員額制：超附加設(shè)定與單一性紅線的悖論及其應(yīng)對*

杜宴林 王成財(cái)

“司法是人和制度的集合體，即使有最明晰的規(guī)則、最透明的程序、最精巧的法庭技術(shù)，法官仍然是最關(guān)鍵的因素”。a陳陟云、孫文波：《法官員額問題研究》，北京：中國民主法制出版社，2016年，第185頁。作為新一輪司法改革的重心，員額制改革的深遠(yuǎn)意義不言而喻。中國法官的群體規(guī)模和復(fù)雜性，是世界上任何其他國家無法相比的。當(dāng)前，我國各級(jí)法院已全部完成員額法官遴選，法官總?cè)藬?shù)從改革前的21.2萬人縮減至12萬人，b徐雋：《堅(jiān)持司法改革不停步（對話）——訪最高人民法院黨組成員、政治部主任徐家新》，《人民日報(bào)》2018年3月21日第18版。但這并不意味著員額制改革徹底完結(jié)。與法治較為發(fā)達(dá)的國家或地區(qū)相比，中國的法官員額制仍在起步探索階段，尚未形成科學(xué)有效、系統(tǒng)完善的員額治理體系，尤其在39%的員額比例紅線硬約束下，受各種因素的制約，衍生出不少新問題，阻礙了政策預(yù)設(shè)目標(biāo)的全部達(dá)成。因此，有必要重新回歸到員額制的框架設(shè)定上來，考察分析改革推行后出現(xiàn)的新問題，在此基礎(chǔ)上討論如何完善制度設(shè)計(jì)，以彌合員額制與現(xiàn)實(shí)需求之間的“鴻溝”。

一、員額制超附加設(shè)定及其成因

作為新一輪深化司法體制改革的重點(diǎn)任務(wù)，員額制改革意旨凸顯法官主體地位，科學(xué)配備審判人員數(shù)量，優(yōu)化司法人力資源配置，建立以法官為中心、以服務(wù)審判工作為重心的法院工作人員管理模式，形成符合司法職業(yè)特點(diǎn)的人員治理體系，以此確保司法得以公正、順暢和高效運(yùn)行。這實(shí)際上構(gòu)成了中國司法改革現(xiàn)實(shí)語境之下員額制特有的改革意識(shí)形態(tài)、框架體系和表達(dá)范式。

事實(shí)上，語義上的“員額制”，主要是指“根據(jù)一定標(biāo)準(zhǔn)固定法官數(shù)量，以集中行使國家審判權(quán)的制度”。a胡康生：《中華人民共和國法官法釋義》，北京：法律出版社，2011年，第104頁。現(xiàn)今的員額制改革，并不止步于解決我國到底“需要多少法官”這一數(shù)量問題，而是被賦予不同的內(nèi)涵和外延，預(yù)設(shè)了諸如“法官精英化”“讓法官更像法官”“確保優(yōu)秀法官集中在審判一線”等多重目標(biāo)，不僅包括設(shè)定法官限額、縮減法官規(guī)模、對法官進(jìn)行選任、法官群體分流，還與司法責(zé)任制、法官職業(yè)保障、司法去行政化、法官省級(jí)統(tǒng)管等領(lǐng)域緊密相聯(lián)，甚至直接超出法官主體范疇，對整個(gè)法院的人員結(jié)構(gòu)進(jìn)行大幅調(diào)整，已然不僅是編定法官數(shù)額，其內(nèi)涵遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出了語義學(xué)上的理解，并附加了以員額制為原點(diǎn)的其他制度的功能期待。因此，可以將法官員額制認(rèn)定為一種超附加設(shè)定。

超附加設(shè)定不僅極大融合了長久以來大眾對司法改革的各種期待，還蘊(yùn)含著改革深層次的推行策略和變革路徑。它讓厘定法官總量不是孤立式的過程，而是一個(gè)集法官定額、遴選、定崗、分流等多項(xiàng)關(guān)聯(lián)機(jī)制于一體的綜合調(diào)解系統(tǒng)。這一系統(tǒng)最大好處在于，可以有效避免改革措施的“碎片化”風(fēng)險(xiǎn)。有人提出：“這種通過不斷的漸進(jìn)的司法改革，將語義上的法官員額制與法官職務(wù)保障、法官獨(dú)立判案的權(quán)責(zé)、法官去行政化等內(nèi)容進(jìn)行綁定，其實(shí)是一種制度搭售策略，主持司法改革的當(dāng)局作為制度的供給者，通過這種成功的搭售策略，讓法官和一般社會(huì)大眾這些司法改革制度的消費(fèi)者，只能順從地接受這種因員額制縮減導(dǎo)致法官‘下崗’而可能引發(fā)的法官激烈反對的法官員額制?！眀陳松林：《法官員額制的三問》，李浩主編：《員額制、司法責(zé)任制改革與司法的現(xiàn)代化》，北京：法律出版社，2017年，第105頁。不管這種觀點(diǎn)是否完全準(zhǔn)確，但至少反映出，員額制超附加設(shè)定一定程度上增加了改革的正當(dāng)性、減弱了潛在的種種阻力。

其實(shí)，這種設(shè)定并不是人為的隨意附加，而是有著內(nèi)在的歷史演繹邏輯。自新中國建國伊始，法院編制就定格在政府機(jī)構(gòu)設(shè)置和編制定額中，創(chuàng)設(shè)了“唯有法院行政編制，并無法官編制”c周道鸞：《關(guān)于確立法官員額制度的思考》，《法律適用》2004年第8期。的傳統(tǒng)。法官隸屬于行政編制，且與行政機(jī)關(guān)的干部在人事制度上并無差異。直至1982年，全國政法系統(tǒng)編制從國家總的行政編制中劃出單列。法院伴隨著事權(quán)的擴(kuò)張，正式進(jìn)入一個(gè)長達(dá)20多年的人員增編期。然而，在擴(kuò)充法院隊(duì)伍、確保法院組織功能有效承接的同時(shí)，政法專項(xiàng)編制也帶來一個(gè)突出的問題，即在這一高速增長過程中并未對法院內(nèi)部人員進(jìn)行細(xì)化區(qū)分，形成簡單化、粗放型的編制增長方式，忽視了法院組織系統(tǒng)內(nèi)部的人員結(jié)構(gòu)，法官職業(yè)逐步泛化為職稱、演化成為待遇，大量具備法官資格的人員并不直接從事審判工作。由此，法官規(guī)模的“虛化”，造成法官數(shù)量較多而輔助人員數(shù)量較少，導(dǎo)致法院人員結(jié)構(gòu)性失衡。同時(shí)，各級(jí)法院組織體系參照行政機(jī)關(guān)模式設(shè)置，內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)龐雜、非審判部門增多，司法審判與司法行政界限不清，法院內(nèi)部人員職責(zé)定位模糊、功能趨于混同，司法人力資源浪費(fèi)嚴(yán)重，法官隊(duì)伍職業(yè)化發(fā)展受阻，法院管理現(xiàn)代化遭遇到前所未有的瓶頸期。可見，員額制的超附加設(shè)定，正是我國長期積累的法官群體規(guī)模、身份和結(jié)構(gòu)的深層次問題的應(yīng)對之策。

但是，超附加設(shè)定并不利于員額制預(yù)設(shè)目標(biāo)的達(dá)成。首先，超附加設(shè)定雖意在解決長期存在的法官隊(duì)伍深層次問題，但容易造成改革理念和目標(biāo)多元，會(huì)使員額制原有功能分散，改革路徑和方向可能出現(xiàn)偏差。比如，試點(diǎn)過程中，各地區(qū)既要立足于實(shí)現(xiàn)法官職業(yè)化、精英化，進(jìn)而精簡法官總體規(guī)模，又要充分考慮立案登記制帶來的案件量激增對法官人數(shù)的現(xiàn)實(shí)性需求。其次，超附加設(shè)定必然帶來多重評判標(biāo)準(zhǔn)，尤其是部分試點(diǎn)地區(qū)就明顯存在著以編制思維定員額、以編制管理分員額、以編制標(biāo)準(zhǔn)評員額等現(xiàn)象，從而容易導(dǎo)致改革質(zhì)效較難評估。而事實(shí)上，編制是一個(gè)更為復(fù)雜的問題，不僅包含人員數(shù)量的定額，還涵蓋了機(jī)構(gòu)設(shè)置及其人員結(jié)構(gòu)和職務(wù)配置等內(nèi)容。d孫長貴等：《人事管理簡明詞典》，遼寧：遼寧大學(xué)出版社，1988年，第53頁。因此，應(yīng)當(dāng)讓“編制的歸編制、員額的歸員額”，不能將兩者混淆使用，避免把影響編制的因素納入員額標(biāo)準(zhǔn)的考量范疇。第三，超附加設(shè)定是一個(gè)宏大的系統(tǒng)性工程，絕非一朝一夕之功。如果在大眾預(yù)期內(nèi)尚未帶來法官職業(yè)化的實(shí)質(zhì)性進(jìn)展，并未完全滿足社會(huì)對法官群體的需求，那么最終可能折損改革的公信力和權(quán)威性。

二、員額比例紅線的劃定

為便于員額制預(yù)設(shè)目標(biāo)的快速達(dá)成，防范各地試點(diǎn)的盲目和無序，員額制改革設(shè)置了一個(gè)約束性的硬性指標(biāo)。根據(jù)中央政法委《關(guān)于司法體制改革試點(diǎn)中有關(guān)問題的意見》，第2條專門明確：“推進(jìn)法官、檢察官員額改革，應(yīng)當(dāng)從嚴(yán)掌握員額，控制在中央政法專項(xiàng)編制的39%以下?！盿王立明：《青海省員額制檢察官體制改革試點(diǎn)存在的問題及其完善建議》，王祿生、馮煜清：《員額制與司法改革實(shí)證研究：現(xiàn)狀、困境和展望》，南京：東南大學(xué)出版社，2017年，第48頁。這就意味著，中央統(tǒng)一確定了員額制改革比例的上限，改革的硬任務(wù)就是要把占全國法院人員總數(shù)60%左右的具有法官身份的人員縮減至中央政法專項(xiàng)編制的39%。從最終結(jié)果來看，雖然改革預(yù)期任務(wù)初步達(dá)成，且低于紅線6個(gè)百分點(diǎn)，但這一牽動(dòng)全體法院工作人員神經(jīng)的比例紅線曾飽受詬病。b有人曾提出質(zhì)疑：“這個(gè)數(shù)字是怎么算出來的？有何科學(xué)依據(jù)？是否符合實(shí)際？其計(jì)算的標(biāo)準(zhǔn)或公式是什么？”甚至將其戲稱為“哥德巴赫般的39%”是“神一樣的、誰也說不清楚的比例數(shù)”。具體參見左文明：“法官數(shù)額上限——‘哥德巴赫’般的39%”，網(wǎng)址：http://www.chinalaw124.com/sifajujiao/20151110/13211.html，訪問日期：2017年5月1日。

簡單而言，員額比例紅線是法官群體規(guī)模的臨界值。一旦法官總體數(shù)量超出臨界規(guī)模，就會(huì)造成司法資源浪費(fèi)、司法效率下降、司法權(quán)威受損等問題。這一觀點(diǎn)可在諸多法學(xué)家的經(jīng)典論述中找到印證。如美國政治家漢密爾頓等人認(rèn)為，社會(huì)上只能由少數(shù)人具有足夠的法律知識(shí)，可以成為合格的法官；c[美]亞歷山大·漢密爾頓等：《聯(lián)邦黨人文集》，程逢如等人譯，北京：商務(wù)印書館，1995年，第395頁。美國最高法院大法官費(fèi)利克斯?弗蘭克福特也認(rèn)為，一個(gè)強(qiáng)大的司法機(jī)構(gòu)意味著法官數(shù)量相對較少；dFelix Frankfurter,“Distribution of Judicial Power Between United States and State Courts”，Cornell Law Quarterly,vol.XIII, no.4, 1928.法經(jīng)濟(jì)學(xué)派主要代表人物理查德?波斯納認(rèn)為，法官的數(shù)量與司法權(quán)威息息相關(guān)，法官過多必然削弱司法權(quán)威；e[美]理查德·A·波斯納：《聯(lián)邦法院：挑戰(zhàn)與改革》，鄧海平譯，北京：中國政法大學(xué)出版社，2002年，第139頁。法律史學(xué)家伯納德?施瓦茨將法官數(shù)量與其工作效率聯(lián)系起來，提出法官規(guī)模過大勢必會(huì)導(dǎo)致法院工作效率低下；f[美]伯納德·施瓦茨：《美國法律史》，王軍等譯，北京：中國政法大學(xué)出版社，2011年，第247頁。耶魯大學(xué)歐文?費(fèi)斯教授提出，法官員額的增多可能帶來法院系統(tǒng)的官僚化問題，并且可能會(huì)稀釋司法責(zé)任。g[美]歐文·費(fèi)斯：《如法所能》，師帥譯，北京：中國政法大學(xué)出版社，2008年，第93、111頁。其實(shí)，中國員額比例紅線不僅是一條法官規(guī)模數(shù)量界限，更是法官人事制度改革的重大戰(zhàn)略安排和制度創(chuàng)新。員額比例紅線兼具以下優(yōu)點(diǎn)。一是紅線貫穿于法官員額制改革的始終，既是改革抓手，又是改革目標(biāo)，體現(xiàn)出改革的規(guī)劃性與指引性。它將隱形的編制界限轉(zhuǎn)化為顯性的員額警戒，以頂層設(shè)計(jì)的方式對法官群體的規(guī)模控制做出整體性規(guī)劃并上升為國家戰(zhàn)略，從而確保改革統(tǒng)一有序。二是紅線為法官員額劃定了比例區(qū)間，總體歸屬于頂層設(shè)計(jì)，但并不是一概而論。這一方式體現(xiàn)了中央給予地方的一定自由度，各地可在紅線范圍內(nèi)因地制宜、統(tǒng)籌安排、差異化探索。三是紅線不同于單純壓縮法官編制。員額比例紅線是對現(xiàn)有的審判人力資源進(jìn)行區(qū)分并加以優(yōu)化，并不是設(shè)立一個(gè)絕對化的目標(biāo)進(jìn)行無差別化填補(bǔ)，這樣的風(fēng)險(xiǎn)必然小于全部推倒重新評定法官資格。員額比例紅線是我國構(gòu)建法官員額制的現(xiàn)實(shí)選擇，具有宏觀規(guī)劃較強(qiáng)、改革見效較快、風(fēng)險(xiǎn)易于把控等特點(diǎn)，符合當(dāng)下司法體制改革的實(shí)際需要，是我國推進(jìn)法官職業(yè)化建設(shè)的優(yōu)先選項(xiàng)。

不容忽視的是，員額比例紅線具有一定的限度，這種限度集中體現(xiàn)為自身的單一性。一方面，我國幅員遼闊、人口眾多，地區(qū)之間發(fā)展極不均衡，訴訟糾紛復(fù)雜多樣，各地區(qū)的案件量存在較大的差異且具有獨(dú)特的傳統(tǒng)和需求，如珠三角、長三角等經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)與西藏、青海等少數(shù)民族人口比例較高但人口密度小的地區(qū)，兩地之間法院的員額需求截然不同。員額比例紅線未能實(shí)現(xiàn)分級(jí)分類管控，“忽視各個(gè)地區(qū)的具體差異，造成了一些經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)法官員額的嚴(yán)重不足，而一些經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)法院則出現(xiàn)法官員額的超量供應(yīng)”。h石曉波：《司法成本控制下法官精英化的改革出路》，《法學(xué)評論》2017年第5期。另一方面，員額作為一個(gè)具體的量化值，所考量的因素極其多元，且為一個(gè)完善充實(shí)的過程。從最高法院發(fā)布的改革綱要中可以看出，我國法官員額的結(jié)構(gòu)性要件逐步從國情、人口、面積、經(jīng)濟(jì)等社會(huì)性因素，演變擴(kuò)展至機(jī)構(gòu)設(shè)置、審級(jí)職能、法官助理等法院內(nèi)生性因素。而員額比例紅線僅是以“中央政法專項(xiàng)編制”為基礎(chǔ)和依據(jù)，并未逐一考量內(nèi)外兩種因素，尚無法統(tǒng)合法院各類人力資源。此外，受法院鮮明的地域性特征影響，法官員額必然受制于國家政治體制改革的總體進(jìn)程，紅線不可能超越政治經(jīng)濟(jì)社會(huì)基礎(chǔ)，無法突破編制規(guī)模的限定，其承載力始終有限。

三、超附加設(shè)定與員額比例紅線的張力

相較于傳統(tǒng)人事制度改革，員額制對改革的整體性、系統(tǒng)性和全局性的要求較高，更為強(qiáng)調(diào)法院人事制度之間的首尾相顧、內(nèi)外鋪陳。超附加設(shè)定努力促成這一趨勢，而單一性員額比例紅線又不斷打破這一趨勢。兩者之間存在著較大張力，致使改革衍生出一系列新的問題，主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面。

（一）雖有明確比例，但編定精準(zhǔn)度不高。最高人民法院《第四個(gè)五年改革綱要》提出，“結(jié)合法院審級(jí)職能，科學(xué)確定四級(jí)法院的法官員額”。a最高人民法院司法改革領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室：《〈最高人民法院關(guān)于全面深化人民法院改革的意見〉讀本》，北京：人民法院出版社，2015年，第260頁。這一基礎(chǔ)性目標(biāo)看似簡單，但并不容易實(shí)現(xiàn)。當(dāng)前，我國司法資源的稀缺性和不平衡性已是不爭事實(shí)，司法資源的供求失衡不斷刺激著現(xiàn)行法院組織體系的變革。受職能定位、案件訴訟量、人員配置結(jié)構(gòu)、司法資源品質(zhì)等多方面因素影響，每一級(jí)法院內(nèi)部的審判團(tuán)隊(duì)組建方式、審判權(quán)配置效率等各具不同。在此基礎(chǔ)上編定每一級(jí)法院的法官員額，必定極具個(gè)性化。然而，員額比例紅線終究屬于一種宏觀調(diào)控手段，雖為各省設(shè)立明確的比例“禁區(qū)”，但并未針對不同審級(jí)的法院做出精準(zhǔn)分類限定，也未依據(jù)各級(jí)法院的職能配置和運(yùn)行方式區(qū)分，更無法對法官員額的規(guī)劃、分配、使用、評估、管理、監(jiān)督等方面一一細(xì)化。在實(shí)踐中，有的法院為減少改革阻力、迎合改革利益群體，選擇在不突破比例紅線的前提下，采取“就高不就低”原則，盡可能擴(kuò)大員額比例，未達(dá)到優(yōu)化配置現(xiàn)行司法人力資源的效果；一些地方法院的員額規(guī)劃不清晰，所預(yù)留的員額空間略顯隨意。

（二）雖有人員分類，但分類管理尚不健全。構(gòu)建法官員額制的初衷，就是通過厘定法官群體，讓法官擺脫一般性事務(wù)的束縛，將更多的精力專注于案件事實(shí)證據(jù)和是非曲直的評判。這既是法官職業(yè)的內(nèi)在要求，也是司法現(xiàn)代化的必然路徑。我國現(xiàn)已打破原來法院人員“一體化”模式，明確了法院人員的“三分改革”，即讓法官集中從事審判工作、司法輔助人員和行政管理人員負(fù)責(zé)輔助事務(wù)。既已分工，就決定了不同職能的人員應(yīng)當(dāng)實(shí)行不同的管理制度。但在制度設(shè)計(jì)上，對整個(gè)法官員額管理規(guī)定仍比較籠統(tǒng)，法官審判工作與行政事務(wù)尚未完全劃分開來，離構(gòu)建符合職業(yè)特點(diǎn)的法官單獨(dú)職務(wù)序列仍有差距。審判輔助人員和司法行政人員等管理配套辦法也并不健全，特別是在分類招錄、分類考核、分類培訓(xùn)方面機(jī)制仍不成熟，大多地區(qū)對法官助理、書記員的資質(zhì)條件、設(shè)置比例、工作定位、職責(zé)權(quán)限等方面規(guī)定不明，有的地方甚至出現(xiàn)法官助理與書記員職能交叉重疊、人員混崗等問題，一定程度上造成法官助理的職業(yè)前景不明、吸引力不強(qiáng)，書記員晉升渠道閉合、人員流失嚴(yán)重。

（三）雖有人員配比，但審判團(tuán)隊(duì)組建受限。從當(dāng)前制度的頂層設(shè)計(jì)來看，員額制改革更加傾向于人員結(jié)構(gòu)比例平衡，即將原有法院人員的總編制限定，改為法官、審判輔助人員、行政人員三類主體的比例約束，且分別框定在39%∶46%∶15%的外在比例結(jié)構(gòu)。而在改革實(shí)踐過程中，員額法官背后實(shí)質(zhì)上就是一個(gè)相對穩(wěn)定的審判團(tuán)隊(duì)，而這一審判團(tuán)隊(duì)本身就會(huì)對員額法官、法官助理、書記員形成一個(gè)內(nèi)在的配比要求。這一內(nèi)一外的“雙重配比”，既是本次司法改革的關(guān)鍵步驟，也是影響法官員額制改革成效的關(guān)鍵因素。然而，從試點(diǎn)情況來看，有的法院為達(dá)到人員結(jié)構(gòu)的外在比例要求，忽視了審判團(tuán)隊(duì)的內(nèi)在配比要求；有的法院出現(xiàn)了法官與審判輔助人員人數(shù)之比“倒掛”現(xiàn)象，并未形成以辦案法官為中心的法院人員配置模式，尤其是人案矛盾突出的法院普遍存在著書記員缺口較大的問題，直接導(dǎo)致這一新型審判團(tuán)隊(duì)組建受限。正如部分學(xué)者所看到的那樣，“法官助理和書記員兩種司法輔助人員各應(yīng)具備什么資質(zhì)和條件，如何建設(shè)好這兩支隊(duì)伍使之成為法官實(shí)現(xiàn)公正審判的重要輔助力量，目前絕大多數(shù)試點(diǎn)法院尚未解決，導(dǎo)致以入額法官為核心組成的新的審判團(tuán)隊(duì)存在著‘一條腿長、一條腿短’的格局，難以適應(yīng)員額制、責(zé)任制改革后審判工作的需要”。a徐靜村：《中國司法改革的動(dòng)態(tài)、展望與挑戰(zhàn)》，《甘肅政法學(xué)院學(xué)報(bào)》2017年第1期。

（四）雖有人員分工，但員額治理機(jī)制缺失。員額既是治理的規(guī)則，同時(shí)也是治理的主體?！皢T額治理”最大的特點(diǎn)是明確了“員”的主體性和能動(dòng)性，通過內(nèi)在激勵(lì)和約束機(jī)制，形成以“員”為中心的權(quán)力場域，從而帶動(dòng)和激發(fā)法院其他工作人員在各自權(quán)限范圍內(nèi)充分履職。但試點(diǎn)改革的實(shí)踐表明，受制于比例紅線的強(qiáng)制約束，部分審判任務(wù)較重的基層法院員額極度緊張，入額法官數(shù)額明顯減少，特別是“員額制分配的內(nèi)部消化機(jī)制很不合理，即領(lǐng)導(dǎo)入額卻不作為或不主要作為一線法官辦案，而入額的一線法官工作時(shí)限又面臨無以復(fù)加的境遇”b陳瑞華：《法官員額制改革的理論反思》，《法學(xué)家》2018年第3期。，“案多人少”矛盾加劇，法官審判工作量成倍增加、工作壓力增大、職業(yè)風(fēng)險(xiǎn)較高，員額的主體作用較難充分發(fā)揮，員額治理效能無法充分顯現(xiàn)。有研究發(fā)現(xiàn)，“部分主審法官開庭時(shí)間、助理撰寫文書時(shí)間均占工作時(shí)間的70%左右。究其原因，除主審法官在手案件增多外，助理未能做好疑難復(fù)雜案件的庭審準(zhǔn)備工作，導(dǎo)致案件庭審時(shí)間長或需多次開庭的問題，庭審效率低下致使大量文書需要由助理撰寫（少數(shù)助理撰寫文書的比例甚至達(dá)到90%），從而在主審法官和助理之間形成了惡性循環(huán)?！眂周輝：《關(guān)于法官員額制度改革的探索與實(shí)踐》，李浩主編：《員額制、司法責(zé)任制改革與司法的現(xiàn)代化》，北京：法律出版社，2017年，第67頁。如果僅存在人員的簡單分工，沒有相關(guān)配套制度保障司法人員各歸其類、各司其職，勢必導(dǎo)致審判團(tuán)隊(duì)混亂且無序。那么，即便比例紅線看起來再完美，也將無法支撐起整個(gè)司法職業(yè)化。

四、進(jìn)一步完善員額制的若干建議

（一）善用大數(shù)據(jù)提升員額精準(zhǔn)度。隨著大數(shù)據(jù)、人工智能時(shí)代的到來，探索法官員額精準(zhǔn)化、智能化管理方式，成為改革最為前沿的發(fā)展趨勢。為此，應(yīng)緊跟信息技術(shù)潮流，提升法院信息化水平，完善審判業(yè)務(wù)大數(shù)據(jù)平臺(tái)建設(shè)，創(chuàng)新審判統(tǒng)計(jì)信息的收集與管理模式，整合立案、庭審、合議、文書撰寫等多類數(shù)據(jù)資源，深化法院大數(shù)據(jù)的開發(fā)利用，通過綜合案件數(shù)量、案件難易程度、案件發(fā)展趨勢、平均結(jié)案時(shí)間等數(shù)據(jù)及其關(guān)聯(lián)性，對法官適宜工作量做出更接近真實(shí)的判斷，客觀地“反映動(dòng)態(tài)條件下由司法需求所催生的真實(shí)法官需求數(shù)量”，d屈向東：《以案定編與法官員額的模型測算》，《現(xiàn)代法學(xué)》2016年第3期。精準(zhǔn)測算不同地區(qū)、類型、級(jí)別的法院法官員額，明確審判人力資源配置方向，實(shí)現(xiàn)大數(shù)據(jù)的引領(lǐng)推動(dòng)，為出臺(tái)員額精準(zhǔn)配備方案提供數(shù)字化保障。

（二）適時(shí)制定全國法官員額法。域外法官員額制從建立到改革、從優(yōu)化到成熟，其中一大顯著的特點(diǎn)就是，大部分國家或地區(qū)遵循了立法先行策略，無論是制度設(shè)計(jì)還是改革實(shí)施，都有相應(yīng)的法律依據(jù)作為支撐。如日本于1951年3月頒布了《裁判所職員定員法》，詳細(xì)規(guī)定法官、候補(bǔ)法官以及一般職員的具體員額，同時(shí)基本每年都會(huì)對員額進(jìn)行修正，以適應(yīng)社會(huì)發(fā)展的需要；韓國也頒布了《各級(jí)法院法官員額法》，限定全國法院法官的總規(guī)模，并在此基礎(chǔ)上制定《各級(jí)法院法官人數(shù)安排的規(guī)則》，明確各級(jí)法院法官數(shù)量。e最高人民法院政治部：《域外法院組織和法官管理法律譯編》下冊，北京：人民出版社，2017年，第775頁?？梢姡瑔T額制要想真正取得成功，將其真正納入制度化、法治化無疑是一條重要的路徑。有學(xué)者就認(rèn)為，“對法官實(shí)行定額管理并不是一個(gè)單純的法官編制問題，它是以法律的形式對法官員額實(shí)施總量控制的一項(xiàng)制度?！眆許前飛：《關(guān)于建立中國法官定額制度若干問題的思考》，《法學(xué)評論》2003年第3期。因此，可參照域外法官員額法治化的經(jīng)驗(yàn)，依據(jù)我國員額制試點(diǎn)工作的實(shí)證分析，統(tǒng)一制定相對獨(dú)立于行政機(jī)構(gòu)編制的法官員額法律，明確我國法官人數(shù)的總體規(guī)?？刂?、定員主體與權(quán)限、入額標(biāo)準(zhǔn)與程序、員額的效力與違反之懲處等內(nèi)容。同時(shí)，在試點(diǎn)完成后，以法律附表的形式，對各級(jí)法院的具體法官員額做出明確的規(guī)定，效仿美國、日本在其司法官方網(wǎng)站對員額法官進(jìn)行實(shí)名制公開管理和查詢，進(jìn)一步強(qiáng)化社會(huì)監(jiān)督。

（三）細(xì)化中國特色法官分類管理。鑒于法院的不同業(yè)務(wù)要求法官所具備的素質(zhì)各有側(cè)重，可嘗試以省一級(jí)為單位，按照不同的業(yè)務(wù)口對法官類型進(jìn)行細(xì)分，將員額法官細(xì)分為普通法官、簡易法官、調(diào)解法官、調(diào)查法官、網(wǎng)上法官、雙語法官，并相應(yīng)設(shè)置不同的遴選標(biāo)準(zhǔn)和員額比例。具體而言，將專業(yè)知識(shí)面廣、易于接受新鮮事務(wù)，但審判工作經(jīng)驗(yàn)不足的年輕法官任命為網(wǎng)上法官，主要從事網(wǎng)絡(luò)購物合同糾紛、網(wǎng)絡(luò)服務(wù)、合同糾紛、網(wǎng)絡(luò)著作權(quán)糾紛等；將理論基礎(chǔ)相對薄弱但工作經(jīng)驗(yàn)豐富的年紀(jì)偏大法官任命為調(diào)解法官，主要從事訴前調(diào)解和訴訟和解工作等；a陳陟云等：《法院人員分類管理改革研究》，北京：法律出版社，2014年，第286頁。將基層大部分從事簡易案件審理的法官任命為簡易法官，并在遴選程序、遴選標(biāo)準(zhǔn)上與普通法官進(jìn)行區(qū)分。當(dāng)然，不同類型的法官所對應(yīng)的審判輔助人員配比也需要各有側(cè)重，如網(wǎng)上法官就可以借助電子語音識(shí)別系統(tǒng)和同步錄音錄像進(jìn)行記錄，而不用配備相應(yīng)的審判輔助人員，從而實(shí)現(xiàn)節(jié)約人力資源的目的。

（四）建立法官員額動(dòng)態(tài)平衡機(jī)制。為防范員額制施行過程的模式化，可根據(jù)各法院面臨的審判任務(wù)及現(xiàn)有的員額使用情況，經(jīng)過法定程序適當(dāng)?shù)貏?dòng)態(tài)核定或調(diào)整各法院的員額數(shù)量。在現(xiàn)行比例紅線限定的基礎(chǔ)上，積極探索“基礎(chǔ)員額+動(dòng)態(tài)員額”管理方式，合理規(guī)劃法官總體員額，細(xì)化為本地區(qū)法院系統(tǒng)完成基本職責(zé)所需的基本員額和階段性動(dòng)態(tài)調(diào)整的動(dòng)態(tài)員額，確?！盎A(chǔ)員額”原則上保持穩(wěn)定，非因特定的情況不進(jìn)行調(diào)整?！皠?dòng)態(tài)員額”用于應(yīng)對特定一段時(shí)期的非常規(guī)任務(wù)。如為案件激增的法院靈活調(diào)配所需員額，為今后法院內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)改革預(yù)留部分空間等?！皠?dòng)態(tài)員額”具體由省高院根據(jù)案件數(shù)量、人員結(jié)構(gòu)、審判任務(wù)的變化進(jìn)行全省統(tǒng)籌，及時(shí)調(diào)整轄區(qū)內(nèi)各法院及法院內(nèi)部各庭室的法官員額數(shù)量，以拓展比例紅線的包容性，防止地區(qū)之間的員額配置不均衡，化解員額配置的滯后性。在員額法官的任免方面，建立相應(yīng)的員額法官管理機(jī)制和科學(xué)的考評體系，充分調(diào)動(dòng)員額法官的積極性。

（五）探索建立法官員額評鑒機(jī)制?？茖W(xué)、準(zhǔn)確的人員評鑒是衡量判斷組織機(jī)構(gòu)規(guī)模、改進(jìn)和完善人力資源管理工作的一項(xiàng)重要手段。為此，完全有必要建立一套專屬于法官員額的評鑒機(jī)制。所謂“法官員額評鑒機(jī)制”，就是按照《法官員額法》或相關(guān)法官員額規(guī)定，通過運(yùn)用客觀的評量標(biāo)準(zhǔn)和評量方法，對法院的組織結(jié)構(gòu)、員額設(shè)置及法官配備等方面加以評估分析，提出合理化建議并謀求人力資源優(yōu)化配置的制度。該制度具體包括對法官的工作分配、權(quán)責(zé)劃分、員額設(shè)置及專長運(yùn)用等進(jìn)行優(yōu)劣得失分析、檢查評斷，以達(dá)到健全法官組織建設(shè)、規(guī)范法官員額設(shè)置、有效運(yùn)用審判人才、提高司法效率等目的，從而解決當(dāng)前區(qū)域內(nèi)法官人力資源配置定性分析空白問題。值得注意的是，法官員額評鑒機(jī)制與法官績效考核并不相同。前者聚焦員額人力資源與社會(huì)現(xiàn)實(shí)需求之間的張力關(guān)系，反映員額法官設(shè)置的合理化程度問題，為決策層優(yōu)化人力資源配置提供參考；而后者則側(cè)重于法官實(shí)際履行情況，主要對法官個(gè)人的勤勉度、廉潔度等指標(biāo)進(jìn)行量化，定位于法官個(gè)人業(yè)績的檢查評判。

五、結(jié)語

誠如博登海默所述：“任何值得被稱為法律制度的制度，必須關(guān)注某些超越特定社會(huì)結(jié)構(gòu)和經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)相對性的基本價(jià)值”。b[美] E·博登海默：《法理學(xué)：法律哲學(xué)與法律方法》，鄧正來譯，北京：中國政法大學(xué)出版社，2004年，作者致中文版前言第5頁。中國法官員額制的建構(gòu)、改革與推進(jìn)，不應(yīng)只重法院內(nèi)部人員之間配比的達(dá)成，更要聚焦社會(huì)司法需求的有效對接，重構(gòu)員額司法場域，積極發(fā)揮員額治理功效，形成以審判為中心的訴訟制度和具有張力的司法人員結(jié)構(gòu)體系。這不僅要求司法改革內(nèi)部結(jié)構(gòu)諸要素之間的統(tǒng)籌推進(jìn)，還必須使法官員額制改革與國家治理領(lǐng)域的其他改革同步進(jìn)行，確?？茖W(xué)配置司法人力資源與有效整合社會(huì)資源相輔相成、相互促進(jìn)。因此，法官員額制改革不能搞單方面的數(shù)字調(diào)控，更不應(yīng)孤立地盲目推進(jìn)。這項(xiàng)改革絕不是終點(diǎn)，而是一個(gè)全新的起點(diǎn)。我們更應(yīng)充分利用全面深化改革這一有利契機(jī)，統(tǒng)籌推進(jìn)司法改革重點(diǎn)領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)，著力開拓中國司法職業(yè)共同體的新面向，為推進(jìn)新時(shí)代國家法治建設(shè)做出更大的貢獻(xiàn)。