推進(jìn)城管綜合執(zhí)法體制改革努力提高城市管理服務(wù)水平
——安陽市深化城管體制改革的實(shí)踐探索

羅 文 樊祥勝

“城市管理應(yīng)該像繡花一樣精細(xì)”。如何管理好、運(yùn)行好、維護(hù)好一座城市，是全球城市治理的共同難題。正是源于這一理念，安陽市委、市政府按照中共中央、國務(wù)院和省委、省政府關(guān)于推進(jìn)城市管理體制改革的總體部署和要求，統(tǒng)籌生產(chǎn)、生活、生態(tài)三大布局，把深化城市管理綜合執(zhí)法體制改革作為提高政府治理能力的重要舉措，積極探索適合本地的城市管理模式，構(gòu)建了管理、執(zhí)法、服務(wù)“三位一體”的大城管格局，提高了城市管理和公共服務(wù)水平。近期，我們對(duì)安陽市深化城市管理體制改革的實(shí)踐進(jìn)行調(diào)研，感到其探索和經(jīng)驗(yàn)頗具創(chuàng)新意義和啟示價(jià)值。

一、安陽城市管理體制改革的實(shí)踐

黨的十八屆三中全會(huì)《決定》提出，“理順城管執(zhí)法體制，提高執(zhí)法和服務(wù)水平”。中共中央、國務(wù)院印發(fā)了《關(guān)于深入推進(jìn)執(zhí)法體制改革改進(jìn)城市管理工作的指導(dǎo)意見》（以下簡稱《指導(dǎo)意見》），為城市管理事業(yè)的發(fā)展明確了方向。安陽市委、市政府用全面改革的思維和綜合治理的方法，扎實(shí)推進(jìn)城管綜合執(zhí)法體制改革，實(shí)行臺(tái)賬管理，強(qiáng)力推進(jìn)。

一是強(qiáng)化組織領(lǐng)導(dǎo)，完善改革推進(jìn)機(jī)制。成立以市長為組長的推進(jìn)城管綜合執(zhí)法體制改革領(lǐng)導(dǎo)小組，市編辦、市政府法制辦等相關(guān)部門為成員單位，組成改革推進(jìn)機(jī)構(gòu)。建立了市委改革辦負(fù)責(zé)督導(dǎo)、市委經(jīng)濟(jì)體制改革領(lǐng)導(dǎo)小組負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)、市政府分管領(lǐng)導(dǎo)領(lǐng)銜推動(dòng)、市編辦牽頭落實(shí)的推進(jìn)機(jī)制，分工負(fù)責(zé)，自上而下，逐級(jí)推動(dòng)。制定改革推進(jìn)路線圖和時(shí)間表，掛圖作戰(zhàn)，組織開展調(diào)查研究、意見征求、方案修訂等工作，逐級(jí)把握改革頂層設(shè)計(jì)，推進(jìn)工作深入開展。

二是強(qiáng)化前期調(diào)研，夯實(shí)改革基礎(chǔ)工作。組織推進(jìn)城管綜合執(zhí)法體制改革領(lǐng)導(dǎo)小組成員單位骨干到合肥、臨沂、商丘等地市進(jìn)行學(xué)習(xí)考察，在充分借鑒外地市改革做法的基礎(chǔ)上，提出城管綜合執(zhí)法體制改革總體思路，起草改革方案。對(duì)改革涉及的機(jī)構(gòu)和人員編制情況進(jìn)行全面普查，列出改革前后的機(jī)構(gòu)、編制和人員分布比對(duì)臺(tái)賬，理清機(jī)構(gòu)編制人員調(diào)整的總體框架，為改革中機(jī)構(gòu)綜合設(shè)置、更名、編制調(diào)整、人員整合奠定了基礎(chǔ)。對(duì)改革涉及的執(zhí)法職權(quán)進(jìn)行清查，編制執(zhí)法權(quán)限劃轉(zhuǎn)清單，為執(zhí)法職責(zé)整合移交做好準(zhǔn)備工作。

三是強(qiáng)化溝通協(xié)調(diào)，全面落實(shí)改革任務(wù)。結(jié)合河南省城市管理改革的有關(guān)意見，對(duì)實(shí)施方案進(jìn)行修訂，對(duì)改革核心問題和事項(xiàng)進(jìn)行細(xì)化，召開市政府常務(wù)會(huì)議專題研究后，安陽市正式出臺(tái)實(shí)施方案。將市城市管理行政執(zhí)法局更名為市城市管理局，加掛市城市綜合執(zhí)法局牌子，作為全市城市管理和綜合執(zhí)法工作的主管部門，為市政府組成部門。改革后，安陽市城市管理局所屬機(jī)構(gòu)和部門共有18家單位，構(gòu)建了大城管格局。明確了城市管理的主要職責(zé)是市政公用設(shè)施運(yùn)行管理、市容環(huán)境衛(wèi)生管理、園林綠化管理三個(gè)方面的全部工作，以及公共空間秩序管理、違法建設(shè)治理等5個(gè)方面的部分工作，集中了中央規(guī)定的所有行政處罰事項(xiàng)。按照“集中整合、優(yōu)化設(shè)置，權(quán)責(zé)一致、職責(zé)清晰，重心下沉、統(tǒng)分結(jié)合”的原則，完成了市、區(qū)管理職能和執(zhí)法職能劃分，實(shí)行市、區(qū)兩級(jí)管理和執(zhí)法。市級(jí)主要保留了涉及全市范圍和跨區(qū)域的管理、執(zhí)法職能，側(cè)重于管理職能；能夠下沉的管理和執(zhí)法職權(quán)全部交由各區(qū)行使，區(qū)級(jí)側(cè)重于執(zhí)法職能。將《安陽市城市管理綜合執(zhí)法條例》作為安陽市第一部地方性法規(guī)納入立法計(jì)劃。市人大內(nèi)司委、法工委、城建工委和市政府法制辦、市城管局等部門組成地方性立法工作班子，按照立法調(diào)研、法規(guī)起草、立法論證、意見征求、逐級(jí)審查、社會(huì)公示、依法報(bào)批等程序，經(jīng)河南省人大常委會(huì)第28次會(huì)議審議通過，該地方性法規(guī)于2018年1月1日起正式實(shí)施。投資1423.68萬元，完成了數(shù)字化城管系統(tǒng)二期工程項(xiàng)目建設(shè)并通過省住建廳驗(yàn)收，實(shí)現(xiàn)建成區(qū)110平方公里全覆蓋。加強(qiáng)城管執(zhí)法隊(duì)伍建設(shè)，制定全員輪訓(xùn)計(jì)劃，分期分批組織干部培訓(xùn)338人次。建立執(zhí)法全過程記錄制度，為一線中隊(duì)配備執(zhí)法記錄儀260臺(tái)，每個(gè)中隊(duì)配備攝像機(jī)、照相機(jī)裝備各一部，實(shí)時(shí)記錄執(zhí)法情況。建立了行政處罰公示、重大案件法制審核等制度，規(guī)范執(zhí)法行為。按照一線城管執(zhí)法人員每人一座的標(biāo)準(zhǔn)配備了執(zhí)法車輛，全市共配備執(zhí)法車輛129部，為方便執(zhí)法行動(dòng)提供了保障。

行政執(zhí)法體制改革后，安陽市的城市管理工作步入科學(xué)化、規(guī)范化軌道，調(diào)整充實(shí)了城市管理委員會(huì)組成人員，市人大常委會(huì)、市政協(xié)、市紀(jì)委、市委組織部、市委宣傳部等有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)任副主任，強(qiáng)化了監(jiān)督指導(dǎo)和組織協(xié)調(diào)。每月召開城建例會(huì)或講評(píng)會(huì)，協(xié)調(diào)解決重大問題。每年市財(cái)政拿出1000萬元用于城管目標(biāo)考核獎(jiǎng)懲。2017年追加700萬元作為違法建筑拆除行動(dòng)獎(jiǎng)補(bǔ)資金，有力助推了城市管理工作。建立改革涉及相關(guān)部門聯(lián)動(dòng)機(jī)制，推行函告制度，相關(guān)職能部門發(fā)現(xiàn)違法違規(guī)行為，及時(shí)函告，城管綜合執(zhí)法部門依法查處，查處結(jié)果反饋通報(bào)，強(qiáng)化了執(zhí)法聯(lián)動(dòng)和配合。建立公安民警與城管綜合執(zhí)法人員聯(lián)合執(zhí)法機(jī)制，在市公安局新設(shè)立行政執(zhí)法處，受市公安局和城市管理局雙重領(lǐng)導(dǎo)，下設(shè)5個(gè)大隊(duì)，按編制每個(gè)大隊(duì)干警6人。其中4個(gè)大隊(duì)駐各區(qū)城市管理局（綜合執(zhí)法局），1個(gè)大隊(duì)駐市城市管理執(zhí)法監(jiān)察支隊(duì)，負(fù)責(zé)維護(hù)城市管理行政執(zhí)法活動(dòng)治安秩序，優(yōu)化執(zhí)法環(huán)境。

二、當(dāng)前城市管理執(zhí)法存在的問題

隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，安陽市城市管理壓力不斷增大，經(jīng)過此輪城市管理綜合執(zhí)法體制改革，在機(jī)構(gòu)設(shè)置、人員配備、執(zhí)法裝備等方面，有了很大進(jìn)步和明顯改善，城市管理工作取得了顯著成績。然而，不可否認(rèn)，安陽在城市管理規(guī)范化、法治化方面還存在一些亟待解決的困難和問題，影響和制約城市管理工作的健康發(fā)展。主要表現(xiàn)在：

一是城市管理執(zhí)法難。對(duì)安陽市來說，新成立的城市管理局（城市綜合執(zhí)法局） 屬于新設(shè)機(jī)構(gòu)，老百姓認(rèn)知認(rèn)同度不高，雖然出臺(tái)了《安陽市城市管理綜合執(zhí)法條例》，但在執(zhí)法過程中仍處于一種尷尬境地，面對(duì)執(zhí)法相對(duì)人的質(zhì)疑，與其他部門打交道的過程中也處于“弱勢(shì)地位”，其他涉事部門主動(dòng)參與性不強(qiáng)，存在相互推諉、各自為政、出工不出力的現(xiàn)象。暴力抗法、阻撓執(zhí)法的事件時(shí)有發(fā)生，雖然明確了公安部門要在城管執(zhí)法活動(dòng)中為之配備力量，但配合保障力度明顯不足。缺乏專門的城市管理法庭，案件執(zhí)行難，城市管理執(zhí)法能力弱，呈現(xiàn)出心有余而力不足的現(xiàn)象。此外，城市管理領(lǐng)導(dǎo)體制和工作機(jī)制還不健全，部門的權(quán)責(zé)清單尚未理清，城管執(zhí)法人員的權(quán)利義務(wù)、法定職責(zé)以及職責(zé)范圍沒有明確。城市管理委員會(huì)的作用沒有得到充分發(fā)揮，數(shù)字化城市管理平臺(tái)還有很大挖潛空間，大城管運(yùn)行機(jī)制還不健全。

二是執(zhí)法力量配備不足。河南省出臺(tái)的《關(guān)于深入推進(jìn)城市執(zhí)法體制改革改進(jìn)城市管理工作的實(shí)施意見》要求各市縣應(yīng)根據(jù)城市管理和執(zhí)法工作特點(diǎn)及城市發(fā)展需要，合理設(shè)置執(zhí)法崗位，科學(xué)確定城市管理執(zhí)法人員配備比例標(biāo)準(zhǔn)，但這個(gè)標(biāo)準(zhǔn)沒有具體化，尤其是在人、財(cái)、物方面的管理差別很大，也很不規(guī)范，行政執(zhí)法得不到充分保障。改革后，市縣層面承擔(dān)的城市管理和綜合執(zhí)法任務(wù)相當(dāng)繁重，必須配備與之相適應(yīng)的執(zhí)法力量。

三是執(zhí)法人員身份混亂。中央和省的意見要求統(tǒng)籌解決執(zhí)法人員身份編制問題，在核定的行政編制數(shù)額內(nèi)，具備條件的應(yīng)當(dāng)使用行政編制。調(diào)研得知，當(dāng)前市縣兩級(jí)行政編制相當(dāng)緊張，全部解決執(zhí)法人員行政編制緊缺問題難度相當(dāng)大。安陽市城市管理局行政編制22名，實(shí)有20名，9個(gè)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，局領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)一正三副，總工程師1名，官多兵少，人手力量明顯不足。市城管局從其他部門整合調(diào)整過來的執(zhí)法人員身份不盡相同，有參照公務(wù)員管理的，有事業(yè)全供、事業(yè)差供等類型，不利于城管執(zhí)法隊(duì)伍規(guī)范化管理。

四是執(zhí)法保障機(jī)制不健全。城管一線執(zhí)法人員大部分在戶外工作，條件艱苦，工作量大，晉升空間小，一線執(zhí)法人員和協(xié)管員工資待遇與工作強(qiáng)度和工作時(shí)間不成正比，且無法享受崗位津貼、補(bǔ)助。安陽市在城管執(zhí)法體制改革中，提出對(duì)城市管理綜合執(zhí)法類公務(wù)員進(jìn)行分類管理，同時(shí)參考公安等部門做法，為城市管理綜合執(zhí)法人員發(fā)放津貼、外勤補(bǔ)助和崗位補(bǔ)貼等，但目前尚沒有上級(jí)文件規(guī)定和政策支持，落實(shí)難度較大，嚴(yán)重影響了城管人員工作積極性。此外，執(zhí)法執(zhí)勤車輛的采購、更新因沒有專項(xiàng)編制而受到嚴(yán)格控制，無法滿足實(shí)際執(zhí)法工作需要。

三、對(duì)理順城管執(zhí)法體制的思考

深入推進(jìn)城市管理綜合執(zhí)法體制改革，改進(jìn)城市管理工作，是推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要舉措，是促進(jìn)城市發(fā)展轉(zhuǎn)型的必然選擇，統(tǒng)籌解決好機(jī)構(gòu)性質(zhì)問題，理順城管執(zhí)法體制，明確城市管理執(zhí)法人員身份，是為執(zhí)法提供全面保障的前提和基礎(chǔ)。

一是健全城市管理領(lǐng)導(dǎo)體制。按照中央的要求，新的城市管理工作內(nèi)容整合了市政、園林、環(huán)衛(wèi)、執(zhí)法等涉及城市管理的職責(zé)，工作千頭萬緒，牽扯部門多，協(xié)調(diào)難度大。為此，必須切實(shí)發(fā)揮好城市管理委員會(huì)統(tǒng)籌全局的作用，加強(qiáng)市區(qū)之間、市相關(guān)部門之間的溝通協(xié)調(diào)，凝聚城市管理齊抓共管合力。統(tǒng)籌解決好機(jī)構(gòu)性質(zhì)問題，進(jìn)一步對(duì)城市執(zhí)法機(jī)構(gòu)的自身性質(zhì)、地位、城管執(zhí)法人員的身份編制，給予科學(xué)合理定位，為城管執(zhí)法提供全面保障。強(qiáng)化“以人民為中心”的管理理念，城市建設(shè)和管理要服務(wù)于人民生活的環(huán)境改善，尊重傳統(tǒng)文化、地域風(fēng)俗，不制定不切實(shí)際的“高大上”的國際化都市建設(shè)和管理目標(biāo)。正確處理疏與堵的關(guān)系，建立小攤販、小廣告、垃圾清理等處置規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)，體現(xiàn)服務(wù)優(yōu)先原則。

二是理順城市管理執(zhí)法體制。組建大城管格局，建立健全權(quán)責(zé)清單是城市管理體制改革的主要任務(wù)，進(jìn)一步明晰執(zhí)法權(quán)限，厘清權(quán)力邊界，合理配置權(quán)力，把與群眾生產(chǎn)生活密切相關(guān)、執(zhí)法發(fā)生率高、多頭執(zhí)法擾民問題突出等類型的城管執(zhí)法職能集中整合起來，使城管的綜合職能在一個(gè)執(zhí)法機(jī)構(gòu)中順暢地行使運(yùn)行。當(dāng)前，綜合行政執(zhí)法權(quán)在城管部門，而管理仍然各歸相應(yīng)的部門，現(xiàn)實(shí)工作中，不少管理部門把其應(yīng)承擔(dān)的管理職責(zé)也推向了城管部門，造成管理和監(jiān)督檢查權(quán)落空，因此必須進(jìn)一步明確執(zhí)法權(quán)與管理權(quán)歸屬問題。中央《指導(dǎo)意見》和改革推進(jìn)會(huì)明確了城管執(zhí)法架構(gòu)，但對(duì)城管部門機(jī)構(gòu)設(shè)置、領(lǐng)導(dǎo)體制、服裝標(biāo)志等細(xì)節(jié)未予定論。建議以省為單位統(tǒng)一城市管理執(zhí)法機(jī)構(gòu)職能，推廣市區(qū)分級(jí)、管罰一體的城市綜合管理模式，將市政、公用事業(yè)、園林綠化、市容、環(huán)境衛(wèi)生、戶外廣告、建筑垃圾等管理職責(zé)與行政執(zhí)法職責(zé)結(jié)合起來，提高城市管理效能。強(qiáng)化市、縣（區(qū)）兩級(jí)城管執(zhí)法，將執(zhí)法重心和執(zhí)法力量配備下移，充分發(fā)揮區(qū)、街道的基礎(chǔ)性作用，實(shí)現(xiàn)城管執(zhí)法和服務(wù)縱到底、橫到邊的改革目標(biāo)。

三是建立城市管理綜合治理體系?？茖W(xué)合理的政府體制安排，是城市管理的重要依托和保障，既要發(fā)揮傳統(tǒng)科層制縱向化、專業(yè)化管理的優(yōu)勢(shì)和長處，做到責(zé)任到人，職能邊界清晰，更要關(guān)注多個(gè)管理部門之間作業(yè)領(lǐng)域的無縫對(duì)接和有機(jī)銜接，不留死角、不留空當(dāng)。進(jìn)一步深化城市管理綜合執(zhí)法體制改革，加大職能劃轉(zhuǎn)整合力度，打破行政壁壘，弱化利益部門化傾向，為滿足人民日益增長的美好生活需要提供良好治理環(huán)境。建議設(shè)立專門的城市管理警察隊(duì)伍或公安直屬分局，強(qiáng)化城管、公安部門聯(lián)動(dòng)聯(lián)勤機(jī)制，加強(qiáng)城市管理公安保障。健全城市管理人事、財(cái)務(wù)保障機(jī)制，研究制定城市管理人員特別是城管執(zhí)法人員編制、執(zhí)法車輛、裝備、辦公經(jīng)費(fèi)等配備標(biāo)準(zhǔn)，提高城市管理工作的規(guī)范化水平。參照公安干警崗位津貼和補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)，適當(dāng)提高城市管理執(zhí)法人員的經(jīng)濟(jì)收入、福利待遇，改善執(zhí)法人員工作條件等。采取多種途徑加強(qiáng)城市管理隊(duì)伍建設(shè)，增強(qiáng)隊(duì)伍的凝聚力和戰(zhàn)斗力。加強(qiáng)督導(dǎo)考核，推進(jìn)專業(yè)化考核評(píng)估，用考核和評(píng)估引導(dǎo)城市管理工作，提高城市精細(xì)化管理工作水平。

四是有機(jī)整合共享網(wǎng)絡(luò)數(shù)據(jù)信息。在互聯(lián)網(wǎng)時(shí)代，數(shù)據(jù)資源必定成為城市管理的重要資源和支撐。加強(qiáng)城管綜合執(zhí)法平臺(tái)建設(shè)，應(yīng)將報(bào)警電話110復(fù)制到整個(gè)政府的城管執(zhí)法機(jī)構(gòu)，統(tǒng)一受理報(bào)案、投訴、檢舉等事項(xiàng)，建立統(tǒng)一完整的政府執(zhí)法與服務(wù)平臺(tái)。進(jìn)一步整合公安、交警、城管等部門的監(jiān)控管理系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)多部門數(shù)據(jù)在后臺(tái)的互聯(lián)互通、有機(jī)整合與共享，全面提高城市管理的智能化、智慧化水平。