習(xí)近平黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)思想的三重理論貢獻

●沈孝鵬

黨的十八大以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央高度重視黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)，將其擺在了前所未有的歷史高度，構(gòu)成了習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想的重要組成部分。從理論形成和發(fā)展的視角看，習(xí)近平黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的思想既同毛澤東、鄧小平、江澤民、胡錦濤黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)理論一脈相承，同時又從價值意蘊、基本遵循和實踐要求三個方面作出了重要理論貢獻。

一、價值層面：闡明加強黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的價值要義

一段時期以來，理論界和學(xué)術(shù)界多是從較為狹隘的黨建視域?qū)徱朁h內(nèi)法規(guī)，對其價值意涵認(rèn)識并不清晰。黨的十八大后，習(xí)近平總書記對這一理論問題作出了深刻闡釋。

1.將黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)上升到全面從嚴(yán)治黨長遠之策、根本之策的高度。2016年12月，習(xí)近平總書記明確指出“加強黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)是全面從嚴(yán)治黨的長遠之策、根本之策”。將黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)上升到這個高度，主要應(yīng)是基于以下兩個方面的考量：一是加強黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)能有效解決黨自身面臨的突出問題。習(xí)近平總書記強調(diào)：“法規(guī)制度帶有根本性、全局性、穩(wěn)定性、長期性”，“鏟除不良作風(fēng)和腐敗現(xiàn)象滋生蔓延的土壤，根本上要靠法規(guī)制度”。二是加強黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)有助于實現(xiàn)全面從嚴(yán)治黨的深層戰(zhàn)略目標(biāo)。作為一種戰(zhàn)略性抉擇，全面從嚴(yán)治黨理應(yīng)內(nèi)含實現(xiàn)管黨治黨模式的轉(zhuǎn)型和優(yōu)化、塑造政黨治理新格局的深意。從政黨政治發(fā)展的一般規(guī)律看，這種政黨治理新格局的基本要求和顯著標(biāo)志之一就是實現(xiàn)管黨治黨的制度化、規(guī)范化和常態(tài)化。

2.將黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)置于全面依法治國重要保障的地位。從實現(xiàn)國家治理現(xiàn)代化的全局視角看，主要也是基于兩個方面的考量：一是規(guī)范黨的領(lǐng)導(dǎo)和執(zhí)政行為，建設(shè)法治型執(zhí)政黨，為全面依法治國提供堅強領(lǐng)導(dǎo)核心。一方面，黨的領(lǐng)導(dǎo)是中國特色社會主義最本質(zhì)的特征，離開黨的領(lǐng)導(dǎo)，全面依法治國就會成為無源之水、無本之木。另一方面，全面依法治國也必然要求不斷改善黨的領(lǐng)導(dǎo)，亦即是要規(guī)范黨的領(lǐng)導(dǎo)和執(zhí)政行為，建設(shè)法治型執(zhí)政黨。立足于現(xiàn)實來看，做到這一點不能也不應(yīng)只依賴國家法律，而是必須充分發(fā)揮黨內(nèi)法規(guī)的特長和優(yōu)勢。二是在某些環(huán)節(jié)和領(lǐng)域，黨內(nèi)法規(guī)事實上能夠發(fā)揮比國家法律更為關(guān)鍵的作用。比如，在干部選拔任用問題上，《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作條例》《推進領(lǐng)導(dǎo)干部能上能下若干規(guī)定（試行）》等黨內(nèi)法規(guī)的作用就是任何一部國家法律無可替代的。這也是十八屆四中全會將黨內(nèi)法規(guī)體系納入到中國特色社會主義法治體系范疇的重要緣由和深意所在。

二、原則層面：確立加強黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的基本遵循

加強黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)必須遵循黨規(guī)自身發(fā)展規(guī)律，堅持正確的發(fā)展方向和原則。

1.堅持黨章統(tǒng)領(lǐng)地位。習(xí)近平總書記指出：“建立健全黨內(nèi)制度體系，要以黨章為根本依據(jù)?！秉h章是黨的根本大法，是全黨必須遵循的總規(guī)矩?！吨袊伯a(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》第四條規(guī)定，黨章主要是對黨的性質(zhì)和宗旨、路線和綱領(lǐng)、指導(dǎo)思想和奮斗目標(biāo)、組織原則和組織機構(gòu)、黨的權(quán)利和黨員義務(wù)、黨的紀(jì)律等作根本規(guī)定，其他黨規(guī)則分別就相關(guān)方面作基本、全面和具體規(guī)定。堅持黨章統(tǒng)領(lǐng)地位，一是學(xué)習(xí)黨章，增強黨章意識；二是細化黨章的相關(guān)規(guī)定；三是維護黨章最高效力，不與黨章相違背、相抵觸。

2.堅持黨規(guī)嚴(yán)于國法。黨內(nèi)法規(guī)與國家法律是我國政治生活中的兩條規(guī)范系統(tǒng)，正確處理二者關(guān)系是黨內(nèi)法規(guī)和國家法治建設(shè)工作正常發(fā)展的必要前提。2015年，在中央政治局常委會議審議《中國共產(chǎn)黨巡視工作條例》修訂稿時，習(xí)近平總書記指出：“黨的性質(zhì)、宗旨都決定了紀(jì)嚴(yán)于法、紀(jì)在法前。要把黨的紀(jì)律和規(guī)矩挺在前面，用紀(jì)律和規(guī)矩管住大多數(shù)，使所有黨員干部嚴(yán)格遵守黨規(guī)黨紀(jì)、模范遵守法律法規(guī)?！碑?dāng)前，在我國法律體系已比較完備的情形下，還需不斷加強黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)。如果背離這一要求，黨內(nèi)法規(guī)制度就可能會逐步喪失存在的合理性和空間。

3.注重頂層設(shè)計和整體規(guī)劃。黨的十八大以來，習(xí)近平總書記強調(diào)要堅持宏觀思考、整體規(guī)劃，做到系統(tǒng)完備、銜接配套，提升法規(guī)制度的整體和長期效應(yīng)?！吨醒朦h內(nèi)法規(guī)制定工作五年規(guī)劃綱要（2013—2017）》和《中央黨內(nèi)法規(guī)制定工作第二個五年規(guī)劃（2018—2022年）》的頒布實施，就是注重黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)頂層設(shè)計和整體規(guī)劃的重要舉措和具體表現(xiàn)。兩份規(guī)劃都從宏觀和微觀兩個層面對未來幾年黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)進行了整體部署，為早日建成系統(tǒng)完備的黨內(nèi)法規(guī)制度體系提供了重要指引，打下了堅實的基礎(chǔ)。

4.體現(xiàn)德規(guī)并舉。習(xí)近平總書記強調(diào)：“全面從嚴(yán)治黨，必然要求依規(guī)治黨與以德治黨緊密結(jié)合。道德使人向善，是紀(jì)律的必要前提和基礎(chǔ)；紀(jì)律用來懲惡，是道德的堅強后盾和保障。”中國共產(chǎn)黨既是一個有著崇高理想的先鋒隊組織，也是一個有著嚴(yán)明紀(jì)律的整體。因此，調(diào)整黨內(nèi)行為關(guān)系，更需同時發(fā)揮理想信念和黨紀(jì)黨規(guī)的引領(lǐng)和約束作用，實現(xiàn)二者同頻共振、同向發(fā)力。

三、實踐層面：提出推動黨內(nèi)法規(guī)制度實施的系列舉措

黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行和實施是黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的生命，也是今后進一步加強黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)必須著力解決的重點問題。

1.健全完善黨內(nèi)法規(guī)制度體系。一是加強了黨內(nèi)法規(guī)制定工作。五年多來，通過頒布實施《中國共產(chǎn)黨黨組工作條例（試行）》《推進領(lǐng)導(dǎo)干部能上能下若干規(guī)定（試行）》等多部全新法規(guī)，有效填補了黨規(guī)制度的空白，緩解了黨內(nèi)法規(guī)缺位問題。二是加強了黨內(nèi)法規(guī)修訂工作。習(xí)近平總書記指出：“黨的紀(jì)律規(guī)定要根據(jù)形勢和黨的建設(shè)需要不斷完善，確保系統(tǒng)配套、務(wù)實管用，防止脫離實際、內(nèi)容模糊不清、滯后于實踐?！秉h的十八大以來頒布實施的90余部黨規(guī)中，基于修訂而成的確已占有較大比例。三是加強了黨內(nèi)法規(guī)清理工作。十八大后，經(jīng)過兩輪清理，共有一千余部黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件被宣布廢止和失效，增強了黨規(guī)的系統(tǒng)性和權(quán)威性。

2.加強黨內(nèi)法規(guī)制度執(zhí)行監(jiān)督。習(xí)近平總書記指出：“抓好法規(guī)制度落實，必須落實監(jiān)督制度，加強日常督查和專項檢查，要用監(jiān)督傳遞壓力，用壓力推動落實?！秉h的十八大以來，圍繞不斷加強黨內(nèi)法規(guī)制度執(zhí)行監(jiān)督，進行了多方探索。一是改進巡視工作，逐步實現(xiàn)巡視監(jiān)督的全覆蓋。五年多來，通過開展專項巡視和機動巡視，探索實行“回頭看”等體制機制創(chuàng)新。二是深化黨的紀(jì)律檢查體制改革，提出“兩個責(zé)任”。強調(diào)落實紀(jì)委監(jiān)督職責(zé)的同時，還必須落實黨委的主體責(zé)任。同時聚焦監(jiān)督執(zhí)紀(jì)問責(zé)，實踐監(jiān)督執(zhí)紀(jì)的“四種形態(tài)”，在實現(xiàn)黨內(nèi)監(jiān)督執(zhí)紀(jì)方式法治化的進程中不斷取得新的成果。

3.發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)干部的模范帶頭作用。習(xí)近平總書記指出：“從嚴(yán)治黨，關(guān)鍵是抓住領(lǐng)導(dǎo)干部這個‘關(guān)鍵少數(shù)’，從嚴(yán)管好各級領(lǐng)導(dǎo)干部”，“越是領(lǐng)導(dǎo)干部，越是主要領(lǐng)導(dǎo)干部，越要自覺增強法規(guī)制度意識，以身作則，以上率下”。以落實八項規(guī)定為例，習(xí)近平總書記反復(fù)強調(diào)落實八項規(guī)定要求，改進黨的工作作風(fēng)，首先就要從中央政治局做起，中央政治局從他本人做起。通過以上率下，率先垂范，黨的作風(fēng)建設(shè)取得了重要進展。

4.營造良好的法規(guī)制度執(zhí)行環(huán)境。習(xí)近平總書記強調(diào)：“各級黨組織要把嚴(yán)守紀(jì)律、嚴(yán)明規(guī)矩放到重要位置來抓，努力在全黨營造守紀(jì)律，講規(guī)矩的氛圍?！睘榇?，一是加強了黨內(nèi)法規(guī)的公開力度。中央要求所有黨內(nèi)法規(guī)能公開的就不定密，能解密的就及時公開，這就大大增強了法規(guī)的透明度，使之更加便于遵照、理解和執(zhí)行。二是加強了黨內(nèi)法規(guī)制度的教育和宣傳，增強了黨員干部的法規(guī)制度意識。三是嚴(yán)肅了黨內(nèi)政治生活，凈化了黨內(nèi)政治生態(tài)。通過多措并舉、多策并用，優(yōu)化了黨內(nèi)法規(guī)制度執(zhí)行環(huán)境，培厚了不斷增強黨內(nèi)法規(guī)制度執(zhí)行力的土壤。