深化城管綜合執(zhí)法體制改革推動城區(qū)管理服務水平穩(wěn)步提升
——開封市在推進城區(qū)城管綜合執(zhí)法體制改革中的實踐與探索

王 暉 李雨飛 劉榮虎

城市管理行政執(zhí)法（簡稱城管執(zhí)法） 是城市管理的重要組成部分，在維護城市環(huán)境秩序、化解社會矛盾、加強社會管理和創(chuàng)新中發(fā)揮著執(zhí)行和監(jiān)督的作用。在推進依法治市過程中，城管執(zhí)法經歷了突出專業(yè)性與傾向綜合性的探索嘗試。隨著城市管理現(xiàn)代化進程加快，城管執(zhí)法已成為匯集多維度、多層次、多領域工作的復雜巨系統(tǒng)，綜合行政執(zhí)法成為適應發(fā)展的必然選擇。在2017年以來開展的這次城區(qū)城管執(zhí)法體制改革中，河南省開封市按照中央和省委、省政府的部署要求，結合城區(qū)城市管理工作實際，圍繞構建權責明晰、服務為先、管理優(yōu)化、執(zhí)法規(guī)范、安全有序的城管執(zhí)法體制目標，不斷在理清職能職責、構架體制機制、調整充實力量、解決突出難題上用心發(fā)力，有效促進了城區(qū)城管綜合執(zhí)法體制改革的日益深化，推動了城市管理服務水平的有效提升。2017年9月和11月，全國城管執(zhí)法體制改革工作座談會和河南省城管執(zhí)法體制改革現(xiàn)場會先后在開封市召開；2018年，開封市被確定為全國城市管理執(zhí)法部門集中行使5方面16項行政處罰權試點城市。

一、開封市推進城區(qū)城管綜合執(zhí)法體制改革的背景分析

城管綜合行政執(zhí)法改革起步于1996年《行政處罰法》頒布實施后進行的“相對集中行政處罰權”試點工作，至今已有20多年時間。自《行政處罰法》出臺后，國務院就相對集中行使行政處罰權試點工作作出部署，先后在120多個城市和3個直轄市開展城管綜合執(zhí)法試點這一探索性實踐。試點城市經過多年的實踐探索積累了不少經驗。2015年12月20日，中央城市工作會議在北京舉行，習近平總書記出席會議。同年，中共中央、國務院聯(lián)合下發(fā)《關于深入推進城市執(zhí)法體制改革 改進城市管理工作的指導意見》，對城管綜合執(zhí)法體制改革作出部署。自此，全國性的城管綜合執(zhí)法體制改革全面展開。2016年，河南省委、省政府出臺意見，就深化全省城管綜合執(zhí)法體制改革的目標、原則等提出明確要求，為推進全省城管綜合執(zhí)法體制改革確定了方向。

開封市城管綜合執(zhí)法體制改革是在全國全面深化改革的大背景下展開并不斷走向深入的。從某種程度上可以說，開封市城管綜合執(zhí)法體制改革起步相對較早，在落實中央和省里的部署要求、深化城管綜合執(zhí)法體制改革中，具備一定的基礎。

一是市、區(qū)兩級都已建立相對獨立的城市管理行政部門。2005年10月，為落實“相對集中行政執(zhí)法權”工作，開封市在市公用事業(yè)局的基礎上，將原市建委的市容市貌和環(huán)境衛(wèi)生管理與執(zhí)法權劃轉至市公用事業(yè)局，組建成立開封市城市管理局，加掛市城市管理委員會辦公室牌子，作為市政府單獨管理的行政工作部門。同時，市屬各區(qū)也各自設立城市管理局，為各區(qū)政府管理的行政部門，以獨立或與住建局合署辦公的形式開展工作。這為市、區(qū)兩級組建新的城市管理綜合執(zhí)法機構創(chuàng)造了條件。

二是市、區(qū)兩級部分城管行政執(zhí)法權已實現(xiàn)分級集中行使。2005年的“相對集中行政執(zhí)法權”工作，對市、區(qū)兩級城管行使行政執(zhí)法權進行了初步界定，確定市本級行使市城市管理委員會日常工作和市政設施、公用事業(yè)、園林綠化的管理與執(zhí)法權及供水、燃氣等公用事業(yè)執(zhí)法權，同時將市容市貌和環(huán)境衛(wèi)生管理執(zhí)法權分片交給各區(qū)，實行重心下移，屬地為主。這與此次深化城市執(zhí)法體制改革的基本精神相符，減少了這次改革的難度和工作量。

三是市、區(qū)兩級已建立一定的配套保障措施。2010年7月，為配合推動全市“數(shù)字化城管”建設，開封市建成數(shù)字化城管信息系統(tǒng)，將井蓋、路燈、郵筒等城市元素納入城管執(zhí)法信息化管理范疇，實時通過信息化和移動通信技術對城市部件和事件信息進行處理、分析和管理。同時，開封市設立市城市數(shù)字化管理監(jiān)督指揮中心，為市城市管理局管理的事業(yè)單位，具體負責全市數(shù)字化城管信息系統(tǒng)運行維護和管理，并將涉及城市管理的6個區(qū)政府、58家市直單位及相關企業(yè)納入責任單位，統(tǒng)一考評，基本實現(xiàn)了“大城管”模式。

現(xiàn)代化城市管理工作在內容、維度、層次上都趨向復雜多元，開封市雖然在深化城區(qū)城管綜合執(zhí)法體制改革上具備一定基礎，但在具體城管執(zhí)法工作中，仍然存在一些困難和問題，亟待克服和解決。

一是存在多頭執(zhí)法、重復執(zhí)法的現(xiàn)象。當時涉及城管領域的職責還沒有完全整合到位，城管、規(guī)劃、住建、環(huán)保、工商、水利、公安、食藥監(jiān)等多部門分別承擔部分城市管理職能。城管局內部行政執(zhí)法權也沒有全部集中，市政設施、園林綠化等執(zhí)法權分別委托不同單位行使。這種多個執(zhí)法主體并存的狀況，容易造成多個部門多頭執(zhí)法、責任不清，還會出現(xiàn)對同一對象、同一事項重復檢查、交叉處罰等問題。

二是基層執(zhí)法力量有待加強。街道辦事處作為城市基層一線機構，承擔大量的城市管理事務，城管執(zhí)法的重點應該在街道。街道辦事處作為區(qū)政府的派出機構，受區(qū)政府委托負責轄區(qū)內的管理、服務與穩(wěn)定工作，權力范圍不大，但是所承擔的建設、管理、服務、穩(wěn)定、發(fā)展等職責卻不少，而分配到城管方面的精力、人力、物力也確實有限。同時，城區(qū)基層執(zhí)法隊伍沒有整合，力量分散，雖多不強。執(zhí)法人員工作量大，待遇低，與長效化、精細化管理的要求不太相符。

三是市、區(qū)兩級執(zhí)法管理機制不順。市、區(qū)兩級城市管理局都各自設有執(zhí)法隊伍，但由于隸屬不同層級，事權和責任劃分還不太清晰和明確，配合協(xié)調有時需跨越不同層級和部門，內部溝通協(xié)調機制沒有完全理順。同時，城市管理考核、督查、獎懲機制還不太健全和完善，各級、各部門間信息共享機制還不太健全，容易產生“易管之事爭著上，難管之事推諉讓”的現(xiàn)象和問題，影響城管執(zhí)法效果。

四是執(zhí)法保障不力，執(zhí)法安全和執(zhí)法效率難以保證。城管執(zhí)法相關配套法律不成熟，主要還是依據(jù)行業(yè)性法規(guī)、規(guī)章開展執(zhí)法，執(zhí)法權威性不夠；執(zhí)法隊伍不夠專業(yè)，執(zhí)法裝備設備不夠齊全；城管執(zhí)法與公安機關聯(lián)動機制不夠順暢，容易產生強制措施難以執(zhí)行、執(zhí)法過程遭遇暴力抗法等現(xiàn)象和問題。若遇暴力抗法給執(zhí)法人員造成傷害，往往按《治安管理處罰法》處罰，警戒和嚴懲作用發(fā)揮不明顯，在一定程度上影響了執(zhí)法的安全和效率。

二、開封市推進城區(qū)城管綜合執(zhí)法體制改革的工作實踐

開封市是八朝都會，歷史文化底蘊深厚。開封市委、市政府立足實際，明確提出了建設“實力開封、文化開封、美麗開封、幸福開封”的發(fā)展思路。城區(qū)城管執(zhí)法工作水平與城市形象，城市對外吸引力，城區(qū)人民群眾的宜居感、安全感、自信感、獲得感息息相關。市委、市政府對城市執(zhí)法體制改革工作高度重視，成立了以市長為組長的改革領導小組，多次召開市長議事會、市委深改領導小組會、市委常委會協(xié)調研判，各級單位按照“精簡統(tǒng)一、機制創(chuàng)新、重心下移、屬地為主”的原則，穩(wěn)妥有序地推進城區(qū)城管體制改革。

一是對照范圍，澄清涉及城市管理的部門（單位）職能與機構編制底數(shù)。這是深化城區(qū)城管執(zhí)法體制改革的前提。這個階段工作的重點是吃透上級文件精神，全方位掌握情況；難點在于區(qū)分清楚核定的職能、機構編制與實際履行職能、編制人員情況的異同。開封市對照省級文件明確的城管執(zhí)法范疇和承擔城管職能部門（單位） 的“三定”方案、權責清單、機構編制方案，采取查閱資料、實地調研、開展座談、集中研討等方式，對城管、住建、規(guī)劃、工商、環(huán)保、水利、食藥監(jiān)、公安等8個政府部門所承擔的城管職能與全部職能的比例情況進行了反復梳理，全面掌握了履行城管執(zhí)法任務的11家事業(yè)單位的機構名稱、規(guī)格、領導職數(shù)、核定編制、在編人員、經費形式等，梳理出涉及城管執(zhí)法范圍內的行政執(zhí)法權350多項，區(qū)分出運行中的具體情況。如市工商局負責流動商販管理，實際上此項工作未開展；市規(guī)劃局負責違章建筑查處工作，實際上2014年市規(guī)劃局已將此項查處工作交給了各區(qū)政府，只保留了對違章建筑的處罰權。

二是結合實際，梳理城區(qū)城管綜合執(zhí)法工作的內涵。這是深化城區(qū)城管執(zhí)法體制改革的索引。這個階段工作的重點是頂層設計，難點在于提出的方案必須經得住系統(tǒng)科學的推敲，必須緩解現(xiàn)有矛盾和問題，工作量多在隱性的謀劃設計和反復論證上。圍繞改革目標，開封市確立了“一個執(zhí)法機構、一支執(zhí)法隊伍、整體配備編制、分層同步推進”的總體思路。一個執(zhí)法機構，就是市、區(qū)兩級分別依托現(xiàn)有城市管理局設立新的城市綜合執(zhí)法機構，城管執(zhí)法職能統(tǒng)一整合后歸新設立的城市綜合執(zhí)法機構承擔。一支執(zhí)法隊伍，就是市、區(qū)兩級各自將分散的城管執(zhí)法職責、編制和人員整合，在原城管監(jiān)察支（大）隊基礎上分別建成一支城管執(zhí)法隊伍，受局機關委托具體承擔城管執(zhí)法任務。整體配備編制，就是城區(qū)城管執(zhí)法人員編制總量按城區(qū)常住人口萬分之六比例核算（省級文件明確范圍為常住人口的萬分之三至萬分之七），市、區(qū)兩級城管行政人員和支（大） 隊執(zhí)法人員納入核算范圍。分層同步推進，就是市、區(qū)兩級同步調整整合機構、劃轉職能和編制人員。

三是迅速推進，搭建城區(qū)城市管理綜合執(zhí)法體制改革工作架構。這是深化城區(qū)城管執(zhí)法體制改革的主體。這個階段工作的重點是將思路和方案落到實處，難點在于在法律法規(guī)框架內探索解決實際問題的辦法。2017年6月底前，調整職能和機構編制的文件印發(fā)后，開封市、區(qū)兩級分別在城市管理局掛牌成立城市綜合執(zhí)法局；城管執(zhí)法支（大）隊，機構和編制人員全部整合劃轉到位，初步展開工作。7月中旬，市城市管理局（市城市綜合執(zhí)法局）“三定”方案完成修訂印發(fā)。10月中旬，市級部分執(zhí)法人員招錄工作展開。11月上旬，各區(qū)城市管理局（城市綜合執(zhí)法局）“三定”方案完成修訂批復，自此，開封市城區(qū)城管綜合執(zhí)法體制架構得以理順搭建。在此過程中，城鄉(xiāng)一體化示范區(qū)（以下簡稱示范區(qū)）城管執(zhí)法隊伍執(zhí)法資格問題需要綜合考量。由于示范區(qū)是市政府派出機構，不是獨立行政主體，沒有資格賦予執(zhí)法隊伍行政權力。對此，開封市在示范區(qū)設立市城市管理局（市城市綜合執(zhí)法局）示范區(qū)分局，作為市城市管理局（市城市綜合執(zhí)法局） 的派出機構，與示范區(qū)城市管理局“一個機構、兩塊牌子”，同時設立的示范區(qū)城管執(zhí)法大隊歸示范區(qū)分局管理，合法、合規(guī)、合理地解決了這一問題。

四是抓好融合，充實機構職能、權力、責任。這是深化城區(qū)城市管理綜合執(zhí)法體制改革的關鍵環(huán)節(jié)。這個階段，主要工作是充實完善新體制內容，推動新體制無障礙長效化運轉。開封市重點在建立與新體制契合的機制模式上進行了嘗試。探索建立城管執(zhí)法聯(lián)席會議和部門協(xié)作配合機制，市、區(qū)分別成立綜合執(zhí)法協(xié)調領導小組，辦公室常設在城管局，政府主要領導定期召集開會，以便共享信息、研究解決重大問題。對區(qū)城管部門探索實行“雙重管理”機制，以區(qū)為主，領導班子由市城管局與區(qū)共同考核，城管工作主要領導的任命應征得市局同意。依托市城市數(shù)字化管理監(jiān)督指揮平臺，建立市、區(qū)綜合執(zhí)法管理指揮平臺，探索建立“一級監(jiān)督、二級指揮、三級管理、四級網絡”管理模式，形成覆蓋城區(qū)的城管綜合執(zhí)法指揮調度網絡體系。建立健全市、區(qū)、街道（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）、社區(qū)管理網絡，將城市管理、社會和公共服務事項管理統(tǒng)一網絡化。建立城管執(zhí)法與公安、檢察、審判機關信息共享、案情通報、案件移送等制度，接入市行政執(zhí)法與刑事司法銜接信息共享平臺，實現(xiàn)行政處罰與刑事處罰對接。探索“城管+公安”模式，由市公安局一名副局長兼任市城市管理局（市城市綜合執(zhí)法局）副局長，行政執(zhí)法警察大隊加掛城市綜合執(zhí)法保障大隊牌子等。

三、推進城區(qū)城管綜合執(zhí)法體制改革應把握的幾個重點問題

開封市城區(qū)城管綜合執(zhí)法體制改革標準要求高，涉及層級、單位部門、編制人員多，可以說事務多頭、輕重交織，時長不一、緩急有別，既需要綜合考慮、全面統(tǒng)籌，又需要突出重點、具體把握。

一是職權層級劃分問題?？茖W確定應當集中的執(zhí)法職能，按層級合理劃分權限是城區(qū)城管執(zhí)法體制改革要重點考慮的問題。在把握這個問題時，開封市既嚴格落實上級要求，又考慮實際需要，兼顧了科學性與執(zhí)法實踐要求的統(tǒng)一。在職能劃分上，按照省級文件明確的標準范圍，做到“該給的給全，不該給的決不納入”，如初始考慮住建部門行政處罰權數(shù)量大且部分專業(yè)性強，全部劃轉怕難以承接，最終嚴格按照省級文件的要求全部劃轉；圍繞開封市建設國際文化旅游名城的目標，在市城管執(zhí)法支隊內設立停車場管理辦公室，用于加強市區(qū)機動車、非機動車停車場規(guī)劃的實施和監(jiān)督管理；在市、區(qū)兩級執(zhí)法權限界定上，采取條塊結合的方法進行了劃分，城區(qū)供水、燃氣、供熱、照明、排水、污水處理費征稽等行政處罰及跨區(qū)域重大復雜案件的處理由市級按條狀負責，市政公用、園林綠化、清潔環(huán)衛(wèi)等工作中大街干線的管理與執(zhí)法由市級負責，背街小巷由各區(qū)分塊屬地管理。

二是權力交接過渡問題。在改革中，市級整合集中了8個部門11個單位行使的350多項行政權力，各區(qū)整合范圍和規(guī)模參照市級執(zhí)行。前期整合重點考慮權力邊界的劃分，開封市把握了既落實上級要求又結合開封實際的大原則，解決了合得起、放得下的問題；整合后則重點對接得住、展得開的問題進行了把握。城管執(zhí)法在整個城市管理工作中占比很大，如此大規(guī)模執(zhí)法權的集中轉移，必須防止出現(xiàn)時間與空間上的任何斷檔或真空。對此，開封市重點采取“內”“外”綜合著手的方法。外部協(xié)調每個執(zhí)法權劃轉部門做好所有執(zhí)法權行使流程圖的繪制，規(guī)范每項執(zhí)法權的實施依據(jù)、立案時機、調查手段、審查程序、辦理環(huán)節(jié)、法定時限等要素及相關配套文書、資料，配以實例說明后移交；內部加強城市綜合執(zhí)法局的工作運轉銜接，出臺綜合執(zhí)法工作銜接實施辦法，就局內科室和單位職責的劃分、工作銜接的程序、溝通協(xié)調與通報制度的建立等進行規(guī)范，并專門統(tǒng)一了行政處罰案件移交工作?！皟取薄巴狻彪p修推動了執(zhí)法權交接的有機過渡。

三是執(zhí)法重心下移問題。城市管理的重點在基層一線。開封市的城區(qū)城管綜合執(zhí)法體制改革，把執(zhí)法重心下移作為一項重要任務和目標，從多個角度進行把握落實。在職權劃分上，堅持屬地管理的原則，建立市監(jiān)督考核、區(qū)總體負責、街道（鄉(xiāng)鎮(zhèn)） 具體實施的工作機制，強化區(qū)政府城市管理和綜合執(zhí)法責任主體地位。在權力下放上，將區(qū)級能承擔的有關違法建設、市容環(huán)衛(wèi)、市政設施、園林綠化等方面的310多項行政處罰和強制權一次性下放到各區(qū)城管綜合執(zhí)法部門。在基層執(zhí)法隊伍設置上，各區(qū)分別整合成立街道辦事處（鄉(xiāng)鎮(zhèn)） 執(zhí)法中隊，具體落實轄區(qū)城管執(zhí)法任務，著力解決多頭、多層次、重復執(zhí)法和推諉扯皮等問題。在執(zhí)法力量保障上，嚴格按城區(qū)常住人口萬分之六比例測算城管執(zhí)法人員總量，市級保留一個執(zhí)法支隊，其他編制數(shù)各區(qū)按標準配滿。同時規(guī)定按市級不低于1∶1、區(qū)級不低于1∶1.5的比例配備協(xié)管人員，新招錄執(zhí)法人員3年內的費用由市、區(qū)財政各承擔50%，正式執(zhí)法人員服裝和執(zhí)法記錄儀的費用由市財政承擔，在多重力量保障上都突出了執(zhí)法力量下沉這個改革主題。

四是管罰區(qū)分結合問題。行政執(zhí)法權的集中行使并不意味著城管執(zhí)法機構與相關職能部門工作的絕對分離，管理與處罰的關系成為重點要把握的問題。在界定執(zhí)法和管理職權范圍時，開封市明確執(zhí)法權的移交并不是管理權的移交，業(yè)務部門的行業(yè)監(jiān)管責任主體地位沒變，必須繼續(xù)落實源頭監(jiān)管責任，履行政策制定、審查審批、批后監(jiān)管、業(yè)務指導、案件認定移送等職責，為城管執(zhí)法提供必要的檢驗檢測、鑒定、認定等技術支撐。不能以執(zhí)法代替管理，也不能以管理代替執(zhí)法，更不能出現(xiàn)管理“真空”和“扯皮”。如執(zhí)法權移交后，市政設施管理部門仍保持正常巡查和管理，發(fā)現(xiàn)問題及時按程序做好移交對接。同時完善城管執(zhí)法機構與業(yè)務部門合作與執(zhí)法協(xié)助機制，推進聯(lián)合執(zhí)法，促進信息與資源共享，實現(xiàn)有效治理。如業(yè)務部門在城市管理中實施了行政許可或在后續(xù)監(jiān)管中發(fā)現(xiàn)了違法行為，必須及時告知城管執(zhí)法機關；城管執(zhí)法機關在查處后應及時向職能部門反饋，確保信息互聯(lián)互通，促進協(xié)作治理。