鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略視域下“落實農(nóng)地集體所有權(quán)”探析*

杜奮根

黨的十九大報告指出：“中國特色社會主義進入新時代，我國社會主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾?！睘榱藢崿F(xiàn)人民日益增長的美好生活需要，為了解決鄉(xiāng)村發(fā)展不平衡不充分的問題，黨的十九大提出了“鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略”，明確了“產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風(fēng)文明、治理有效、生活富?！钡目傄?，并通過“深化農(nóng)村土地制度改革”“深化農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革”“構(gòu)建現(xiàn)代農(nóng)業(yè)體系和完善農(nóng)業(yè)支持保護制度”“加強農(nóng)村基層基礎(chǔ)工作、健全鄉(xiāng)村治理體系”等舉措，加快推進農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化。鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實施，“農(nóng)村土地制度的改革”“集體經(jīng)濟的發(fā)展壯大”“中國特色社會主義鄉(xiāng)村振興道路的開辟”是重中之重的內(nèi)容和支撐?？梢哉f，深化農(nóng)村土地制度改革，完善農(nóng)地“三權(quán)分置”制度，落實農(nóng)地集體所有權(quán)，是鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略所依賴的土地產(chǎn)權(quán)制度基礎(chǔ)；依托農(nóng)地集體所有權(quán)而發(fā)展壯大集體經(jīng)濟，是農(nóng)村改革發(fā)展實現(xiàn)“第二次飛躍”的現(xiàn)實要求；如何落實農(nóng)地集體所有權(quán)，則是鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施的重要抓手，鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施的許多舉措都將圍繞著“落實農(nóng)地集體所有權(quán)”這一關(guān)鍵樞紐而得以推進。

一、落實農(nóng)地集體所有權(quán)：鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略所依賴的土地產(chǎn)權(quán)制度基礎(chǔ)

在2014年中央一號文件中，提出要落實農(nóng)村土地集體所有權(quán)、穩(wěn)定農(nóng)戶承包權(quán)、放活土地經(jīng)營權(quán)。為什么要鄭重其事地提出“落實農(nóng)地集體所有權(quán)”？有人說，自從我國《憲法》對農(nóng)村土地的歸屬作出規(guī)定后，無論是從法律規(guī)定看還是從理論政策的演化看，我們不是始終都堅持了農(nóng)地“屬于集體所有”這一原則嗎？的確如此。所以直到今天，有些人依然在農(nóng)地制度改革的路徑依賴下，只關(guān)心著如何“放活土地經(jīng)營權(quán)”，而忽略了“落實農(nóng)地集體所有權(quán)”。孰不知，把農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)與所有權(quán)完全割裂開來，或者說只關(guān)心放活土地經(jīng)營權(quán)而忽略土地集體所有權(quán)，其實是一步一步虛化農(nóng)地集體所有權(quán)，一步一步喪失農(nóng)村土地“屬于集體所有”這一根本原則。這顯然不符合我國農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革的初衷，我們的初衷是堅持集體統(tǒng)一經(jīng)營和家庭分散經(jīng)營相結(jié)合的農(nóng)村雙層經(jīng)營土地產(chǎn)權(quán)制度。鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實施，不可能放棄農(nóng)地集體所有的原則而建立在農(nóng)地私有化基礎(chǔ)之上。“堅持農(nóng)村土地農(nóng)民集體所有是堅持農(nóng)村基本經(jīng)營制度的‘魂’，”①中共中央宣傳部：《習(xí)近平總書記系列重要講話讀本》，北京：學(xué)習(xí)出版社、人民出版社，2016年，第158頁。農(nóng)村改革“不管怎么改，都不能把農(nóng)村土地集體所有制改垮了，”②習(xí)近平：《 加大推進新形勢下農(nóng)村改革力度 促進農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)穩(wěn)固農(nóng)民安居樂業(yè)》，《人民日報》2016年4月29日。因為農(nóng)地私有化不符合社會主義原則，不符合鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的總要求，不能推進我國農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化。從新中國建立以來的農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度變遷的軌跡和績效看，今天強調(diào)“落實農(nóng)地集體所有權(quán)”，是中國特色社會主義進入新時代，全面實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的土地制度基礎(chǔ)和基本制度保障。

中華人民共和國建立后，我國的農(nóng)村土地制度的演變大致經(jīng)歷了兩次大變化，或者說發(fā)生了兩次類型轉(zhuǎn)變。第一次是由20世紀50年代初的以土地小農(nóng)所有、家庭經(jīng)營為特征的土地小農(nóng)所有制，通過農(nóng)民合作社運動、人民公社化等轉(zhuǎn)變?yōu)檗r(nóng)地集體所有、集體統(tǒng)一經(jīng)營的人民公社制度。人民公社制度一直持續(xù)到改革開放之前。第二次是由人民公社體制下的土地集體所有、集體統(tǒng)一經(jīng)營轉(zhuǎn)變?yōu)橥恋丶w所有、家庭分散經(jīng)營的土地經(jīng)營制度。這一制度下更注重分散的家庭對土地的承包經(jīng)營權(quán)。

中國特色社會主義進入新時代，我國農(nóng)地制度正在經(jīng)歷第三次類型上的轉(zhuǎn)變。這就是在黨的十八大以來，在全面深化改革的背景下，土地制度由單方面注重土地承包經(jīng)營權(quán)向落實集體所有權(quán)、穩(wěn)定土地承包權(quán)和放活土地經(jīng)營權(quán)“三權(quán)分置、三權(quán)并重”轉(zhuǎn)變。這一轉(zhuǎn)變是要扭轉(zhuǎn)只關(guān)心土地承包經(jīng)營權(quán)、忽視土地集體所有權(quán)的被動局面，為鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略提供土地制度基礎(chǔ)和制度保障。這也是我國農(nóng)地制度改革進入“中國特色社會主義新時代”的體現(xiàn)，是中國土地產(chǎn)權(quán)制度改革發(fā)展的歷史邏輯。

可以說，建國以后，我國農(nóng)村土地制度經(jīng)歷的兩次變化，都是由國家主導(dǎo)的，屬于“國家行為”。③譚明方：《新中國農(nóng)村土地制度變遷中“國家行為”研究》，《武漢科技大學(xué)學(xué)報（社會科學(xué)版）》2015年第5期。雖然學(xué)界對我國農(nóng)地制度變遷經(jīng)歷的階段劃分各有不同，但對于“國家行為”主導(dǎo)了土地制度改革和變遷的客觀事實，大家的觀點基本一致。在對第一次我國農(nóng)村土地制度由小農(nóng)所有制向人民公社制度轉(zhuǎn)變的研究中，有學(xué)者用 “國家的意識形態(tài)剛性”④林毅夫：《關(guān)于制度變遷的經(jīng)濟學(xué)理論：誘致性變遷與強制性變遷》，R·科斯，A·阿爾欽，D·諾斯等：《財產(chǎn)權(quán)利與制度變遷— —產(chǎn)權(quán)學(xué)派與新制度學(xué)派譯文集》，劉守英等譯，上海：格致出版社、上海三聯(lián)書店、上海人民出版社，1994年，第371頁。解釋將土地小農(nóng)所有制轉(zhuǎn)變?yōu)楣缢械膰覄訖C。有的學(xué)者用“國家為了發(fā)展工業(yè)化急需從農(nóng)業(yè)獲取統(tǒng)治者租金”⑤周其仁：《中國農(nóng)村改革：國家和所有權(quán)關(guān)系的變化（上）——一個經(jīng)濟制度變遷史的回顧》，《管理世界》1995年第3期。“為了鞏固已經(jīng)獲得的政權(quán)”⑥劉守英：《土地制度與農(nóng)民權(quán)利》，《中國土地科學(xué)》2000年第3期。等對國家變小農(nóng)土地制度為公社制度的行為進行解讀。有的則用“受‘左’的思想干擾”直接解釋國家行為。⑦杜潤生：《中國農(nóng)村的社會主義改造與經(jīng)濟體制改革》，《中國改革》2003年第12期。在這一次土地產(chǎn)權(quán)制度變化中，先經(jīng)歷了一段時間相對較短的農(nóng)民合作化運動，對于既是私有者又是勞動者的農(nóng)民，遵循“自愿互利、典型示范和國家?guī)椭钡脑瓌t，采取“引導(dǎo)、說服和教育”的辦法，使其“自愿”走合作化道路；但很快，為適應(yīng)國家趕超型發(fā)展戰(zhàn)略，本具有“入社自愿、退社自由”的高級社在國家主導(dǎo)下人民公社化了。在人民公社體制下，農(nóng)民“退社自由”的退出機制中斷，農(nóng)地集體所有、集體經(jīng)營模式下的“效率原則”喪失或遇到挑戰(zhàn)。

第二次農(nóng)村土地制度由人民公社的集體所有制向家庭聯(lián)產(chǎn)承包經(jīng)營制的轉(zhuǎn)變，是農(nóng)民“反建構(gòu)”行為還是“國家行為”起了主要作用？“農(nóng)村實行人民公社制度前后，農(nóng)民的‘反建構(gòu)’曾有三次集中體現(xiàn)”⑧譚明方：《新中國農(nóng)村土地制度變遷中“國家行為”研究》，《武漢科技大學(xué)學(xué)報 （社會科學(xué)版）》2015年第5期。。其中，1979年源自安徽鳳陽農(nóng)民自發(fā)采取的“包產(chǎn)到戶”行為得到國家認可，對這一次農(nóng)地制度的變化乃至于整個國家的改革開放都起到了十分重要的推動作用。后來人們在總結(jié)我國改革開放時，強調(diào)“自下而上”和“自上而下”相結(jié)合是改革開放的一個重要特點，說明農(nóng)民這種“反建構(gòu)”行為和“首創(chuàng)精神”起到的作用得到人們承認。不過，如果沒有國家的認可和國家權(quán)力的推動，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制短時間內(nèi)在全國范圍內(nèi)得以普遍推行是不現(xiàn)實的。我國“權(quán)力中心或政府主體（國家）的意愿主導(dǎo)著制度的供給，”①楊瑞龍：《論制度供給》，《經(jīng)濟研究》1993年第8期。1982 年中央一號文件指出，“聯(lián)產(chǎn)承包制的運用，可以恰當?shù)貐f(xié)調(diào)集體利益與個人利益，并使集體統(tǒng)一經(jīng)營和勞動者自主經(jīng)營兩個積極性同時得到發(fā)揮?！?006年中央一號文件指出，“穩(wěn)定和完善以家庭承包經(jīng)營為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制，健全在依法、自愿、有償基礎(chǔ)上的土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)機制，有條件的地方可發(fā)展多種形式的適度規(guī)模經(jīng)營。”可見，“國家行為”依然是主導(dǎo)行為，依然是導(dǎo)致農(nóng)地制度變遷的主要因素。不過，這一時期農(nóng)地制度的頂層設(shè)計是“集體統(tǒng)一經(jīng)營與家庭分散經(jīng)營相結(jié)合”的雙層經(jīng)營制度，可現(xiàn)實卻伴隨著集體統(tǒng)一經(jīng)營“弱化”、家庭分散經(jīng)營“強化”的強弱分化出現(xiàn)，土地集體所有與土地分散利用的矛盾凸現(xiàn)，農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的“小農(nóng)經(jīng)濟”再現(xiàn)。這種情形會阻礙農(nóng)村農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進程。

正在經(jīng)歷的第三次土地產(chǎn)權(quán)制度的變化，旨在改變“做實”土地承包經(jīng)營權(quán)、“虛化”土地集體所有權(quán)狀況，在落實土地集體所有權(quán)的基礎(chǔ)上，正確處理好落實土地所有權(quán)、穩(wěn)定土地承包權(quán)、放活土地經(jīng)營權(quán)的關(guān)系，實現(xiàn)“三權(quán)分置、三權(quán)并重”，為實現(xiàn)依托在農(nóng)地集體所有基礎(chǔ)上的集體經(jīng)濟的發(fā)展壯大，為實現(xiàn)鄉(xiāng)村經(jīng)濟發(fā)展“第二次飛躍”提供土地制度支撐。

黨的十八大明確指出：“堅持和完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度，依法維護農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體收益分配權(quán)，壯大集體經(jīng)濟實力，發(fā)展多種形式規(guī)模經(jīng)營，構(gòu)建集約化、專業(yè)化、組織化、社會化相結(jié)合的新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系。”黨的十九大指出：“鞏固和完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度，深化農(nóng)村土地制度改革，完善承包地‘三權(quán)’分置制度。保持土地承包關(guān)系穩(wěn)定并長久不變，第二輪土地承包到期后再延長三十年?！睆倪@些重要的農(nóng)地制度改革的頂層設(shè)計看，既強調(diào)了“維護農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)”“保持土地承包關(guān)系穩(wěn)定并長久不變”，又強調(diào)“堅持和完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度”“壯大集體經(jīng)濟實力”。顯然，如何落實農(nóng)地集體所有權(quán)、穩(wěn)定土地承包權(quán)和放活土地經(jīng)營權(quán)，扭轉(zhuǎn)改革實踐中造成的土地所有權(quán)與承包經(jīng)營權(quán)的失衡關(guān)系，解決土地集體所有權(quán)與土地分散利用的矛盾，是正在經(jīng)歷的第三次農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度改革的重要任務(wù)，同時，也是實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略所依賴的土地制度基礎(chǔ)。

二、落實農(nóng)地集體所有權(quán)：農(nóng)村改革發(fā)展實現(xiàn)“第二次飛躍”的現(xiàn)實要求

如上所述，正在經(jīng)歷的這次農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度改革，落實農(nóng)地集體所有權(quán)，并非是否定家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制、否定農(nóng)民的承包經(jīng)營權(quán)，也不是否定十一屆三中全會以來的農(nóng)村經(jīng)濟體制改革，回到人民公社體制之下?！鞍l(fā)展集體經(jīng)濟實力，絕不是復(fù)歸‘歸大堆’式的人民公社，而是糾正大包干中忽視統(tǒng)一經(jīng)營所造成的偏差；絕不是對家庭聯(lián)產(chǎn)承包制的否定，而是對這種責(zé)任制的進一步完善和發(fā)展”。②習(xí)近平：《擺脫貧困》，福州： 福建人民出版社，1992年，第196頁。目前情形下，有兩種錯誤傾向需要糾偏。一種是在農(nóng)地集體所有權(quán)被嚴重“虛置”的情況下，強調(diào)落實農(nóng)地集體所有權(quán)被誤認為要否定土地家庭承包、改變農(nóng)村基本經(jīng)營制度。強調(diào)發(fā)展“農(nóng)民專業(yè)合作社”“農(nóng)戶聯(lián)合與合作”“農(nóng)民新型合作組織”則被誤認為要搞“合作化運動 ”，把今天的“新型合作組織”與20世紀50年代的“合作化運動”混為一談；另一種是在進一步穩(wěn)定土地承包權(quán)、放活土地經(jīng)營權(quán)的情形下，推進“土地確權(quán)”被誤認為是把承包地分給農(nóng)民私有，進而農(nóng)民認為“土地確權(quán)”就是確定農(nóng)民對農(nóng)地的“私有權(quán)”，以后可以做到“我的土地我做主”。以上兩種錯誤歸結(jié)到一點，都是對現(xiàn)有的農(nóng)村基本經(jīng)營制度的否定。第一種錯誤傾向的危害是讓農(nóng)民面對新型聯(lián)合與合作望而卻步；第二種錯誤傾向的危害是在“放活土地經(jīng)營權(quán)”的口號下，反而阻礙了“土地流轉(zhuǎn)”基礎(chǔ)上的多形式的適度規(guī)模經(jīng)營。其后果是偏離農(nóng)地集體所有的軌道而固化和做實了“小農(nóng)經(jīng)濟”。

在沒有落實農(nóng)地集體所有權(quán)、集體經(jīng)濟走向衰落的情況下，有些具體的政策措施正在將農(nóng)地朝著“小農(nóng)所有制”方向推進。具體的措施有四：“ 第一，把一定年限的集體土地的經(jīng)營權(quán)賦予農(nóng)民。第二，宣布農(nóng)民得到的土地承包經(jīng)營權(quán)永久不變。第三，取消集體行使‘三提五統(tǒng)’的權(quán)利。第四，從實物形態(tài)上對農(nóng)戶承包地進行實質(zhì)確權(quán)。”可見，我國農(nóng)地制度改革又走到了一個關(guān)鍵時刻，如何落實農(nóng)地集體所有權(quán)是我們時下面臨的一個重大課題。在“集體經(jīng)濟組織留有的是被虛置的所有權(quán)，農(nóng)戶則得到了完全的土地經(jīng)營權(quán)”的情況下，①李周：《堅持農(nóng)地集體所有的思考》，《財經(jīng)問題研究》 2016 年第4期。通過農(nóng)民的自發(fā)行為，以落實農(nóng)地集體所有權(quán)，或者說在農(nóng)村社會實現(xiàn)以農(nóng)地集體所有權(quán)為基礎(chǔ)的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度的重構(gòu)是不現(xiàn)實的。

早在1990年，鄧小平曾指出“中國社會主義農(nóng)業(yè)的改革和發(fā)展，從長遠的觀點看，要有兩個飛躍。第一個飛躍，是廢除人民公社，實行家庭聯(lián)產(chǎn)承包為主的責(zé)任制。這是一個很大的前進，要長期堅持不變。第二個飛躍，是適應(yīng)科學(xué)種田和生產(chǎn)社會化的需要，發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營，發(fā)展集體經(jīng)濟。這是又一個很大的前進，當然這是很長的過程?！?992年中共十四大召開前夕再次指出：“我講過，農(nóng)業(yè)的改革和發(fā)展會有兩個飛躍，第一個飛躍是廢除人民公社，實行家庭聯(lián)產(chǎn)承包為主的責(zé)任制，第二個飛躍就是發(fā)展集體經(jīng)濟。社會主義經(jīng)濟以公有制為主體，農(nóng)業(yè)也一樣，最終要以公有制為主體。”②《鄧小平年譜（1975—1997）（下）》，北京：中央文獻出版社，2004 年，第1310-1311、 1349-1350頁。可以看出，在中國社會主義農(nóng)業(yè)的改革和發(fā)展問題上，我們在制度的頂層設(shè)計和目標追求方面，是要在繼續(xù)堅持家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制長期不變的基礎(chǔ)上，適應(yīng)農(nóng)業(yè)社會化生產(chǎn)發(fā)展需要，適時發(fā)展壯大集體經(jīng)濟，不斷完善集體統(tǒng)一經(jīng)營和家庭分散經(jīng)營相結(jié)合的“統(tǒng)分結(jié)合”的雙層經(jīng)營體制。農(nóng)業(yè)改革和發(fā)展的“第一次飛躍”，從本質(zhì)上講，是要調(diào)整農(nóng)村生產(chǎn)關(guān)系，使之與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力發(fā)展相一致，也就是把生產(chǎn)力從人民公社體制當中解放出來，不斷解放和發(fā)展農(nóng)村生產(chǎn)力。鄧小平指出：“生產(chǎn)關(guān)系究竟以什么形式為最好，恐怕要采取這樣一種態(tài)度，就是哪種形式在哪個地方能夠比較容易比較快地恢復(fù)和發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，就采取哪種形式；群眾愿意采取哪種形式，就應(yīng)該采取哪種形式，不合法的使它合法起來?！薄霸谏a(chǎn)關(guān)系上不能完全采取一種固定不變的形式，看用哪種形式能夠調(diào)動群眾的積極性就采用哪種形式?！雹邸多囆∑轿倪x》第1卷，北京：人民出版社，1994年，第323頁。于是，家庭承包制這一生產(chǎn)經(jīng)營方式，很快在全國范圍內(nèi)的農(nóng)村得到普遍認同并付諸于實踐。農(nóng)村家庭承包制的實施，為促進農(nóng)村社會生產(chǎn)力的發(fā)展、農(nóng)村富余勞動力的釋放、農(nóng)民收入的增加、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的發(fā)展、工業(yè)化、城市化進程的加快等都發(fā)揮過重要作用。但這種以追求“分散經(jīng)營”為路徑的改革，“突出強調(diào)了家庭承包制有利于調(diào)動農(nóng)民積極性和發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的一面，沒有重視小農(nóng)經(jīng)濟的生產(chǎn)組織形式與農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、農(nóng)村建設(shè)和農(nóng)民共同富裕這一社會主義現(xiàn)代化要求相矛盾的一面，沒有強調(diào)農(nóng)村的合作化是堅持社會主義道路的必由之路”，其問題和弊端也就顯現(xiàn)出來了。“它瓦解了原來農(nóng)村以集體所有制為基礎(chǔ)的合作化體制，也瓦解了農(nóng)村發(fā)展的內(nèi)生動力，阻礙著農(nóng)村生產(chǎn)力的進一步發(fā)展，對社會主義新農(nóng)村建設(shè)、發(fā)展村民自治、移風(fēng)易俗、落實基層治理等諸方面都產(chǎn)生了消極的影響?！雹苤芙鳎骸渡罨r(nóng)村改革、實現(xiàn)由分到統(tǒng)的第二次飛躍》，《經(jīng)濟導(dǎo)刊》2017年第12期。1990年，習(xí)近平在農(nóng)村深入調(diào)查時就談到了他對農(nóng)業(yè)改革發(fā)展的喜和憂。“喜的是廣大農(nóng)民開始脫貧致富了，憂的是鄉(xiāng)村兩級集體經(jīng)濟實力出現(xiàn)了弱化的現(xiàn)象”。并指出了導(dǎo)致這種情況出現(xiàn)的原因是“原有的‘大一統(tǒng)’變成了‘分光吃光’，從一個極端走向另一個極端?！雹萘?xí)近平：《擺脫貧困》，第191、193頁。

實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，從實際出發(fā)，當前需要盡快改變“集體統(tǒng)一經(jīng)營與家庭分散經(jīng)營相結(jié)合”的雙層經(jīng)營體制中，集體統(tǒng)一經(jīng)營“弱化”、家庭分散經(jīng)營“強化”的狀態(tài)。過去幾十年農(nóng)村改革的基本事實擺在我們面前，一方面，從聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制到雙層經(jīng)營體制的選擇，調(diào)動了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者的積極性，推動了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的快速發(fā)展，改變了農(nóng)村經(jīng)濟的格局，這就是被譽為中國農(nóng)村改革與發(fā)展的“第一次飛躍”；①杜奮根：《農(nóng)地集體所有：農(nóng)地“三權(quán)分置”改革的制度前提》，《學(xué)術(shù)研究》2017年第7期。另一方面，“原生產(chǎn)隊作為經(jīng)濟實體的地位被削弱，在統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制中處于‘統(tǒng)’的地位的村集體經(jīng)濟在很多地方已經(jīng)衰落。這一發(fā)展事實似乎不符合政府致力于完善‘統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制’的邏輯?！雹诙艎^根：《農(nóng)民專業(yè)合作社的發(fā)展及其政府角色擔(dān)當》，《改革》2012 年第 9 期。“全國58萬個行政村，一半左右沒有集體經(jīng)濟收入，30%的村集體經(jīng)濟收入在10萬元以下，真正能依靠集體資源主動進行建設(shè)的村在比例上只是個位數(shù)。這種狀況造成“統(tǒng)”既缺乏體制保障，也缺乏集體經(jīng)濟的支撐?！雹壑芙鳎骸渡罨r(nóng)村改革、實現(xiàn)由分到統(tǒng)的第二次飛躍》，《經(jīng)濟導(dǎo)刊》2017年第12期。農(nóng)村改革與發(fā)展的“第二次飛躍”不但沒有到來，似乎是漸行漸遠。想要實現(xiàn)“第二次飛躍”，必須落實土地集體所有權(quán)，加快農(nóng)地經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)，把土地流轉(zhuǎn)到農(nóng)村集體經(jīng)濟組織，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織依托土地發(fā)展壯大集體經(jīng)濟。當下人們議論較多的“塘約道路”，④王宏甲：《塘約道路》，北京：人民出版社，2016年。為農(nóng)村改革發(fā)展提供了一個新的模式。他們把農(nóng)民包產(chǎn)到戶的土地通過轉(zhuǎn)包流轉(zhuǎn)方式流回，建立起“村社一體、合股聯(lián)營”的農(nóng)民合作社，重新組織農(nóng)民參加集體生產(chǎn)經(jīng)營活動，鞏固了村集體經(jīng)濟的發(fā)展。為進一步深化農(nóng)村改革發(fā)展、促進農(nóng)村改革發(fā)展實現(xiàn)“第二次飛躍”起到了示范作用。也讓我們體會到，“農(nóng)村集體經(jīng)濟組織仍然是農(nóng)村市場經(jīng)濟統(tǒng)分結(jié)合雙層經(jīng)營體制中的一個重要層次，在農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展、農(nóng)村公益事業(yè)建設(shè)乃至農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化建設(shè)中發(fā)揮著重要作用?！雹萘?xí)近平：《中國農(nóng)村市場化研究》，清華大學(xué)博士學(xué)位論文，2001年，第125 頁。2017 年底，中央農(nóng)村工作會議強調(diào)：“走中國特色社會主義鄉(xiāng)村振興道路必須鞏固和完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度，走共同富裕之路。要堅持農(nóng)村土地集體所有，堅持家庭經(jīng)營基礎(chǔ)性地位，堅持穩(wěn)定土地承包關(guān)系，壯大集體經(jīng)濟，建立符合市場經(jīng)濟要求的集體經(jīng)濟運行機制，確保集體資產(chǎn)保值增值，確保農(nóng)民受益?！雹蕖吨醒朕r(nóng)村工作會議在北京舉行》，《人民日報》2017 年 12 月30 日。這說明，鄉(xiāng)村全面振興與農(nóng)地集體所有基礎(chǔ)上的集體經(jīng)濟的發(fā)展，是相互聯(lián)系、互為一體的。沒有集體經(jīng)濟的發(fā)展壯大就沒有鄉(xiāng)村的全面振興，要實現(xiàn)鄉(xiāng)村全面振興必須發(fā)展壯大集體經(jīng)濟。而鄉(xiāng)村全面振興和集體經(jīng)濟的發(fā)展，必須堅持農(nóng)村土地集體所有，真正落實農(nóng)地集體所有權(quán)。

三、落實農(nóng)地集體所有權(quán)：實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重要內(nèi)容

黨的十九大報告在闡述鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略時明確提出，要“鞏固和完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度，深化農(nóng)村土地制度改革，完善承包地‘三權(quán)’分置制度?！薄吧罨r(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革，保障農(nóng)民財產(chǎn)權(quán)益，壯大集體經(jīng)濟?！焙唵握f，“完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度”“壯大集體經(jīng)濟”是實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重要內(nèi)容和舉措。而完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度、壯大集體經(jīng)濟則內(nèi)涵著一個基本制度前提，即“落實農(nóng)地集體所有權(quán)”。不落實農(nóng)地集體所有權(quán)，或置農(nóng)地集體所有權(quán)于“虛置”狀態(tài)，那就不是完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度，而是對這一基本制度的否定，更不用說發(fā)展壯大集體經(jīng)濟。落實農(nóng)地集體所有權(quán)，可以為鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實施提供重要支撐。

實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，不能照抄照搬他國模式，只能從中國農(nóng)村實際出發(fā)，走中國特色社會主義鄉(xiāng)村振興道路。鄉(xiāng)村振興之路首先是城鄉(xiāng)融合發(fā)展之路。就土地制度而言，必須打破城鄉(xiāng)二元土地制度的壁壘，促進城鄉(xiāng)土地資源的有效配置，實現(xiàn)城鄉(xiāng)融合。在我國農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度改革過程中，把土地集體所有集體使用的土地集體所有制改為土地集體所有私人使用集體所有制，激發(fā)了土地使用者的熱情，土地使用效率提高，促進了農(nóng)村經(jīng)濟增長。“但由于公有私用的產(chǎn)權(quán)制度結(jié)構(gòu)尚不完善，對經(jīng)濟增長起著供給約束和供給抑制作用?！雹哙嵳裨矗骸渡鐣髁x市場經(jīng)濟體制下農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度改革》，《新疆師范大學(xué)學(xué)報（哲學(xué)社會科學(xué)版）》2016 年第 4期?？梢?，積極推進農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度改革，依然是農(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)展的動力之源。但在談到“土地產(chǎn)權(quán)制度結(jié)構(gòu)不完善”時，有人認為是由于“農(nóng)地集體所有權(quán)”所造成的，在這個所有制鎖定下，農(nóng)地制度改革中積累的問題越來越多，改革的阻力越來越大。就人們關(guān)注的“三塊地”來看，片面地認為因“‘集體’時不時就冒出來，”①劉守英：《直面中國土地問題》，北京：中國發(fā)展出版社，2014 年，第7頁。導(dǎo)致“分給農(nóng)民的承包地”土地承包經(jīng)營權(quán)得不到落實，“農(nóng)民蓋房子的宅基地”大量空置、“空心村”現(xiàn)象突出，“農(nóng)村經(jīng)營性建設(shè)用地”大量閑置。這種認識，顯然是“虛化”集體所有權(quán)、“做實”承包經(jīng)營權(quán)的“兩權(quán)分離”改革邏輯的延續(xù)。實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，一定要把穩(wěn)定承包權(quán)，放活經(jīng)營權(quán)，加快宅基地改革、推進農(nóng)村經(jīng)營性建設(shè)入市等問題搞清楚，在制度設(shè)計中避免少數(shù)人借改革之名侵占農(nóng)民財產(chǎn)權(quán)益，防止外來資本借機侵蝕農(nóng)民的權(quán)利。無論是承包地“三權(quán)”分置改革、農(nóng)民宅基地改革，還是農(nóng)村經(jīng)營性建設(shè)用地改革，都必須以落實農(nóng)地集體所有權(quán)為前提。比如農(nóng)村經(jīng)營性建設(shè)用地入市改革，十八屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》就明確提出，要“建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場。在符合規(guī)劃和用途管制前提下，允許農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地出讓、租賃、入股，實行與國有土地同等入市、同權(quán)同價。”這項改革作為“保障農(nóng)民財產(chǎn)收益，壯大集體經(jīng)濟”的重要抓手，必須落實農(nóng)村土地集體所有權(quán)，必須做好規(guī)劃和用途管制，建立符合社會主義市場經(jīng)濟要求的集體經(jīng)濟運行機制，處理好國家、集體和農(nóng)民之間的關(guān)系，找準利益均衡點，確保集體資產(chǎn)保值增值，確保農(nóng)民正當?shù)姆€(wěn)定收益。要知道，中國特色社會主義鄉(xiāng)村振興之路的最大特色就是堅持農(nóng)地集體所有。不落實農(nóng)地集體所有權(quán)、不發(fā)展壯大集體經(jīng)濟，當前提出的走城鄉(xiāng)融合發(fā)展之路、共同富裕之路、質(zhì)量興農(nóng)之路、鄉(xiāng)村綠色發(fā)展之路、鄉(xiāng)村文化興盛之路、鄉(xiāng)村善治之路、中國特色減貧之路等都是空談。在20世紀20至30年代，中國曾經(jīng)有過一場轟轟烈烈的由知識分子和地方紳士發(fā)起的“鄉(xiāng)村建設(shè)運動”。當時的鄉(xiāng)村建設(shè)運動在全國范圍內(nèi)產(chǎn)生了不小影響。據(jù)1934年的不完全統(tǒng)計，全國共有鄉(xiāng)村建設(shè)團體600多個，建立的鄉(xiāng)村試驗區(qū)、實驗點達1000余處。②劉重來：《盧作孚與民國鄉(xiāng)村建設(shè)研究》，北京：人民出版社，2007年，第52頁。梁漱溟指出：“農(nóng)業(yè)的進步，一定要靠農(nóng)民的合作才行。從大勢上看，中國必然要成一合作國家。”“非如此倒（到）底不能使農(nóng)業(yè)進步，倒（到）底不能使農(nóng)民當真組織起來?！雹哿菏椋骸读菏槿返?卷，濟南：山東人民出版社，1992年，第428、542頁。這時期的鄉(xiāng)村建設(shè)運動，確實對中國鄉(xiāng)村社會建設(shè)進行了很多開闊視野的嘗試，特別是在發(fā)展農(nóng)民合作組織方面，對當時和未來鄉(xiāng)村社會建設(shè)提供了有益的啟示。但由于這一時期的鄉(xiāng)村建設(shè)之路， 是建立在私有制基礎(chǔ)之上，單純倚靠知識分子和鄉(xiāng)紳的自發(fā)行動，就其本質(zhì)而言，屬于一種舊社會制度基礎(chǔ)上的“改良”。雖然提出要走振興農(nóng)業(yè)以引發(fā)工業(yè)之路，但改良的重點在文化層面而非鄉(xiāng)村生產(chǎn)關(guān)系的調(diào)整，最后走向失敗。20世紀20至30年代的鄉(xiāng)村社會建設(shè)運動的歷史經(jīng)驗教訓(xùn)似乎告訴我們，在“小農(nóng)經(jīng)濟”基礎(chǔ)上的改良，不可能帶來中國命運的改變，更不可能帶來中國農(nóng)村社會全面振興、走向現(xiàn)代。

實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，如何落實農(nóng)村土地集體所有權(quán)，就“分給農(nóng)民的承包地”而言： 第一，落實農(nóng)地集體所有權(quán)，恢復(fù)集體經(jīng)濟組織對土地調(diào)整的權(quán)利。20世紀80年代農(nóng)地制度改革中，曾出現(xiàn)土地承包的變動及土地經(jīng)營權(quán)改革的諸多模式：湄潭模式、平度模式、阜陽模式、蘇南模式、溫州模式和南海模式等。這些模式命運各異，不久，“湄潭模式被國家確定為在全國農(nóng)村推廣的新的土地承包模式?！雹軕?yīng)星：《農(nóng)戶、集體與國家——國家與農(nóng)民關(guān)系的六十年變遷》，北京：中國社會科學(xué)出版社，2014年，第84頁?！霸鋈瞬辉龅?，減人不減地”從此成為農(nóng)地制度改革中的一個基礎(chǔ)性的制度安排。這種設(shè)計合乎廣大農(nóng)民的意愿嗎？據(jù)調(diào)查發(fā)現(xiàn)，“93%的被調(diào)查者同意按人口進行土地再分配。”⑤劉守英：《貴州湄潭實行“增人不增地，減人不減地”24 年的效果與啟示》，《中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)》2013年輯刊。農(nóng)民對土地調(diào)整的意愿和訴求，主要是為了解決地塊細碎化而帶來的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)困難，而不只是為了獲得公平的承包地。因此，要落實農(nóng)地集體所有權(quán)，集體經(jīng)濟組織作為土地發(fā)包方，要強化對土地的管理職能，對于有的農(nóng)民不愿意耕種、有的無力耕種又不進行流轉(zhuǎn)的承包地，集體經(jīng)濟組織應(yīng)收回承包地?！盎氖彙壐耐恋?，集體應(yīng)及時收回”；⑥《中共中央國務(wù)院關(guān)于“三農(nóng)”工作的一號文件匯編》，北京：人民出版社，2010年，第41頁。對于在城市獲得正式職業(yè)、戶口已經(jīng)遷入城市的，不能硬套“增人不增地、減人不減地”政策而保留農(nóng)村承包地，集體應(yīng)收回承包地，因為土地承包經(jīng)營權(quán)不能違背物盡其用原則；對于保留農(nóng)村戶口和承包地但長期脫離農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的，集體應(yīng)調(diào)整他們承包的地塊，因為他們?nèi)菀自斐伞懊繅K土地都可能被不同的農(nóng)民賦予了不同的偏好”，在利益取向?qū)用嫔线M一步加劇農(nóng)地細碎程度與“插花”格局。①賀雪峰：《地權(quán)的邏輯——中國農(nóng)村土地制度向何處去》，北京：中國政法大學(xué)出版社，2010 年，第 199 頁。

第二，保持土地承包關(guān)系“長久不變”，要把“長久不變”理解為土地承包政策長久不變，而不是具體的承包地維持長久不變。換句話說，就是把農(nóng)地承包權(quán)交給作為本集體成員的農(nóng)民的政策長久不變，而不是農(nóng)民承包某塊具體土地長久不變。黨的十九大指出：“保持土地承包關(guān)系穩(wěn)定并長久不變，第二輪土地承包到期后再延長三十年?！闭f明農(nóng)民對具體土地的承包是有期限的，每一輪承包期限可以20年、30年，但不是長久不變。如果農(nóng)民對具體土地承包長久不變，那就沒有“土地承包到期后再延長30年”之說。一輪承包結(jié)束后， 承包政策不變，但集體經(jīng)濟組織在不侵害農(nóng)民土地承包權(quán)的情況下，可以對農(nóng)民承包的地塊進行調(diào)整。歸集體所有的農(nóng)地既不屬于農(nóng)戶的私有物，也不屬于全民所有的公有物，對于集體之外來說具有對外排他性，對于集體內(nèi)部來說，集體成員之間不存在排他性。集體內(nèi)部的這種土地調(diào)整，一方面符合從事耕地承包經(jīng)營的農(nóng)民訴求，解決地塊細碎化而帶來的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)困難；另一方面也保護了那些暫時不愿意種地、離開了農(nóng)村、離開了土地的農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)，因為地塊調(diào)整并不剝奪集體成員的土地承包經(jīng)營權(quán)，而只是為了解決地塊細碎化問題。

第三，加快農(nóng)地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)，為農(nóng)村集體經(jīng)濟發(fā)展提供重要支撐。從當前實際情況看，農(nóng)民承包地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)市場化程度較低，一是農(nóng)民有一種擔(dān)心，害怕土地經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)會導(dǎo)致承包地的土地權(quán)益的丟失；二是農(nóng)業(yè)收益相對偏低，小塊土地不流轉(zhuǎn)也不會帶來多大損失，同時作為土地耕種者也沒有非常強烈的擴大耕種規(guī)模的需求。所以，農(nóng)民對農(nóng)地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的熱情不高，即使流轉(zhuǎn)，也大多是在農(nóng)村這個“熟人”社會成員之間進行，大多不會簽署規(guī)范的流轉(zhuǎn)合同，而是通過口頭達成協(xié)議，流轉(zhuǎn)比較隨意，操作不夠規(guī)范。從承包地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的方式看，比較流行的有轉(zhuǎn)讓、互換、轉(zhuǎn)包、出租、入股和信托等方式，在承包地“三權(quán)”分置模式下，承包地的經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)，可能在村集體內(nèi)進行，但不局限于村集體內(nèi)部，也可以在村集體外部進行。為實現(xiàn)農(nóng)地規(guī)模化經(jīng)營，為保證農(nóng)民利益不受侵害，農(nóng)民可將土地承包權(quán)折合為股權(quán)，由集體經(jīng)濟組織成立股份合作社，是一種比較合理的選擇。土地是農(nóng)村集體經(jīng)濟發(fā)展的重要支撐，將土地承包經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓給集體經(jīng)濟組織，使集體內(nèi)部分散、空閑土地資源得到合理利用，既可增加農(nóng)民收益，又可發(fā)展集體經(jīng)濟。同時，集體經(jīng)濟發(fā)展了，更有利于農(nóng)地規(guī)?；?jīng)營，改變農(nóng)民承包制下的“個體”形態(tài)，整合農(nóng)民的整體力量，提升農(nóng)民面向市場經(jīng)濟的競爭力?！稗r(nóng)村集體經(jīng)濟與土地流轉(zhuǎn)結(jié)合后，可以進一步促進村集體經(jīng)濟實力的增強，激活農(nóng)村基層組織，實現(xiàn)對農(nóng)村社會穩(wěn)定的維護，促進三農(nóng)問題的解決?！雹卩嶉L青：《農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)和農(nóng)村集體經(jīng)濟發(fā)展研究》，《淮海工學(xué)院學(xué)報（人文社會科學(xué)）》2016年第7期。