官僚制理論視角下基層政務(wù)服務(wù)中心建設(shè)研究

韓永麗

（首都經(jīng)濟貿(mào)易大學(xué) 城市經(jīng)濟與公共管理學(xué)院，北京100070）

20世紀70年代興起的新公共管理運動倡導(dǎo)政府角色應(yīng)該是“掌舵而非劃槳”，注重把市場的競爭性機制注入到政府提供公共服務(wù)之中，從而達到提高政府績效的目的。新一輪的政府改革浪潮席卷而來，黨的十九大報告指出，要轉(zhuǎn)變政府職能，深化簡政放權(quán)，賦予省級及以下政府更多自主權(quán)?；鶎诱?wù)服務(wù)中心的建設(shè)正是改革的真實寫照。自2011年中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于深化政務(wù)公開加強政務(wù)服務(wù)的意見》以來，我國的政務(wù)公開和政務(wù)服務(wù)改革已經(jīng)歷了8個年頭，基層政務(wù)服務(wù)中心憑借一線工作的基礎(chǔ)，開展與公眾的直接對話，在實際工作中不斷總結(jié)經(jīng)驗和改革創(chuàng)新。

一、基層政務(wù)服務(wù)中心情況簡介

政務(wù)服務(wù)中心，又稱審批大廳、市民中心、行政服務(wù)中心等，是我國開展行政審批制度改革的產(chǎn)物。它擁有神圣而特殊的使命，既要解決好行政審批制度改革“最后一公里”的問題，把改革舉措落到實處；又要不斷改善政務(wù)服務(wù)的質(zhì)量，優(yōu)化行政改革“最后一米”的服務(wù)結(jié)構(gòu)，建設(shè)人民群眾滿意的政府。

基層政務(wù)服務(wù)中心作為“一站式”便民服務(wù)大廳，旨在解決公民與政府部門互動關(guān)系中出現(xiàn)的“門難進，臉難看，事難辦”、程序復(fù)雜、腐敗現(xiàn)象嚴重等問題。其性質(zhì)是“政務(wù)公開和政務(wù)服務(wù)”，堅持方便群眾知情、便于群眾監(jiān)督的原則。當(dāng)前的政務(wù)服務(wù)中心是在當(dāng)?shù)卣慕y(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，由政府有關(guān)部門共同組成，用來提供公共服務(wù)以及行使行政審批職能的行政機構(gòu)，具有政府與公民之間溝通交流橋梁的作用。其目的在于真正建立起服務(wù)型政府，主要職能定位于構(gòu)建政府部門之間溝通的三大平臺，即集中協(xié)作的平臺、建立政府與群眾聯(lián)系的平臺、實施公開監(jiān)督的平臺。

基層政務(wù)服務(wù)中心在服務(wù)模式上，主要采取“一門服務(wù)+一口受理”的工作方式?！耙婚T服務(wù)”，即政府各部門將為企業(yè)和市民辦事的窗口集中到固定的辦事大廳，由各職能部門派駐的工作人員受理和辦理各種行政的事項?！耙豢谑芾怼?，即各政府職能部門將為企業(yè)和市民辦事的職能集中到一個大廳，由大廳工作人員統(tǒng)一受理，辦公窗口可以受理所有的辦事事項，通過“一條龍”的辦事程序最終實現(xiàn)后臺的網(wǎng)絡(luò)化協(xié)同辦理。

目前大多數(shù)地區(qū)的基層政務(wù)服務(wù)中心采取的“一門服務(wù)”的服務(wù)模式，對辦公場地的物理空間要求較高，同時對職能部門的服務(wù)人員素質(zhì)要求較為嚴格。通過“電子化政務(wù)”的方式，它有利于集合最優(yōu)質(zhì)資源、利用最短時間和最快途徑實現(xiàn)辦事效率的提高。

二、我國基層政務(wù)服務(wù)改革的成就

“一站式”政務(wù)服務(wù)模式在促進政府自身簡政放權(quán)、改善政府運行機制、提升行政辦公效能，以及讓人民群眾享有規(guī)范、透明、便捷的政務(wù)服務(wù)，不斷提升政府的公信力，構(gòu)建有使命感政府等方面都取得了巨大成就。

（一）從管理到服務(wù)的理念轉(zhuǎn)變

政務(wù)服務(wù)中心的一站式服務(wù)體現(xiàn)了以人為本的重要思想，而尊重公民并且重視與公民之間的關(guān)系也正是新公共服務(wù)理論所強調(diào)的。基層政務(wù)服務(wù)中心的建設(shè)，打破了基層政府管理中長期存在的政績觀，是我國建立和完善公共服務(wù)體制的關(guān)鍵?；鶎诱?wù)服務(wù)中心把與人民群眾利益相關(guān)的業(yè)務(wù)集中在一個固定地方辦理，以人為本、為民著想，使得群眾不像以前那樣，辦事要跑多個單位、多個部門，縮短了繁瑣而冗長的辦事流程，簡便了公民辦事的程序?；鶎诱?wù)服務(wù)中心直接面對社會提供服務(wù)，設(shè)立窗口式服務(wù)，不僅尊重人民的主體地位，而且改進行政手段，努力實現(xiàn)服務(wù)理念由社會管理向社會治理的轉(zhuǎn)變。

（二） 推動了組織機構(gòu)的創(chuàng)新

政務(wù)服務(wù)中心集中審批辦理、審批服務(wù)、審批監(jiān)管的運作模式，在一定程度上克服了行政審批信息不對稱的問題，使審批事項精簡且更具有針對性、合理性；打破條塊分割的部門壁壘，實現(xiàn)了行政審批跨部門流程的優(yōu)化，提升了政府的系統(tǒng)效能；同時行政組織機構(gòu)發(fā)生變化，將行政層級的橫向平臺整合與縱向體系建設(shè)相結(jié)合，實現(xiàn)了對外辦理和對內(nèi)組織的無縫隙服務(wù)。政務(wù)服務(wù)中心獨有的“以點帶面”的實施模式、資源匯聚的平臺整合、終端倒逼的創(chuàng)新機理，既彌補了傳統(tǒng)體制下的條塊分割、職責(zé)混亂、互相推諉等“踢皮球”的固有缺陷，又降低了行政體制改革成本和機構(gòu)變革面臨的社會風(fēng)險。

（三）樹立了政府的正面形象

方便人民群眾辦事、改善投資發(fā)展環(huán)境、促進本地經(jīng)濟社會發(fā)展、爭創(chuàng)區(qū)域競爭中的體制優(yōu)勢，是政務(wù)服務(wù)中心的核心使命?；鶎诱?wù)服務(wù)中心以“只進一家門，辦妥所有事”的運作模式，面對面的窗口式辦理方式，體現(xiàn)出平等、尊重人民的行政文化和人性化的行政精神［1］。行政審批事項要素、辦事環(huán)節(jié)、許可結(jié)果公開透明且可預(yù)期，行政審批材料精簡、環(huán)節(jié)減少、流程優(yōu)化，都大大改善了行政審批相對人對政府的信任度、認可度，拓寬了公民與政府的溝通渠道，避免了“塔西佗陷阱”。

三、基層政務(wù)服務(wù)中心建設(shè)面臨的困境及理論分析

盡管政務(wù)服務(wù)中心的建設(shè)已經(jīng)取得了不小的成就，但是它在不斷發(fā)展過程中也出現(xiàn)了許多困難，從頂層設(shè)計到管理體制，再到服務(wù)體系都面臨著不少困境。

（一）頂層設(shè)計不明確，人員編制混亂

政務(wù)服務(wù)中心建設(shè)主要以市、縣、鄉(xiāng)三級為主，在很多地方，在高一級層面尚沒有政務(wù)服務(wù)中心發(fā)展的頂層設(shè)計方案和配套政策。在頂層設(shè)計上，對市、縣、鄉(xiāng)政務(wù)中心的職能設(shè)置、管理權(quán)限、機構(gòu)性質(zhì)、窗口單位的權(quán)力職責(zé)等尚沒有統(tǒng)一明確的規(guī)定。各級政務(wù)服務(wù)中心之間也沒有隸屬關(guān)系和業(yè)務(wù)指導(dǎo)關(guān)系，政務(wù)服務(wù)中心發(fā)展完全基于當(dāng)?shù)仡I(lǐng)導(dǎo)的認知水平。

政務(wù)服務(wù)中心作為各級政府的一個職能部門，在基層建設(shè)層面，尚無關(guān)于其編制的文件出臺，致使市、縣、鄉(xiāng)各級政務(wù)服務(wù)中心在編制設(shè)置和人員配備上無據(jù)可循。其中的辦公人員，有的是行政編制，有的是事業(yè)編制，有的是合同編制，甚至還有臨時崗位人員。機構(gòu)人員由所屬機構(gòu)負責(zé)，并且隸屬于不同的編制系統(tǒng)，造成人員編制管理混亂［2］。特別是由于缺乏省級層面的統(tǒng)籌規(guī)劃和統(tǒng)一管理，各地政務(wù)服務(wù)中心入駐部門不統(tǒng)一、入駐事項不統(tǒng)一、管理權(quán)限不統(tǒng)一，嚴重制約和影響著基層政務(wù)中心的健康發(fā)展。

（二）管理體制不順暢，權(quán)責(zé)配置失調(diào)

當(dāng)前行政管理體制是依照特定的公共管理事務(wù)而組成的職能架構(gòu)。此種架構(gòu)特別重視公共權(quán)力的相對聚集以及公共機構(gòu)的專業(yè)化水平，公共權(quán)力被分割成不同的級別和領(lǐng)域，不同分工的職能部門在一定的工作框架內(nèi)，按照責(zé)任分工進行工作。在面對越來越復(fù)雜的公共管理事務(wù)時，越來越需要政府部門之間的配合。然而，在基層政務(wù)服務(wù)中心的建設(shè)過程中，中心的機構(gòu)性質(zhì)仍然呈現(xiàn)多樣化的特點，有的屬于行政機關(guān)，有的屬于事業(yè)單位，還有的屬于臨時單位。

同時，政務(wù)服務(wù)中心權(quán)責(zé)配置不對等，“低級別管高級別”的問題仍然存在，使得政務(wù)服務(wù)中心管理機構(gòu)的權(quán)威性不足。以等同甚至低于窗口單位的權(quán)力去承擔(dān)協(xié)調(diào)、監(jiān)督窗口單位的責(zé)任，在現(xiàn)實體制中也是很難奏效的。特別是當(dāng)出現(xiàn)了部分窗口單位對政務(wù)服務(wù)中心窗口授權(quán)不充分，“小權(quán)進、大權(quán)不進”，或以各種借口將重要審批項目、關(guān)鍵辦事環(huán)節(jié)仍放在原單位，造成群眾和企業(yè)辦事仍要在政務(wù)服務(wù)中心和職能單位之間“兩頭跑”的問題時，政務(wù)服務(wù)中心常常心有余而力不足，“人微則言輕”，從客觀上弱化了中心的服務(wù)職能和服務(wù)質(zhì)量。

（三） 條塊分割不協(xié)調(diào)，溝通壁壘嚴重

電子政府的興起，在一定程度上為人們網(wǎng)上辦事提供了便利，但是從整個政府組織機構(gòu)來看，部門之間的“隔閡”并未打破［3］。當(dāng)前電子政務(wù)分散建設(shè)、分頭管理、不能聯(lián)網(wǎng)互通已經(jīng)成為阻礙其發(fā)展的主要障礙環(huán)節(jié)。

基層政務(wù)服務(wù)中心電子政務(wù)建設(shè)方面剛剛起步，信息在部門內(nèi)部交換順暢，為內(nèi)部信息化管理創(chuàng)造了條件。但是，受到傳統(tǒng)部門分工思維的影響，條塊分割的政治壁壘尚未打破。信息資源不能共享，各地的行政網(wǎng)也無法與這些部門的網(wǎng)絡(luò)鏈接，各級各部門的審批系統(tǒng)各自獨立，一些相關(guān)聯(lián)的審批事項不能聯(lián)合辦理［4］。橫向同級市、縣間電子政務(wù)系統(tǒng)不能很好銜接的現(xiàn)象更為普遍。

（四）服務(wù)事項不完整，行動落實滯后

政務(wù)服務(wù)中心的建設(shè)符合了從“管理型政府”向“服務(wù)型政府”轉(zhuǎn)型的方向。但是在基層服務(wù)過程中，一線服務(wù)人員的行為方式并沒有發(fā)生適應(yīng)性的轉(zhuǎn)變，服務(wù)的理念沒有實質(zhì)性提升。政務(wù)服務(wù)中心在職能規(guī)定方面存在缺陷，很多地方只承擔(dān)著受理的職能，真正辦理還得到現(xiàn)場操作，簡化辦事流程的作用微乎其微，這就造成企業(yè)和公民必須在政務(wù)服務(wù)中心的窗口和各個職能部門間來回跑，不但沒有實現(xiàn)一站式辦結(jié)的目的，還增加了環(huán)節(jié)［5］。有的政務(wù)服務(wù)中心只是將審批部門和部分工作人員集中到一起，審批職能和審批權(quán)力沒有全部放進去，加上咨詢渠道有限，人性化服務(wù)欠缺，使得辦事群眾更加不清楚到底要去哪里辦理業(yè)務(wù)，從而造成程序非但沒有簡化，反而更加復(fù)雜。

基層政務(wù)服務(wù)中心在服務(wù)過程中不盡如人意，從理論根源上講是由官僚制在本質(zhì)上的一些缺陷所造成的，因此，用韋伯的官僚制理論來解釋其背后的原因，可以更好地為以后的發(fā)展提供清晰的理論思路。

首先是行政權(quán)威不夠，限制了管理規(guī)范。韋伯認為，統(tǒng)治權(quán)威分為三種，分別是魅力型權(quán)威、傳統(tǒng)型權(quán)威和法理型權(quán)威，相對應(yīng)的行政權(quán)威分為魅力型權(quán)威、家長制或者封建制權(quán)威和官僚制權(quán)威。官僚制是現(xiàn)在我國政府架構(gòu)的核心思想，其主要是用理性的規(guī)則來規(guī)定權(quán)威的等級，而不是靠人的非理性規(guī)則。我國的公務(wù)員準(zhǔn)入制度在一定程度上參考了官僚制的思想，以確保公務(wù)人員隊伍的獨立性和正式性?；鶎诱?wù)服務(wù)中心之所以內(nèi)部管理混亂，人員調(diào)度困難，內(nèi)部運行制度欠缺，說到底是因為合法性權(quán)威不夠，政務(wù)服務(wù)中心即便有心制定管理規(guī)范，也往往由于面臨“無法可依，無據(jù)可證”的困境而寸步難行。根據(jù)威爾遜的“政治、行政二分法”思想，現(xiàn)在的政務(wù)服務(wù)中心就是為了行政的功能而設(shè)立的，政府部門負責(zé)戰(zhàn)略和法律等頂層設(shè)計，具體的事項依托政務(wù)服務(wù)中心來執(zhí)行。出于這樣的考慮，政府與行政部門形成合理分工，也是政府簡政放權(quán)的具體體現(xiàn)。

其次是權(quán)力等級制度使組織管理面臨瓶頸。韋伯認為，在官僚制組織中每個辦事機構(gòu)都是根據(jù)其在權(quán)力等級制中的地位順序排列的，正是森嚴的等級制度使得政務(wù)服務(wù)中心在組織管理方面遇到瓶頸。一般來講，省、市、縣三級政務(wù)服務(wù)中心建立是一個完整的縱向組織形態(tài)，但是有些地方基層服務(wù)中心開始運行之后，缺少上級管理部門相對應(yīng)，這就造成權(quán)力傳遞的斷層。

清晰的指揮鏈方便了組織的協(xié)調(diào)與控制，同時也明確了上下級之間的關(guān)系。上級發(fā)布命令并對下級監(jiān)督，下級接受任務(wù)并對上級負責(zé)，嚴格的上下級關(guān)系不利于發(fā)揮個人能動性，一定程度上抑制了組織內(nèi)部人員的創(chuàng)新作用和能動性發(fā)揮，因此，創(chuàng)新無法得以有效實現(xiàn)，組織內(nèi)部可持續(xù)性大大降低。

再次是專業(yè)分工限制了協(xié)同合作。官僚制在最初建立時就存在明顯的分工，現(xiàn)行的西方文官制度分為兩種類型：一是美國的“職務(wù)分類”，以“事”為中心；二是英國的品位分類，以“人”為中心。政務(wù)服務(wù)中心聚集各個行政部門，分工提高了工作效率，在這種情況下，集體辦公環(huán)境下的合作就顯得格外重要，稍有松懈，官僚制的弊端就會不斷涌現(xiàn)。由于受到各部門利益相關(guān)方的影響，部門之間的合作很難推進，但是為了方便于民，開展合作的改革應(yīng)當(dāng)進行下去。

等級原則要求基于權(quán)力等級的垂直分工，職能原則要求基于不同職責(zé)的橫向分工。職能原則根據(jù)組織目標(biāo)將組織的工作分為不同的活動，并將這些活動分配給專門的組織單位，職能分工是所有復(fù)雜組織的一種普遍特征。這也為解決基層政務(wù)服務(wù)中心組織內(nèi)部混亂問題提供了一個清晰的思路。行政管理者的首要任務(wù)就是在橫向的勞動分工和維持協(xié)作所要求的縱向權(quán)威分工之間找到最佳的平衡點。

四、基層政務(wù)服務(wù)中心的發(fā)展策略與建議

（一）重塑組織結(jié)構(gòu)，理順部門關(guān)系

以群眾的需要為導(dǎo)向，通過具體流程的再造建構(gòu)出富有彈性的政務(wù)服務(wù)中心組織結(jié)構(gòu)，以扁平化為特征，來解決“一站式”服務(wù)出現(xiàn)的無法對涉及的窗口部門進行合理調(diào)配的問題，最終提高基層政務(wù)服務(wù)中心服務(wù)的效力。同時，基層政務(wù)服務(wù)中心進行機構(gòu)設(shè)置時還應(yīng)具有一定的權(quán)威性和規(guī)范性。目前，大部分的地方政務(wù)服務(wù)中心人員編制混亂，因此，需要通過采取一些過渡性的政策措施，把地方政務(wù)服務(wù)中心定位為獨立的行政機關(guān)，并且用法規(guī)來規(guī)范其職能和部門設(shè)置，使其具有一定的權(quán)威性和規(guī)范性，事與權(quán)相當(dāng)，增強政策的穩(wěn)定性與合法性。

在組織結(jié)構(gòu)調(diào)整的基礎(chǔ)之上，還應(yīng)該進一步理順地方政務(wù)服務(wù)中心中各部門的關(guān)系?？茖W(xué)界定地方政務(wù)服務(wù)中心各部門的職權(quán)，就是要明確和分離決策和執(zhí)行的內(nèi)容，凡是決策性質(zhì)的，應(yīng)當(dāng)保留在相關(guān)職能部門；凡是執(zhí)行性質(zhì)的，應(yīng)當(dāng)權(quán)力下放，給予地方政務(wù)服務(wù)中心各窗口以充分授權(quán)。以人事管理為例，要實現(xiàn)政務(wù)服務(wù)中心各機構(gòu)人員的合理搭配。例如，石家莊市行政服務(wù)中心采用的是定崗定責(zé)的措施，即事業(yè)干部及一般公務(wù)員要按照各自的特長和職責(zé)分工，實行雙向選擇、競爭上崗。

在理順地方政務(wù)服務(wù)中心部門關(guān)系的同時，還應(yīng)該加快各個機構(gòu)之間的整合步伐。堅持以建設(shè)“批管分離”體制為工作目標(biāo)，重點推進當(dāng)前職能的重新整合，職能相近的部門在政務(wù)服務(wù)中心內(nèi)部實現(xiàn)合并，跳出原有部門體制的束縛［6］。

在權(quán)力下放過程中，轉(zhuǎn)移和授權(quán)一定要徹底，原有相關(guān)行政部門的職能要相應(yīng)地由審批變?yōu)楸O(jiān)管，由實際操作變?yōu)楸ＷC行政行為順利運行，真正實現(xiàn)“一站式”服務(wù)的目標(biāo)。與之相適應(yīng)，人事權(quán)力整合之后在對地方政務(wù)服務(wù)中心工作人員的選拔和聘用，應(yīng)要求各部門把那些積極上進、業(yè)務(wù)精通、年富力強的骨干人員推薦到地方政務(wù)服務(wù)中心，保證工作人員的服務(wù)能力與服務(wù)質(zhì)量。如此，可以有效地改變政務(wù)服務(wù)中心“要權(quán)沒權(quán)，要人沒人，要錢沒錢”的尷尬處境，使地方政務(wù)服務(wù)中心真正做到簡化辦事程序，方便民眾的生產(chǎn)、生活，也使得政府能夠?qū)崿F(xiàn)“全心全意為人民服務(wù)”的宗旨。

（二）明確法律依據(jù)，監(jiān)督權(quán)力運行

在目前的市場經(jīng)濟環(huán)境下，政府主要擔(dān)負著“公共服務(wù)、市場監(jiān)管、經(jīng)濟調(diào)節(jié)、社會管理”的職能。政務(wù)服務(wù)中心在承接政府職能轉(zhuǎn)移時，尤其是在事務(wù)執(zhí)行層面要有法可依。法律建設(shè)可以為服務(wù)中心提供正式的合法性地位。為了確立政務(wù)服務(wù)中心的權(quán)威，明確對行政審批、便民服務(wù)和公共資源交易的平臺進行合法性授權(quán)十分重要。改革是“牽一發(fā)而動全身”的事情，尤其是要出臺位階較高的法律和相配套的法律法規(guī)。在法律的保障下，政務(wù)服務(wù)中必才能建立起獨立運行的組織內(nèi)部機構(gòu)，包括人事編制、審批流程、組織架構(gòu)等。

為了從源頭的層面治理腐敗，可以通過網(wǎng)上公示、系統(tǒng)反饋、受理咨詢等形式，將政務(wù)服務(wù)中心相關(guān)辦理事項的受理條件、報送材料、具體程序、辦理結(jié)果以及投訴方式等各個要素公之于眾。另外，鼓勵政府、公民、社會組織等多元主體共同參與到監(jiān)督管理的事務(wù)中來，以確保一切權(quán)力在陽光下運行。

（三）推進網(wǎng)絡(luò)服務(wù)，建設(shè)電子政府

2015年3月，李克強總理在十二屆全國人大會第三次會議上的《政府工作報告》中提出，要制定“互聯(lián)網(wǎng)＋”行動計劃。隨后，國務(wù)院密集出臺了“放管服”改革和推進“互聯(lián)網(wǎng)＋政務(wù)服務(wù)”的政策文件［7］。在互聯(lián)網(wǎng)不斷發(fā)展的今天，政府應(yīng)該更加充分地運用信息技術(shù)和數(shù)字技術(shù)手段，將內(nèi)部治理與外部服務(wù)有機結(jié)合，建設(shè)資源共享、業(yè)務(wù)協(xié)同的一體化運作模式，為公眾提供最為簡便的“一網(wǎng)式和一站式”服務(wù)，開放政務(wù)服務(wù)數(shù)據(jù)，實現(xiàn)社會化應(yīng)用，打造智慧政府，開創(chuàng)智能時代。

打破政府部門之間的隔閡，建立暢通的信息交流網(wǎng)絡(luò)，實現(xiàn)基層政務(wù)服務(wù)中心與電子政府的完美結(jié)合。在便民服務(wù)中實行“一門受理、信息共享、同步審查”的“一站式”服務(wù)目標(biāo)［8］。完善數(shù)據(jù)交換標(biāo)準(zhǔn)，力求實現(xiàn)省、市、縣所有政務(wù)服務(wù)中心的信息資源共享，實現(xiàn)電子化政府監(jiān)察。推進建設(shè)法人庫、戶口庫和企業(yè)基礎(chǔ)信息庫的電子應(yīng)用和數(shù)據(jù)共享機制，為網(wǎng)上辦理信息系統(tǒng)核查提供網(wǎng)路支撐，提升基層政務(wù)服務(wù)質(zhì)量和行政審批效能。

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