相對集中行政許可權(quán)改革的實(shí)踐與思考
——以河北省滄州市為例

滄州市編辦課題組

近年來，河北省開啟了相對集中行政許可權(quán)改革工作的實(shí)踐探索，滄州市先行先試，走在了河北省前列，其探索的行政審批局和“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”兩種改革模式同步推進(jìn)的做法已初見成效。研究滄州市的實(shí)踐探索，可以為破解改革中出現(xiàn)的政府職能轉(zhuǎn)變和監(jiān)管等一系列問題，以及探索新的改革路徑提供理論基礎(chǔ)。

一、相對集中行政許可權(quán)的內(nèi)涵和改革演進(jìn)

（一） 相對集中行政許可權(quán)的法定條件

黨的十八大以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央從全局出發(fā)，全面深化改革，將政府職能轉(zhuǎn)變作為深化行政體制改革和經(jīng)濟(jì)體制改革的關(guān)鍵，并多次進(jìn)行部署。2015年5月，全國相對集中行政許可權(quán)改革現(xiàn)場會(huì)在天津市濱海新區(qū)召開，“行政審批局”的改革模式得到充分肯定。國務(wù)院《關(guān)于印發(fā)2016年推進(jìn)簡政放權(quán)放管結(jié)合優(yōu)化服務(wù)改革工作要點(diǎn)的通知》在第一部分中指出：“繼續(xù)開展相對集中行政許可權(quán)改革試點(diǎn)，推廣地方實(shí)施綜合審批的經(jīng)驗(yàn)。”

《中華人民共和國行政許可法》對相對集中行政許可權(quán)作出了規(guī)定。《行政許可法》第二十五條規(guī)定：經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)，省、自治區(qū)、直轄市人民政府根據(jù)精簡、統(tǒng)一、效能的原則，可以決定一個(gè)行政機(jī)關(guān)行使有關(guān)行政機(jī)關(guān)的行政許可權(quán)。第二十六條第一款規(guī)定：行政許可需要行政機(jī)關(guān)內(nèi)設(shè)的多個(gè)機(jī)構(gòu)辦理的，該行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)確定一個(gè)機(jī)構(gòu)統(tǒng)一受理行政許可申請，統(tǒng)一送達(dá)行政許可決定。第二款規(guī)定：行政許可依法由地方人民政府兩個(gè)以上部門分別實(shí)施的，本級人民政府可以確定一個(gè)部門受理行政許可申請并轉(zhuǎn)告有關(guān)部門分別提出意見后統(tǒng)一辦理，或者組織有關(guān)部門聯(lián)合辦理、集中辦理。

我國已經(jīng)基本建立以《行政許可法》為核心的行政許可法律體系，奠定了相對集中行政許可權(quán)法治化的基礎(chǔ)。但隨著改革不斷向縱深推進(jìn)，制約相對集中行政許可權(quán)改革的制度化弊端日漸凸顯。在“職權(quán)法定”的前提下進(jìn)行分析，可知這種制度制約主要表現(xiàn)為既缺少對相對集中行政許可權(quán)行使部門的法定和統(tǒng)一授權(quán)，又缺少行政權(quán)力的來源和范圍邊界。

（二） 相對集中行政許可權(quán)的理論內(nèi)涵

要把握相對集中行政許可權(quán)的理論內(nèi)涵，首先應(yīng)明確它的最終目的是：深化簡政放權(quán)，逐步向服務(wù)型政府轉(zhuǎn)變，使原來行使行政許可權(quán)力的行政主管部門提高公共服務(wù)的供給效率，將權(quán)力行使與權(quán)力監(jiān)督進(jìn)行分離，解決行政審批公正性的問題，讓人民群眾有更多的獲得感。其次應(yīng)明確它的本質(zhì)是：重構(gòu)我國行政許可權(quán)，重新配置權(quán)力，重新設(shè)置主體、行政許可權(quán)的運(yùn)行模式，明確行政主體的責(zé)任。

結(jié)合以上分析，相對集中行政許可權(quán)的理論內(nèi)涵首先是經(jīng)批準(zhǔn)，將有關(guān)部門行使的行政許可事項(xiàng)集中起來，交由一個(gè)部門統(tǒng)一行使；其次是將許可的受理權(quán)、審核權(quán)、決定權(quán)、頒證權(quán)相對集中，既要做到權(quán)力本身的“相對集中”，又要做到權(quán)力、職責(zé)的統(tǒng)一；再次，相對集中行政許可權(quán)在不創(chuàng)設(shè)新的行政許可類別的前提下，創(chuàng)立把過去由多個(gè)行政機(jī)關(guān)行使的許可權(quán)分離出來，交由另一行政機(jī)關(guān)統(tǒng)一行使。因此，在相對集中行政許可權(quán)改革中，特別是“行政審批局”模式的改革能否平穩(wěn)推進(jìn)，關(guān)鍵在于能否將“相對集中行政許可權(quán)”的理論內(nèi)涵貫穿于整個(gè)改革過程。

（三） 相對集中行政許可權(quán)改革的演進(jìn)過程和成效

目前我國相對集中行政許可權(quán)改革的一個(gè)重要特征是：從中央到地方自上而下部署落實(shí)與地方政府因體制機(jī)制、經(jīng)濟(jì)發(fā)展等需要自發(fā)改革相呼應(yīng)。一方面，中央運(yùn)用頂層設(shè)計(jì)，進(jìn)行統(tǒng)一部署，對于地方政府有明確的時(shí)限要求，同時(shí)提出“壓縮行政審批事項(xiàng)1/3以上”等具體要求，希望以一種運(yùn)動(dòng)式改革的方式提高改革效率；另一方面，一些地方政府迫于經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的制約，出于提高營商環(huán)境競爭力等方面的考慮，主動(dòng)創(chuàng)新體制機(jī)制，實(shí)施流程再造、“一站式服務(wù)”、“互聯(lián)網(wǎng)+”等一系列改革創(chuàng)新。

1.相對集中行政許可權(quán)改革的演進(jìn)過程。相對集中行政許可權(quán)的演進(jìn)經(jīng)歷了以下幾個(gè)階段的發(fā)展歷程：第一階段變革是空間上的集中辦公，即建立行政審批大廳（或政務(wù)中心）。該模式實(shí)際上是享有行政許可實(shí)施權(quán)的行政機(jī)關(guān)在辦公場所方面的集中，只是將行政許可辦理程序中的受理權(quán)和決定后的送達(dá)權(quán)集中行使，從形式上相當(dāng)于“傳達(dá)室”和“收發(fā)室”的作用。第二階段的變革是職能部門內(nèi)部審批的集中，即內(nèi)部成立行政審批機(jī)構(gòu)，也就是所謂的“兩集中、兩到位”。該模式使行政機(jī)關(guān)不僅擁有了行政許可受理權(quán)、送達(dá)權(quán)，而且被賦予了直接審批權(quán)，這就給行政許可相對人帶來了物理空間上的便利，并且推動(dòng)了行政許可權(quán)的科學(xué)配置，對改革產(chǎn)生了積極的影響。第三階段的變革是實(shí)質(zhì)性行政許可權(quán)集中，即成立行政審批局。該模式與相對集中行政許可權(quán)內(nèi)涵最為接近，也是《行政許可法》第二十五條的體現(xiàn)和落實(shí)。

2.相對集中行政許可權(quán)改革實(shí)現(xiàn)“三個(gè)轉(zhuǎn)變”。中央對“行政審批局”模式加以肯定，該模式在相對集中行政許可權(quán)、深化行政審批制度改革方面具有其獨(dú)特優(yōu)勢，其實(shí)踐也取得了一定成效。主要是實(shí)現(xiàn)了“三個(gè)轉(zhuǎn)變”：一是實(shí)現(xiàn)了從“物理整合”到“實(shí)質(zhì)統(tǒng)一”的轉(zhuǎn)變。設(shè)立行政審批局并將其確定為政府工作部門，對現(xiàn)有審批部門的審批職能進(jìn)行劃轉(zhuǎn)整合，組建專門的審批處（科），將原審批部門從事行政審批工作的業(yè)務(wù)人員劃轉(zhuǎn)調(diào)入行政審批局，真正賦予其行使許可權(quán)的主體地位。二是實(shí)現(xiàn)了從“局部程序集中”到“全面權(quán)責(zé)集中”的轉(zhuǎn)變。行政審批局的成立打破了部門之間的界限，直接改變了行政許可的實(shí)施機(jī)關(guān)，真正實(shí)現(xiàn)了實(shí)體權(quán)力的集中，同時(shí)，避免了重復(fù)審批、交叉審批、循環(huán)審批，實(shí)現(xiàn)了“誰審批誰負(fù)責(zé)”的統(tǒng)一。三是實(shí)現(xiàn)了從“權(quán)力減法”到“改革加法”的轉(zhuǎn)變。在政府整體改革的層面來把握，以“行政審批局”模式為引領(lǐng)的相對集中行政許可權(quán)改革，產(chǎn)生了“鲇魚效應(yīng)”，激活了改革動(dòng)力。緊扣權(quán)力改革的“痛點(diǎn)”，在“去權(quán)力”中倒逼政府部門職能定位的轉(zhuǎn)變，重新梳理權(quán)責(zé)清單，強(qiáng)化事中事后監(jiān)管體制機(jī)制變革；觸發(fā)大部門制改革、綜合行政執(zhí)法改革、內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)改革、“放管服”改革等一系列改革，共同構(gòu)建了“大改革”的格局，實(shí)現(xiàn)了政府在弱審批、嚴(yán)監(jiān)管、重信用、強(qiáng)服務(wù)中走向現(xiàn)代治理模式的重大改變。

二、滄州市相對集中行政許可權(quán)改革概況

滄州市相對集中行政許可權(quán)改革實(shí)行多項(xiàng)改革聯(lián)動(dòng)、協(xié)同推進(jìn)，以深化“放管服”改革為主方向和原動(dòng)力，以加快政府職能轉(zhuǎn)變?yōu)槁淠_點(diǎn)，以優(yōu)化營商環(huán)境為最終目的，力求打通“最后一公里”，最大限度釋放改革紅利，增強(qiáng)區(qū)域發(fā)展新活力。

（一） “一章審批”，權(quán)力集中

1.市、縣全面建立行政審批局。2017年4月27日，滄州市完成了市、縣兩級行政審批局集中掛牌，啟用行政審批專用章，將部門分散的行政審批權(quán)集中交由新設(shè)立的行政審批局統(tǒng)一行使，由其負(fù)責(zé)行政審批、政務(wù)服務(wù)和公共資源交易管理工作，并由其獨(dú)立承擔(dān)行政法律責(zé)任。

2.依法劃轉(zhuǎn)許可事項(xiàng)和人員。對于行政許可事項(xiàng)的劃轉(zhuǎn)，滄州市嚴(yán)格按照職權(quán)法定的原則和《行政許可法》規(guī)定的精簡、統(tǒng)一、效能原則，編制《滄州市行政許可事項(xiàng)目錄》，向社會(huì)公開，接受社會(huì)監(jiān)督；建立完整的準(zhǔn)入、退出評價(jià)機(jī)制，確保事項(xiàng)的立、改、廢、留法治化、科學(xué)化；對暫不劃轉(zhuǎn)的行政許可事項(xiàng)和初審轉(zhuǎn)報(bào)事項(xiàng)，按照“兩集中、兩到位”要求，逐步把事項(xiàng)、審批科室及人員集中到政務(wù)大廳，實(shí)行派駐辦理、現(xiàn)場審批。對于人員的劃轉(zhuǎn)，滄州市機(jī)構(gòu)編制部門均按相關(guān)文件要求，完善行政審批局“三定”規(guī)定，核定人員編制，按照“編隨事轉(zhuǎn)、人隨事走”的原則，采取“硬劃人、劃硬人”的做法，把原部門想干事、能干事、干成事的審批業(yè)務(wù)骨干編制劃轉(zhuǎn)至行政審批局，其余所需人員按條件要求擇優(yōu)選調(diào)，確保從事行政許可的審批人員身份合法化。

3.促進(jìn)簡政放權(quán)。滄州市以相對集中行政許可權(quán)改革為牽引，最大限度地實(shí)行簡政放權(quán)，已銜接國務(wù)院、省政府取消下放行政權(quán)力事項(xiàng)13批503項(xiàng)，市本級主動(dòng)自行取消下放行政權(quán)力事項(xiàng)9批377項(xiàng)，進(jìn)一步激發(fā)了縣域和重點(diǎn)領(lǐng)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展活力。深化商事制度改革，出臺《滄州市企業(yè)設(shè)立“八證合一、一證一碼”工作流程》，實(shí)現(xiàn)“八證合一”，按照“一表申請、一窗受理、一套材料、核發(fā)一照、加載一號”的模式，充分發(fā)揮行政審批局“一個(gè)部門管理、一個(gè)窗口辦事、一個(gè)公章審批”的綜合優(yōu)勢，實(shí)現(xiàn)了相關(guān)部門登記審批業(yè)務(wù)協(xié)同辦理。在此基礎(chǔ)上，積極推進(jìn)“二十證合一”的登記制度改革，整合數(shù)量全省第一。

（二） “多單體系”，多重監(jiān)管

1.以制度建設(shè)引領(lǐng)事中事后監(jiān)管。在全省率先制定出臺了《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)行政審批事中事后監(jiān)管工作的實(shí)施意見》《滄州市行政審批事中事后監(jiān)督管理辦法》，文件在監(jiān)管原則、監(jiān)管內(nèi)容、監(jiān)管措施和保障機(jī)制等方面提出了具體要求，為政府部門轉(zhuǎn)變管理理念、改進(jìn)工作方式、加強(qiáng)事中事后監(jiān)管指明了工作方向。同時(shí)建立部門與部門之間的監(jiān)管協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)機(jī)制，實(shí)現(xiàn)資源共享，建立健全橫向協(xié)調(diào)、縱向聯(lián)通、縱橫協(xié)管的監(jiān)管體系。

2.以清單管理制度建設(shè)推進(jìn)建立新監(jiān)管體系。一是對現(xiàn)有7張綜合清單進(jìn)行調(diào)整完善。其中包括：市本級行政權(quán)力清單2634項(xiàng)，責(zé)任清單3702項(xiàng)，行政許可目錄清單306項(xiàng)，行政許可中介服務(wù)事項(xiàng)清單92項(xiàng)，市場主體行政審批后續(xù)監(jiān)管清單605項(xiàng)，禁投產(chǎn)業(yè)目錄清單34項(xiàng)，涉企收費(fèi)和罰沒事項(xiàng)目錄清單167項(xiàng)。二是編制公開4張新的綜合清單。行政執(zhí)法事項(xiàng)清單3566項(xiàng)、市場監(jiān)管隨機(jī)抽查事項(xiàng)清單330項(xiàng)、政務(wù)服務(wù)事項(xiàng)目錄清單和實(shí)施清單592項(xiàng)、保留和取消的群眾和企業(yè)辦事證明事項(xiàng)清單35項(xiàng)，以上清單全部編制完成并向社會(huì)公開。三是編制公開2張專項(xiàng)責(zé)任清單。生態(tài)環(huán)境保護(hù)監(jiān)管責(zé)任清單共梳理出153項(xiàng)監(jiān)管職責(zé)；對市直部門安全生產(chǎn)監(jiān)管責(zé)任進(jìn)行重新梳理，進(jìn)一步明確38個(gè)市安委會(huì)有關(guān)成員單位的安全生產(chǎn)工作職責(zé)分工，形成了安全生產(chǎn)監(jiān)管責(zé)任清單。四是推進(jìn)清單管理制度向開發(fā)區(qū)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)延伸。三個(gè)市屬開發(fā)區(qū)行政許可事項(xiàng)目錄清單全部公開，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道） 開展清單管理制度試點(diǎn)，整合試點(diǎn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的行政權(quán)力、責(zé)任以及監(jiān)管、執(zhí)法、服務(wù)等職能，編制公開1張綜合性清單。五是打造3張滄州特色清單。包括編制公開40個(gè)市直部門的專項(xiàng)監(jiān)管責(zé)任清單233項(xiàng)，市、縣、鄉(xiāng)、村四級網(wǎng)上服務(wù)平臺辦理事項(xiàng)目錄清單784項(xiàng)，公共服務(wù)清單261項(xiàng)。

3.以內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)改革強(qiáng)化監(jiān)管職責(zé)。滄州市編辦結(jié)合全市內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)改革工作，科學(xué)界定行政審批局與其他政府職能部門的職責(zé)，合理設(shè)置原審批部門內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，打破原有的審批監(jiān)管體制，整合審批職能、強(qiáng)化監(jiān)管職能，實(shí)行審監(jiān)分離，促進(jìn)職能轉(zhuǎn)變。對市本級33個(gè)承擔(dān)行政審批事中事后監(jiān)管職責(zé)的部門進(jìn)行合理配置，組建相應(yīng)的監(jiān)管科室，相關(guān)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)由原來的36個(gè)增加到78個(gè)。重新修訂部門“三定”規(guī)定，調(diào)整修改監(jiān)管職責(zé)306項(xiàng)，明確強(qiáng)化監(jiān)管職責(zé)256項(xiàng)。

4.以綜合執(zhí)法改革促監(jiān)管落地。滄州市通過壓縮執(zhí)法層級、理順執(zhí)法關(guān)系、整合執(zhí)法隊(duì)伍推進(jìn)綜合執(zhí)法改革，探索建立跨區(qū)域、跨部門執(zhí)法協(xié)作和執(zhí)法爭議協(xié)調(diào)機(jī)制。一是推進(jìn)城市管理層面綜合執(zhí)法改革，探索設(shè)置一支城市管理綜合執(zhí)法大隊(duì)，推動(dòng)市縣兩級城市管理領(lǐng)域綜合執(zhí)法全覆蓋。二是在行業(yè)內(nèi)層面，推進(jìn)市、縣兩級衛(wèi)生計(jì)生綜合監(jiān)督行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)組建，推進(jìn)市、縣市場監(jiān)管領(lǐng)域綜合執(zhí)法改革。三是在開發(fā)區(qū)層面，組建綜合執(zhí)法局，逐步實(shí)現(xiàn)歸并執(zhí)法機(jī)構(gòu)，提高執(zhí)法效率。四是推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)層面綜合執(zhí)法改革，探索開展跨鄉(xiāng)鎮(zhèn)區(qū)域綜合行政執(zhí)法改革試點(diǎn)工作，實(shí)現(xiàn)“一支執(zhí)法隊(duì)伍管若干個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)”。

5.以云監(jiān)管平臺為載體創(chuàng)新監(jiān)管方式。一是探索“云政務(wù)”。為破解“審管分離”后審批局和原職能部門工作如何實(shí)現(xiàn)無縫銜接、流程再造、審批監(jiān)管等難題，滄州市行政審批局依托政務(wù)中心現(xiàn)有的信息化體系，探索建設(shè)將審批、監(jiān)管、服務(wù)和監(jiān)督合為一體的大數(shù)據(jù)云平臺，對行政許可事前審批、事中事后監(jiān)管實(shí)施數(shù)據(jù)化監(jiān)控管理，探索出一條“審管同步、規(guī)范高效、公開透明、全程留痕、分析應(yīng)用”的“云政務(wù)”新路。二是實(shí)行“互聯(lián)網(wǎng)+監(jiān)管”。充分發(fā)揮信息網(wǎng)絡(luò)的廣度和系統(tǒng)平臺的便捷優(yōu)勢，實(shí)現(xiàn)監(jiān)管、服務(wù)、反饋的同步聯(lián)動(dòng)。三是推行“監(jiān)管模板化”。在強(qiáng)化“雙隨機(jī)、一公開”日常監(jiān)管模式的同時(shí)，通過劃定重點(diǎn)行業(yè)和關(guān)鍵區(qū)域、劃定監(jiān)管人員，使風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管重點(diǎn)化。同時(shí)推動(dòng)信用監(jiān)管公開，對已獲許可的市場主體進(jìn)行信用約束，通過網(wǎng)絡(luò)信用檔案，對守信主體進(jìn)行激勵(lì)支持，對失信主體依法限制或禁止經(jīng)營活動(dòng)。

（三） “一網(wǎng)服務(wù)”，創(chuàng)新方式

1.全面推進(jìn)“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”。滄州市在全省率先構(gòu)建了市、縣、鄉(xiāng)、村四級網(wǎng)上審批便民服務(wù)平臺，出臺《滄州市加快推進(jìn)“互聯(lián)網(wǎng)＋政務(wù)服務(wù)”工作實(shí)施方案》，將行政審批局和入駐部門的審批事項(xiàng)完全納入便民服務(wù)平臺，實(shí)現(xiàn)信息共享，實(shí)現(xiàn)線上審批與線下服務(wù)的有機(jī)融合。將受理、審核、審批、告知等環(huán)節(jié)信息按照流程進(jìn)行編程，嵌入電子表單、電子簽章、電子監(jiān)察等8個(gè)功能模塊，使每一步運(yùn)行產(chǎn)生的信息相互流轉(zhuǎn)并貫穿整個(gè)事項(xiàng)，實(shí)現(xiàn)了網(wǎng)上辦事“全程信息化管理”。將全市24個(gè)部門的217項(xiàng)事項(xiàng)納入零跑動(dòng)改革范圍，變“群眾跑腿”為“信息跑路”，打造了“辦事方式最便捷”的政策洼地。

2.規(guī)范流程再造。根據(jù)企業(yè)需要辦理的許可事項(xiàng)和審批流程改革運(yùn)行機(jī)制，推行一個(gè)窗口流轉(zhuǎn)、車間式流水線審批的運(yùn)行方式，實(shí)現(xiàn)“一窗收件、聯(lián)合審批、信息共享、一次發(fā)證”，并建立“一條龍、一站式”服務(wù)機(jī)制。對簡單事項(xiàng)實(shí)行當(dāng)日審批，對聯(lián)辦事項(xiàng)實(shí)行一口辦理、一口答復(fù)，對關(guān)聯(lián)審批實(shí)行一章多效，對網(wǎng)上審批實(shí)行一次領(lǐng)證，對踏勘驗(yàn)收實(shí)行統(tǒng)一勘驗(yàn)。同時(shí)抓好標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)，重新編制運(yùn)行流程圖，健全完善服務(wù)指南和審查細(xì)則，逐項(xiàng)規(guī)范事項(xiàng)名稱、設(shè)定依據(jù)、申請材料等37項(xiàng)要素，形成行政許可事項(xiàng)實(shí)施清單。通過流程再造，審批的總時(shí)限和總環(huán)節(jié)分別削減到原來的44.7%和66.8%，在全省位居前列。

3.創(chuàng)新審批方式。一是實(shí)行扁平化審批。重新設(shè)置審批層級，重心下移，夯實(shí)科室審批基礎(chǔ)。對涉及企業(yè)注冊、變更登記以及相關(guān)生產(chǎn)經(jīng)營許可等一般性的審批事項(xiàng)由科長批復(fù)，該類事項(xiàng)由26項(xiàng)增加到143項(xiàng)；對涉及重大公共安全、重大行政決策、第三方重大利益等審批事項(xiàng)報(bào)由局分管領(lǐng)導(dǎo)、主要領(lǐng)導(dǎo)或集體研究后批復(fù)，該類事項(xiàng)由214項(xiàng)壓縮到77項(xiàng)，扁平化率達(dá)到62%。二是優(yōu)化聯(lián)合審批。制定《滄州市項(xiàng)目聯(lián)合審批管理辦法》，以政務(wù)服務(wù)中心、公共資源交易中心兩個(gè)平臺為基礎(chǔ)，進(jìn)一步優(yōu)化固定資產(chǎn)投資項(xiàng)目建設(shè)審批流程，確保項(xiàng)目立項(xiàng)、用地許可、規(guī)劃許可、施工許可、綜合驗(yàn)收等全部流程更加科學(xué)規(guī)范。其中，政府投資項(xiàng)目審批、企業(yè)投資項(xiàng)目核準(zhǔn)、企業(yè)投資項(xiàng)目備案分別壓縮52%、55%、54%。三是推進(jìn)多元化審批。對于重大投資項(xiàng)目和民生工程，創(chuàng)新審批方式，打破傳統(tǒng)的一事一申請、一個(gè)事項(xiàng)一套資料模式，推行打包申請、打包審批，保障重點(diǎn)項(xiàng)目工程的順利實(shí)施。四是探索容缺受理。探索在招商階段和審批階段提前介入，實(shí)行“期望辦理”、容缺預(yù)審受理、預(yù)約申請等高效新型審批服務(wù)機(jī)制。嚴(yán)格按照法律規(guī)定壓縮要件材料，對非要件材料可以容缺的，在頒發(fā)許可證時(shí)一并補(bǔ)齊，屬于上一個(gè)審批環(huán)節(jié)的材料科室內(nèi)部傳遞。

4.拓寬服務(wù)渠道。滄州市借助相對集中行政許可權(quán)改革，提出打造“辦事程序最簡化、辦事態(tài)度最熱情、辦事理念最先進(jìn)、辦事成本最低廉、辦事方式最便捷、辦事成效最顯著”的“六最”政策洼地，全力優(yōu)化營商環(huán)境。一是落實(shí)各項(xiàng)改革舉措降低準(zhǔn)入門檻。實(shí)行認(rèn)繳登記制，放寬登記條件；穩(wěn)步推進(jìn)先照后證改革，企業(yè)設(shè)立登記前置審批事項(xiàng)由226項(xiàng)減少為37項(xiàng)，減幅達(dá)84%；放寬市場主體住所登記條件，就住改商、“一址多照”、“一照多址”等問題予以明確，近2萬戶市場主體受惠。二是完善服務(wù)舉措激發(fā)市場主體活力。推行提前介入服務(wù)、跟蹤幫辦服務(wù)、延時(shí)服務(wù)、上門服務(wù)、問題導(dǎo)向式服務(wù)、精準(zhǔn)對接式服務(wù)等“六服務(wù)”；采取商標(biāo)興企強(qiáng)品牌、信用興企鑄誠信、融資興企解難題、維權(quán)護(hù)企保權(quán)益、黨建促企添動(dòng)力等“五舉措”。2017年，全市新增市場主體6.74萬戶，新登記企業(yè)新增注冊資本近4300億元，同比增長17.19%，全市營商環(huán)境進(jìn)一步優(yōu)化。

三、相對集中行政許可權(quán)改革面臨的問題

（一） 行政許可權(quán)集中后政府部門職能如何轉(zhuǎn)型定位

在相對集中行政許可權(quán)改革推進(jìn)過程中，行政主管部門原行使的行政審批權(quán)劃轉(zhuǎn)至行政審批局統(tǒng)一行使后，行政主管部門如何定位角色和職能、如何有效行使管理權(quán)最為關(guān)鍵。如何破解這一難題，將直接影響政府能否規(guī)范、高效、有序運(yùn)行，最終影響改革的未來走向。有些原行政主管部門認(rèn)為，改革就是斷了它們最得力的手臂，讓管理失去了手段，讓監(jiān)管沒有了辦法，因而無所適從。這種焦慮心態(tài)的核心是行政許可權(quán)被劃轉(zhuǎn)后，相關(guān)部門如何重新進(jìn)行定位和轉(zhuǎn)型的問題。

（二）行政許可權(quán)集中后如何監(jiān)管

行政許可權(quán)集中后的監(jiān)管體現(xiàn)在兩個(gè)方面：一方面是對行政審批機(jī)關(guān)審批啟動(dòng)、審批運(yùn)行、審批結(jié)果的過程監(jiān)督；另一方面是對獲得許可權(quán)的相對人在行使許可權(quán)過程中的監(jiān)督，引導(dǎo)其在許可范圍內(nèi)，不損害他人及公共利益。行政許可是一種過程性、連續(xù)性行政行為，貫穿于許可事項(xiàng)的全過程，行政主體在這一過程中所要做的不只是簡單的許可證核準(zhǔn)與頒發(fā)行為，更重要的是對許可事項(xiàng)的監(jiān)督、檢查和管理，包括對被許可事項(xiàng)在實(shí)施過程中可能出現(xiàn)的中止、變更、撤銷、撤回、注銷等事務(wù)的處理。審監(jiān)分離的相對集中行政許可權(quán)改革，集中的主要是事前的審查，事中事后監(jiān)管的任務(wù)仍然由原部門承擔(dān)。而行政許可的管理難度也恰恰集中在事中事后監(jiān)管方面。

同時(shí)，有必要建立對權(quán)力運(yùn)行的制約和監(jiān)督機(jī)制，在保障行政許可審批權(quán)高效集中行使的情況下，將審批權(quán)限關(guān)進(jìn)監(jiān)督約束的制度“籠子”，讓權(quán)力不能“任性”，謹(jǐn)防權(quán)力制衡出現(xiàn)“真空”現(xiàn)象。

（三）成立行政審批局后如何“上下互通”

目前對相對集中行政許可權(quán)的理論研究和實(shí)踐，主要聚焦在橫向集中的問題上?！靶姓徟帧蹦Ｊ剑褪菍π姓块T之間的部分職責(zé)進(jìn)行的橫向關(guān)系調(diào)整。這種“橫向調(diào)整”改革，必然與政府之間“上下對口、左右對齊”的職責(zé)同構(gòu)格局相沖突，從而導(dǎo)致縱向政府間互聯(lián)互通受阻。在這種情況下，本級政府的機(jī)構(gòu)、職責(zé)的調(diào)整，必然要考慮如何與上下級（特別是上級）機(jī)關(guān)建立縱向業(yè)務(wù)上的聯(lián)系。這一難題的破解，還依賴于政府管理體制改革中“職責(zé)同構(gòu)”“條塊分割”的深層次問題的解決。

（四） 相對集中行政許可權(quán)改革與相關(guān)改革如何協(xié)同推進(jìn)

相對集中行政許可權(quán)改革的推進(jìn)不可能脫離相關(guān)改革而搞“單兵作戰(zhàn)”。比如，相對集中行政許可權(quán)改革在很大程度上促進(jìn)了“放管服”改革；相對集中行政許可權(quán)改革帶來的政府部門職能定位轉(zhuǎn)變問題，勢必影響內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)改革，而政府轉(zhuǎn)變職能又為相對集中行政許可權(quán)改革的推進(jìn)提供了有力支撐；綜合行政執(zhí)法改革為事中事后監(jiān)管提供保障。由此可見，相對集中行政許可權(quán)改革只有與當(dāng)前各項(xiàng)改革統(tǒng)籌銜接、協(xié)同推進(jìn)，才能達(dá)到事半功倍的效果。

四、相對集中行政許可權(quán)改革的新路徑

（一） 破解合法性難題

行政許可權(quán)是一項(xiàng)法定權(quán)力，職能部門行使權(quán)力時(shí)應(yīng)當(dāng)做到依法行政，相對集中行政許可權(quán)改革必須在法律法規(guī)框架內(nèi)實(shí)施。為確保改革的成效，除在按學(xué)者們普遍提到的從立法層面對相關(guān)法律法規(guī)進(jìn)行修改和完善外，還應(yīng)探索適應(yīng)“立法滯后”的過渡方式推進(jìn)改革。

我國現(xiàn)行法律明確了行政許可權(quán)的法定原則，同時(shí)也規(guī)定了行政許可權(quán)委托實(shí)施的相關(guān)制度。《行政許可法》第二十四條規(guī)定：行政機(jī)關(guān)在其法定職權(quán)范圍內(nèi)，依照法律、法規(guī)、規(guī)章的規(guī)定，可以委托其他行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政許可。滄州市行政審批局在事項(xiàng)劃轉(zhuǎn)時(shí)，創(chuàng)新性地采用協(xié)議方式承接行政許可事項(xiàng)，即與原審批部門簽訂《移交書》。這種承接行政許可權(quán)的方式使改革具有實(shí)施的彈性，不失為一種迎合現(xiàn)有法律制度合法性的探索。在中央和河北省尚未健全相對集中行政許可權(quán)在行政管理上下級之間協(xié)調(diào)溝通機(jī)制的情況下，滄州市行政審批局并不是行政許可權(quán)實(shí)施的法定部門或直接下級部門，以至于行政審批局在實(shí)施行政許可過程中就獲取法律法規(guī)解釋、業(yè)務(wù)指導(dǎo)與參與存在制度上的障礙。滄州市通過“協(xié)議”搭建起信息傳遞的橋梁，當(dāng)具體行政許可事項(xiàng)發(fā)生改、廢時(shí)，行政審批局可以及時(shí)獲得上級部門的信息。

（二）加快推進(jìn)政府部門職能整體構(gòu)建

黨的十九大報(bào)告指出：“轉(zhuǎn)變政府職能，深化簡政放權(quán)，創(chuàng)新監(jiān)管方式，增強(qiáng)政府公信力和執(zhí)行力，建設(shè)人民滿意的服務(wù)型政府?！睖嬷菔袑?nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)改革與相對集中行政許可權(quán)改革協(xié)同推進(jìn)，通過調(diào)整劃分行政許可職能，確保精簡、統(tǒng)一、效能原則的落實(shí)。

行政許可權(quán)的集中實(shí)際上打破的是傳統(tǒng)的“審管合一”體制，破除“以批代管”的傳統(tǒng)管理模式，促進(jìn)行政主管部門加快職能轉(zhuǎn)變，重構(gòu)職能定位，從微觀決策向宏觀管理轉(zhuǎn)型，從權(quán)力行使向權(quán)力監(jiān)督轉(zhuǎn)型，將工作重心轉(zhuǎn)到政策制定與調(diào)整、對審批事項(xiàng)與被許可人權(quán)利行使的監(jiān)督、提出行政執(zhí)法意見等事中事后監(jiān)管上來，真正做到審批、監(jiān)督、執(zhí)法三環(huán)節(jié)各司其職、良性互動(dòng)。同時(shí)，本著依法改革的原則，考慮到相對集中行政許可權(quán)改革的長期性、復(fù)雜性和重要性，建議建立高層次的協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，并由該機(jī)構(gòu)主導(dǎo)、統(tǒng)籌、推進(jìn)、監(jiān)管改革的實(shí)施。

（三） 加強(qiáng)事中事后監(jiān)管

一是加強(qiáng)制度性建設(shè)。加強(qiáng)對事中事后監(jiān)管工作的總體謀劃和宏觀指導(dǎo)，明確監(jiān)管主體和監(jiān)管內(nèi)容，研究加強(qiáng)事中事后監(jiān)管的有效方法，發(fā)揮好行政執(zhí)法、行業(yè)監(jiān)督、技術(shù)監(jiān)管和輿論監(jiān)督的綜合效應(yīng)。二是加強(qiáng)清單體系建設(shè)。通過清單的編制和公布，進(jìn)一步明確各級各部門職責(zé)權(quán)限，形成分工合理、邊界清晰、權(quán)責(zé)一致、高效運(yùn)轉(zhuǎn)、依法保障的政府職能體系和科學(xué)有效的權(quán)力監(jiān)督、制約、協(xié)調(diào)機(jī)制，為監(jiān)管的科學(xué)規(guī)范和合法合規(guī)提供保障。三是強(qiáng)化綜合行政執(zhí)法體制改革。推進(jìn)市、縣、鄉(xiāng)各級綜合行政執(zhí)法改革，厘清執(zhí)法權(quán)限、推動(dòng)執(zhí)法重心下移、整合執(zhí)法隊(duì)伍，破解“權(quán)責(zé)交叉、多頭執(zhí)法、重復(fù)執(zhí)法”等難題，明確綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)監(jiān)管責(zé)任。同時(shí)，探索建立健全跨區(qū)域、跨部門執(zhí)法聯(lián)動(dòng)和協(xié)作機(jī)制，消除監(jiān)管盲點(diǎn)，降低執(zhí)法成本。四是創(chuàng)新監(jiān)管方式。例如，可通過隨機(jī)抽查、調(diào)查訪問、引入第三方評估等方式對行政許可事項(xiàng)進(jìn)行評價(jià)監(jiān)管，也可探索將部分專業(yè)性較強(qiáng)的事項(xiàng)以購買服務(wù)、委托授權(quán)等方式轉(zhuǎn)移由專業(yè)組織或機(jī)構(gòu)承擔(dān)監(jiān)管。充分利用“互聯(lián)網(wǎng)+”等信息化手段，建立監(jiān)管“大數(shù)據(jù)”平臺，實(shí)現(xiàn)信息共享，通過數(shù)據(jù)分析研判，找準(zhǔn)監(jiān)管重點(diǎn)環(huán)節(jié)，強(qiáng)化失信懲戒機(jī)制。五是推廣“雙隨機(jī)、一公開”監(jiān)管機(jī)制。進(jìn)一步健全隨機(jī)抽查系統(tǒng)，完善相關(guān)細(xì)則，提升監(jiān)管的公平性、規(guī)范性和有效性；及時(shí)公開企業(yè)違法違規(guī)信息和檢查執(zhí)法結(jié)果，接受群眾監(jiān)督。這樣做既減輕企業(yè)負(fù)擔(dān)又使其自我約束、守法經(jīng)營，既促進(jìn)依法行政、執(zhí)法公正又減少權(quán)力尋租現(xiàn)象。

（四） 大力推進(jìn)“放管服”改革

著力推進(jìn)政府管理體制機(jī)制創(chuàng)新，促進(jìn)職能轉(zhuǎn)變，建設(shè)服務(wù)政府、責(zé)任政府、法治政府和廉潔政府。要推動(dòng)政府加快適應(yīng)社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展要求，進(jìn)一步深化簡政放權(quán)，進(jìn)一步創(chuàng)新監(jiān)管方式，進(jìn)一步創(chuàng)新優(yōu)化服務(wù)，打造便利、公平的市場環(huán)境，更大限度地優(yōu)化營商環(huán)境，推動(dòng)政府治理體系和治理能力現(xiàn)代化。以審批更簡、監(jiān)管更強(qiáng)、服務(wù)更優(yōu)為標(biāo)準(zhǔn)，促進(jìn)相對集中行政許可權(quán)改革。

下大力氣進(jìn)行流程再造。如天津市濱海新區(qū)行政審批局在辦理行政許可事項(xiàng)時(shí)，探索“受理、審查、批準(zhǔn)”分開設(shè)立，將各工作環(huán)節(jié)進(jìn)行物理和空間隔離，形成“單一窗口、全項(xiàng)受理，專業(yè)審查、團(tuán)隊(duì)支撐，嚴(yán)格把控、終身負(fù)責(zé)”的審批運(yùn)行模式，流程更科學(xué)，既提高了服務(wù)水平，又防止了權(quán)力尋租。借鑒天津經(jīng)驗(yàn)，滄州市研究制定了《行政審批標(biāo)準(zhǔn)化操作規(guī)程》，將審批的要件、流程、標(biāo)準(zhǔn)、時(shí)限進(jìn)行了規(guī)范和明確，通過對審批操作的各環(huán)節(jié)、各要點(diǎn)進(jìn)行規(guī)范，擠壓了自由裁量權(quán)，推進(jìn)審批的依法依規(guī)。

（五）構(gòu)建“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”新模式

信息技術(shù)的飛速發(fā)展，云政務(wù)的理念和做法的普及，給行政許可審批流程優(yōu)化提供了前所未有的契機(jī)?！盎ヂ?lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”模式已成為轉(zhuǎn)變政府職能、創(chuàng)新管理和服務(wù)的新方向，成為提升政府公共服務(wù)能力的新方式。在促進(jìn)政務(wù)公開、優(yōu)化審批流程、規(guī)范行政行為、降低行政成本、提高行政效率和加強(qiáng)監(jiān)督管理等方面發(fā)揮著重要作用。

通過“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”，將網(wǎng)上受理、電子印簽、電子批件、流程跟蹤、評價(jià)舉報(bào)等納入流程再造。建立完善行政審批大數(shù)據(jù)平臺，推動(dòng)陽光審批、規(guī)范審批、聯(lián)合審批，并將行政許可審批與事中事后監(jiān)管有機(jī)結(jié)合，構(gòu)建線上線下相結(jié)合的一體化政務(wù)服務(wù)模式。通過整合各部門政務(wù)服務(wù)資源，優(yōu)化服務(wù)流程，形成多級聯(lián)動(dòng)、規(guī)范透明、資源共享、業(yè)務(wù)協(xié)同的服務(wù)合力，破解“最后一公里”問題。