新治理觀視域下城市社區(qū)建設(shè)的中國(guó)道路

文／張 平 吳子靖

城市社區(qū)建設(shè)是在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，在政府主導(dǎo)下，依靠社區(qū)力量，利用社區(qū)資源，強(qiáng)化社區(qū)功能，解決社區(qū)問(wèn)題，促進(jìn)社區(qū)政治、經(jīng)濟(jì)、文化、環(huán)境健康發(fā)展，不斷提高社區(qū)成員生活水平和生活質(zhì)量的過(guò)程。[1]步入中國(guó)特色社會(huì)主義新時(shí)代以來(lái)，在全面深化改革，努力建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義的熱潮中，在轉(zhuǎn)變觀念、銳意進(jìn)取，全面建設(shè)小康社會(huì)的背景下，我國(guó)城市社區(qū)建設(shè)迎來(lái)了大發(fā)展的良好契機(jī)。以習(xí)近平同志為核心的黨中央立足于我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展最新態(tài)勢(shì)，對(duì)社區(qū)建設(shè)在理論層面提出了新理念、新表述、新論斷，形成了中國(guó)城市社區(qū)建設(shè)新治理觀，城市社區(qū)建設(shè)轉(zhuǎn)向社區(qū)治理；在實(shí)踐層面作出了新要求、新部署、新安排，形成了城市社區(qū)建設(shè)的中國(guó)道路與中國(guó)方式。[2]及時(shí)總結(jié)新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義背景下我國(guó)城市社區(qū)建設(shè)的基本經(jīng)驗(yàn)，深刻認(rèn)識(shí)我國(guó)當(dāng)下社區(qū)建設(shè)的新發(fā)展，有利于把握城市社區(qū)發(fā)展的基本走向，科學(xué)研判城市社區(qū)治理過(guò)程中的新情況，并以此為依據(jù)來(lái)預(yù)測(cè)社區(qū)治理的新特點(diǎn)、新任務(wù)，由此進(jìn)行頂層設(shè)計(jì)，有針對(duì)性地制定相應(yīng)的政策和策略，促進(jìn)我國(guó)城市社區(qū)治理科學(xué)、和諧、健康、持續(xù)發(fā)展。

一 理論創(chuàng)新：城市社區(qū)建設(shè)的新治理觀

改革開(kāi)放到黨的十七大期間，我國(guó)的城市社區(qū)經(jīng)歷了由社區(qū)服務(wù)到社區(qū)建設(shè)和社區(qū)管理的過(guò)程。中辦發(fā)（2000）23號(hào)文件《民政部關(guān)于在全國(guó)推進(jìn)城市社區(qū)建設(shè)的意見(jiàn)》和中辦發(fā)（2010）27號(hào)文件《關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)城市社區(qū)居民委員會(huì)建設(shè)工作的意見(jiàn)》，都以“城市社區(qū)建設(shè)”的字樣統(tǒng)領(lǐng)城市社區(qū)工作，其中提及了城市社區(qū)建設(shè)的意義、指導(dǎo)思想、目的、原則和任務(wù)等，并突出了黨和政府的領(lǐng)導(dǎo)和主導(dǎo)作用，強(qiáng)化社區(qū)管理和服務(wù)功能。黨的十八大報(bào)告中指出：“在城鄉(xiāng)社區(qū)治理、基層公共事務(wù)和公益事業(yè)中實(shí)行群眾自我管理、自我服務(wù)、自我教育、自我監(jiān)督，是人民依法直接行使民主權(quán)利的重要方式?！盵3]這是黨第一次將城鄉(xiāng)社區(qū)治理的基本思想和理念寫(xiě)入重要文獻(xiàn)中。黨的十九大報(bào)告中進(jìn)一步指出：“加強(qiáng)社區(qū)治理體系建設(shè)，推動(dòng)社會(huì)治理重心向基層下移，發(fā)揮社會(huì)組織作用，實(shí)現(xiàn)政府治理和社會(huì)調(diào)節(jié)、居民自治良性互動(dòng)?！盵4]這是黨明確提出社區(qū)治理的國(guó)家戰(zhàn)略和國(guó)家任務(wù)。由此，以習(xí)近平同志為核心的黨中央賦予了 “治理”概念在中國(guó)語(yǔ)境下更為嶄新而明確的時(shí)代內(nèi)涵和政治內(nèi)涵，提出了社區(qū)建設(shè)的新治理觀——調(diào)動(dòng)一切積極力量參與社區(qū)建設(shè)，這是黨中央治國(guó)理政實(shí)踐中一個(gè)重大的理論創(chuàng)新。[5]

社區(qū)建設(shè)的新治理觀體現(xiàn)了黨和政府對(duì)社區(qū)建設(shè)內(nèi)涵和要求的認(rèn)識(shí)越來(lái)越明晰、把握越來(lái)越準(zhǔn)確、運(yùn)用越來(lái)越科學(xué)。首先，新治理觀突顯了“以人為本”的治理思維。社區(qū)治理秉持以人民為中心的發(fā)展思想，堅(jiān)持依靠居民、依法有序組織居民參與社區(qū)治理，實(shí)現(xiàn)人人參與、人人共享。與社區(qū)建設(shè)和管理相比，社區(qū)治理更加強(qiáng)調(diào)主體合法權(quán)力來(lái)源的多樣性，社會(huì)一切積極力量都可以成為社區(qū)治理的主體更多強(qiáng)調(diào)多元治理主體之間平等、合作的網(wǎng)絡(luò)關(guān)系，通過(guò)各主體之間的合作過(guò)程，將原先由國(guó)家和政府承擔(dān)的責(zé)任越來(lái)越多地讓渡給各種社會(huì)組織、私人部門(mén)和公民自愿團(tuán)體，實(shí)現(xiàn)治理的多向度；更加鼓勵(lì)參與者自主表達(dá)、協(xié)商對(duì)話、達(dá)成共識(shí)，從而形成符合社區(qū)居民整體利益的政策結(jié)果；更多采用市場(chǎng)的、法律的文化的、習(xí)俗的等多種方法和技術(shù)，實(shí)現(xiàn)對(duì)社區(qū)公共事務(wù)的合理科學(xué)規(guī)范與引導(dǎo)。[6]社區(qū)治理實(shí)質(zhì)上是在社區(qū)范圍內(nèi)，多元化的治理主體以多樣化的治理方式，共同有效處理社區(qū)公共事務(wù)，從而增強(qiáng)社區(qū)凝聚性、提高居民自治能力增進(jìn)社區(qū)整體利益最大化和可持續(xù)發(fā)展的過(guò)程其次，新的社區(qū)治理觀與我國(guó)政治民主建設(shè)相聯(lián)系、相銜接。社區(qū)治理本屬社會(huì)治理范疇其目的是促進(jìn)社會(huì)發(fā)展與和諧。由于中國(guó)特色社會(huì)主義建設(shè)的整體布局是“五位一體”格局要想取得社會(huì)主義建設(shè)的最佳效果，必須強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)、生態(tài)建設(shè)相互協(xié)調(diào)共同發(fā)展。社區(qū)治理作為保障人民群眾直接行使民主權(quán)利的重要方式，有著深遠(yuǎn)的政治意味它是我國(guó)基層民主政治制度的生動(dòng)實(shí)踐體現(xiàn)最后，新的社區(qū)治理觀指明了社區(qū)治理的領(lǐng)導(dǎo)力量、基本內(nèi)容和實(shí)現(xiàn)途徑。新的社區(qū)治理觀強(qiáng)調(diào)當(dāng)代中國(guó)社區(qū)治理必須堅(jiān)持黨組織領(lǐng)導(dǎo)從根本上保證社區(qū)治理的中國(guó)特色與中國(guó)道路界定了現(xiàn)階段我國(guó)社區(qū)治理的重點(diǎn)內(nèi)容和實(shí)現(xiàn)途徑，即不斷擴(kuò)大居民有序參與、加強(qiáng)社區(qū)居民議事協(xié)商、強(qiáng)化社區(qū)權(quán)力監(jiān)督，發(fā)揮社會(huì)各界各階層群體的積極作用，促進(jìn)實(shí)現(xiàn)社區(qū)公共事務(wù)共治、公共問(wèn)題共解、公共成果共享的社區(qū)治理機(jī)制?？傊鞘猩鐓^(qū)建設(shè)新治理觀的提出是馬克思主義中國(guó)化的又一項(xiàng)最新成果，是黨對(duì)社區(qū)發(fā)展規(guī)律認(rèn)識(shí)和把握的又一個(gè)新飛躍。

二 制度創(chuàng)新：城市社區(qū)治理的彈性政策保障

步入中國(guó)特色社會(huì)主義新時(shí)代以來(lái)，在新社區(qū)治理觀的指導(dǎo)下，中央和地方各級(jí)部門(mén)緊密結(jié)合社區(qū)治理實(shí)踐進(jìn)行政策調(diào)適，與時(shí)俱進(jìn)，深入開(kāi)展多層次、多形式的制度創(chuàng)建活動(dòng)，出臺(tái)了大量保障社區(qū)治理順利實(shí)施的政策文件，社區(qū)治理創(chuàng)新的政策系統(tǒng)性、關(guān)聯(lián)性、耦合性日益增強(qiáng)，初步建立了上下貫通、左右聯(lián)動(dòng)、務(wù)實(shí)有效的社區(qū)治理制度體系。

第一，強(qiáng)化中央層面社區(qū)治理政策引領(lǐng)支持。一是加強(qiáng)社區(qū)黨建的政策保障。黨是我國(guó)城市社區(qū)治理的重要領(lǐng)導(dǎo)核心。中央關(guān)于基層黨建工作出臺(tái)了若干政策文件，如《關(guān)于加強(qiáng)基層服務(wù)型黨組織建設(shè)的意見(jiàn)》（中辦發(fā)〔2014〕6號(hào)）、《關(guān)于深化“四風(fēng)”整治鞏固和拓展黨的群眾路線教育實(shí)踐活動(dòng)成果的指導(dǎo)意見(jiàn)》（中辦發(fā)〔2014〕60號(hào)）等，對(duì)社區(qū)黨建的任務(wù)、功能、載體、制度等作出了重要規(guī)定，指引著社區(qū)黨建工作規(guī)范、高效運(yùn)行。二是作出社區(qū)民主協(xié)商的政策規(guī)定。出臺(tái)了《關(guān)于加強(qiáng)城鄉(xiāng)社區(qū)協(xié)商的意見(jiàn)》（中辦發(fā)〔2015〕41號(hào)），從總體要求、主要任務(wù)和組織領(lǐng)導(dǎo)三個(gè)方面提出了對(duì)城鄉(xiāng)社區(qū)協(xié)商的制度規(guī)約，對(duì)于推進(jìn)基層協(xié)商制度化、深化基層群眾自治實(shí)踐發(fā)揮重要指導(dǎo)作用。三是制定社區(qū)減負(fù)增效的政策規(guī)約。印發(fā)了《關(guān)于進(jìn)一步開(kāi)展社區(qū)減負(fù)工作的通知》（民發(fā)〔2015〕136號(hào)），對(duì)社區(qū)行政事務(wù)多、檢查評(píng)比多、會(huì)議臺(tái)賬多、不合理證明多等突出問(wèn)題進(jìn)行了強(qiáng)力約束，有效促進(jìn)了基層社區(qū)行政化頑疾的化解。四是強(qiáng)化社區(qū)服務(wù)能力提升的政策保障。國(guó)家在志愿服務(wù)、社區(qū)信息化服務(wù)、社會(huì)工作服務(wù)、政府購(gòu)買(mǎi)社會(huì)力量服務(wù)等方面出臺(tái)大量政策，如頒布《關(guān)于推進(jìn)志愿服務(wù)制度化的意見(jiàn)》（文明委〔2014〕3號(hào)）、《關(guān)于推進(jìn)社區(qū)公共服務(wù)綜合信息平臺(tái)建設(shè)的指導(dǎo)意見(jiàn)》（民發(fā)〔2013〕170號(hào)）、《關(guān)于加快推進(jìn)社區(qū)社會(huì)工作服務(wù)的意見(jiàn)》（民發(fā)〔2013〕178號(hào)）、《關(guān)于政府向社會(huì)力量購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的指導(dǎo)意見(jiàn)》（國(guó)辦發(fā)〔2013〕96號(hào)），它們?cè)谕晟粕鐓^(qū)服務(wù)體系，滿足居民物質(zhì)和精神文化需求方面發(fā)揮重要作用。五是加強(qiáng)和諧社區(qū)示范創(chuàng)建與社區(qū)治理和服務(wù)創(chuàng)新實(shí)驗(yàn)區(qū)的政策保障。步入中國(guó)特色社會(huì)主義新時(shí)代以來(lái)，為了不斷推動(dòng)社區(qū)治理全面提檔升級(jí)，夯實(shí)黨在城市的執(zhí)政基礎(chǔ)和社會(huì)治理的基礎(chǔ)平臺(tái)，以和諧社區(qū)建設(shè)示范單位創(chuàng)建、社區(qū)治理和服務(wù)創(chuàng)新實(shí)驗(yàn)區(qū)建設(shè)為內(nèi)容的社區(qū)治理改革新舉措得到全面深入實(shí)施。截至目前，全國(guó)和諧社區(qū)示范單位創(chuàng)建活動(dòng)進(jìn)行了兩次，全國(guó)社區(qū)治理和服務(wù)創(chuàng)新實(shí)驗(yàn)區(qū)建設(shè)進(jìn)行了三個(gè)批次。民政部出臺(tái)了《關(guān)于開(kāi)展第二次全國(guó)和諧社區(qū)建設(shè)示范單位創(chuàng)建活動(dòng)的通知》（民函〔2013〕172號(hào)）、《關(guān)于加強(qiáng)全國(guó)社區(qū)管理和服務(wù)創(chuàng)新實(shí)驗(yàn)區(qū)工作的意見(jiàn)》（民發(fā)〔2013〕13號(hào)），對(duì)于各地廣泛開(kāi)展富有特色的社區(qū)治理改革創(chuàng)新活動(dòng)，推動(dòng)全國(guó)社區(qū)建設(shè)工作再上新臺(tái)階，發(fā)揮了重要引導(dǎo)作用。六是出臺(tái)了針對(duì)城鄉(xiāng)社區(qū)治理的專(zhuān)門(mén)性政策文件，即《關(guān)于加強(qiáng)和完善城鄉(xiāng)社區(qū)治理的意見(jiàn)》（中辦、國(guó)辦發(fā)〔2017〕13號(hào)），這是新中國(guó)歷史上第一個(gè)以黨中央、國(guó)務(wù)院名義出臺(tái)的關(guān)于城鄉(xiāng)社區(qū)治理的綱領(lǐng)性文件，提出了我國(guó)城鄉(xiāng)社區(qū)治理的總體要求，規(guī)定了完善社區(qū)治理體系、提升社區(qū)治理能力、補(bǔ)齊社區(qū)治理短板等方面的內(nèi)容，為開(kāi)創(chuàng)新形勢(shì)下城鄉(xiāng)社區(qū)治理新局面提供了根本遵循。這一政策是社區(qū)建設(shè)新治理觀的深入闡釋?zhuān)_(kāi)創(chuàng)了我國(guó)社區(qū)治理實(shí)踐的新紀(jì)元。

第二，提升地方層面社區(qū)治理政策保障力度。地方層面黨和政府緊密配合國(guó)家政策導(dǎo)向，就社區(qū)治理的有關(guān)問(wèn)題進(jìn)行了政策規(guī)約。一是作出社區(qū)減負(fù)增效的政策保障。在中央政策的指引下，內(nèi)蒙古、江蘇省、福建省、山東省等都出臺(tái)了社區(qū)減負(fù)增效的政策意見(jiàn)，對(duì)社區(qū)職能定位、社區(qū)工作準(zhǔn)入等方面進(jìn)行了規(guī)定，充分保證了本地區(qū)社區(qū)減負(fù)增效工作的健康運(yùn)行。二是加強(qiáng)社區(qū)服務(wù)工作政策保障。如遼寧省、青海省、吉林省、江西省、廣東省、青島市等就社區(qū)服務(wù)體系建設(shè)、信息化建設(shè)、政府購(gòu)買(mǎi)社會(huì)工作服務(wù)等方面作出了規(guī)定，這些政策比較全面地劃定了社區(qū)服務(wù)體系建設(shè)的范圍和內(nèi)容，保障了社區(qū)信息化建設(shè)順利實(shí)施，為各地完善社區(qū)服務(wù)管理奠定了基礎(chǔ)。三是加強(qiáng)社區(qū)工作者隊(duì)伍建設(shè)的政策保障。天津市、上海市、遼寧省等都出臺(tái)了相關(guān)文件，規(guī)定了社區(qū)工作者的配置和職責(zé)，社區(qū)工作者的激勵(lì)機(jī)制等。這些政策文件為建設(shè)一支結(jié)構(gòu)合理、素質(zhì)優(yōu)良、能力突出、群眾滿意的職業(yè)化、專(zhuān)業(yè)化、規(guī)范化社區(qū)工作者隊(duì)伍，切實(shí)提高基層社會(huì)治理能力提供了堅(jiān)實(shí)的保障。四是出臺(tái)社會(huì)力量參與社區(qū)治理的政策。北京市、天津市、廣東省等都印發(fā)了關(guān)于引導(dǎo)社會(huì)力量參與社區(qū)治理的文件，明確了社會(huì)力量的參與主體、參與平臺(tái)和載體、參與機(jī)制和扶持政策、組織領(lǐng)導(dǎo)和保障等，有力地增強(qiáng)了社區(qū)居民自治功能，提升了社區(qū)服務(wù)能力。

總之，步入新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義以來(lái)，國(guó)家和地方各級(jí)黨委、政府都深刻認(rèn)識(shí)到社區(qū)治理的重要意義，緊密結(jié)合中央關(guān)于社區(qū)治理系列決策精神，緊跟社區(qū)治理改革創(chuàng)新的實(shí)踐步伐，努力構(gòu)建上下互聯(lián)、規(guī)范科學(xué)、運(yùn)行順暢的社區(qū)治理制度體系，積極推進(jìn)社區(qū)治理制度創(chuàng)新，讓廣大居民群眾從社區(qū)治理創(chuàng)新中看到變化、得到好處、感到滿意。

三 體制創(chuàng)新：城市社區(qū)治理的權(quán)責(zé)厘定

社區(qū)治理的體制創(chuàng)新是根據(jù)社區(qū)現(xiàn)實(shí)要求，在社區(qū)的機(jī)構(gòu)設(shè)置、管理權(quán)限劃分等方面進(jìn)行的改革和發(fā)展。步入中國(guó)特色社會(huì)主義新時(shí)代以來(lái)，城市社區(qū)治理在體制方面進(jìn)行了創(chuàng)新探索，力求梳理清晰黨、政府和社區(qū)的權(quán)力與責(zé)任，充分釋放社區(qū)活力，構(gòu)建多元參與的治理局面，以達(dá)到優(yōu)化社區(qū)公共物品及服務(wù)提供效能，實(shí)現(xiàn)基層群眾自治的目的。為此，社區(qū)減負(fù)增效成為各地政府社區(qū)治理體制創(chuàng)新的當(dāng)然選擇。社區(qū)減負(fù)增效需要清晰界定黨、政府和社區(qū)的權(quán)力邊界、各自的職責(zé)清單，既保證政府惠民政策在社區(qū)得到較好落實(shí)，又最大限度地發(fā)揮社區(qū)的自治功能，讓政府依法行政和社區(qū)依法自治形成有機(jī)銜接。[7]例如，江蘇省南京市實(shí)施了“四位一體”的社區(qū)治理體制改革。南京市從減負(fù)政策規(guī)定、街道體制改革、社區(qū)服務(wù)信息化和社區(qū)資源整合四個(gè)方面，對(duì)社區(qū)進(jìn)行了全方面的改革。一是南京市委、市政府出臺(tái)社區(qū)減負(fù)七項(xiàng)規(guī)定及實(shí)施細(xì)則，保證減負(fù)工作順利進(jìn)行；二是實(shí)行街居體制改革，做大街道行政服務(wù)中心，回收社區(qū)行政服務(wù)職能，社區(qū)去“行政化”。實(shí)施公共服務(wù)外包，政府向社會(huì)組織購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)，釋放社區(qū)居民自治和社工活力。目前南京市已形成區(qū)、街、社區(qū)三級(jí)社會(huì)組織孵化與服務(wù)體系，社會(huì)組織發(fā)育良好，為服務(wù)外包提供了良好前提；三是全力推動(dòng)智慧社區(qū)載體和平臺(tái)建設(shè)，南京市統(tǒng)一規(guī)范上千個(gè)社區(qū)工作記錄，并將數(shù)據(jù)信息電子化保存，推動(dòng)各部門(mén)信息相閱，促進(jìn)了社區(qū)服務(wù)水平再提升；四是實(shí)施社區(qū)場(chǎng)地綜合使用，整合社區(qū)醫(yī)療、教育、文化、體育等相關(guān)場(chǎng)所和設(shè)施提升為民服務(wù)效能。另外，加強(qiáng)社工整合作用培養(yǎng)“全能型”社工，實(shí)現(xiàn)“一口受理”，探索“全區(qū)通辦”。南京市充分調(diào)動(dòng)政府、市場(chǎng)、社會(huì)力量推動(dòng)基層治理體制改革，彰顯了新治理觀的內(nèi)涵，逐漸形成自治鮮明、主體多元、居民認(rèn)同的社區(qū)治理新格局。

湖南省長(zhǎng)沙市雨花區(qū)在社區(qū)職能厘定方面做了創(chuàng)新嘗試。一是厘清職責(zé)歸本位。界定社區(qū)承接事項(xiàng)和配合事項(xiàng)，對(duì)302項(xiàng)社區(qū)事務(wù)48個(gè)信息系統(tǒng)、84塊社區(qū)牌匾、72項(xiàng)考核評(píng)比、52個(gè)證明蓋章進(jìn)行刪減、合并、修改，形成5張清單，實(shí)現(xiàn)“清單之外無(wú)權(quán)力”。建立社區(qū)工作準(zhǔn)入機(jī)制，凡清單之外又確需進(jìn)入社區(qū)的事項(xiàng)，向區(qū)社區(qū)建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組提出書(shū)面申請(qǐng)，經(jīng)其審核，報(bào)區(qū)委常委會(huì)研究同意后，方可進(jìn)入。二是規(guī)范管理促提升。首先，規(guī)范牌匾懸掛。社區(qū)對(duì)外只懸掛社區(qū)黨組織和社區(qū)居委會(huì)兩塊牌匾。社區(qū)統(tǒng)一設(shè)置黨員服務(wù)、勞動(dòng)就業(yè)、社會(huì)保障、社會(huì)救助、計(jì)生、住房保障綜合治理和安全管理服務(wù)8個(gè)窗口，并依托社區(qū)公共服務(wù)綜合信息平臺(tái)建設(shè)，逐步實(shí)現(xiàn)綜合窗口“一口受理”。其次，規(guī)范印章管理。出臺(tái)規(guī)范印章使用管理辦法，建立專(zhuān)人保管制度和登記備案制度，明確社區(qū)日常工作和出具證明用印范圍。最后，規(guī)范考核評(píng)比。除組織、人社、民政、計(jì)生等事項(xiàng)單獨(dú)組織外，其余一律實(shí)行綜合考核，由街道統(tǒng)一組織實(shí)施。面向社區(qū)的各類(lèi)評(píng)比活動(dòng)，按照自愿原則進(jìn)行，任何部門(mén)不得硬性攤派。三是創(chuàng)新服務(wù)保長(zhǎng)效。加大政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)力度，形成志愿服務(wù)、政府公共服務(wù)和市場(chǎng)服務(wù)“多元一體、互聯(lián)互補(bǔ)的社區(qū)服務(wù)體系。全方位整合社區(qū)公共服務(wù)信息資源，利用手機(jī)短信、政務(wù)網(wǎng)站、微信和微博等多種方式，為社區(qū)居民提供便捷快速服務(wù)堅(jiān)持事務(wù)不能隨意下放，牌子不能隨意掛，業(yè)務(wù)系統(tǒng)不能隨意建，公章不能隨意蓋，工作不能隨意考核等“五個(gè)不能”，通過(guò)大力清理，嚴(yán)格規(guī)范，社區(qū)工作事項(xiàng)大幅壓縮、服務(wù)能力全面提升，社區(qū)實(shí)實(shí)在在減負(fù)擔(dān)，居民群眾真真切切得實(shí)惠。

綜上所述，在新社區(qū)治理觀的背景下，全國(guó)各地都在努力通過(guò)減負(fù)增效的社區(qū)建設(shè)體制創(chuàng)新，剝離社區(qū)行政管理職責(zé)，強(qiáng)化社區(qū)自治和服務(wù)功能，積極探索出民生服務(wù)新模式、新途徑、新方法。

四 機(jī)制創(chuàng)新：城市社區(qū)治理的動(dòng)能激發(fā)

社區(qū)治理機(jī)制創(chuàng)新是創(chuàng)造性地協(xié)調(diào)社區(qū)治理主體之間的關(guān)系以使其更好地發(fā)揮作用的具體運(yùn)作方式。為此，我國(guó)城市社區(qū)積極探索以“社區(qū)+社會(huì)組織+社工”三維主體為核心的“三社聯(lián)動(dòng)”創(chuàng)新機(jī)制?！叭缏?lián)動(dòng)”是以政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)為牽引，以社區(qū)為平臺(tái)，以社會(huì)組織為載體，以社會(huì)工作者為骨干，以滿足居民需求為導(dǎo)向，通過(guò)社會(huì)組織引入專(zhuān)業(yè)資源和社會(huì)力量，通過(guò)提供專(zhuān)業(yè)化、有針對(duì)性的服務(wù)，把矛盾化解在社區(qū)，把多元服務(wù)供給實(shí)現(xiàn)在社區(qū)的一種新型社區(qū)治理機(jī)制。[8]實(shí)現(xiàn)“三社聯(lián)動(dòng)”是激發(fā)社會(huì)組織活力的有力舉措，是推進(jìn)社會(huì)工作專(zhuān)業(yè)化、職業(yè)化發(fā)展的有效途徑，對(duì)新形勢(shì)下創(chuàng)新社區(qū)治理、提升公共服務(wù)能力具有重要意義。

我國(guó)各地城市社區(qū)治理機(jī)制創(chuàng)新中涌現(xiàn)諸多三社聯(lián)動(dòng)的典型案例，例如，北京市朝陽(yáng)區(qū)的“五聯(lián)”工作法、濟(jì)南市市中區(qū)的“四社合一”機(jī)制、廣州市越秀區(qū)的“135‘三社聯(lián)動(dòng)’社區(qū)提升計(jì)劃”等，彰顯了地方特色和機(jī)制創(chuàng)新。尤其是北京市西城區(qū)、四川省成都市成華區(qū)在完善“三社聯(lián)動(dòng)”機(jī)制，實(shí)現(xiàn)社區(qū)、社會(huì)組織和社工互相支持、融合發(fā)展方面，發(fā)揮了顯著的示范效應(yīng)。北京市西城區(qū)形成了頗具特色的“三社聯(lián)動(dòng)”服務(wù)機(jī)制、工作制度、基礎(chǔ)平臺(tái)融合推進(jìn)、協(xié)同發(fā)展的局面。西城區(qū)的“三社聯(lián)動(dòng)”服務(wù)機(jī)制包括三個(gè)層面：供給機(jī)制——在街道層面成立聯(lián)合辦公室，引入專(zhuān)業(yè)社工組織，重新整合行政、專(zhuān)業(yè)和社會(huì)資源；運(yùn)行機(jī)制——聯(lián)合辦公室綜合協(xié)調(diào)管理項(xiàng)目策劃、申報(bào)、實(shí)施和評(píng)估工作；反饋機(jī)制——評(píng)價(jià)和監(jiān)督專(zhuān)業(yè)服務(wù)項(xiàng)目對(duì)社區(qū)和居民產(chǎn)生的影響?！叭缏?lián)動(dòng)”的工作制度是保證服務(wù)機(jī)制順暢運(yùn)行的關(guān)鍵。即聯(lián)席會(huì)議制度——分為街道和社區(qū)兩個(gè)層次。街道層面解決項(xiàng)目規(guī)劃、資金保障等較為宏觀問(wèn)題。社區(qū)層面主要解決居民服務(wù)訴求和服務(wù)項(xiàng)目落實(shí)等微觀問(wèn)題；信息聯(lián)通制度——由聯(lián)合辦公室負(fù)責(zé)建立政府、社區(qū)居委會(huì)、社會(huì)組織之間的信息聯(lián)通管道，促進(jìn)需求與服務(wù)有效銜接；服務(wù)聯(lián)辦制度——根據(jù)社區(qū)居民需求，由專(zhuān)業(yè)社工帶領(lǐng)社會(huì)組織以項(xiàng)目化的方式提供服務(wù)；需求反饋制度——設(shè)計(jì)和開(kāi)發(fā)服務(wù)項(xiàng)目都以居民需求為中心，調(diào)動(dòng)多種力量加以配合?！叭缏?lián)動(dòng)”基礎(chǔ)平臺(tái)體現(xiàn)為：工作平臺(tái)——街道給予項(xiàng)目服務(wù)場(chǎng)所和辦公設(shè)備，并保障財(cái)力和人力支持；專(zhuān)業(yè)平臺(tái)——社工組織運(yùn)用專(zhuān)業(yè)理論、方法設(shè)計(jì)和實(shí)施服務(wù)項(xiàng)目；人才平臺(tái)——打造社區(qū)工作者、專(zhuān)業(yè)社工和社區(qū)志愿者協(xié)同平臺(tái)，形成行政、社會(huì)和專(zhuān)業(yè)力量有機(jī)嵌入的共治機(jī)制。

成都市成華區(qū)實(shí)施了“3435工程”，打造三社聯(lián)動(dòng)機(jī)制，提升社區(qū)治理和服務(wù)現(xiàn)代化水平。首先，強(qiáng)化“三個(gè)保障”，夯實(shí)聯(lián)動(dòng)機(jī)制。即加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)，完善統(tǒng)籌推進(jìn)機(jī)制，形成了“黨政領(lǐng)導(dǎo)、民政牽頭、部門(mén)配合、街道主抓、社區(qū)主體、社團(tuán)主導(dǎo)、社工參與”的社區(qū)工作格局；加快政府職能轉(zhuǎn)變，理清政府和社區(qū)職能清單，切實(shí)為社區(qū)減負(fù)增效；加強(qiáng)制度設(shè)計(jì)，制定了關(guān)于社會(huì)組織發(fā)展的“1+5”配套文件，推進(jìn)“三社聯(lián)動(dòng)”項(xiàng)目化、實(shí)體化。其次，完善“四個(gè)體系”，優(yōu)化聯(lián)動(dòng)結(jié)構(gòu)。即完善“區(qū)域化”黨組織體系，加強(qiáng)黨組織在“三社聯(lián)動(dòng)”工作中的領(lǐng)導(dǎo)作用，提高社區(qū)凝聚力；完善“專(zhuān)業(yè)化”微自治體系，提升基層群眾自治能力；完善“樞紐化”群團(tuán)組織體系，加快“區(qū)-街-社區(qū)（駐區(qū)企事業(yè)單位）-院落”的群團(tuán)組織體系建設(shè)，提升基層參與力；構(gòu)建“聯(lián)合化”駐區(qū)企業(yè)組織體系，提升區(qū)域協(xié)同力。再次，加強(qiáng)“三個(gè)統(tǒng)籌”，筑牢聯(lián)動(dòng)基礎(chǔ)。即統(tǒng)籌“三社”平臺(tái)建設(shè)，為“聯(lián)動(dòng)”提供陣地保障。如加強(qiáng)社區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，完善“區(qū)-街道社區(qū)-院落”社會(huì)組織孵化和服務(wù)陣地體系，建立社區(qū)公益創(chuàng)投實(shí)踐基地等；統(tǒng)籌“三社”隊(duì)伍建設(shè)，為“聯(lián)動(dòng)”提供人力保障。完善“社區(qū)工作者+社會(huì)工作者+志愿者”聯(lián)動(dòng)機(jī)制，加強(qiáng)社區(qū)工作者的繼續(xù)教育，將社區(qū)工作者和社工培訓(xùn)納入?yún)^(qū)委黨校主體培訓(xùn)計(jì)劃；統(tǒng)籌“三社”經(jīng)費(fèi)投入，為“聯(lián)動(dòng)”提供財(cái)力支持。明確社區(qū)工作經(jīng)費(fèi)可按70%的比例用于“三社聯(lián)動(dòng)”。四是推動(dòng) “五個(gè)一體化”，實(shí)現(xiàn)聯(lián)動(dòng)融合。即社區(qū)工作者“社工化”，優(yōu)化社區(qū)隊(duì)伍結(jié)構(gòu)；社區(qū)社工“組織化”，提升專(zhuān)業(yè)化水平；社會(huì)組織“社區(qū)化”，提升治理服務(wù)能力；社區(qū)工作“一體化”，提升聯(lián)動(dòng)源動(dòng)力；治理服務(wù)“信息化”，實(shí)現(xiàn)聯(lián)動(dòng)方式現(xiàn)代化。

基于社會(huì)治理創(chuàng)新的需要，我國(guó)各地城市社區(qū)都在不斷摸索社區(qū)治理新機(jī)制，分層次、分步驟逐步推進(jìn)“三社聯(lián)動(dòng)”?！叭缏?lián)動(dòng)”的實(shí)施，拓寬了社會(huì)力量的參與渠道，激發(fā)了社會(huì)力量的參與活力，推動(dòng)了社區(qū)服務(wù)的落細(xì)落實(shí)，引領(lǐng)并開(kāi)拓出一條具有中國(guó)特色的社區(qū)治理新路徑。

五 手段創(chuàng)新：城市社區(qū)治理的效率保證

步入中國(guó)特色社會(huì)主義新時(shí)代以來(lái)，在中央加強(qiáng)基層社會(huì)治理和服務(wù)體系建設(shè)總體部署的要求下，各地城市社區(qū)建設(shè)根據(jù)自身實(shí)際條件，積極探索社區(qū)治理手段創(chuàng)新之路。突出體現(xiàn)為利用互聯(lián)網(wǎng)先進(jìn)技術(shù)，把實(shí)現(xiàn)城市社區(qū)信息化建設(shè)作為改進(jìn)工作手段、提升服務(wù)質(zhì)量及治理能力的核心抓手，建設(shè)智慧社區(qū)。智慧社區(qū)建設(shè)來(lái)源于建設(shè)智慧城市的熱潮，它是依托各種通信終端設(shè)備感知信息，利用通信網(wǎng)絡(luò)傳輸信息，運(yùn)用智能化處理平臺(tái)挖掘整合信息，實(shí)現(xiàn)社區(qū)管理和服務(wù)的精細(xì)化、人文化、低碳化，為居民提供便捷、舒適的生活空間的綜合系統(tǒng)。[9]目前我國(guó)智慧社區(qū)建設(shè)已經(jīng)形成一批優(yōu)秀經(jīng)驗(yàn)，并起到良好的示范效果。例如，廣東省佛山市禪城區(qū)遵循“把簡(jiǎn)單帶給群眾、把復(fù)雜留給政府”的核心理念，從居民需求出發(fā)，以信息技術(shù)提升審批效率，打通“信息孤島”，著力解決居民辦事多跑、多排隊(duì)、重復(fù)交資料等難題。他們一是科學(xué)規(guī)劃，有力推動(dòng)。構(gòu)建領(lǐng)導(dǎo)小組——功能組——鎮(zhèn)街行政服務(wù)體系三層架構(gòu)。強(qiáng)化制度建設(shè)，為改革順利實(shí)施提供保障。二是化繁為簡(jiǎn)，優(yōu)化服務(wù)。表現(xiàn)為“合門(mén)”“并窗”。以“一窗” 受理進(jìn)入“一門(mén)式”系統(tǒng)的全部事項(xiàng)。培養(yǎng)“全科”工作人員，讓其熟悉“一門(mén)式”服務(wù)系統(tǒng)的各項(xiàng)工作。三是制定標(biāo)準(zhǔn)，“推權(quán)入籠”。對(duì)政府審批事項(xiàng)進(jìn)行全面梳理，厘清部門(mén)職責(zé)權(quán)限。編發(fā)“三個(gè)清晰告知”，形成統(tǒng)一的辦事標(biāo)準(zhǔn)。四是革新技術(shù)，突破瓶頸。統(tǒng)一服務(wù)群眾的“前臺(tái)”界面，聯(lián)通各部門(mén)的“后臺(tái)”界面，為群眾提供政務(wù)服務(wù)。五是創(chuàng)新思維，確保安全。社區(qū)公共服務(wù)綜合信息平臺(tái)建設(shè)與互聯(lián)網(wǎng)的創(chuàng)新成果深度融合，延伸信息平臺(tái)功能，依托APP與手機(jī)等移動(dòng)終端實(shí)現(xiàn)互聯(lián)互通。禪城區(qū)的社區(qū)信息化建設(shè)有效緩解了群眾“辦事難”問(wèn)題；初步打破了部門(mén)壁壘，實(shí)現(xiàn)了信息共享；倒逼深化了行政審批制度改革推動(dòng)行政審批權(quán)力標(biāo)準(zhǔn)化；加強(qiáng)了政府與群眾之間的雙向互動(dòng)；同時(shí)也為政府科學(xué)決策提供了數(shù)據(jù)支撐。

上海市在社區(qū)治理制度創(chuàng)新方面進(jìn)行了有益探索。上海市為了不斷改進(jìn)基層治理方式提高社區(qū)工作效率，積極建設(shè)資源整合型信息化平臺(tái)，形成了以社區(qū)事務(wù)受理中心為依托以“一門(mén)式”政務(wù)服務(wù)信息系統(tǒng)為支撐、以社區(qū)公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范為遵循的智慧服務(wù)模式其主要做法為：一是建立機(jī)制，對(duì)延伸到基層的公共服務(wù)事項(xiàng)、人員和資源實(shí)行整合。二是制定標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)受理中心的設(shè)施建設(shè)、軟件系統(tǒng)工作流程等進(jìn)行規(guī)范，實(shí)現(xiàn)了全市街鎮(zhèn)受理中心標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)全覆蓋。三是細(xì)化服務(wù)，對(duì)服務(wù)網(wǎng)點(diǎn)布局、服務(wù)方式、辦公時(shí)間做出人性化和柔性化安排。市民只要輸入本人身份證號(hào)碼選定辦理事項(xiàng)，就可取得查詢密碼，對(duì)所辦事項(xiàng)的過(guò)程、進(jìn)度、跨部門(mén)辦事結(jié)果、受理情況歷史記載等信息進(jìn)行查詢和下載，實(shí)時(shí)追蹤事項(xiàng)的辦理進(jìn)程。四是強(qiáng)化監(jiān)督，對(duì)服務(wù)的進(jìn)度質(zhì)量和績(jī)效等進(jìn)行科學(xué)評(píng)估。建立“首問(wèn)責(zé)任制”“收件回執(zhí)制”“責(zé)任承諾制”等服務(wù)規(guī)范設(shè)立投訴電話和信箱，讓受理中心接受市民監(jiān)督。上海市社區(qū)公共服務(wù)綜合信息平臺(tái)建設(shè)有效促進(jìn)了社區(qū)服務(wù)質(zhì)量、人員素質(zhì)和窗口形象的提升，取得了市民辦事便捷、政府管理方便過(guò)程公開(kāi)透明、行政成本降低、民生信息鮮活和社區(qū)和諧穩(wěn)定的良好社會(huì)效益。

目前，城市居民利益訴求呈現(xiàn)多元化，對(duì)服務(wù)質(zhì)量要求也不斷提高，創(chuàng)新社區(qū)治理手段已經(jīng)成為新治理觀視域下社區(qū)建設(shè)的應(yīng)有之義。城市社區(qū)信息化建設(shè)無(wú)疑是提升社區(qū)服務(wù)效率的重要途徑。同時(shí)，它也將作為國(guó)家治理體系與治理能力現(xiàn)代化的實(shí)現(xiàn)形式之一，成為我國(guó)城市社區(qū)治理創(chuàng)新發(fā)展的重要支撐。

結(jié) 語(yǔ)

步入中國(guó)特色社會(huì)主義新時(shí)代以來(lái)，隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的深度發(fā)展，我國(guó)城市社區(qū)治理也不斷取得新突破，形成了獨(dú)具中國(guó)特色的城市社區(qū)治理新理論和新實(shí)踐。首先，城市社區(qū)建設(shè)實(shí)現(xiàn)從管理向治理的轉(zhuǎn)變，形成新的社區(qū)治理觀。表現(xiàn)為社區(qū)建設(shè)由政府單一主體管理向多元主體、協(xié)同治理轉(zhuǎn)變，建立了黨領(lǐng)導(dǎo)下的政府、社區(qū)居委會(huì)、社區(qū)社會(huì)組織、駐區(qū)單位、居民等多元主體協(xié)商合作的新格局。吸納社區(qū)中一切積極力量共同參與社區(qū)治理是未來(lái)我國(guó)城市社區(qū)發(fā)展的基本態(tài)勢(shì)，它極大地整合了社區(qū)資源，改善了社區(qū)環(huán)境，滿足了社區(qū)居民需求，促進(jìn)了社區(qū)更好更快地發(fā)展。其次，新治理觀視域下的城市社區(qū)建設(shè)走出了一條中國(guó)道路，形成了上下聯(lián)動(dòng)、系統(tǒng)完備的社區(qū)治理制度新體系；以減負(fù)增效、厘清權(quán)責(zé)為核心的社區(qū)治理新體制；以三社聯(lián)動(dòng)為主體的社區(qū)治理新機(jī)制；以信息技術(shù)為載體的社區(qū)治理新手段。中國(guó)式城市社區(qū)治理的新探索有效地推動(dòng)了社區(qū)治理體系的完善與發(fā)展，提升了社區(qū)治理水平和效率，居民滿意度和獲得感不斷增強(qiáng)，“以人為本”的治理理念得到彰顯和弘揚(yáng)，和諧有序、綠色文明、創(chuàng)新包容、共建共享的幸福家園目標(biāo)正在逐步達(dá)成。

當(dāng)然，在充分肯定我國(guó)城市社區(qū)治理實(shí)踐取得重大進(jìn)展的同時(shí)，不能失去自我反省。我國(guó)城市社區(qū)治理目前仍然存在社區(qū)居民自治和服務(wù)功能不強(qiáng)，社區(qū)居民自治活動(dòng)的內(nèi)容和載體比較單一，政府部門(mén)干預(yù)過(guò)多，社會(huì)和市場(chǎng)力量的參與缺乏長(zhǎng)效機(jī)制等問(wèn)題，需要不斷以創(chuàng)新性變革加以克服。因此，社區(qū)治理的中國(guó)道路還只是開(kāi)始，遠(yuǎn)沒(méi)有終結(jié)。目前已經(jīng)開(kāi)拓的城市社區(qū)治理中國(guó)道路勢(shì)必形成巨大延續(xù)性，推動(dòng)中國(guó)城市社區(qū)治理以不斷的創(chuàng)新開(kāi)辟新的未來(lái)。

注釋?zhuān)?/p>

[1]民政部基層政權(quán)和社區(qū)建設(shè)司：《中國(guó)社區(qū)建設(shè)年鑒2003》，北京：中國(guó)社會(huì)出版社，2004年，第135頁(yè)。

[2]張艷國(guó)、劉小鈞： 《十八大以來(lái)我國(guó)社區(qū)治理的新常態(tài)》，《社會(huì)主義研究》2015年第5期。

[3]胡錦濤：《堅(jiān)定不移沿著中國(guó)特色社會(huì)主義道路前進(jìn) 為全面建成小康社會(huì)而奮斗——在中國(guó)共產(chǎn)黨第十八次全國(guó)代表大會(huì)上的報(bào)告》，北京：人民出版社，2012年，第27頁(yè)。。

[4]習(xí)近平：《決勝全面建成小康社會(huì) 奪取新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義偉大勝利——在中國(guó)共產(chǎn)黨第十九次全國(guó)代表大會(huì)上的報(bào)告》，北京：人民出版社，2017年，第49頁(yè)。

[5]朱光磊：《全面深化改革進(jìn)程中的中國(guó)新治理觀》，《中國(guó)社會(huì)科學(xué)》2017年第4期。

[6]嚴(yán)仍昱：《從社會(huì)管理到社會(huì)治理：政府與社會(huì)關(guān)系變革的歷史與邏輯》，《當(dāng)代世界與社會(huì)主義》2015年第1期。

[7]陳煜婷、何海兵：《推進(jìn)社區(qū)減負(fù)增效的問(wèn)題分析和對(duì)策建議》，《中國(guó)民政》2015年第23期。

[8]田舒：《“三社聯(lián)動(dòng)”：破解社區(qū)治理困境的創(chuàng)新機(jī)制》，《理論月刊》2016年第4期。

[9]鄭從卓、顧德道、高光耀：《我國(guó)智慧社區(qū)服務(wù)體系構(gòu)建的對(duì)策研究》，《科技管理研究》2013第9期。