包人同意。為充分保障新型土地經(jīng)營主體農(nóng)地財產(chǎn)性權(quán)益，實現(xiàn)市場經(jīng)濟(jì)對農(nóng)地高效配置，農(nóng)地“三權(quán)分置”權(quán)利體系下，用益物權(quán)屬性的土地經(jīng)營權(quán)成為獨立的財產(chǎn)性權(quán)利，土地經(jīng)營權(quán)主體在合理利用農(nóng)地并不改變耕地用途前提下，可以依據(jù)自身需求，在農(nóng)地二級流轉(zhuǎn)市場對土地經(jīng)營權(quán)進(jìn)行轉(zhuǎn)讓或出租，無須經(jīng)土地承包權(quán)人同意。當(dāng)前，為保障農(nóng)地經(jīng)營權(quán)的有效放活，兼顧農(nóng)地承包戶與農(nóng)業(yè)經(jīng)營者雙方利益。筆者建議加強(qiáng)對農(nóng)地流轉(zhuǎn)二級市場的扶持及監(jiān)管力度，根據(jù)當(dāng)?shù)剞r(nóng)地流轉(zhuǎn)情況制定農(nóng)地二級市場管理條例，從而給予新型農(nóng)地經(jīng)營主體更堅實的農(nóng)地處分權(quán)保障，真正實現(xiàn)土地經(jīng)營權(quán)物權(quán)效力。

2.農(nóng)地抵押擔(dān)保功能的實現(xiàn)。農(nóng)村金融作為支持“三農(nóng)”發(fā)展的重要力量，一直是實現(xiàn)我國城鄉(xiāng)一體化、農(nóng)業(yè)經(jīng)營現(xiàn)代化的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，為解決農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體缺乏抵押物給農(nóng)業(yè)金融發(fā)展造成的障礙，在不觸及帶有生存和生活保障的承包權(quán)前提下實現(xiàn)農(nóng)地?fù)?dān)保功能。十八屆三中全會明確提出賦予農(nóng)戶承包經(jīng)營權(quán)抵押、擔(dān)保權(quán)能之后，2015年8月印發(fā)的《國務(wù)院關(guān)于開展農(nóng)村承包土地的經(jīng)營權(quán)和農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)抵押貸款試點的指導(dǎo)意見》明確了農(nóng)地抵押擔(dān)?？腕w是農(nóng)村承包土地(耕地)的經(jīng)營權(quán)，并為確保承包土地的經(jīng)營權(quán)抵押有效實現(xiàn)提出了總體要求、明確了主要任務(wù)和實施單位。2016年3月15日中國人民銀行、銀監(jiān)會等五部委關(guān)于《農(nóng)村承包土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款試點暫行辦法》中對農(nóng)地經(jīng)營權(quán)抵押試點要求、開展實踐進(jìn)行了具體布置。

承包土地的經(jīng)營權(quán)抵押作為十八大后提出的農(nóng)地流轉(zhuǎn)方式，其制度的完善還有很長的路要走，本文認(rèn)為對農(nóng)地經(jīng)營權(quán)抵押制度的構(gòu)建需從三個方面進(jìn)行把握。其一，當(dāng)農(nóng)地經(jīng)營權(quán)主體有貸款需求時，應(yīng)保障經(jīng)營主體可以在較短時間內(nèi)，從相關(guān)信貸銀行取得與其農(nóng)地經(jīng)營權(quán)價值大致相等的貸款。為此，首先，應(yīng)在土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證工作結(jié)束之后，啟動承包土地的經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記工作，以明確農(nóng)地經(jīng)營權(quán)權(quán)利主體；其次，為確保農(nóng)地經(jīng)營權(quán)價值能獲得客觀而準(zhǔn)確的評估，應(yīng)建立專業(yè)的土地經(jīng)營權(quán)價值評估機(jī)構(gòu)，由于農(nóng)地經(jīng)營權(quán)價值評估工作難度大、收益低，政府應(yīng)給予農(nóng)地評估機(jī)構(gòu)一定的支持；最后，在明確農(nóng)地經(jīng)營權(quán)主體和價值的前提下，應(yīng)簡化承包土地的經(jīng)營權(quán)抵押貸款管理流程，鼓勵金融機(jī)構(gòu)創(chuàng)新服務(wù)形式，為農(nóng)地經(jīng)營權(quán)主體提供效率更高、利率更低的中長期貸款。其二，當(dāng)借款人逾期未履行債務(wù)且符合法律規(guī)定實現(xiàn)抵押權(quán)情形下，貸款人可以行使抵押權(quán)并從處置抵押的土地經(jīng)營權(quán)所得價款中優(yōu)先受償。為此，首先，應(yīng)建立土地經(jīng)營權(quán)的處置機(jī)制，“采取多種方式處置抵押權(quán)”，“貸款人可依法采取貸款重組、按需清償、協(xié)議轉(zhuǎn)讓、交易平臺掛牌再流轉(zhuǎn)等方式處置抵押物”；其次，建立農(nóng)地經(jīng)營權(quán)交易市場對于促進(jìn)承包土地的經(jīng)營權(quán)處置具有十分重要的意義，在信息和互聯(lián)網(wǎng)時代，通過建立成熟的農(nóng)地經(jīng)營權(quán)網(wǎng)上信息交易平臺，不但可以提高債權(quán)人處置農(nóng)地經(jīng)營權(quán)時的速度和價值，還可以防止土地荒廢、優(yōu)化農(nóng)地配置效率。其三，要有效保障農(nóng)地抵押中的各方利益，必須構(gòu)建農(nóng)地經(jīng)營權(quán)抵押的風(fēng)險防范機(jī)制。首先，明確農(nóng)地經(jīng)營權(quán)抵押的前提，即在不違背農(nóng)地改革初衷“三條底線”的基礎(chǔ)上進(jìn)行；其次，對土地承包經(jīng)營權(quán)主體借款資格進(jìn)行把關(guān)，具體包括：借款人是否簽訂了合法有效的經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)合同并且已在有關(guān)部門登記頒證、借款人信用狀況如何、涉及地塊權(quán)屬有無爭議、借款是否用于農(nóng)業(yè)用途等；最后，應(yīng)構(gòu)筑土地經(jīng)營權(quán)抵押擔(dān)保風(fēng)險緩釋和補(bǔ)償機(jī)制[14]，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)具有不穩(wěn)定性，容易受到自然災(zāi)害、極端氣候的影響，政府應(yīng)設(shè)立農(nóng)村承包土地的經(jīng)營權(quán)抵押貸款保障基金，依據(jù)受災(zāi)情況給予農(nóng)地經(jīng)營者和金融機(jī)構(gòu)適當(dāng)補(bǔ)貼。

四、農(nóng)地“三權(quán)分置”有效實現(xiàn)的法律回應(yīng)

在農(nóng)地“三權(quán)分置”政策得到中央層面的高度重視，并已上升為國家戰(zhàn)略的背景下，各地區(qū)因地制宜的農(nóng)地改革實踐方興未艾，依此境況學(xué)術(shù)界對其進(jìn)行了廣泛而深刻的討論，但歸根結(jié)底，只有從法律角度對農(nóng)地“三權(quán)分置”做出回應(yīng)，對涉及農(nóng)地制度改革的相關(guān)法律進(jìn)行修改和調(diào)整，通過合理的法理邏輯解釋與法律規(guī)范設(shè)計，才能為新一輪的農(nóng)村土地制度改革提供最有效的保障和依據(jù)。

從農(nóng)地“兩權(quán)分離”到“三權(quán)分置”其實僅是用益物權(quán)的名稱、主體及流轉(zhuǎn)要求的變化，故應(yīng)首先對《物權(quán)法》進(jìn)行修改，建議在《物權(quán)法》第11章后增設(shè)土地經(jīng)營權(quán)，規(guī)定通過家庭承包方式獲得的耕地，其土地經(jīng)營權(quán)替代土地承包經(jīng)營權(quán)的用益物權(quán)地位；其次，明確土地經(jīng)營權(quán)人的基本權(quán)利(直接的占有、使用、收益、部分處分權(quán))，以及土地經(jīng)營權(quán)最長期限和延長條件、設(shè)立和登記方法、流轉(zhuǎn)方式等；再次，解除《物權(quán)法》184條以及《擔(dān)保法》第37條中對耕地使用權(quán)抵押的限制，使農(nóng)地經(jīng)營權(quán)能同拍賣、招標(biāo)的四荒地的土地承包經(jīng)營權(quán)一樣，可以通過設(shè)定負(fù)擔(dān)的方式進(jìn)行流轉(zhuǎn)。

同時，為實現(xiàn)農(nóng)地資源高效利用和農(nóng)戶財產(chǎn)穩(wěn)定增值的“三權(quán)分置”改革意圖，需在穩(wěn)定土地承包權(quán)，放活土地經(jīng)營權(quán)前提下，依據(jù)當(dāng)前農(nóng)地流轉(zhuǎn)實際情況和農(nóng)業(yè)發(fā)展現(xiàn)實需求，對農(nóng)地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)方式重新劃分和新設(shè)，即修改《農(nóng)村土地承包法》第32條為：包括承包農(nóng)戶和新型經(jīng)營主體在內(nèi)的土地經(jīng)營權(quán)人可以依法對其土地經(jīng)營權(quán)采取出租、互換、轉(zhuǎn)讓、入股、信托、抵押等方式進(jìn)行流轉(zhuǎn)。另外，法律還應(yīng)強(qiáng)化對土地經(jīng)營權(quán)人權(quán)益的保護(hù)。如土地被征收時的補(bǔ)償分配、土地經(jīng)營權(quán)的繼承、土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)合同到期后對原土地經(jīng)營權(quán)人改造土地費用應(yīng)進(jìn)行的補(bǔ)償。

修改現(xiàn)行法律只是為當(dāng)前農(nóng)地改革提供法律依據(jù)的權(quán)宜之計，穩(wěn)定的土地制度，充分發(fā)揮農(nóng)地“三權(quán)分置”政策優(yōu)越性，應(yīng)著手制定與《土地承包法》相對應(yīng)的《土地經(jīng)營法》，規(guī)定土地經(jīng)營權(quán)的公示方式及權(quán)利流轉(zhuǎn)要求，以進(jìn)一步確定集體土地所有權(quán)、農(nóng)戶承包權(quán)、土地經(jīng)營權(quán)的三權(quán)體系，明晰各權(quán)利屬性和權(quán)利之間關(guān)系，保障土地經(jīng)營權(quán)主體能夠充分實現(xiàn)其物權(quán)價值。

[1] 張毅、張紅、畢寶德：《農(nóng)地的“三權(quán)分置”及改革問題:政策軌跡、文本分析與產(chǎn)權(quán)重構(gòu)》，《中國軟科學(xué)》 2016 年第3期。

[2] 郜永昌：《分離與重構(gòu):土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)新論》，《經(jīng)濟(jì)視角(下)》2013年第5期。

[3] 賴麗華：《基于“三權(quán)分置”的農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)二元法律制度構(gòu)造》，《西南民族大學(xué)學(xué)報》(人文社科版)2016年第11期。

[4] 肖鵬：《農(nóng)村土地“三權(quán)分置”下的土地承包權(quán)初探》，《中國農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報》(社會科學(xué)版)2017年第2期。

[5] 陳小君：《我國農(nóng)村土地法律制度變革的思路與框架:十八屆三中全會〈決定〉相關(guān)內(nèi)容解讀》，《法學(xué)研究》2014年第4期。

[6] 申惠文：《法學(xué)視角中的農(nóng)村土地三權(quán)分離改革》，《中國土地科學(xué)》2015年第3期。

[7] 蔡立東、姜楠：《承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)分置的法構(gòu)造》，《法學(xué)研究》2015年第3期。

[8] 高富平：《農(nóng)地“三權(quán)分置”改革的法理分析及制度意義》，《社會科學(xué)輯刊》2016年第5期。

[9] 樓建波：《農(nóng)戶承包經(jīng)營的農(nóng)地流轉(zhuǎn)的三權(quán)分置—一個功能主義的分析路徑》，《南開學(xué)報》(哲學(xué)社會科學(xué)版)2016年第7期。

[10] 習(xí)近平在安徽鳳陽小崗村農(nóng)村改革座談會發(fā)表重要講話，http://china.cnr.cn/news/20160429/t20160429_522016726.shtml。

[11] 韓學(xué)平：《“三權(quán)分置”下農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)有效實現(xiàn)的物權(quán)邏輯》，《社會科學(xué)輯刊》2016年第5期。

[12] 劉衛(wèi)柏、彭魏倬加：《“三權(quán)分置”背景下的土地信托流轉(zhuǎn)模式分析——以湖南益陽沅江的實踐為例》，《經(jīng)濟(jì)地理》2016年第8期。

[13] 劉恒科：《“三權(quán)分置”下集體土地所有權(quán)的功能轉(zhuǎn)向與權(quán)能重構(gòu)》，《南京農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報》(社會科學(xué)版)2017年第3期。

[14] 張克俊：《農(nóng)村土地“三權(quán)分置”制度的實施難題與破解路徑》，《中州學(xué)刊》2016 年第11期。