論粵港澳大灣區(qū)城市群建設(shè)的路徑選擇*

張 玉

2017年，由國家發(fā)展改革委員會(huì)和粵港澳四方簽署的《大灣區(qū)建設(shè)框架協(xié)議》提出是要“努力將粵港澳大灣區(qū)建設(shè)成為更具活力的經(jīng)濟(jì)區(qū)、宜居宜業(yè)宜游的優(yōu)質(zhì)生活圈和內(nèi)地與港澳深度合作的示范區(qū)，攜手打造國際一流灣區(qū)和世界級(jí)城市群”①國家發(fā)改委、廣東省人民政府、香港和澳門特別行政區(qū)：《深化粵港澳合作，推進(jìn)大灣區(qū)建設(shè)框架協(xié)議》，泛珠三角合作信息網(wǎng)，2017年7月4日的發(fā)展目標(biāo)，標(biāo)志著粵港澳大灣區(qū)城市群建設(shè)的具體內(nèi)涵是經(jīng)濟(jì)發(fā)展型城市群和生活宜居型城市群的有機(jī)統(tǒng)一。本文立足于當(dāng)代中國粵港澳大灣區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展型城市群建設(shè)的豐富實(shí)踐，探尋如何在兩種制度、三個(gè)關(guān)稅區(qū)、三個(gè)法律體系的異質(zhì)灣區(qū)城市群內(nèi)，構(gòu)建合理的城鎮(zhèn)體系結(jié)構(gòu)、分工協(xié)作緊密的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、完善的交通網(wǎng)絡(luò)保障以及健全的區(qū)域合作治理機(jī)制,為全球跨境合作與經(jīng)濟(jì)治理方法論的最終確證，提供一個(gè)實(shí)踐分析的案例文本。

一、世界范圍內(nèi)灣區(qū)城市群發(fā)展的一般規(guī)律

城市群的概念緣起于1957年法國地理學(xué)家戈特曼所提出的的“大都市帶”（Megatopolis）概念，用于描述美國東北部沿海地區(qū)的城市密集區(qū)域。其中，兩個(gè)標(biāo)志性指標(biāo)是：總?cè)丝谝?guī)模超過2500萬人；人口密度超過250人/平方公里。②周春山、金萬富、史晨怡：《新時(shí)期珠江三角洲城市群發(fā)展的戰(zhàn)略思考》，《地理科學(xué)進(jìn)展》2015年第3期。中國學(xué)者宋家泰于20世紀(jì)80年代，首次提出了“城市群”的概念。③顧朝林：《中國城鎮(zhèn)體系：歷史、現(xiàn)狀、展望》，北京：商務(wù)印書館，1992年，第5頁。此后，于洪俊等用“巨大城市帶”的生成與演進(jìn)，概括了戈特曼的城市群思想。④于洪俊、寧越敏：《城市地理概論》，合肥：安徽科學(xué)技術(shù)出版社，1983年，第22-31頁。1992年，姚士謀在《中國城市群》一書中，第一次界定了城市群的內(nèi)涵，提出：城市群在特定地域范圍內(nèi)，自然和社會(huì)環(huán)境整體性強(qiáng)，人口和經(jīng)濟(jì)集聚規(guī)模大，城鎮(zhèn)化和工業(yè)化水平高，基礎(chǔ)設(shè)施體系和公共服務(wù)網(wǎng)絡(luò)相對(duì)發(fā)達(dá)，并通過密切的社會(huì)經(jīng)濟(jì)聯(lián)系所構(gòu)成的功能性城市“集合體”。①姚士謀等：《中國城市群》，合肥：中國科學(xué)技術(shù)大學(xué)出版社，2008年，第4頁。

與傳統(tǒng)單體化的城市建構(gòu)相比，城市群是基于社會(huì)分工深化、市場深度擴(kuò)張、要素自由流動(dòng)及城市功能的集合演化，而形成的區(qū)域空間形態(tài)。其結(jié)構(gòu)性要素主要包括：（1）合理的城鎮(zhèn)體系結(jié)構(gòu)；（2）分工協(xié)作緊密的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)；（3）完善的交通及信息網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)；（4）健全的區(qū)域合作治理機(jī)制四大要素。②姚士謀等：《中國城市群》，第54頁。從而，在發(fā)展方式、資源配置方式與目標(biāo)導(dǎo)向結(jié)構(gòu)上，超越了傳統(tǒng)的行政單體式城市。表征為：在發(fā)展方式上，城市群以協(xié)作、精細(xì)的產(chǎn)業(yè)分工和社會(huì)分工為基礎(chǔ)，圍繞軸心城市或特定增長極，形成系列規(guī)模不等、分工各異，經(jīng)濟(jì)社會(huì)聯(lián)系緊密、功能運(yùn)行相關(guān)的城鎮(zhèn)集合系統(tǒng)，并在城市與城市之間的相互分工、人員流動(dòng)與合作共生的經(jīng)貿(mào)交往之中，進(jìn)一步提升城市之間的經(jīng)濟(jì)社會(huì)關(guān)聯(lián)度，增進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的利益雙贏性。在資源配置方式上，城市群經(jīng)由市場經(jīng)濟(jì)的深度發(fā)展，實(shí)現(xiàn)市場機(jī)制在資源配置中的決定性作用，從而有效克服基于行政權(quán)力的“政績分割”產(chǎn)生的“城市行政邊緣經(jīng)濟(jì)”，③張玉：《區(qū)域政策執(zhí)行的制度分析與模式建構(gòu)》，北京：人民出版社，2007年，第171頁。促進(jìn)空間資源和生產(chǎn)要素的有效配置與合理流動(dòng)。在目標(biāo)導(dǎo)向上，城市群以城市之間的一體化發(fā)展為建設(shè)目標(biāo)，以城市間的共同體利益最大化為取舍，致力于揚(yáng)棄單體城市間基于國土、環(huán)保和發(fā)改等行政部門規(guī)劃目標(biāo)的非一致性，由以產(chǎn)生的資源浪費(fèi)、重復(fù)建設(shè)、結(jié)構(gòu)同質(zhì)和環(huán)境污染等問題，實(shí)現(xiàn)城市集群內(nèi)空間利用和資源分配的最佳結(jié)合。

與通識(shí)性的城市群相比，灣區(qū)城市群是基于特定的海灣區(qū)域內(nèi)，以自然稟賦的特殊性為基礎(chǔ)，而形成的要素高度集聚和經(jīng)貿(mào)高度一體化的特殊城市群。關(guān)于灣區(qū)城市群的最終形成，目前學(xué)術(shù)界有三類觀點(diǎn)。區(qū)域制度創(chuàng)新理論認(rèn)為，區(qū)域制度創(chuàng)新能夠促進(jìn)灣區(qū)經(jīng)濟(jì)的增長，從而促進(jìn)灣區(qū)城市群的歷史生成。如同新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)家諾斯提出，制度實(shí)際上是人和資本存量之間及資本存量、產(chǎn)品勞務(wù)的產(chǎn)量和收入分配之間的過濾器，④諾斯：《經(jīng)濟(jì)史上的結(jié)構(gòu)與變革》，厲以平譯，北京：商務(wù)印書館，1992年，第34頁。制度創(chuàng)新將引發(fā)經(jīng)濟(jì)增長，從而造成人力資本、技術(shù)、儲(chǔ)蓄等要素的變化。⑤諾斯：《經(jīng)濟(jì)史上的結(jié)構(gòu)與變革》，第61頁。因此，制度為人類提供相互影響的框架，構(gòu)建彼此協(xié)作和競爭的關(guān)系，從而漸進(jìn)形成社會(huì)的經(jīng)濟(jì)秩序。沿著這一思路，中國學(xué)者孫斌棟提出了區(qū)域制度、制度創(chuàng)新同城市群發(fā)展之間的相互關(guān)系。⑥孫斌棟：《制度變遷與區(qū)域經(jīng)濟(jì)增長》，北京：科學(xué)出版社，2007年，第44頁。以巴拉薩為代表的經(jīng)濟(jì)整合理論認(rèn)為，灣區(qū)城市群的形成過程是經(jīng)濟(jì)整合的必然結(jié)果。灣區(qū)區(qū)域基于共同體利益的一致性，通過經(jīng)濟(jì)整合，逐漸達(dá)到貿(mào)易一體化、要素一體化、政策一體化和完全一體化，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)從低層次的自由貿(mào)易區(qū)向完整的經(jīng)濟(jì)聯(lián)盟轉(zhuǎn)變。其中，經(jīng)濟(jì)整合的過程分為功能性整合和制度性整合兩種狀態(tài)。功能性整合主要依靠市場力量的自主推動(dòng)來形成，穩(wěn)定性較低。制度性整合是指在專門的一體化機(jī)構(gòu)引導(dǎo)下，通過構(gòu)建一系列的政策安排和規(guī)劃指導(dǎo)體系，為區(qū)域融合發(fā)展和灣區(qū)城市群的最終形成，提供穩(wěn)定而可靠的制度保障。⑦Bela Balassa, The Theory of Economic Integration, London: Allen & Unwin Press, 1961, p.28

城市體系結(jié)構(gòu)理論緣起于20世紀(jì)30年代，歷經(jīng)了城市間垂直單向互動(dòng)和網(wǎng)絡(luò)化城市體系兩個(gè)階段的思想演進(jìn)。⑧John Freidman,“The World City Hypothesis”，Development and Change, vol.17, no.1, 1986.1933年城市地理學(xué)中的“中心地理論”首次揭示了城市間的相互關(guān)系，認(rèn)為城市之間存在垂直的單向互動(dòng)關(guān)系，因而，城市體系表征為城市間的層級(jí)體系，并在大城市與小城市之間，呈現(xiàn)出階梯狀的層級(jí)結(jié)構(gòu)。⑨Larry S. Bourne, Internal Structure of the City: Readings on Space and Environment, London: Oxford University Press,1971, p124.20 世紀(jì) 80 年代以來，伴隨著全球化浪潮的全面推進(jìn)，關(guān)于城市體系的研究從國家城市群擴(kuò)展至世界城市群。20世紀(jì)90年代末期，以Taylor為首的全球化與世界城市研究小組，提出了城市網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)的觀點(diǎn)，闡述了“世界城市網(wǎng)絡(luò)”的城市體系理論，認(rèn)為城市群內(nèi)的所有城市，都是復(fù)雜網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)的節(jié)點(diǎn)。①Peter J. Taylor,“Regionality in the World City Network”，International Social Science Journal, vol. 56, no. 181, 2004.它與其他城市節(jié)點(diǎn)之間的相關(guān)性、流動(dòng)性和密集性決定了城市地位的變化。因而，城市體系中不同規(guī)模的城市之間，廣泛存在著相互依存的水平貿(mào)易關(guān)系，他們認(rèn)為“僅僅把城市間的關(guān)系，簡化為城市系統(tǒng)的層級(jí)結(jié)構(gòu)，不能解釋區(qū)域城市群內(nèi)部的功能互補(bǔ)關(guān)系，結(jié)論不盡合理。”②Adrian X. Esparza and Andrew J. Krmenec,“Large City Interaction in the US Urban System”，Urban Studies, vol. 37,no.4, 2000.因?yàn)闉硡^(qū)城市群內(nèi)，各大小城市的功能定位與經(jīng)濟(jì)互補(bǔ)，既有基于制度安排的縱向?qū)蛹?jí)功能，而形成的復(fù)雜的空間等級(jí)；也有基于橫向市場選擇，而形成的網(wǎng)絡(luò)關(guān)系功能，他們共同服務(wù)于城市群內(nèi)自然、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)環(huán)境的一體化發(fā)展。

二、粵港澳大灣區(qū)城市群發(fā)展的歷史進(jìn)程及其治理瓶頸

粵港澳大灣區(qū)城市群概念的形成，體現(xiàn)了以制度安排為基礎(chǔ)的功能性整合與制度性整合的有機(jī)統(tǒng)一。以珠江三角洲為自然稟賦關(guān)聯(lián)度的粵港澳灣區(qū)城市群，早期的形成與發(fā)展，沿襲的是功能性整合的治理路徑。1994 年廣東省編制了《珠三角經(jīng)濟(jì)區(qū)域城市群規(guī)劃》，第一次提出了“城市群”的概念，希望以城市群規(guī)劃來統(tǒng)籌廣州、深圳、佛山、東莞、惠州、中山、 珠海、江門、肇慶9個(gè)城市的區(qū)域空間布局。它們與同處于珠三角的港澳兩城的關(guān)系，基本是“前店后廠”的功能性貿(mào)易關(guān)系?；浉郯闹g的產(chǎn)業(yè)合作，主要依靠同屬廣府文化區(qū)的地緣、人緣，以市場對(duì)資源配置為基礎(chǔ)，自發(fā)形成。

2000年以后，隨著港澳回歸、中國加入 WTO，港澳地區(qū)開始主動(dòng)尋求與內(nèi)地的經(jīng)濟(jì)合作與共同發(fā)展，粵港澳三地的合作，逐漸由功能性整合，走向政府間的制度性整合。其主要內(nèi)容是區(qū)域規(guī)劃統(tǒng)籌、跨境合作聯(lián)席會(huì)議和都市圈合作三個(gè)層面；并初步建立了跨境規(guī)劃合作的聯(lián)席會(huì)議機(jī)制，包括粵港合作聯(lián)席會(huì)議和粵澳合作聯(lián)席會(huì)議。2011 年以后，隨著廣佛肇、深莞惠及珠中江三大都市圈在廣東的形成，進(jìn)一步密切了珠三角對(duì)港澳經(jīng)濟(jì)發(fā)展的關(guān)聯(lián)度和協(xié)作度。三地先后建立了區(qū)域規(guī)劃的統(tǒng)籌實(shí)施機(jī)制和重大區(qū)域性事務(wù)的統(tǒng)籌建設(shè)機(jī)制。

完整意義上的“粵港澳大灣區(qū)城市群”概念的提出，緣起于2015年，由國家發(fā)改委、外交部、商務(wù)部共同發(fā)布的《推動(dòng)共建絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶和21世紀(jì)海上絲綢之路的愿景與行動(dòng)》，在該文件中，中央第一次使用了“深化與港澳臺(tái)合作，打造粵港澳大灣區(qū)”③國家發(fā)改委、外交部、商務(wù)部：《推動(dòng)共建絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶和21世紀(jì)海上絲綢之路的愿景與行動(dòng)》，泛珠三角合作信息網(wǎng)，2015年3月28日的提法。2016年，國家“十三五”規(guī)劃再次提出“推動(dòng)粵港澳大灣區(qū)和跨省區(qū)重大合作平臺(tái)建設(shè)，攜手港澳共同打造粵港澳大灣區(qū)，建設(shè)世界級(jí)城市群”的思想。2017年，國務(wù)院政府工作報(bào)告中又一次提及“要推動(dòng)內(nèi)地與港澳深化合作，研究制定粵港澳大灣區(qū)城市群發(fā)展規(guī)劃，發(fā)揮港澳獨(dú)特優(yōu)勢，提升在國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展和對(duì)外開放中的地位與功能”。④2017年3月5日召開的十二屆全國人大五次會(huì)議上，國務(wù)院總理李克強(qiáng)在政府工作報(bào)告中提出，泛珠三角合作信息網(wǎng)，2017年3月5日至2017年7月1日，粵港澳三地首腦正式在香港簽署《深化粵港澳合作 推進(jìn)大灣區(qū)建設(shè)框架協(xié)議》，標(biāo)志著“粵港澳城市群建設(shè)的任務(wù)”，第一次在國家層面上，獲得高規(guī)格地認(rèn)定和首肯。亦決定了未來粵港澳大灣區(qū)城市群的建設(shè)，亟待由功能性整合的單一化平臺(tái)，走向制度性整合的深度合作階段。

總之，粵港澳大灣區(qū)經(jīng)過30多年的經(jīng)濟(jì)迅速發(fā)展，自然形成了相對(duì)合理的社會(huì)分工，城市群特色明顯。并隨著港珠澳大橋、廣深港高速鐵路和蓮塘口岸的相繼落成，城市交通發(fā)展迅捷。基本上實(shí)現(xiàn)由香港出發(fā)，平均2小時(shí)之內(nèi)，可抵達(dá)所有大灣區(qū)城市的便捷交通網(wǎng)絡(luò)。目前，粵港澳大灣區(qū)的人口達(dá)6600 多萬，2016年經(jīng)濟(jì)總量達(dá) 1.37 萬多億美元，消費(fèi)市場達(dá) 2 萬億元人民幣，在全球四大灣區(qū)中，僅次于紐約灣區(qū)，貿(mào)易港灣特征突出。區(qū)內(nèi)擁有完整的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)體系，包括金融業(yè)、專業(yè)服務(wù)、商業(yè)貿(mào)易、港口及航運(yùn)、高新科技、旅游業(yè)、工業(yè)和農(nóng)業(yè)等。⑤趙洋、梁文悅：《大數(shù)據(jù)告訴你，世界第四大灣區(qū)在珠三角》，《南方日?qǐng)?bào)》2017年3月4日第3版。產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)健全，灣區(qū)城市群協(xié)同發(fā)展的優(yōu)勢明顯。

然而，隨著經(jīng)濟(jì)與社會(huì)的不斷發(fā)展，在“一國兩制”的制度背景下，跨境合作主要通過粵港、粵澳聯(lián)席會(huì)議，缺少城市之間的直接合作機(jī)制，這一制度安排漸次不適應(yīng)灣區(qū)城市群聚合發(fā)展的現(xiàn)實(shí)需求。當(dāng)涉及需要規(guī)劃協(xié)作溝通的事宜，往往需要中央或者省政府作為中介來協(xié)助交流；相關(guān)協(xié)商偏重于就事論事的個(gè)例解決，缺乏城市群一體化發(fā)展所必須的宏觀統(tǒng)籌戰(zhàn)略，導(dǎo)致都市圈內(nèi)部的建設(shè)機(jī)制協(xié)作形式大于內(nèi)容。市領(lǐng)導(dǎo)人聯(lián)席會(huì)議，普遍以一年為周期，規(guī)劃協(xié)作以行政力量為主導(dǎo)，缺乏有效的經(jīng)濟(jì)、法律等協(xié)調(diào)手段，使得三地的產(chǎn)業(yè)合作示范、生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制和功能優(yōu)勢互惠實(shí)質(zhì)性推進(jìn)力度不足。

發(fā)展經(jīng)濟(jì)學(xué)認(rèn)為初始制度具有“報(bào)酬遞增效應(yīng)”和自我強(qiáng)化特性，將導(dǎo)致發(fā)展中國家的后續(xù)改革，形成特定的歷史慣性和路徑依賴，由此積累出影響制度創(chuàng)新的行政規(guī)則和官僚文化。①管斌：《混沌與秩序：市場化政府經(jīng)濟(jì)行為的中國式建構(gòu)》，北京：北京大學(xué)出版社，2010年，第34頁。這一原理應(yīng)用于粵港澳的合作機(jī)制之中，不難發(fā)現(xiàn)，目前三地的合作，在區(qū)域經(jīng)濟(jì)管理方面，出現(xiàn)了多頭管理、職能重疊等問題，導(dǎo)致了管理資源的浪費(fèi)；②鐘韻、胡曉華：《粵港澳大灣區(qū)的構(gòu)建與制度創(chuàng)新：理論基礎(chǔ)與實(shí)施機(jī)制》，《經(jīng)濟(jì)學(xué)家》2017年第12期。在城市間的競爭方面，香港、廣州、深圳間“龍頭”爭論從未停止，同時(shí)，三城在經(jīng)濟(jì)和文化上的強(qiáng)勢，也使區(qū)域內(nèi)城市間形成了“領(lǐng)導(dǎo)”與“被領(lǐng)導(dǎo)”的關(guān)系，城市群內(nèi)部，缺乏合理的功能定位；要素資源的地區(qū)分布不均衡、固有的行政體制差異，必然導(dǎo)致“諸侯經(jīng)濟(jì)”以及重大基礎(chǔ)設(shè)施的“獨(dú)享獨(dú)用”，灣區(qū)城市群之間的錯(cuò)位發(fā)展與協(xié)作共贏機(jī)制缺失。

具體而言，其合作的困境表征為以下四個(gè)層面。第一，在城鎮(zhèn)體系結(jié)構(gòu)上，伴隨著粵港澳地區(qū)，在日益強(qiáng)烈的競合競爭中，形成的大城市單體“龍頭化”的極化效應(yīng)，城市行政級(jí)別對(duì)資源配置的主導(dǎo)作用，弱化了灣區(qū)城市群內(nèi)部的協(xié)作共贏功能。如何構(gòu)建跨境多中心區(qū)域內(nèi)，城市互補(bǔ)與錯(cuò)位發(fā)展的“層級(jí)—網(wǎng)絡(luò)”關(guān)系，乃是灣區(qū)城市群建設(shè)面臨著的首要問題。早期粵港澳城市群的發(fā)展，是基于市場機(jī)制的自發(fā)調(diào)節(jié)和社會(huì)文化的相似性趨合而形成。并經(jīng)由功能性整合到制度性整合的發(fā)展階段，而漸進(jìn)形成具有鮮明縱向?qū)蛹?jí)關(guān)系的城市群結(jié)構(gòu)。其中，在行政級(jí)別上，廣州、深圳、珠海屬于副省級(jí)城市，佛山、東莞、惠州、中山、江門和肇慶屬于地級(jí)市行政級(jí)別。香港和澳門是特別行政區(qū)。同時(shí)，伴隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展與社會(huì)分工的深化，在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域中，形成了廣州、深圳和香港三個(gè)中心區(qū)。城市群的形成，需要城市主體的功能定位相對(duì)對(duì)等，以促進(jìn)各類要素的自然流動(dòng)。但是，各行政區(qū)劃內(nèi)的行政級(jí)別、關(guān)稅制度和協(xié)調(diào)機(jī)制的差異化與非一致性，阻礙了城市群內(nèi)的要素優(yōu)化與長足發(fā)展。目前粵港澳三地的城市結(jié)構(gòu)凸顯于宏觀層面的發(fā)展定位，對(duì)于具體的城市區(qū)域內(nèi)，特別是珠三角城市群內(nèi)9個(gè)城市在城市群中的細(xì)分角色，缺乏合理的制度安排。其發(fā)展仍然以單一的行政層級(jí)及其功能優(yōu)勢的吸附效應(yīng)為主，城市行政級(jí)別對(duì)資源配置的主導(dǎo)性作用，必然導(dǎo)致產(chǎn)業(yè)和優(yōu)質(zhì)生產(chǎn)要素過度向大城市集中，降低城市群內(nèi)部、城際網(wǎng)絡(luò)功能效應(yīng)的總體發(fā)揮。因而，從單一的層級(jí)結(jié)構(gòu)群、走向“層級(jí)—網(wǎng)絡(luò)交錯(cuò)結(jié)構(gòu)群”建設(shè)，乃是粵港澳灣區(qū)城市群發(fā)展的重要路徑。

第二，在產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)體系上，廣東省內(nèi)的城市體系中，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)趨同明顯，導(dǎo)致灣區(qū)城市之間差異化發(fā)展的定位不明確。如何以科技創(chuàng)新為基礎(chǔ)，構(gòu)建粵港澳城市群內(nèi)協(xié)同發(fā)展的現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系，加快區(qū)域產(chǎn)業(yè)向全球產(chǎn)業(yè)價(jià)值鏈的高端邁進(jìn)，乃是灣區(qū)城市群建設(shè)面臨的問題之二?？v觀整個(gè)粵港澳地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，其經(jīng)濟(jì)增長模式仍屬于數(shù)量型增長的發(fā)展階段，即：總量增長主要是依靠資本和勞動(dòng)的投入驅(qū)動(dòng)，而非通過科學(xué)技術(shù)創(chuàng)新來驅(qū)動(dòng)經(jīng)濟(jì)再生產(chǎn)增量的效率型增長。在產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整上，雖已初步出現(xiàn) “轉(zhuǎn)型”，但未實(shí)現(xiàn)有效的“升級(jí)”。③歐陽慧：《積極應(yīng)對(duì)我國區(qū)域發(fā)展新態(tài)勢，實(shí)施國家區(qū)域協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略》，國宏高端智庫公眾號(hào)2017年 6 月16 日?；浉郯臑硡^(qū)經(jīng)濟(jì)需要主打的是高端制造業(yè)、先進(jìn)制造業(yè)，以優(yōu)化區(qū)域合作創(chuàng)新模式，構(gòu)建國際化、開放型區(qū)域創(chuàng)新體系，但是，以珠三角9市為主的制造業(yè)實(shí)體經(jīng)濟(jì)內(nèi)部，同質(zhì)性結(jié)構(gòu)明顯。如何依托制造業(yè)規(guī)模龐大、市場廣闊的發(fā)展前景，通過與香港、澳門合力發(fā)展創(chuàng)新型經(jīng)濟(jì)，著力實(shí)現(xiàn)“保持經(jīng)濟(jì)中高速增長”和“邁向產(chǎn)業(yè)中高端發(fā)展水平”的兩大目標(biāo)，乃是粵港澳大灣區(qū)城市群建設(shè)與協(xié)作發(fā)展的又一問題。

第三，在灣區(qū)交通網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)的制度供給上，存在著如何解決交通一體化標(biāo)準(zhǔn)下效率偏低的問題?；浉郯牡貐^(qū)目前基本形成了涵蓋公路、鐵路、航空和水運(yùn)四大運(yùn)輸系統(tǒng)的綜合交通體系，隨著港珠澳大橋的開通，“一地兩檢”的突破，大灣區(qū)基建方面的互聯(lián)互通將逐步完善，從而為灣區(qū)城市群的協(xié)同發(fā)展奠定了良好基礎(chǔ)。但由于珠江口形成的天然阻礙，且由于三地隸屬于不同的行政管理體制，導(dǎo)致在交通規(guī)劃與建設(shè)方面，存在行政區(qū)劃分割和城市之間的利益博弈，①周春山、鄧鴻鵠、史晨怡：《粵港澳大灣區(qū)協(xié)同發(fā)展特征及機(jī)制》，《規(guī)劃師》2018年第4期。區(qū)域內(nèi)交通一體化進(jìn)程較為緩慢。

第四，在灣區(qū)合作治理機(jī)制的制度創(chuàng)新上，與京津冀、長三角城市群發(fā)展的現(xiàn)狀相比，粵港澳城市群的建設(shè)面臨著較大的合作體制障礙。需要在“一國兩制”背景下，探尋如何達(dá)成有效的跨境協(xié)調(diào)機(jī)制，特別是如何建立高效便捷的獨(dú)立關(guān)稅通道。具體說來，粵港澳三地分屬三個(gè)獨(dú)立關(guān)稅區(qū)，行政模式、政策手段難以銜接； 由于實(shí)行不同的行政制度和法律法規(guī)，在信息、邊檢和市場等管理上存在著較大的差異，致使灣區(qū)城市群內(nèi)，人員、資金、貨物及信息等生產(chǎn)要素在三地間并不能自由流通，存在邊界管理。從跨境橫向府際治理的層面看，粵港澳三方屬于平行主體，但政府事權(quán)有限，三地的關(guān)稅水準(zhǔn)、資金流通制度、投資開放程度、對(duì)外經(jīng)濟(jì)政策亦有實(shí)質(zhì)性的區(qū)別。

三、粵港澳大灣區(qū)城市群建設(shè)的路徑選擇

灣區(qū)城市群形成的一般原理表明：灣區(qū)區(qū)域合作治理機(jī)制的制度創(chuàng)新，能夠提高區(qū)域內(nèi)生產(chǎn)要素的配置效率，進(jìn)而提升經(jīng)濟(jì)效益；其中經(jīng)濟(jì)整合理論揭示了治理機(jī)制的功能性整合與制度性整合是推進(jìn)灣區(qū)城市群一體化發(fā)展的兩個(gè)階段：功能性整合適用于早期以民間組織為主體的經(jīng)濟(jì)合作，制度性整合則是促使灣區(qū)經(jīng)濟(jì)一體化深度發(fā)展的關(guān)鍵環(huán)節(jié)；城市體系結(jié)構(gòu)理論，則揭示了在灣區(qū)城市群建設(shè)中，確?？v向?qū)蛹?jí)型城市關(guān)系與橫向網(wǎng)絡(luò)型城市關(guān)系的雙驅(qū)并進(jìn)，是當(dāng)前全球?yàn)硡^(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主要路徑。世界灣區(qū)城市群發(fā)展的一般規(guī)律亦表明：自1961年舊金山灣的“區(qū)域地方政府協(xié)會(huì)”成立以來，至今仍然是指導(dǎo)舊金山灣區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的核心制度安排；而東京灣通過制度性整合，著重調(diào)整城市間的分工與協(xié)作結(jié)構(gòu)，使得港口集群產(chǎn)業(yè)在縱向?qū)蛹?jí)與橫向網(wǎng)絡(luò)的雙輪驅(qū)動(dòng)下十分發(fā)達(dá)；紐約灣區(qū)則通過將金融資源與城市建設(shè)的制度整合，擁有一套完整的金融發(fā)展體系。

上述理論和經(jīng)驗(yàn)的借鑒，拓展了我們實(shí)施粵港澳大灣區(qū)城市群建設(shè)的邏輯思路：以制度性整合為基礎(chǔ)，實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)體系結(jié)構(gòu)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、交通信息保障結(jié)構(gòu)和合作治理機(jī)制，在縱向?qū)蛹?jí)和橫向網(wǎng)絡(luò)關(guān)聯(lián)結(jié)構(gòu)中的制度創(chuàng)新。

首先，在城鎮(zhèn)體系結(jié)構(gòu)上，應(yīng)將灣區(qū)經(jīng)濟(jì)圈內(nèi)屬于城市發(fā)展的公共事務(wù)剝離出來，成立專門部門負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)各城市之間的縱向?qū)蛹?jí)定位和橫向網(wǎng)絡(luò)分工，以利于粵港澳大灣區(qū)城市體系結(jié)構(gòu)的完善。根據(jù)城鎮(zhèn)化發(fā)展水平（如圖1所示），著力鞏固廣州、深圳和香港作為“三極核心”城市的輻射力和吸引力，建設(shè)的重點(diǎn)是強(qiáng)化“點(diǎn)—軸發(fā)展”的輻射帶動(dòng)效應(yīng)。同時(shí)，增進(jìn)佛山、東莞在制造業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展中的核心地位，努力將之培育為啟動(dòng)珠三角產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)的以實(shí)體經(jīng)濟(jì)發(fā)展為基礎(chǔ)的核心城市增長極；進(jìn)一步完善珠海、中山、澳門三市在交通運(yùn)輸、信息服務(wù)、中介咨詢、金融保險(xiǎn)和娛樂休閑等方面的服務(wù)功能，為實(shí)現(xiàn)生產(chǎn)要素自由、全面、高效的市場流動(dòng)提供便利。積極培育以惠州、江門和肇慶為基礎(chǔ)的特色小城鎮(zhèn)體系，使其在聚集信息、高端裝備制造等新興產(chǎn)業(yè)的同時(shí)，也兼顧陶瓷、木雕、燈具制造等經(jīng)典傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)的長足發(fā)展。形成以三級(jí)梯次為層級(jí)，專業(yè)分工明確，功能優(yōu)勢互補(bǔ)的“層級(jí)—網(wǎng)絡(luò)城市群”結(jié)構(gòu)。

其次，在產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化上，需要建立高一級(jí)別的行政管理機(jī)構(gòu)，來加強(qiáng)城市之間的產(chǎn)業(yè)發(fā)展定位與分工合作的協(xié)調(diào)機(jī)制，實(shí)現(xiàn)垂直型與水平型產(chǎn)業(yè)合作并重。具體說來，珠三角內(nèi)部的各大中小不同層級(jí)的城市之間，根據(jù)城市功能定位的不同，明確產(chǎn)業(yè)發(fā)展重點(diǎn)。通過產(chǎn)業(yè)上下游的聯(lián)動(dòng)，打破行政壁壘分割，實(shí)現(xiàn)要素在合理空間的有效配置。位于珠三角東岸城市的廣州、深圳、東莞、惠州，應(yīng)充分發(fā)揮高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)的集聚效應(yīng)，構(gòu)建產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)的龍頭示范區(qū)；位于珠三角西岸城市的佛山、中山、珠海、江門和肇慶，則應(yīng)以建設(shè)重型化裝備制造產(chǎn)業(yè)的集聚效應(yīng)為突破點(diǎn)，實(shí)現(xiàn)制造業(yè)結(jié)構(gòu)的差異化發(fā)展。①劉士林等主編：《2016年珠三角城市群現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)發(fā)展?fàn)顩r》，北京：中國統(tǒng)計(jì)出版社，2017年，第146頁。同時(shí)與港澳的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型相連接，共同打破產(chǎn)業(yè)發(fā)展的路徑依賴。其間，需要進(jìn)一步改革在“一國兩制”與地方行政體制分割下，建設(shè)跨區(qū)域產(chǎn)業(yè)合作的管理協(xié)調(diào)機(jī)制，既要深化新產(chǎn)品開發(fā)、關(guān)鍵技術(shù)的研發(fā)、原材料供應(yīng)、生產(chǎn)環(huán)節(jié)、市場拓展等不同環(huán)節(jié)的合作治理，也需要加快廣州、深圳、香港核心城市對(duì)周邊城市的技術(shù)溢出和要素流動(dòng)，培育跨區(qū)域的產(chǎn)業(yè)集群。

資料來源：作者自制。

再次，在灣區(qū)交通網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)的制度供給上，以核心城市“層級(jí)—網(wǎng)絡(luò)”結(jié)構(gòu)的制度構(gòu)建思維相一致，遵循經(jīng)濟(jì)發(fā)展的累積效應(yīng)原則，充分肯定并發(fā)揮廣州、深圳和香港在灣區(qū)城市群內(nèi)的核心交通樞紐作用。同時(shí)積極打造城市之間的橫向溝通，盡快實(shí)現(xiàn)跨境交通對(duì)接。這也是由廣深港三市的歷史積淀所決定的。在橫向交通網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)的功能性整合上，應(yīng)充分發(fā)揮灣區(qū)航道分布的深水岸線優(yōu)勢，依托廣州、深圳和香港的三極核心交通樞紐，積極推進(jìn)港口、航空和軌道交通多重資源的功能性整合，并強(qiáng)化與亞歐大陸通道的對(duì)接，打造“一帶一路”交通樞紐；著力實(shí)施區(qū)域交通一體化的制度培育，精簡三地通關(guān)手續(xù)，推行“一站式”通關(guān)服務(wù)，提高通關(guān)效率；并完善灣區(qū)交通協(xié)調(diào)標(biāo)準(zhǔn)，致力于早日實(shí)現(xiàn)“灣區(qū)需求管理統(tǒng)籌、跨境交通對(duì)接”的運(yùn)輸供給新格局。

最后，在灣區(qū)合作治理機(jī)制的制度創(chuàng)新上，建立高效便捷的獨(dú)立關(guān)稅通道，需要在中央政府的領(lǐng)導(dǎo)下，優(yōu)化粵港澳灣區(qū)內(nèi)各級(jí)政府間的交往模式，完善粵港、粵澳行政首長聯(lián)席會(huì)議機(jī)構(gòu)，協(xié)調(diào)組織機(jī)構(gòu)體系，通過協(xié)調(diào)、磋商等方式協(xié)商解決合作中面臨的問題；解決利益糾紛，實(shí)現(xiàn)利益共享。具體思路是，跳出粵港、粵奧相分離的雙區(qū)域合作思維，從灣區(qū)整體合作的思路出發(fā)，建立粵港澳一體化的貿(mào)易市場，允許資源、資本、技術(shù)、信息和人才的自由流動(dòng)?？上纫悦耖g商會(huì)和行業(yè)協(xié)會(huì)為基礎(chǔ)，構(gòu)筑地區(qū)間的同行交流平臺(tái)，使其作為制度彈性因素，以部分消解基于關(guān)稅制度差異所造成的摩擦成本。

（感謝華南理工大學(xué)公共管理學(xué)院學(xué)生朱博宇對(duì)本文的貢獻(xiàn)。）