新時(shí)期社會(huì)組織黨建引領(lǐng)的結(jié)構(gòu)性分析
——以S市為例

文／程坤鵬 徐家良

一 社會(huì)組織黨建的理論分析

近年來，政黨和社會(huì)組織關(guān)系的研究受到持續(xù)關(guān)注，但現(xiàn)有研究主要集中在“關(guān)系—功能—策略—技術(shù)”的“連續(xù)性光譜”上。本文從“合法性”“功能性”“技術(shù)性”三個(gè)層面對(duì)社會(huì)組織與黨的關(guān)系進(jìn)行梳理?！昂戏ㄐ浴敝更h建作為嵌入社會(huì)組織的一種制度是否合乎規(guī)范；“功能性”指以黨建的形式吸納社會(huì)組織的意義，社會(huì)組織對(duì)政治生態(tài)的潛在影響；“技術(shù)性”指社會(huì)組織黨建如何實(shí)現(xiàn)覆蓋和發(fā)揮影響力。

首先，“合法性” 層面，“建立現(xiàn)代社會(huì)組織體制”和“加強(qiáng)社會(huì)組織黨建”，兩者蘊(yùn)含的“依法自治”和“黨建引領(lǐng)”可能存在潛在沖突，原因在于目前有關(guān)社會(huì)組織的法律法規(guī)中并沒有黨建的明確規(guī)定，黨建“合法性來源于黨章的有關(guān)規(guī)定，即有三名以上正式黨員的社會(huì)組織需要成立黨組織，而對(duì)沒有黨員的社會(huì)組織是否也應(yīng)當(dāng)成立黨組織并無明確規(guī)定。但社會(huì)組織在注冊(cè)、備案、年檢或參加等級(jí)評(píng)估時(shí)被要求提供黨建信息，即使沒有黨員或暫不符合建立黨組織的社會(huì)組織也需要有非正式黨建聯(lián)絡(luò)員。

其次，“功能性”層面，黨建作為國家與社會(huì)組織關(guān)系的重要連接在政策宣傳、政治文化傳播、擴(kuò)大政治認(rèn)同、維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定、拓寬民意表達(dá)、強(qiáng)化底層利益輸入等方面發(fā)揮著重要作用。社會(huì)組織黨建關(guān)涉黨與社會(huì)組織互動(dòng)，可以基本演繹為三類關(guān)系：[1]一是黨對(duì)社會(huì)組織的影響，如使用“政治控制”“政治社會(huì)化”“意識(shí)形態(tài)輸出”“黨組織整合”“雙重管理”“政黨權(quán)威重塑”等概念進(jìn)行解釋。[2]二是社會(huì)組織對(duì)黨的影響，如使用“公民社會(huì)” “社團(tuán)革命”“政治挑戰(zhàn)”“社會(huì)競爭對(duì)手”“雙刃劍效應(yīng)”“政治替代”等概念。[3]三是黨和社會(huì)組織的相互影響，如使用“良性互動(dòng)”“互為利用”“政治民主化”等概念進(jìn)行解釋。[4]

再次，“技術(shù)性”層面，黨建管理體制比較復(fù)雜，不僅各地差異性很大，而且在一個(gè)地區(qū)內(nèi)部存在條塊分割、主體責(zé)任混亂、基層黨建無序等情況。地區(qū)主抓黨建的部門主要涉及組織、民政、社工黨委、業(yè)務(wù)主管單位和基層黨建等部門，容易產(chǎn)生推卸問題和“黨建業(yè)建”兩張皮的問題。[5]黨建的實(shí)際落地最終要依靠基層黨組織和樞紐型的群團(tuán)組織等制度性中介的持續(xù)傳遞，但由于缺乏經(jīng)費(fèi)和專業(yè)隊(duì)伍，基層黨建的“磁場效應(yīng)”很難發(fā)揮實(shí)效。

總體而言，現(xiàn)有關(guān)于社會(huì)組織黨建的研究較為豐富，既有對(duì)社會(huì)組織黨建的脈絡(luò)梳理，也有對(duì)地區(qū)黨建經(jīng)驗(yàn)的歸納和比較，更有采用“政治社會(huì)化”等分析框架進(jìn)行的總體性分析。但相關(guān)探索性議題涉獵廣泛但問題聚焦不足，經(jīng)驗(yàn)研究較為細(xì)致但理論解釋歸納不足，分析框架相對(duì)合理但研究視角較為單一。本研究以行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)脫鉤后黨建為例，并先后對(duì)S市社會(huì)工作黨委進(jìn)行了三次訪談，獲取了截至2016年行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)黨建的總體數(shù)據(jù)，并對(duì)S市社會(huì)組織管理體制中存在的問題進(jìn)行了多次研討。

二 S市行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)黨建的基本情況

我國行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)基本形成了覆蓋國民經(jīng)濟(jì)各個(gè)門類、各個(gè)層次的體系，但行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)多數(shù)從政府部門內(nèi)產(chǎn)生，政府行政機(jī)構(gòu)和行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)邊界模糊。一方面，過度“行政化”背離行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)市場化、民間化本質(zhì)屬性，影響其獨(dú)立地位，不利于其功能發(fā)揮，部分行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)尚未建立起現(xiàn)代社會(huì)組織制度。另一方面，“行政化”導(dǎo)致行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)依附于政府部門，引發(fā)攤派會(huì)費(fèi)、亂評(píng)比、亂表彰等亂象，甚至存在利益關(guān)聯(lián)，引發(fā)尋租等違規(guī)行為。2015年《行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)與行政機(jī)關(guān)脫鉤總體方案》要求推進(jìn)政社分開，厘清行政機(jī)關(guān)與行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)的職能邊界，加強(qiáng)綜合監(jiān)管和黨建工作。行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)與行政機(jī)關(guān)脫鉤目的是為了消除“二政府”和“紅頂中介”，切斷行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)與行政機(jī)關(guān)之間的利益關(guān)聯(lián)。

2016年，S市納入脫鉤的市級(jí)行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)共有440家，其中252家建立黨組織。建立黨組織的252家中，獨(dú)立建立黨組織的有160家，聯(lián)合黨組織覆蓋62家，活動(dòng)型黨組織30家，其中獨(dú)立組建的160家有黨委10家、黨總支5家、黨支部145家。188家未建黨組織的行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)中有75家黨員分散在不同的黨組織，有31家有明確的黨建聯(lián)絡(luò)員，有4家有黨建指導(dǎo)員，有36家統(tǒng)一參加掛靠單位的黨組織活動(dòng)，有42家無黨員。建立黨組織的252家共有黨員1590名，252家中的11家隸屬區(qū)縣、街鎮(zhèn)黨組織，241家隸屬條口黨組織，其中108家隸屬黨政機(jī)關(guān)，涉及38個(gè)黨政部門，7家異地商會(huì)隸屬各地駐滬辦黨組織，14家隸屬事業(yè)單位黨組織，73家隸屬市工經(jīng)聯(lián)黨委，19家隸屬市商聯(lián)會(huì)黨委，20家隸屬企業(yè)黨組織。440家市級(jí)行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)黨建隸屬關(guān)系十分復(fù)雜，其中大部分行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)的黨建隸屬大口黨委管理范圍內(nèi)。這就涉及S市社工黨委與大口黨委（如機(jī)關(guān)黨委、建交黨委、金融黨委、經(jīng)信黨委、科技黨委、教衛(wèi)黨委等）、隸屬區(qū)縣、街鎮(zhèn)黨組織、樞紐型社會(huì)組織黨委等的結(jié)構(gòu)性關(guān)系問題。

三 S市社會(huì)組織黨建體制的結(jié)構(gòu)性分析

社會(huì)組織黨建包涵黨建責(zé)任主體、協(xié)同主體、傳送中介、社會(huì)組織等相互關(guān)系，這就需要完整地研究社會(huì)組織黨建體制的結(jié)構(gòu)性關(guān)系，研究領(lǐng)導(dǎo)體制和發(fā)包、協(xié)同、傳送和保障等若干機(jī)制。

（一）管理體制：多頭領(lǐng)導(dǎo)導(dǎo)致的責(zé)任模糊

S市社會(huì)工作委員會(huì)成立于2003年，是S市委派出機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)對(duì)全市社會(huì)團(tuán)體、社會(huì)中介組織、非公經(jīng)濟(jì)組織、民辦非企業(yè)單位黨的工作以及相關(guān)社區(qū)黨建工作的指導(dǎo)、協(xié)調(diào)、研究和督查，是S市社會(huì)組織，包括脫鉤行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)黨建唯一指導(dǎo)單位和責(zé)任主體。S市的大口工作黨委體制建立于1983年。大口黨委將全市的政府部門和機(jī)構(gòu)按照產(chǎn)業(yè)或行業(yè)劃分為若干大口進(jìn)行歸口管理。S市委在黨的領(lǐng)導(dǎo)方式上，長期采取設(shè)置大口工作部門的方式，對(duì)市直屬各個(gè)系統(tǒng)實(shí)施歸口領(lǐng)導(dǎo)?？傮w來看，S市社會(huì)組織黨建存在兩種負(fù)責(zé)制：一種是以社工黨委為責(zé)任主體的宏觀指導(dǎo)責(zé)任制；一種是以歸口管理的大口黨委負(fù)責(zé)制。

協(xié)調(diào)社工黨委和大口黨委之間的關(guān)系是社會(huì)組織黨建面臨的重要問題。一是信息溝通問題。主要體現(xiàn)在大口黨委負(fù)責(zé)制的黨建格局下，大口黨委與社會(huì)組織的黨建是相互分離的狀態(tài)，大口黨委由于人力、精力等原因難以有效掌握社會(huì)組織黨建的基本信息，甚至對(duì)下屬黨組織基本情況缺乏了解。二是部門合作問題。社工黨委雖承擔(dān)面上指導(dǎo)職責(zé)，但沒有實(shí)際黨建管理抓手，社工黨委無法直接對(duì)社會(huì)組織進(jìn)行黨建指導(dǎo)，因?yàn)樯鐣?huì)組織黨建基本隸屬大口黨委負(fù)責(zé)，社工黨委和大口黨委之間缺少良性的部門合作機(jī)制。三是統(tǒng)一協(xié)調(diào)問題。由于社工黨委和大口黨委均作為市委派出機(jī)構(gòu)，級(jí)別相同，導(dǎo)致作為市級(jí)面上黨建指導(dǎo)的社工黨委與同級(jí)別的大口黨委之間尚未建立有效的統(tǒng)一協(xié)調(diào)平臺(tái)。社工黨委無法直接越過大口黨委，大口黨委也沒有動(dòng)力配合社工黨委黨建工作，社工黨委和大口黨委基本是相互分割獨(dú)立的。

（二）發(fā)包機(jī)制：大口黨委負(fù)責(zé)制下的三級(jí)“轉(zhuǎn)包”

明確的黨建責(zé)任主體是開展黨建脫鉤的前提，是指導(dǎo)社會(huì)組織黨建工作的組織基礎(chǔ)。黨建責(zé)任主體不僅要實(shí)現(xiàn)脫鉤黨建的無縫銜接，還要統(tǒng)籌推進(jìn)全市社會(huì)組織黨建工作。雙重管理體制下的社會(huì)組織遵循“誰主管、誰負(fù)責(zé)”的原則，開展黨建工作；直接登記的社會(huì)組織和脫鉤行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)，缺乏明確的黨建責(zé)任主體。S市社會(huì)組織管理體制實(shí)行的是多主體聯(lián)動(dòng)協(xié)同機(jī)制，涉及黨委組織部門、社會(huì)工作黨委、社團(tuán)局、行業(yè)歸口黨組織、社會(huì)組織黨建樞紐社會(huì)組織黨組織。社會(huì)組織黨建形成多種運(yùn)行機(jī)制交叉并存的局面：一是業(yè)務(wù)主管單位或業(yè)務(wù)指導(dǎo)單位領(lǐng)導(dǎo)的社會(huì)組織黨建工作；二是社會(huì)組織所在地黨組織領(lǐng)導(dǎo)的黨建工作；三是多個(gè)單位和部門共同領(lǐng)導(dǎo)的黨建工作；四是行政主管部門領(lǐng)導(dǎo)的社會(huì)組織黨建工作；五是社工黨委指導(dǎo)協(xié)調(diào)和研究的黨建工作。實(shí)際情況是大口黨委承擔(dān)至少60%的市級(jí)社會(huì)組織黨建工作。

在大口黨委負(fù)責(zé)制下，存在三級(jí)“轉(zhuǎn)包現(xiàn)象，即大口黨委先將社會(huì)組織黨建發(fā)包給對(duì)應(yīng)的政府部門組織處，組織處根據(jù)各業(yè)務(wù)處室的對(duì)口管理情況，再次將黨建轉(zhuǎn)包給業(yè)務(wù)處室而業(yè)務(wù)處室直接或間接管理社會(huì)組織黨建工作（參看圖1）。這種“轉(zhuǎn)包”現(xiàn)象實(shí)際上造成了較為嚴(yán)重的黨建脫節(jié)和空心化問題。大口黨委和社會(huì)組織間存在多層級(jí)轉(zhuǎn)包、發(fā)包關(guān)系，導(dǎo)致大口黨委無法掌握社會(huì)組織黨建真實(shí)情況而業(yè)務(wù)處室既不重視黨建工作，也不具備開展黨建的專業(yè)工作能力。這就一定程度上解釋了為什么各地社會(huì)組織黨建的基本情況難以掌握部分社會(huì)組織黨組織日益渙散、黨建凝聚力逐漸下降等問題?？偟膩碚f，無論基于數(shù)據(jù)還是經(jīng)驗(yàn)觀察，由于黨建的層層轉(zhuǎn)包、脫節(jié)和監(jiān)管缺位，社會(huì)組織黨建趨于空心化。

圖1 大口黨委負(fù)責(zé)體制下黨建層級(jí)“轉(zhuǎn)包”

（三）協(xié)同機(jī)制：垂直與橫向整合失靈

現(xiàn)階段社會(huì)組織黨建協(xié)同機(jī)制趨于形式化對(duì)黨建資源的垂直整合和橫向整合難以發(fā)揮實(shí)效。S市在市級(jí)層面雖建立了社會(huì)組織聯(lián)席會(huì)議，但基本流于形式，缺乏正式的黨建部門協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)或?qū)ｍ?xiàng)制度，也沒有在社工黨委內(nèi)部成立聯(lián)系各部門的黨建聯(lián)絡(luò)機(jī)構(gòu)，更沒有超越層級(jí)的黨建機(jī)構(gòu)，這給部門協(xié)同、信息共享和綜合監(jiān)管帶來很大困難。社會(huì)組織黨建涉及市區(qū)縣、街鎮(zhèn)三級(jí)聯(lián)動(dòng)協(xié)同問題，S市各區(qū)縣雖建立了黨建工作機(jī)構(gòu)，但在機(jī)構(gòu)名稱、職能定位、人員配置、工作方式等方面缺乏規(guī)范，這給市區(qū)街鎮(zhèn)上下對(duì)應(yīng)、區(qū)與區(qū)之間的協(xié)同帶來很大問題，不利于黨建工作的深入開展。黨建工作的開展，不僅要求市級(jí)層面有健全的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制，更需要執(zhí)行力強(qiáng)的上下科層結(jié)構(gòu)。其它地區(qū)在垂直整合方面，如北京市編制管理委員會(huì)專門下發(fā)《關(guān)于區(qū)縣組建社會(huì)組織建設(shè)工作機(jī)構(gòu)的通知》，明確要求區(qū)縣機(jī)構(gòu)與市級(jí)機(jī)構(gòu)在名稱、機(jī)構(gòu)設(shè)置、職能等一一對(duì)應(yīng)。全市16個(gè)區(qū)縣均成立了區(qū)委社會(huì)工委、區(qū)社會(huì)辦，各街道鄉(xiāng)鎮(zhèn)建立區(qū)域社會(huì)工作黨委。在橫向整合方面，廣東省實(shí)行市級(jí)委員制，市縣對(duì)應(yīng)的機(jī)構(gòu)設(shè)置。廣東省的44個(gè)政府工作部門和群眾團(tuán)體，各派出一名副廳級(jí)以上領(lǐng)導(dǎo)作為委員，極大地強(qiáng)化了社工委的決策能力。同時(shí)，在市縣建立相應(yīng)社會(huì)組織黨建機(jī)構(gòu)，確保社會(huì)組織黨建決策有效執(zhí)行。目前S市行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)脫鉤單位大部分是市級(jí)所屬，但有一部分隸屬區(qū)縣和街鎮(zhèn)黨組織?？紤]到以后社會(huì)組織黨建的整體推進(jìn)，有必要重新梳理并規(guī)范三級(jí)黨建機(jī)構(gòu)設(shè)置，并在市級(jí)層面健全溝通協(xié)調(diào)機(jī)制。

（四）輸送機(jī)制：樞紐型社會(huì)組織的“泵”功能

樞紐型社會(huì)組織是指同類別、同性質(zhì)、同領(lǐng)域的社會(huì)組織，在政治上發(fā)揮橋梁紐帶作用，在行業(yè)中處于領(lǐng)頭位置、在管理上承擔(dān)行業(yè)規(guī)范和服務(wù)職能的聯(lián)合性社會(huì)組織。樞紐型社會(huì)組織，自上可以承接黨建部分工作職能，對(duì)下可以輸送意識(shí)形態(tài)、擴(kuò)大黨建覆蓋，以樞紐式組織結(jié)構(gòu)發(fā)揮“泵”的輸送作用。以樞紐型社會(huì)組織作為社會(huì)組織黨建載體，是發(fā)端于S市并被其他地方學(xué)習(xí)借鑒的成熟的黨建工作機(jī)制。如北京市委社會(huì)工委、社會(huì)辦認(rèn)定市總工會(huì)、團(tuán)市委、市婦聯(lián)、科協(xié)、殘聯(lián)、文聯(lián)、僑聯(lián)、紅十字會(huì)、社科聯(lián)等27個(gè)市級(jí)樞紐型社會(huì)組織和9家準(zhǔn)樞紐型社會(huì)組織，覆蓋全市約85%以上的社會(huì)組織，對(duì)社會(huì)組織黨建工作進(jìn)行指導(dǎo)。

S市樞紐型社會(huì)組織的建設(shè)雖起步早，但發(fā)展慢，目前還不成體系。S市整合了市工經(jīng)聯(lián)、市商聯(lián)會(huì)和部分行業(yè)協(xié)會(huì)等社會(huì)組織，但尚未正式吸收工青婦為代表的人民團(tuán)體和群眾團(tuán)體，在數(shù)量上尚未形成規(guī)模，在形式上處于初級(jí)形態(tài)。目前雖探索了如聯(lián)合會(huì)黨建、聯(lián)席會(huì)議黨建、社會(huì)組織服務(wù)中心黨建、孵化園黨建等工作模式，但由于缺乏強(qiáng)有力的激勵(lì)措施，樞紐型社會(huì)組織黨建仍參差不齊，缺乏影響力。另外，社工黨委和樞紐型社會(huì)組織之間的整體框架搭建、管理辦法、工作聯(lián)絡(luò)機(jī)制都尚未建立，這進(jìn)一步限制了樞紐型社會(huì)組織開展黨建業(yè)建和以社管社的作用。脫鉤的行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)中有73家隸屬市工經(jīng)聯(lián)黨委，19家隸屬市商聯(lián)會(huì)黨委，這就需要健全社工黨委和樞紐型社會(huì)組織的聯(lián)絡(luò)機(jī)制，發(fā)揮樞紐型社會(huì)組織先天優(yōu)勢(shì)，試點(diǎn)直管+代管模式，委托樞紐型社會(huì)組織黨組織管理脫鉤行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)黨建工作。

（五）動(dòng)員機(jī)制：資源賦予與利用

S市黨建保障機(jī)制非常薄弱，突出表現(xiàn)在黨建專項(xiàng)資金、人才隊(duì)伍建設(shè)、政府購買服務(wù)和其他配套政策等方面。首先，由于資金等因素影響，黨建激勵(lì)方式比較單一。一是借助“雙達(dá)標(biāo)”活動(dòng)推進(jìn)黨建；二是通過分類定級(jí)，評(píng)定社會(huì)組織黨組織晉位升級(jí)推薦黨建工作；三是開展五星級(jí)社會(huì)組織黨組織推進(jìn)黨建工作。其次，關(guān)于社會(huì)組織黨建人財(cái)物方面的傾斜政策基本沒有，黨建經(jīng)費(fèi)捉襟見肘，一定程度上影響了黨建工作縱深拓展。一方面，對(duì)樞紐型社會(huì)組織的評(píng)估認(rèn)定和擴(kuò)大試點(diǎn)等難有進(jìn)展，在購買樞紐型社會(huì)組織管理脫鉤行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)黨建服務(wù)方面面臨經(jīng)費(fèi)不足。另一方面，沒有制定專門黨建指導(dǎo)員管理辦法，無法調(diào)動(dòng)基層黨組織和黨務(wù)工作者的積極性，也無法有效吸引規(guī)模較小、分散型社會(huì)組織主動(dòng)建立黨組織和規(guī)范黨建工作。再次，行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)脫鉤以后，社工黨委如何有效管理幾百家行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)黨建工作，這是非常大的挑戰(zhàn)。無論是調(diào)整機(jī)構(gòu)設(shè)置，實(shí)行歸口管理，還是選擇購買樞紐型社會(huì)組織黨建服務(wù)，都要面臨資金、人員配備、管理等問題。由于社會(huì)組織自身能力原因，自覺將黨建工作支出納入管理費(fèi)用很困難，這就需要建立常態(tài)化的專項(xiàng)資金保障機(jī)制。最后，社會(huì)組織法律法規(guī)體系和其它配套政策有待完善?，F(xiàn)實(shí)中面臨一個(gè)首要的問題就是社團(tuán)局黨建前置工作流程中建立黨組織的要求和依章程自治的關(guān)系問題。上位法規(guī)并未明確規(guī)定黨建在社會(huì)組織登記注冊(cè)的要件中，但綜合監(jiān)管的則要求成立黨組織是有三名以上黨員的社會(huì)組織登記注冊(cè)的必備要件。此外，有關(guān)行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)負(fù)責(zé)人任職、社會(huì)組織黨員信息化管理等配套政策體系尚未同步確立。

四 社會(huì)組織黨建體制結(jié)構(gòu)性關(guān)系的重塑

通過對(duì)社會(huì)組織黨建體制結(jié)構(gòu)性關(guān)系的分析，需要思考如何塑造符合現(xiàn)代社會(huì)組織體制和強(qiáng)化基層黨建需要的“結(jié)構(gòu)理性”。這種理性作為廣泛存在的黨建體制結(jié)構(gòu)的一種抽象，并非一成不變，而是隨著社會(huì)改革和社會(huì)空間的拓展不斷變化。

（一）完善管理體制，強(qiáng)化統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)

要建立社工黨委具體指導(dǎo)、大口黨委協(xié)同、社團(tuán)局黨建審檢的黨建管理基本格局。社工黨委作為全市社會(huì)組織的綜合協(xié)調(diào)管理機(jī)構(gòu)，要對(duì)全市社會(huì)組織的建設(shè)與發(fā)展、社會(huì)組織黨建進(jìn)行規(guī)劃、指導(dǎo)、綜合協(xié)調(diào)。

一是領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制。建議通過一定方式提升社工黨委層級(jí)，授權(quán)社工黨委統(tǒng)籌推進(jìn)社會(huì)領(lǐng)域黨建工作，以指導(dǎo)大口黨委黨建工作。如依托組織部門設(shè)立辦事機(jī)構(gòu)，掛靠在社工黨委或建立市社會(huì)組織黨建工作領(lǐng)導(dǎo)小組，領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室設(shè)在社工黨委，領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室加強(qiáng)對(duì)全市社會(huì)組織黨建工作的協(xié)調(diào)。

二是工作機(jī)制。建議在社工黨委下面建立符合各類行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)歸口的黨建機(jī)構(gòu)或成立專門的黨建外事局，整合內(nèi)部人員、編制等資源進(jìn)行管理。建議建立以人民團(tuán)體為骨干的樞紐型社會(huì)組織黨組織為抓手，采取直管代管相結(jié)合模式推進(jìn)黨建工作?！皹屑~型”社會(huì)組織的黨建工作，由社工黨委統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。在市民政部門登記注冊(cè)的其他社會(huì)組織的黨組織，分別由承擔(dān)業(yè)務(wù)主管單位職能的“樞紐型”社會(huì)組織黨組織或仍保留業(yè)務(wù)主管職責(zé)的行政部門的黨組織管理；在區(qū)（縣）民政部門登記注冊(cè)的社會(huì)組織的黨組織，由各區(qū)（縣）社會(huì)工委及街道黨工委（鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委）或社區(qū)黨組織管理。這種方式最大的優(yōu)點(diǎn)是可以實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一責(zé)任主體的集中管理，便于發(fā)揮社工黨委黨建工作的專業(yè)性，有利于解決多年來“碎片化”黨建格局帶來的一系列頑疾。其最大的缺點(diǎn)在于黨建業(yè)建一定程度上的分離，這對(duì)創(chuàng)新黨建工作形式發(fā)揮黨組織政治核心作用有較高的要求。

（二）健全工作機(jī)制，促進(jìn)協(xié)同合作

第一，建立部門間協(xié)同機(jī)制。建立社會(huì)組織黨建聯(lián)席會(huì)議制度，由社工黨委牽頭，民政局財(cái)政、人保等各相關(guān)部門主要領(lǐng)導(dǎo)參與，每年召開若干次會(huì)議，集中研討社會(huì)組織黨建中的新問題，加強(qiáng)體制內(nèi)橫向整合。如加強(qiáng)與民政局大口黨委等的聯(lián)絡(luò)，將黨建嵌入社會(huì)組織登記年檢和評(píng)估的過程中，首次變更登記及年檢時(shí)同步黨員信息，將黨建納入評(píng)估指標(biāo)中。建立與大口黨委的信息聯(lián)絡(luò)制度。

第二，強(qiáng)化社會(huì)組織樞紐型黨建機(jī)制。一是加快評(píng)估認(rèn)定符合條件的樞紐型社會(huì)組織盡快吸收工青婦等人民團(tuán)體和群眾團(tuán)體，對(duì)符合條件的樞紐型社會(huì)組織予以認(rèn)定，對(duì)有意向發(fā)展為樞紐型社會(huì)組織的予以支持，作為準(zhǔn)樞紐型社會(huì)組織發(fā)展培育，爭取最大程度覆蓋脫鉤行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)。二是制定購買樞紐型社會(huì)組織黨建服務(wù)的方案。盡快完善社會(huì)組織黨建工作資源支撐體系，建議加快制定購買樞紐型社會(huì)組織黨建服務(wù)的具體方案，通過合理論證撥付樞紐型社會(huì)組織一定比例的黨建經(jīng)費(fèi)，切實(shí)做好脫鉤行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)的黨建工作。三是建立樞紐型社會(huì)組織黨建聯(lián)絡(luò)會(huì)議。鼓勵(lì)樞紐型社會(huì)組織探索科學(xué)有效的黨建工作模式，鼓勵(lì)其積極擴(kuò)大黨的兩個(gè)覆蓋。通過建立社工黨委樞紐型社會(huì)組織常態(tài)黨建聯(lián)席會(huì)議，每月或每季度召開一次，就社會(huì)組織黨建工作中的難題進(jìn)行研究、部署。加大黨建培訓(xùn)力度?？赏ㄟ^黨校、大學(xué)等教育平臺(tái)，加大樞紐型社會(huì)組織黨務(wù)工作者尤其是黨務(wù)骨干的培訓(xùn)，搭建溝通交流的平臺(tái)，提升管理水平。

第三，強(qiáng)化第三方評(píng)估機(jī)制。建立除黨建責(zé)任主體、社會(huì)組織之外的第三方評(píng)估機(jī)制社會(huì)組織黨建工作要有獨(dú)立的第三方進(jìn)行評(píng)估制定合理的績效評(píng)估指標(biāo)。第三方評(píng)估既是對(duì)黨建工作的監(jiān)督，也可以真正發(fā)現(xiàn)亟需改進(jìn)的問題。

（三）理順黨社關(guān)系，凸顯政治引領(lǐng)

一是“黨”直接管“社”。黨組織直接管理或服務(wù)社會(huì)組織，這體現(xiàn)在微觀或中觀層面，主要是區(qū)縣、街道社區(qū)層面黨組織與社會(huì)組織之間的互動(dòng)關(guān)系。一種是按照地緣（如相鄰位置）、業(yè)緣（如商圈樓宇）、社緣（如社會(huì)網(wǎng)絡(luò)）等標(biāo)準(zhǔn)，分類組建的區(qū)域化聯(lián)合“大黨委”，通過聯(lián)合集聚的方式實(shí)現(xiàn)黨的組織覆蓋和工作覆蓋。另一種是精細(xì)劃分的黨的基層組織網(wǎng)格。以小區(qū)、樓幢、巷弄為基礎(chǔ)，適當(dāng)劃分小街巷樓棟黨支部規(guī)模，細(xì)化設(shè)置黨小組等方式，通過科學(xué)劃分基層組織管理網(wǎng)格，實(shí)現(xiàn)黨建、社區(qū)管理和居民自治的融合。

二是“黨”借助“政”服務(wù)“社”。黨組織通過政府的行政依托，以一定的方式服務(wù)社會(huì)組織，這體現(xiàn)在宏觀層面，主要關(guān)注的是黨建責(zé)任主體、大口黨委、下屬委辦局、業(yè)務(wù)處室和社會(huì)組織之間的互動(dòng)關(guān)系。這種類型受雙重管理體制下行業(yè)歸口管理的影響。

三是“黨”依托“社”團(tuán)結(jié)凝聚公眾。黨組織通過樞紐型社會(huì)組織，主要是由人民團(tuán)體發(fā)起的和規(guī)模較大的行業(yè)性、公益性的社會(huì)組織來整合力量、凝聚公眾。如政治性人民團(tuán)體、行業(yè)性協(xié)會(huì)商會(huì)或聯(lián)合會(huì)和綜合性社會(huì)組織等。

（四）構(gòu)建支持體系，夯實(shí)基礎(chǔ)保障

第一，強(qiáng)化黨務(wù)工作者隊(duì)伍建設(shè)。在人才隊(duì)伍建設(shè)方面，建立相關(guān)配套政策和基本生活保障政策，保障基本工資、工作津貼、社會(huì)保險(xiǎn)，優(yōu)先推選優(yōu)秀人才擔(dān)任各級(jí)黨代會(huì)代表、人大代表、政協(xié)委員人選。

第二，加大公共財(cái)政投入。中央要求建立多渠道籌措、多元化投入的黨建工作經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制，規(guī)定社會(huì)組織應(yīng)將黨建工作經(jīng)費(fèi)納入管理費(fèi)用列支，可以按照有關(guān)規(guī)定據(jù)實(shí)在企業(yè)所得稅前扣除；社會(huì)組織黨員上繳的黨費(fèi)全額下?lián)?；黨委組織部門可用留存黨費(fèi)給予支持；有條件的地方可采取多種方式給予必要的經(jīng)費(fèi)支持。但社會(huì)組織保障的相關(guān)政策僅為原則性指導(dǎo)，具體項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)、活動(dòng)經(jīng)費(fèi)的經(jīng)費(fèi)來源無法得到保障。由于沒有行政撥款，部分黨組織的運(yùn)轉(zhuǎn)基本依靠微薄的黨費(fèi)維持，導(dǎo)致黨建工作陷入十分被動(dòng)的局面。加強(qiáng)黨建需要可依托的政治資源、物質(zhì)資源、行政資源和社會(huì)資源等。建議各地市委、市政府建立專項(xiàng)社會(huì)建設(shè)資金，統(tǒng)籌核算基層黨建經(jīng)費(fèi)、黨組織活動(dòng)經(jīng)費(fèi)、購買服務(wù)經(jīng)費(fèi)、黨建評(píng)估經(jīng)費(fèi)等。

第三，保障黨組織活動(dòng)場所。按照因地制宜、分類管理的原則，社會(huì)組織較集聚的區(qū)域，可統(tǒng)一建設(shè)區(qū)域性、開放性、綜合性的黨群活動(dòng)中心，建立規(guī)范的管理制度；街道社區(qū)等可根據(jù)實(shí)際條件，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)公共資源，建立共享性活動(dòng)場所。

（五）培育法制環(huán)境，加強(qiáng)制度支撐

第一，在“三大條例”中增加黨建工作的有關(guān)內(nèi)容。目前，關(guān)于社會(huì)組織監(jiān)督管理方面的法律法規(guī)數(shù)量偏少，沒有形成完整完善的社會(huì)組織法律體系。與社會(huì)組織直接相關(guān)的立法主要依據(jù)是國務(wù)院頒布的行政法規(guī)《社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》《基金會(huì)管理?xiàng)l例》，法規(guī)層級(jí)不高。在實(shí)際運(yùn)作中，真正起作用的主要是民政部頒布的部門規(guī)章或相關(guān)政策性文件，同樣面臨法律層次不高、權(quán)威性不強(qiáng)的問題。這三個(gè)條例關(guān)于黨建的內(nèi)容基本沒有涉及。因此，在之后的修訂中應(yīng)考慮增加黨建相關(guān)內(nèi)容。

第二，在社會(huì)組織章程示范文本中明確黨建的方式方法。目前社會(huì)組織章程有《社會(huì)團(tuán)體章程示范文本》《民辦非企業(yè)單位章程示范文本》《基金會(huì)章程示范文本》，這三個(gè)章程示范文本都沒有涉及黨建工作的相關(guān)內(nèi)容和活動(dòng)方式，由于社會(huì)組織章程是社會(huì)組織依法自治的依據(jù)和標(biāo)志，應(yīng)在章程示范文本中增加黨建的相關(guān)內(nèi)容，以解決章程和黨組織建設(shè)的矛盾問題。

第三，出臺(tái)完善黨的建設(shè)工作的專項(xiàng)意見。在S市，只有2014年中共S市市委辦公廳、S市人民政府辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)《市民政局關(guān)于完善社會(huì)組織綜合監(jiān)管體系，促進(jìn)社會(huì)組織健康發(fā)展的指導(dǎo)意見》中提到要發(fā)揮黨建引領(lǐng)作用，但對(duì)如何推進(jìn)、如何監(jiān)督、如何保證等問題均未涉及。建議各地出臺(tái)《關(guān)于加強(qiáng)社會(huì)組織黨建工作實(shí)施意見的若干規(guī)定》，以進(jìn)一步明確中央的各項(xiàng)要求，對(duì)發(fā)揮黨建引領(lǐng)作用，及如何推進(jìn)、如何監(jiān)督、如何保證等問題進(jìn)一步明確，有針對(duì)性地解決社會(huì)組織黨建管理體制機(jī)制和其他方面存在的各項(xiàng)問題。

注釋：

[1]高奇琦：《新中國政黨與公民社會(huì)關(guān)系變遷研究——政黨類型學(xué)和功能主義路徑的分析》，《上海行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2010年第6期。

[2]林尚立：《兩種社會(huì)建構(gòu)：中國共產(chǎn)黨與非政府組織》，《中國非營利評(píng)論》2007年第1期；劉華安：《民間組織的崛起與執(zhí)政黨的政治整合》，《云南行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2004年第2期；俞可平：《公民社會(huì)的興起與政府善治》，《中國改革》2001年第6期；羅峰：《社會(huì)組織的發(fā)展與執(zhí)政黨的組織嵌入：政黨權(quán)威重塑的社會(huì)視角》，《中共浙江省委黨校學(xué)報(bào)》2009年第4期。

[3]李景鵬：《后全能主義時(shí)代的公民社會(huì)》，《中國改革》2005年第11期；尹德慈：《中國民間組織發(fā)展與黨的執(zhí)政方式研究》，《探求2004年第3期。

[4]康曉強(qiáng)：《政黨與民間組織的內(nèi)在邏輯》《天府新論》2008年第4期；周浩集：《近年來中國共產(chǎn)黨與社會(huì)組織的關(guān)系研究述評(píng)》，《中共云南省委黨校學(xué)報(bào)》2010年第3期；張文成《關(guān)于我國執(zhí)政黨與民間組織關(guān)系的思考》，《當(dāng)代世界與社會(huì)主義》2006年第6期；尹德慈：《中國民間組織發(fā)展與黨的執(zhí)政方式研究》，《探求2004年第3期。

[5]張燕、許晨龍：《北京市社會(huì)組織黨建管理體制的問題和建議》，《中國社會(huì)組織2015第23期；李德：《當(dāng)前我國社會(huì)組織快速發(fā)展產(chǎn)生的黨建新問題和新要求》，《毛澤東鄧小平理論研究》2016年第7期。