以新監(jiān)督理念推進檢察職能轉(zhuǎn)型發(fā)展

摘 要 憲法修改后形成了新的權(quán)力監(jiān)督體系，為適應(yīng)新權(quán)力監(jiān)督體系的形勢要求，檢察機關(guān)必須以新的監(jiān)督理念推進檢察職能轉(zhuǎn)型發(fā)展。本文認為要在把握檢察權(quán)本質(zhì)基礎(chǔ)上，以把握檢察職能作用為主線，以強化檢察監(jiān)督司法化和剛性化為保障，推進檢察監(jiān)督職能協(xié)調(diào)全面發(fā)展，以充分發(fā)揮檢察權(quán)的功能和價值。

關(guān)鍵詞 監(jiān)督理念 訴訟職能 監(jiān)督職能 檢察權(quán)

作者簡介：蔣琤琤，金華市人民檢察院。

中圖分類號：D926.4 文獻標識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.12.298

憲法修改后，在人民代表大會之下形成了一府一委兩院的國家機構(gòu)格局，形成了一種新的監(jiān)督體系，檢察機關(guān)必須適應(yīng)新監(jiān)督體系形勢要求，轉(zhuǎn)變檢察工作理念，以新的發(fā)展理念推進檢察職能的轉(zhuǎn)型發(fā)展，以實現(xiàn)檢察權(quán)功能和價值目標，充分發(fā)揮檢察權(quán)在憲法中的地位作用。

一、堅持把握本質(zhì)、全面發(fā)展的理念

（一）檢察職能的發(fā)展要把握檢察權(quán)的本質(zhì)屬性

從我國司法體制看，檢察機關(guān)和審判機關(guān)都是司法機關(guān)，尤其是司法體制改革和監(jiān)察體制改革后檢察權(quán)的司法屬性更為明顯。檢察權(quán)與審判權(quán)有屬性相似之處，更有其獨有特征，檢察權(quán)是以法律監(jiān)督為本質(zhì)屬性兼具了行政屬性和司法屬性，在運行方式上融合了追訴、監(jiān)督、判斷等職能。而審判權(quán)則屬于一種完全意義上的司法權(quán)，運行方式上側(cè)重于中立地裁判。從體制上兩者雖都為司法權(quán)，但兩者的本質(zhì)屬性和運行方式上是不同的。在司法體制改革之下，檢察權(quán)的配置完善要把握好司法規(guī)律，適度推進檢察權(quán)司法化，同時要抓住其本質(zhì)特征，而非隨著審判權(quán)的改革亦趨亦步，導致檢察官法官化。

（二）檢察職能的發(fā)展完善要堅持內(nèi)外兼修、全面發(fā)展

面對多重改革，檢察機關(guān)對檢察權(quán)的改革完善進行了一系列探索，如內(nèi)設(shè)機構(gòu)的整合、派駐機制、捕訴合一等，但這些探索更多地“著眼于檢察內(nèi)部監(jiān)督運行機制的調(diào)整，而對于外部監(jiān)督程序再造則考慮不多，對于以審判為中心的刑事訴訟制度改革、國家監(jiān)察體制改革帶來的挑戰(zhàn)回應(yīng)較小” ，檢察權(quán)配置完善除從內(nèi)部改革外，有必要進一步從外部進行深化，以營造好檢察權(quán)運行的外部環(huán)境，減輕監(jiān)督阻力，提升監(jiān)督質(zhì)效。

二、堅持訴訟職能和監(jiān)督職能適度分離發(fā)展

訴訟職能和監(jiān)督職能是檢察機關(guān)進行法律監(jiān)督的兩種基本職能，都體現(xiàn)著法律監(jiān)督的實質(zhì)。這兩種職能既統(tǒng)一于檢察機關(guān)的法律監(jiān)督權(quán)，又有各自鮮明的特色。訴訟職能主要是一種互動性、制約性權(quán)能，更多體現(xiàn)訴訟中權(quán)力之間的制約關(guān)系，如刑事訴訟以分工負責、互相配合、互相制約為原則，民事行政公訴本質(zhì)上也是檢察權(quán)、行政權(quán)、審判權(quán)之間通過訴訟方式開展基于分權(quán)制約關(guān)系而形成的特殊類型的訴訟。 監(jiān)督職能具有單向性、超然性、權(quán)威性，不僅體現(xiàn)在訴訟領(lǐng)域內(nèi)，也體現(xiàn)在訴訟領(lǐng)域外，其側(cè)重于權(quán)力外部進行監(jiān)察督促。“兩種不同的權(quán)能表征了檢察機關(guān)在行使權(quán)力時的不同身份、不同動機和不同的權(quán)力配置” ，因此，有必要推行訴訟職能和監(jiān)督職能適當分離發(fā)展，這種適當分離的發(fā)展理念，有助于解決監(jiān)督依附于訴訟問題，轉(zhuǎn)變以訴訟促監(jiān)督的方式，實現(xiàn)兩者平衡發(fā)展。當然適度分離發(fā)展并不是指要由檢察機關(guān)不同的內(nèi)設(shè)機構(gòu)分別行使訴訟職能和監(jiān)督職能，而是指要通過理念轉(zhuǎn)變、考核引導、監(jiān)督事項案件化處理等方式突出監(jiān)督職能在檢察權(quán)中的地位和作用。特別是對于刑事訴訟探索“捕訴合一”的模式下，要在提高辦案效率、明確權(quán)責的同時，注重強化監(jiān)督職能，避免因“捕訴合一”而削弱偵查監(jiān)督的力度。

三、堅持以職能作用發(fā)揮為導向推進訴訟職能和監(jiān)督職能協(xié)調(diào)發(fā)展

（一）以發(fā)揮引領(lǐng)作用為主線推進訴訟職能的發(fā)展

檢察機關(guān)的訴訟職能包括刑事公訴和民事行政公益訴訟，訴訟職能是檢察機關(guān)落實法律監(jiān)督權(quán)的一項基本權(quán)能。完善訴訟職能，要注重發(fā)揮訴訟的制約引領(lǐng)作用，以實現(xiàn)訴訟職能在公益維護和人權(quán)保障方面的價值目標。一是充分發(fā)揮刑事訴訟裁量權(quán)的作用，強化公訴對訴訟的制約監(jiān)督。以審判為中心的訴訟制度改革對公訴權(quán)的運行提出了更高要求，檢察機關(guān)要注重新型訴偵、訴審關(guān)系的構(gòu)建，通過公訴權(quán)的行使強化對偵查權(quán)的規(guī)范制約、對證據(jù)的審核把控、對法律適用的監(jiān)督等。要注重完善起訴裁量權(quán)，可以從是否有利于教育改造犯罪行為人使之更容易復(fù)歸社會角度、從訴訟的經(jīng)濟性效益性來考量起訴必要性。加強起訴裁量權(quán)的司法運用，一方面可以使檢察監(jiān)督工作更體現(xiàn)和諧司法和人本主義關(guān)懷，充分發(fā)揮保障人權(quán)功能；另一方面也有利于發(fā)揮公訴案件分流功能，促進庭審實質(zhì)化。二是進一步發(fā)揮民事行政公訴對公益維護功能和對行政權(quán)的制約作用。民事行政公訴以及刑事附帶民事公益訴訟不僅是加強行政檢察監(jiān)督的部署，更是加強公益保護的部署。民事行政公訴權(quán)行使范圍目前主要限定在生態(tài)環(huán)境和資源保護、食品藥品安全、國有財產(chǎn)保護、國有土地使用權(quán)出讓等領(lǐng)域。基于檢察權(quán)公益維護價值目標的定位，從理論上及未來發(fā)展看，檢察機關(guān)對破壞公益的監(jiān)督保護不能僅按照領(lǐng)域重要性來限定，而應(yīng)對何為公共利益的標準和何為破壞公共利益的違法行為予以明確，符合這個標準的都是檢察機關(guān)公益訴訟的范圍。

（二）以強化權(quán)威性為方向推進監(jiān)督職能的發(fā)展

新權(quán)力監(jiān)督體系下檢察權(quán)的監(jiān)督權(quán)能從傳統(tǒng)的訴訟領(lǐng)域拓展至非訴領(lǐng)域，具體包括訴訟監(jiān)督和行政監(jiān)督。監(jiān)督職能的發(fā)展著重要體現(xiàn)監(jiān)督的價值和質(zhì)效，以此強化檢察監(jiān)督的權(quán)威。一是以精準監(jiān)督發(fā)揮檢察權(quán)在依法行政中的作用。行政監(jiān)督的重點是行政執(zhí)法監(jiān)督，根據(jù)十八屆四中全會精神具體包括行政強制措施的監(jiān)督和行政違法或行政不作為的監(jiān)督。監(jiān)察體制改革后對行政機關(guān)監(jiān)察弱化 ，從法律監(jiān)督角度關(guān)注和拓展對行政行為的檢察監(jiān)督，是符合改革形勢要求和深化依法治國方略進程方向的。但對行政執(zhí)法監(jiān)督要注重把握好檢察權(quán)的屬性，以人權(quán)保障和公益保護為原則準確界定行政執(zhí)法監(jiān)督的范圍。一方面行政行為非常廣泛，泛而濫的監(jiān)督既不符合檢察權(quán)監(jiān)督科學的實際，也不易產(chǎn)生監(jiān)督成效，影響監(jiān)督權(quán)威的樹立；另一方面監(jiān)察監(jiān)督雖是對人，但對很多行政違法行為通過對人的監(jiān)察也可以間接實現(xiàn)違法行政行為的糾正。因此，對行政執(zhí)法監(jiān)督要堅持有限監(jiān)督、精準監(jiān)督，以監(jiān)督成效和監(jiān)督權(quán)威推進行政執(zhí)法檢察監(jiān)督在法律上的確立，進一步提升行政行為檢察監(jiān)督在檢察權(quán)監(jiān)督中的權(quán)重。二是以全域監(jiān)督發(fā)揮檢察權(quán)在訴訟監(jiān)督中的人權(quán)保障作用。受監(jiān)督職能依附訴訟發(fā)展的影響，訴訟監(jiān)督更為重視訴中的監(jiān)督，而訴前和訴后的監(jiān)督權(quán)能運行還不夠完善。在訴訟監(jiān)督領(lǐng)域?qū)嵭腥虮O(jiān)督是為深化法律監(jiān)督而提出的監(jiān)督理念。落實全域監(jiān)督，要推進監(jiān)督權(quán)能平衡運行，在訴前落實以審判為中心的訴訟制度改革對審前程序正義提出的要求，可以在堅持保障人權(quán)和保障訴訟活動順利進行兼顧的原則下探索強制性偵查措施決定權(quán)與執(zhí)行權(quán)分離機制以加強對強制性偵查措施的審查，同時結(jié)合非法證據(jù)排除規(guī)則對偵查違法行為的程序性制裁等，促進偵查法治化、夯實訴前訴訟正義基礎(chǔ)。對于訴后的執(zhí)行監(jiān)督，受重訴訟輕執(zhí)行觀念、執(zhí)行主體多元、監(jiān)督依據(jù)分散零碎、監(jiān)督方式單一等因素的影響，存在監(jiān)督不能、流于形式等問題。執(zhí)行監(jiān)督的價值有兩個方面，維護被執(zhí)行人合法權(quán)益和促進實現(xiàn)執(zhí)行法律功能。完善執(zhí)行監(jiān)督就要將兩者的價值有機結(jié)合，推進深層次的法律監(jiān)督，實現(xiàn)監(jiān)督的最終價值目標。

四、堅持檢察監(jiān)督司法化制度化理念

（一）要實現(xiàn)監(jiān)督程序明確化、標準化

要在法律上明確細化監(jiān)督程序，對只有原則性規(guī)定的，要對履行監(jiān)督職責所要遵守的原則、范圍、程序、方式、時限、補救途徑、權(quán)能等作出細化規(guī)定，使其具有可操作性性，確保監(jiān)督有據(jù)，也促進被監(jiān)督者認真對待監(jiān)督。要檢察權(quán)監(jiān)督的內(nèi)部管理上強化監(jiān)督規(guī)范化，重點在于檢察權(quán)的監(jiān)督權(quán)能方面，不少地方探索建立的重大監(jiān)督事項案件化辦理機制是推進監(jiān)督管理規(guī)范化的有效途徑。監(jiān)督事項案件化辦理就是要在明確案件范圍的基礎(chǔ)上，建立從受理、立案、審查、結(jié)案、提出法律監(jiān)督意見到制發(fā)相關(guān)法律文書全過程程序化的辦理機制，實現(xiàn)監(jiān)督權(quán)能運行的統(tǒng)一性、規(guī)范性、準確性。

（二）實現(xiàn)監(jiān)督手段化法治化、健全化

重點要完善監(jiān)督調(diào)查機制，這里的調(diào)查機制不同于偵查機關(guān)的偵查和監(jiān)察委的調(diào)查，而是為了行使法律監(jiān)督權(quán)而進行的相關(guān)調(diào)查。調(diào)查是檢察機關(guān)進行監(jiān)督的必要手段，也是檢察機關(guān)正確履職的關(guān)鍵。監(jiān)督調(diào)查機制的完善，首先要完善檢察監(jiān)督的信息獲取機制，可以通過大數(shù)據(jù)融合、重大監(jiān)督事項備案機制、案卷調(diào)閱機制、檢察機關(guān)訴訟活動參與機制等拓展知情渠道；尤其在對智慧政務(wù)檢務(wù)、大數(shù)據(jù)發(fā)展等高度重視的形勢下要把打通公檢法及行政執(zhí)法機關(guān)間的數(shù)據(jù)壁壘、推動數(shù)據(jù)共享作為拓展監(jiān)督途徑、豐富監(jiān)督手段的重要抓手。其次要根據(jù)執(zhí)行監(jiān)督、民事行政訴訟監(jiān)督等不同類型監(jiān)督案件的調(diào)查職能要求，構(gòu)建統(tǒng)一、系統(tǒng)的調(diào)查運行機制，對啟動調(diào)查機制的條件、調(diào)查范圍、調(diào)查手段、調(diào)查程序、調(diào)查期限、調(diào)查結(jié)果處理等在法律上作出具體規(guī)定；對調(diào)查對象的配合義務(wù)，因涉及其他機關(guān)以及保障調(diào)查核實順利進行的重要性，對這義務(wù)不能僅通過內(nèi)部司法解釋規(guī)定，而要放在更高位階法律或聯(lián)合出臺規(guī)定明確調(diào)查對象接受或配合調(diào)查、提供相關(guān)資料等義務(wù)。具體明確的調(diào)查機制，一方面可避免檢察機關(guān)調(diào)查核實范圍不明、監(jiān)督方式混亂情況的出現(xiàn)，保障監(jiān)督權(quán)的有效行使，另一方面也有利于防止檢察機關(guān)使用調(diào)查權(quán)的隨意性，避免不當滲入其他權(quán)力的行使，造成違法行為的程序性處置權(quán)產(chǎn)生偏差。

五、堅持推進剛性監(jiān)督理念

檢察監(jiān)督剛性包括兩個方面的內(nèi)容，檢察監(jiān)督方式的剛性和檢察監(jiān)督的效果的剛性，圍繞著這三個方面可以從以下層面加強檢察監(jiān)督剛性，提升監(jiān)督成效。一是以法治監(jiān)督強化監(jiān)督剛性。要將監(jiān)督意見的程序、范圍、回復(fù)、救濟等納入法律軌道，以提升監(jiān)督效力。檢察建議權(quán)作為檢察機關(guān)履行法律監(jiān)督權(quán)的一項基本權(quán)力，應(yīng)具有司法性、主動性、程序性的特征，其中程序性是指監(jiān)督意見能夠引起相應(yīng)的程序。 檢察建議權(quán)作為一種請求權(quán)，其內(nèi)容的確不具有要求被監(jiān)督機關(guān)必須接受或服從的強制性，但應(yīng)具有程序上的強制性。在完善監(jiān)督意見機制上，要完善監(jiān)督意見程序性強制力的保障機制，明確意見提出后監(jiān)督對象采取相關(guān)措施的期限、程序以及對監(jiān)督意見不作為的法律后果等。二是以有效監(jiān)督強化監(jiān)督剛性。監(jiān)督意見的價值質(zhì)量如何很大程度上影響監(jiān)督效果。監(jiān)督意見的價值性、有效性、規(guī)范性是監(jiān)督意見質(zhì)量的重要表現(xiàn)，要注重完善監(jiān)督意見的管理機制，對監(jiān)督意見的格式、內(nèi)容制發(fā)、審批等方面的標準作出規(guī)定。其實偵查權(quán)、檢察權(quán)、審判權(quán)、行政權(quán)等權(quán)力具有權(quán)力機關(guān)的同源性，都源于保障人民當家做主、維護人民根本利益的人民代表大會，它們的價值目標在一定層面上具有一致性，如果監(jiān)督意見所內(nèi)附的正義性、說理性、可行性得以凸顯，監(jiān)督能夠促進雙贏多贏共贏，意見自會得到尊重。三是以合力監(jiān)督強化監(jiān)督剛性?？梢詫z察監(jiān)督與人大監(jiān)督、監(jiān)察委監(jiān)督結(jié)合起來，通過爭取人大支持、構(gòu)建檢察機關(guān)和監(jiān)察委之間線索移送和反饋機制等方式助力提升監(jiān)督效果。

注釋：

陳超然.改革疊加期檢察監(jiān)督的發(fā)展路徑.第十四屆國家高級檢察官論壇文集.2018年.

徐全兵.檢察機關(guān)提起行政公益訴訟的職能定位和制度構(gòu)建.http：//fzzfyjy.cupl.edu. cn/info/1059/7697.htm.

杜睿哲、張蕓.檢察權(quán)的配置：回歸原點與制度修正.甘肅社會科學.2012（2）.

根據(jù)《行政監(jiān)察法》，原來的行政監(jiān)察內(nèi)容既包括對行政機關(guān)執(zhí)法、廉政、效能的監(jiān)察，也包括對行政機關(guān)公職人員執(zhí)法、廉政、效能的監(jiān)察，而監(jiān)察委的監(jiān)督采用的是對人監(jiān)督的原則，監(jiān)察體制改革的有關(guān)規(guī)定修正了原行政監(jiān)察的職責內(nèi)容，監(jiān)察委員會將不再對行政機關(guān)進行監(jiān)察。

張本才.新時代檢察機關(guān)法律監(jiān)督的新內(nèi)涵——以上海檢察實踐為視角.第十四屆國家高級檢察官論壇文集.2018年.

張智輝主編.檢察權(quán)優(yōu)化配置研究.中國檢察出版社.2014年版.第313頁.