“放管服”改革背景下行政審批中介服務(wù)的優(yōu)化升級

●詹振鐸 李曉玉

習(xí)近平總書記在黨的十九大報告中指出，轉(zhuǎn)變政府職能，深化簡政放權(quán)，創(chuàng)新監(jiān)管方式，增強政府公信力和執(zhí)行力，建設(shè)人民滿意的服務(wù)型政府。惟改革者進，惟創(chuàng)新者強，惟改革創(chuàng)新者勝，當前深化“放管服”改革在全國各地持續(xù)推進，在行政審批領(lǐng)域，浙江“最多跑一次”、江蘇“不見面審批”、湖北省武漢市“三辦”改革走在前列。隨著簡政放權(quán)力度加大，安全評估、環(huán)境評估等大量技術(shù)性服務(wù)被“下放”到行政審批中介機構(gòu)（以下簡稱中介機構(gòu)），行政審批中介服務(wù)（以下簡稱中介服務(wù)）成為行政審批重要的前置環(huán)節(jié)，中介機構(gòu)成為政府職能轉(zhuǎn)移的承接對象。抓住“放管服”改革這個牛鼻子，把提升行政審批效率與質(zhì)量作為提高地區(qū)競爭力的重要目標，是各地政府部門的共同追求。

一、行政審批中介服務(wù)改革背景

行政審批中介服務(wù)是指政府部門開展行政審批時，要求申請人委托企業(yè)、事業(yè)單位、社會組織等機構(gòu)開展的作為行政審批必要條件的有償服務(wù)，包括各類技術(shù)審查、論證、評估、評價、檢驗、檢測、鑒證、鑒定、證明、咨詢、試驗等。在我國政府職能轉(zhuǎn)移過程中，一些被改革部門以指定某個中介服務(wù)機構(gòu)開展服務(wù)的方式繼續(xù)把持原部門利益，規(guī)定不在指定中介辦理業(yè)務(wù)就無法通過行政審批，以此來謀取壟斷暴利。被指定的中介機構(gòu)名義上從事社會公共服務(wù)，實際上卻承擔著政府行政審批職能，“戴市場帽子、拿政府鞭子、收企業(yè)票子、供官員位子”，被稱為“紅頂中介”。

2015年，針對行政審批中介服務(wù)中出現(xiàn)的“紅頂中介”問題，國務(wù)院辦公廳發(fā)布《國務(wù)院辦公廳關(guān)于清理規(guī)范國務(wù)院部門行政審批中介服務(wù)的通知》，明確指出“審批部門不得以任何形式指定中介服務(wù)機構(gòu)，對各類中介服務(wù)機構(gòu)提供的服務(wù)應(yīng)同等對待”。隨后，《行業(yè)協(xié)會商會與行政機關(guān)脫鉤總體方案》《關(guān)于改革社會組織管理制度促進社會組織健康有序發(fā)展的意見》等文件陸續(xù)出臺，一些類似于強制要求企業(yè)到指定機構(gòu)接受檢測代理等服務(wù)、利用行政權(quán)力和壟斷地位強制服務(wù)的收費行為被一律取消?！凹t頂中介”這種伴生于改革、寄生于體制并不斷蠶食改革紅利的“寄生蟲”，逐漸被清除出體制，辦事人在市場中自主選擇中介機構(gòu)為自己提供服務(wù)的模式在全國范圍內(nèi)逐漸形成。但由于市場具有自發(fā)性、盲目性、局限性和事后性等特點，僅靠市場發(fā)揮作用，容易產(chǎn)生各種扭曲市場的行為。在行政審批中介服務(wù)環(huán)節(jié)，存在辦事不規(guī)范、服務(wù)不透明、辦理時限長、收費高等問題，部分項目業(yè)主反映：跑行政審批，一大半時間、精力和費用花在中介環(huán)節(jié)，例如重點投資項目審批就涉及能評、環(huán)評、勘探等9項服務(wù)，單靠企業(yè)逐個去找中介機構(gòu)，費時費力。這些中介亂象，使企業(yè)負擔不減反增，企業(yè)群眾反映強烈。這就需要政府加以監(jiān)管，政府部門“放手”不能“甩手”。

二、行政審批中介服務(wù)改革實踐

創(chuàng)新來源于不斷的嘗試，中國政治發(fā)展具有示范意義的特征之一就是它的試驗性。近年來，各級政府不斷實踐創(chuàng)新，促成行政審批中介服務(wù)邁入新臺階，切實方便了企業(yè)群眾辦事，促進了行政權(quán)力陽光運行，為我國行政審批中介服務(wù)的全面深化改革提供了鮮活的“案例庫”和“參考系”。

（一）“中介超市”普遍設(shè)立

“中介超市”的建設(shè)是近年來行政審批中介服務(wù)改革中的創(chuàng)新亮點之一?！爸薪槌小笔钦疄檫M駐中介機構(gòu)提供資質(zhì)登記、信息公示、中介選取、信息發(fā)布、合同管理等服務(wù)的綜合管理平臺。一部分地方政府通過事先的資格審查和信用調(diào)查，把高資質(zhì)、高水平、高信用的中介組織請到政務(wù)服務(wù)中心現(xiàn)場，設(shè)立行政審批中介超市，成立統(tǒng)一的辦事大廳，建立實體“中介超市”。還有一部分地方政府大力推進“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”，建立網(wǎng)上“中介超市”，規(guī)定符合《中介超市管理辦法》的中介機構(gòu)向“中介超市”提交申報材料即可申請入駐。盡管“中介超市”有實體虛擬之分，但都具備以下特征：將各地各行業(yè)的中介機構(gòu)集中在了一個平臺，中介機構(gòu)從分散式管理到進入平臺實現(xiàn)“超市化”集中服務(wù)，制定了配套的管理辦法，有嚴格的準入退出機制。這是對行政審批中介機構(gòu)的管理機制創(chuàng)新和有益嘗試，截至2014年6月，全國共有17家中介超市，分布于浙江、廣東、山東等六省，運行狀況良好。目前，地方政府紛紛建立“中介超市”，已成“燎原之勢”。

（二）中介服務(wù)事項清單動態(tài)管理

2015年以來，國務(wù)院分三批對國務(wù)院部門行政審批中介事項開展清理規(guī)范，已于2015年10月、2016年2月、2017年1月先后下發(fā)文件，形成了《保留為國務(wù)院部門行政審批必要條件的中介服務(wù)事項清單》在中國機構(gòu)編制網(wǎng)公布，共計130項。各級政府與此同時也紛紛響應(yīng)，開展了本級政府的行政審批中介服務(wù)事項梳理工作，例如武漢市對市級行政審批中介服務(wù)事項先后組織開展了三輪集中清理，編制的市級中介服務(wù)事項清單在武漢市政府網(wǎng)站予以公布，接受社會監(jiān)督，實行動態(tài)化管理。對于未納入中介服務(wù)事項清單的，一律不得要求相對人開展相關(guān)工作，使得清單之外無例外，切實推進了行政審批制度改革，促進中介市場健康發(fā)展。

（三）特定中介服務(wù)政府買單

2017年1月在國務(wù)院常務(wù)會議上，李克強總理強調(diào)要積極探索將與行政審批相關(guān)的中介服務(wù)逐步改為政府購買，使可能存在的“背后關(guān)聯(lián)”、隨意收費行為，變成光明正大的“明碼標價”，切實為市場主體減輕負擔。目前，我國部分地方通過政府購買的方式來提供中介服務(wù)。2017年8月，湖北省大冶市成立中介服務(wù)超市，該超市主要面向工業(yè)建設(shè)項目，吸引了全國163家行政審批中介服務(wù)機構(gòu)入駐，提供涉及工業(yè)項目建設(shè)11個大項26個小項的中介服務(wù)事項，如工程咨詢、評估、測繪、圖審等。企業(yè)需要什么服務(wù)，只需向中介超市遞交委托書，工作人員就會根據(jù)服務(wù)項目在“超市”里搖號決定服務(wù)機構(gòu)，以此將中介機構(gòu)與企業(yè)徹底“隔離”。政府不僅幫著找中介，每年還投入3000萬元為企業(yè)需要的中介服務(wù)事項“買單”。據(jù)測算，該“超市”每年能為企業(yè)減負6000萬元左右。僅2017年投產(chǎn)的漢龍汽車項目，預(yù)計就節(jié)省120萬元中介服務(wù)費。政府出錢出力為企業(yè)提供優(yōu)質(zhì)的行政審批中介服務(wù)，為的就是加快行政審批速度，不再讓中介成為行政審批過程中的“中梗阻”，使其跟上經(jīng)濟發(fā)展的“中國速度”。

三、行政審批中介服務(wù)改革面臨的問題

（一）政府層面：“中介超市”的數(shù)量與質(zhì)量問題

許多立志于深化行政審批中介服務(wù)改革的地方政府都在籌建或是已經(jīng)建成了“中介超市”，區(qū)縣級“中介超市”遍地開花，這就不可避免地產(chǎn)生了“中介超市”數(shù)量眾多的問題，對于跨地域經(jīng)營的中介機構(gòu)來說，也不可避免地產(chǎn)生了重復(fù)申請的問題。而且由于地域間經(jīng)濟發(fā)展水平差異、認知差異等因素，各地政府搭建的“中介超市”質(zhì)量參差不齊，部分網(wǎng)上“中介超市”建成后并沒有實際投入運作，自建成后就不再更新網(wǎng)站內(nèi)容，或者存在業(yè)務(wù)量過少甚至無人問津的情況，一方面與政府宣傳不到位有關(guān)，另一方面是缺乏具有相應(yīng)資質(zhì)的中介服務(wù)機構(gòu)入駐，無法滿足辦事人的需要。

（二）中介機構(gòu)層面：中介市場環(huán)境的變化問題

隨著各級政府不斷更新行政審批中介服務(wù)清單，原有的大量行政審批中介服務(wù)事項被取消或者調(diào)整，導(dǎo)致中介服務(wù)機構(gòu)面臨著市場不斷萎縮的境遇。此外，部分地方政府為了促進中介市場的充分競爭，規(guī)定中介服務(wù)機構(gòu)可以不限地域、零門檻入駐“中介超市”，在激發(fā)本地中介服務(wù)市場活力的同時，對于分享中介服務(wù)市場這一份蛋糕的從業(yè)人員來說，無疑也增加了競爭壓力。

（三）行政相對人層面：中介機構(gòu)的選擇問題

在市場自由選擇的過程中，部分缺乏辨別能力的行政相對人將面臨“市場的教訓(xùn)”。以往政府指定中介，行政相對人面對的是政府“兜底”的中介機構(gòu)，“政府指定中介”不僅意味著“不在此處購買服務(wù)就不能通過”，另一個含義就是：只要合理合法地在此中介辦理業(yè)務(wù)，就一定能通過。而如今實行自主選擇的方式，一旦缺乏監(jiān)管，價格各異、良莠不齊的中介機構(gòu)會噴涌而出，價格戰(zhàn)等不良競爭手段會層出不窮。由于部分中介機構(gòu)存在資質(zhì)不夠、經(jīng)驗欠缺等問題，編制的可行性研究報告、初步設(shè)計及概算、節(jié)能評估文件以及招標文件的質(zhì)量非常低劣，導(dǎo)致難以通過專家評審，反復(fù)修改會影響項目審批和建設(shè)進度。總的來說，部分行政相對人會陷入選擇困難、無所適從的境地，除費時費力外，還面臨著被不良中介機構(gòu)欺詐的風(fēng)險。

四、促進行政審批中介服務(wù)改革的對策建議

為鞏固我國行政審批領(lǐng)域“放管服”改革的有益成果，促進行政審批中介服務(wù)的進一步優(yōu)化升級并向縱深發(fā)展，政府、行政審批中介服務(wù)機構(gòu)、行政相對人都將付出努力。

（一）政府推廣建立省級“中介超市”

在推廣建立“中介超市”方面，區(qū)縣級政府由于人力、資金、管理經(jīng)驗不足等問題導(dǎo)致“中介超市”水平參差不齊；中介機構(gòu)跨市開展業(yè)務(wù)的情況也很普遍，廣泛建立市級“中介平臺”同樣面臨著數(shù)量過多的問題，不具有推廣性；省和直轄市作為我國的一級行政區(qū)劃，其范圍適中。省級中介平臺可以規(guī)定取消各地各部門自行設(shè)定的中介服務(wù)機構(gòu)準入限制，“零門檻、全天候、無界限”地面向全國采集具有合法資質(zhì)的中介服務(wù)機構(gòu)，建立統(tǒng)一的中介服務(wù)機構(gòu)數(shù)據(jù)庫，遵循“統(tǒng)一標準、統(tǒng)一規(guī)范、統(tǒng)一平臺、資源共享”原則，凡中介機構(gòu)一次進駐省級中介平臺，即可在全省境內(nèi)開展資質(zhì)許可范圍內(nèi)的從業(yè)活動，這樣就有利于統(tǒng)一省內(nèi)標準和減少重復(fù)建設(shè)的資源浪費。目前建立省級“中介超市”已經(jīng)有了先行經(jīng)驗，云南省投資審批中介超市、湖北省行政審批中介服務(wù)網(wǎng)、浙江網(wǎng)上中介超市等省級中介平臺已經(jīng)建立，廣東省已在部署全省統(tǒng)一的網(wǎng)上中介交易平臺建設(shè)任務(wù)，事實證明建立省級“中介超市”是可行的。

（二）中介機構(gòu)加強自我建設(shè)

面對日益激烈的市場競爭，行政審批中介服務(wù)機構(gòu)需要順應(yīng)政府行政審批改革潮流，不斷完善自己。要拓寬業(yè)務(wù)類型，提高自身資質(zhì)，例如“三測合一”資質(zhì)，滿足不斷變化和增長的社會需要。同等價位比效率，同等效率比質(zhì)量，既然已經(jīng)完全與政府部門脫鉤，就需要具備市場觀念，創(chuàng)新開展多種形式的銷售方式。例如限時打折：實體“中介超市”里的中介機構(gòu)可通過張掛海報、發(fā)放宣傳單等形式告知辦事人打折消息；網(wǎng)上“中介超市”里的中介機構(gòu)可擬定打折消息，上傳網(wǎng)絡(luò)中介服務(wù)平臺管理方審核后發(fā)布公示。中介機構(gòu)通過薄利多銷策略，低價走量，有助于服務(wù)快速售出，縮短人員閑置時間，提高利潤率，在品牌宣傳的同時掙得辦事人的青睞。

（三）行政相對人提高辨別能力

行政相對人作為服務(wù)對象，對于價格各異、數(shù)量眾多的中介服務(wù)機構(gòu)需要具備一定的認知辨別能力，不能只著眼于價格低廉，更要兼顧性價比。同時，提高行政相對人的辨別能力離不開政府的幫助，政府如果能夠建立一整套行之有效的中介機構(gòu)監(jiān)督和信用評價體系，加強公共數(shù)據(jù)共享平臺和交換平臺建設(shè)，整合并公開中介機構(gòu)所獲榮譽、突出貢獻等良好信用信息和被投訴、被舉報、檢查整改、行政處罰等不良信用信息，嚴懲出具虛假證明或報告、擾亂市場秩序等違規(guī)行為，將情節(jié)嚴重的中介機構(gòu)劃入中介平臺的“黑名單”，行政相對人就能夠通過這些信息加強對中介服務(wù)機構(gòu)的了解與認識，中介服務(wù)機構(gòu)也將接受來自市場的選擇。

中央全面深化改革委員會第二次會議強調(diào)，地方抓改革要堅持問題導(dǎo)向，對一些起關(guān)鍵作用的改革，要加強形勢分析和研判，抓住機遇、贏得主動。隨著改革進入深水區(qū)，各地政府更需要有以敢當領(lǐng)跑者的決心，以自我革命的魄力，將政務(wù)服務(wù)改革向縱深推進，既要對照標桿向成果顯著地區(qū)學(xué)習(xí)經(jīng)驗，取長補短，也要結(jié)合自身實際，敢于創(chuàng)新，主動作為。未來，隨著省級平臺的推廣和中介服務(wù)機構(gòu)的不斷完善，各省的行政相對人可以通過本省網(wǎng)絡(luò)平臺完成中介機構(gòu)的擇優(yōu)選擇，甚至可能在同一家機構(gòu)完成所有中介事項委托。