突破國(guó)有企業(yè)固化瓶頸
——積極探索混合所有制改革新路徑(下）

邢 志

江蘇省糧食經(jīng)濟(jì)協(xié)會(huì) 南京 210008

3 混改發(fā)展之困境和思考

當(dāng)前國(guó)有糧食企業(yè)市場(chǎng)化率低，應(yīng)對(duì)競(jìng)爭(zhēng)的手段單一，離開(kāi)政策寸步難行，單一的資本形式很難激發(fā)出企業(yè)的改革熱情，比起其他所有制形式來(lái)，以股份制為主要形式的混合所有制更能適應(yīng)國(guó)有糧食企業(yè)的發(fā)展，在推動(dòng)國(guó)有企業(yè)建立混合所有制形式的改革中，無(wú)錫宜興敢于突破政策的框框，大膽進(jìn)行創(chuàng)新實(shí)踐，蘇州糧食批發(fā)市場(chǎng)能主動(dòng)求變，大膽嘗試，都取得了不錯(cuò)的發(fā)展機(jī)遇，但通過(guò)座談溝通，能明顯感到糧食企業(yè)對(duì)混改信心不足。

3.1 混改企業(yè)真能資本化嗎？

1）市場(chǎng)化規(guī)則難以界定。通過(guò)宜興和蘇州糧食企業(yè)改革路徑不難看出，全省糧食企業(yè)為適應(yīng)市場(chǎng)化新需求，進(jìn)行多輪改革實(shí)踐和探索，在經(jīng)營(yíng)決策、資產(chǎn)保值增值、公平競(jìng)爭(zhēng)、提高企業(yè)效率、承擔(dān)社會(huì)責(zé)任等方面做了有益的貢獻(xiàn)，但這與真正市場(chǎng)化還差得太遠(yuǎn)，只是管理和經(jīng)營(yíng)機(jī)制運(yùn)行層面的改革。當(dāng)前叫得最響的就是“糧食產(chǎn)業(yè)化”，其實(shí)產(chǎn)業(yè)化有兩個(gè)部分組成，“產(chǎn)業(yè)”，是經(jīng)營(yíng)鏈，“化”是市場(chǎng)配置資源。市場(chǎng)化是混改的基礎(chǔ)，糧食企業(yè)的雙重屬性，難以在頂層設(shè)計(jì)中界定市場(chǎng)化規(guī)則。

2）市場(chǎng)化層次普遍較弱。國(guó)有糧企要說(shuō)有市場(chǎng)化行為，也只局限于產(chǎn)品市場(chǎng)這個(gè)層次，而在更深層次的要素市場(chǎng)，勞動(dòng)力市場(chǎng)、產(chǎn)權(quán)市場(chǎng)、控制權(quán)市場(chǎng)、資本市場(chǎng)等難尋蹤跡。國(guó)企在很多方面還享有“治外法權(quán)”、“政策門(mén)檻”，這是在破壞市場(chǎng)規(guī)則、傷害公平競(jìng)爭(zhēng)、劣化資源配置、抑制增長(zhǎng)動(dòng)能。宜興在這方面就敢于大膽創(chuàng)新，把政策作為資源投入要素市場(chǎng)進(jìn)行配置，通過(guò)混改讓多種所有制企業(yè)實(shí)現(xiàn)共享共贏。

3）市場(chǎng)資本運(yùn)行質(zhì)量不高。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展不一定需要政府注入資金、給予資源或提供優(yōu)惠政策救助企業(yè)，而是可以通過(guò)資產(chǎn)和債務(wù)重組、破產(chǎn)清償?shù)确绞酵顺鍪袌?chǎng)。遺憾的是，國(guó)有糧食企業(yè)改革了這么多年，全省80%的企業(yè)都靠政策吃飯，真正實(shí)現(xiàn)資本化運(yùn)行屈指可數(shù)，更不要說(shuō)通過(guò)市場(chǎng)配置資源，實(shí)現(xiàn)重組、破產(chǎn)、清算和退出，而更多的是資產(chǎn)資源的零存整取，而非資本逐利運(yùn)行。蘇州批發(fā)市場(chǎng)的混改模式，是典型的零存整取模式，市場(chǎng)資本運(yùn)行質(zhì)量顯得比較薄弱。

3.2 混改企業(yè)真能放權(quán)嗎？

1）無(wú)形之手無(wú)處不在。2014年《政府工作報(bào)告》就提出加快發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)，國(guó)家糧食局也專門(mén)發(fā)文推動(dòng)新一輪混合所有制改革，尋找國(guó)有糧食企業(yè)與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)相結(jié)合的形式和途徑，其目的就是有利于國(guó)有資本放大功能、保值增值、提高競(jìng)爭(zhēng)力。經(jīng)過(guò)多年改革實(shí)踐，國(guó)有企業(yè)不斷整合發(fā)展，實(shí)現(xiàn)集團(tuán)化、規(guī)模化，不少企業(yè)還通過(guò)股份制和混合所有制改造，拓展了生存和發(fā)展空間。蘇州批發(fā)市場(chǎng)在混合所有制發(fā)展中，真正有活力還是第二階段，民營(yíng)企業(yè)在股權(quán)結(jié)構(gòu)中具有控股權(quán)，主導(dǎo)經(jīng)營(yíng)管理，同時(shí)設(shè)計(jì)國(guó)有企業(yè)在糧食安全方面具有一票否決權(quán)，這種混合所有制，既履行社會(huì)和糧食安全職責(zé)，又實(shí)現(xiàn)資本逐利最大化。過(guò)去通常把政府比作有形之手，市場(chǎng)是無(wú)形之手，在混改中，大家往往感覺(jué)市場(chǎng)變成了有形之手，政府反而變成無(wú)形之手，無(wú)處不在，似乎開(kāi)了玻璃門(mén)，還有旋轉(zhuǎn)門(mén)。

2）核心問(wèn)題難以改變。混合所有制改革的核心是實(shí)現(xiàn)公司制、法人治理結(jié)構(gòu)和真正的現(xiàn)代企業(yè)管理制度。在混合所有制中，股權(quán)結(jié)構(gòu)往往隨著國(guó)有糧食企業(yè)的政策目標(biāo)、社會(huì)目標(biāo)發(fā)生變化，如果民營(yíng)資本進(jìn)去了，既沒(méi)有經(jīng)營(yíng)權(quán)又沒(méi)有發(fā)言權(quán)，經(jīng)營(yíng)管理嚴(yán)重弱化，資本效率嚴(yán)重低下，使得企業(yè)行為發(fā)生扭曲，國(guó)企分紅又很少，基本不分紅，民營(yíng)企業(yè)難以獲利，他們肯定不愿意把錢(qián)投進(jìn)國(guó)有企業(yè)而任人宰割。其實(shí)所謂的糧食安全和社會(huì)責(zé)任不是只有國(guó)企才可以保障的，傳統(tǒng)慣性和頂層的政策總像一張網(wǎng)，無(wú)形的制約著糧食企業(yè)發(fā)展。糧食儲(chǔ)備、收購(gòu)和應(yīng)急保供，國(guó)有企業(yè)可以做到的，民營(yíng)企業(yè)一樣可以，關(guān)鍵是監(jiān)管制度的完善。

3）去行政化背后的形式化?；旌纤兄聘母锏牧硪粋€(gè)關(guān)鍵就是去行政化。省、市、縣各級(jí)糧食企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)都由屬地組織人事部門(mén)任命，現(xiàn)在政府對(duì)國(guó)有企業(yè)是越管越嚴(yán)，老總拿多少錢(qián)，下面部門(mén)拿多少錢(qián)，都是有規(guī)定的。即使實(shí)行混合所有制，董事長(zhǎng)也要由同級(jí)職能機(jī)構(gòu)任命，分紅的指標(biāo)也要征得本級(jí)黨組織和紀(jì)檢部門(mén)監(jiān)督，并報(bào)備上級(jí)黨委同意。無(wú)論是實(shí)行混合所有制還是企業(yè)化運(yùn)行，經(jīng)營(yíng)和資本化運(yùn)作應(yīng)交給市場(chǎng)，新一輪改革頂層設(shè)計(jì)是很好的，政府只管資產(chǎn)資源不管資本，其實(shí)現(xiàn)在的政府從有形變得無(wú)形，嚴(yán)重制約了資本活力和激情。如果不改變現(xiàn)行治理模式，只推進(jìn)股權(quán)改革，混合所有制只能是曇花一現(xiàn)，很難持續(xù)下去。

3.3 政府行為真能規(guī)范嗎？

1）難以消除民營(yíng)資本的顧慮。糧食企業(yè)不分國(guó)有和民營(yíng)，只要不危及糧食安全，對(duì)待糧企應(yīng)一視同仁。在既定規(guī)則之下進(jìn)行博弈，利益不能凌駕于規(guī)則之上，政府不能既是裁判員又是運(yùn)動(dòng)員，要把國(guó)有糧食企業(yè)放在同一規(guī)則下運(yùn)行。政府不能根據(jù)喜好“切蛋糕”，分好處，而是要依據(jù)類別制定相關(guān)政策，建立和完善企業(yè)和資本新的行為規(guī)則和運(yùn)行方式，把“切蛋糕”的任務(wù)交給市場(chǎng)，要從配套的行業(yè)體制、金融體制、投資體制等改革中尋找突破口，從根本上消除民營(yíng)企業(yè)的擔(dān)心和顧慮。要徹底改變只有國(guó)有企業(yè)才能擔(dān)當(dāng)糧食安全責(zé)任的傳統(tǒng)觀念，宜興民營(yíng)糧食企業(yè)在混改中很好地實(shí)現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)責(zé)任擔(dān)當(dāng)，可以認(rèn)真總結(jié)推廣。

2）難以落實(shí)國(guó)有資本監(jiān)管和追究。探索多種對(duì)國(guó)有資本的監(jiān)管方式，是下一步的改革方向，糧食企業(yè)既有行業(yè)要素的監(jiān)管，又有國(guó)有資產(chǎn)資源的監(jiān)管，更有社會(huì)責(zé)任的監(jiān)管，如何解決監(jiān)管和追究，既有歷史遺留的問(wèn)題，又有體制機(jī)制的問(wèn)題；如何解決國(guó)有資本賺了是政績(jī)，虧的是國(guó)家的痼疾，如何解決民營(yíng)資本逐利和國(guó)有資本的公益配置，如何在保值增值和社會(huì)擔(dān)當(dāng)取舍，處理得好共贏，處理得不好相悖。

3）難以把控黨組織的職能作用。加強(qiáng)黨對(duì)國(guó)有企業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)更多的體現(xiàn)在政治上的管控，但一些重要行業(yè)、企業(yè)，要體現(xiàn)國(guó)家的控制力，除了資本控制外，也要有人事控制。糧食確實(shí)是特殊的、重要的行業(yè)，既有商品的屬性，又有能源和安全的屬性，加強(qiáng)對(duì)糧食企業(yè)政治上的管控是必須的行為。國(guó)有糧食企業(yè)在實(shí)行混改后，特別是民營(yíng)資本在股權(quán)結(jié)構(gòu)中占主導(dǎo)地位時(shí)，如何在管控和活化資本中實(shí)現(xiàn)雙贏，需要積極探索更為契合企業(yè)經(jīng)營(yíng)管理及市場(chǎng)運(yùn)營(yíng)特點(diǎn)的管理方式和實(shí)現(xiàn)形式。蘇州糧食批發(fā)市場(chǎng)混改發(fā)展路徑有相當(dāng)不錯(cuò)的經(jīng)驗(yàn)可以探尋。

4 對(duì)策建議

從理論上講，糧食企業(yè)實(shí)行混合所有制能很好解決當(dāng)前國(guó)有糧食企業(yè)在資產(chǎn)重組、資源配置和資本活化等方面是十分有效的，通過(guò)兼并重組，輸出組織資本，使國(guó)有資源在更大范圍內(nèi)得到有效配置，可以從根本解決國(guó)有糧食企業(yè)經(jīng)濟(jì)比較效益低，行業(yè)的科技化水平弱，資本活化能力普遍低下的狀況。但從現(xiàn)實(shí)角度來(lái)看，糧食企業(yè)真正實(shí)行混合所有制路漫漫其修遠(yuǎn)兮，還需要不懈的努力。

4.1 要有不破不立的勇氣和膽識(shí)

全省國(guó)有糧食企業(yè)改革普遍經(jīng)歷三至四輪改革，但改革發(fā)展總在低層次上徘徊，其根本原因就是政策的拐棍始終不離其身，隨著農(nóng)業(yè)供給側(cè)改革的不斷深入，糧食產(chǎn)業(yè)完全市場(chǎng)化和去政策化已經(jīng)到來(lái)，靠政策吃飯的時(shí)代將一去不復(fù)返，混合所有制改革也是糧食企業(yè)發(fā)展的最終路徑，晚改不如早改，后改不如先改，怕死、怕被吃掉是當(dāng)前國(guó)有糧食企業(yè)普遍的心理。鑒于糧食的特殊性，對(duì)擔(dān)負(fù)政策性的企業(yè)要因地制宜，循序漸進(jìn)，不搞一刀切，不搞模式化，但也不要怕見(jiàn)光死，在改革中死而復(fù)生才可以涅槃。要加大產(chǎn)業(yè)鏈末端糧食企業(yè)混改力度，通過(guò)末端混改拉動(dòng)產(chǎn)業(yè)鏈企業(yè)的全面轉(zhuǎn)型升級(jí)，通過(guò)市場(chǎng)化配置產(chǎn)業(yè)資源，實(shí)現(xiàn)糧食的產(chǎn)業(yè)化，更好解決糧食產(chǎn)業(yè)資本和邊緣產(chǎn)業(yè)交叉產(chǎn)業(yè)資本的融合，同時(shí)可以引進(jìn)企業(yè)先進(jìn)的管理經(jīng)驗(yàn)和技術(shù)，充分調(diào)動(dòng)國(guó)有企業(yè)的積極性，從根本上確保企業(yè)提高效率和競(jìng)爭(zhēng)力。

4.2 要敢于放下身段解決國(guó)企排他性

國(guó)有糧企具有單一的所有制形式和產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)，其重要特征就是具有極強(qiáng)的排他性，國(guó)有糧食企業(yè)改革發(fā)展這么多年，從本質(zhì)意義上來(lái)看還處于量變階段，只在資源資產(chǎn)整合上修修補(bǔ)補(bǔ)，即使在產(chǎn)權(quán)改革上也就做些加減法。如何讓企業(yè)持續(xù)發(fā)展，實(shí)現(xiàn)雙贏，就必須打破國(guó)有企業(yè)排他性和政策指向性，建立國(guó)有資本、民營(yíng)資本、個(gè)人資本在內(nèi)的多元化投資主體，建立規(guī)范的現(xiàn)代企業(yè)制度和市場(chǎng)化的運(yùn)作機(jī)制，強(qiáng)化國(guó)有產(chǎn)權(quán)的流動(dòng)、資源重組和優(yōu)化，有效放大國(guó)有資本對(duì)其他資本的輻射功能，提高國(guó)有糧食經(jīng)濟(jì)的控制力、影響力和帶動(dòng)力，才能真正體現(xiàn)國(guó)有糧食企業(yè)在宏觀調(diào)控中的主體地位，但要依據(jù)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律行使資本活化和融合作用。

4.3 要激活資本活力和資源配置效率

國(guó)有糧食企業(yè)最大的弊端就是資產(chǎn)存量不合理、資源使用的不合理，大量閑置及流轉(zhuǎn)的資源不能有效的實(shí)現(xiàn)資本化運(yùn)作。國(guó)有糧食企業(yè)的物質(zhì)資本、人力資本、文化資本和政策資本都是存量的資產(chǎn)，這些資產(chǎn)只有通過(guò)并購(gòu)重組和實(shí)現(xiàn)混合所有制改革才能真正推向市場(chǎng)，使其按照資本配置的自然法則在行業(yè)內(nèi)優(yōu)化組合，沉淀的資產(chǎn)才會(huì)重新釋放資本的活力，才能更好的改善資源配置效率，實(shí)現(xiàn)國(guó)有糧食經(jīng)濟(jì)和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的兼容，同時(shí)使生產(chǎn)諸要素得以充分流動(dòng)，從根本上促進(jìn)國(guó)有糧食企業(yè)產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化和升級(jí)，真正走集團(tuán)化、規(guī)?；图s化的發(fā)展方向。

4.4 要敢于啃硬骨頭走好開(kāi)局

國(guó)企的市場(chǎng)化就是要解決國(guó)企經(jīng)營(yíng)方式和國(guó)企體制、制度的市場(chǎng)化兩大問(wèn)題。經(jīng)過(guò)30年的改革，國(guó)企經(jīng)營(yíng)方式市場(chǎng)化已經(jīng)有了很大改觀，但國(guó)企體制、制度的市場(chǎng)化還遠(yuǎn)未解決。有些地方“混合所有”形式上做得很好，但天花板并沒(méi)有改變。如何來(lái)把握股權(quán)結(jié)構(gòu)控制這個(gè)“度”，讓非公資本真正完全融入，這將是最難啃的一塊“硬骨頭”。

讓企業(yè)真正形成三元股權(quán)結(jié)構(gòu)：國(guó)有股、民營(yíng)股、員工股三元股權(quán)結(jié)構(gòu)，相互平衡，相互促進(jìn)，發(fā)揮各自的優(yōu)勢(shì)。只要國(guó)企改制的法規(guī)健全和完善，只要規(guī)范運(yùn)作，是可以做到防止國(guó)有資產(chǎn)流失。要大膽引入民營(yíng)資本，在混合所有制基礎(chǔ)上推進(jìn)員工持股，三元股權(quán)結(jié)構(gòu)可以防止單一管理控制，讓市場(chǎng)自動(dòng)找到資源配置最好的方式。當(dāng)然完全競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域和非完全競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域要有差異性，糧食企業(yè)是兩種兼有，如何讓裁判員、領(lǐng)隊(duì)和運(yùn)動(dòng)員各司其職，這是另一塊難啃的骨頭。

一些國(guó)企出現(xiàn)了嚴(yán)重虧損，甚至資不抵債，而且虧損額動(dòng)輒上千萬(wàn)，盡管2007年出臺(tái)的《破產(chǎn)法》早已明確規(guī)定了破產(chǎn)清算和破產(chǎn)重整的法律界限，但一些國(guó)有糧食企業(yè)仍以各種理由找政府補(bǔ)虧，因此，在混合所有制改革中能否將資不抵債的國(guó)有企業(yè)按照市場(chǎng)化的方式退出，能否依法破產(chǎn)，或清算，或重整，不再由政府托底、買(mǎi)單，這種退出機(jī)制關(guān)乎混改成敗的關(guān)鍵，這根骨頭更加難啃

4.5 要加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)強(qiáng)化制度保障

1）要改革企業(yè)產(chǎn)權(quán)制度。產(chǎn)權(quán)制度改革是國(guó)有企業(yè)建立現(xiàn)代企業(yè)制度的關(guān)鍵，要處理好國(guó)家所有權(quán)與企業(yè)法人財(cái)產(chǎn)權(quán)的關(guān)系；要處理好企業(yè)經(jīng)營(yíng)權(quán)和政府職能機(jī)構(gòu)監(jiān)督權(quán)的關(guān)系。兩權(quán)分離后，要建立一套能保證國(guó)有資產(chǎn)在真正具有經(jīng)營(yíng)才能的人手上經(jīng)營(yíng)、能明晰企業(yè)應(yīng)負(fù)的國(guó)有資產(chǎn)保值與增值的責(zé)任，要明確產(chǎn)權(quán)關(guān)系上的自負(fù)盈虧責(zé)任。目前國(guó)有糧食企業(yè)的自負(fù)盈虧主要限于收入分配上，而在產(chǎn)權(quán)關(guān)系上仍有許多虧損企業(yè)把債務(wù)包袱推給政府，政府實(shí)際上為企業(yè)承擔(dān)著無(wú)限責(zé)任。國(guó)有糧食企業(yè)應(yīng)大膽通過(guò)產(chǎn)權(quán)市場(chǎng)實(shí)現(xiàn)產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓和流動(dòng)，實(shí)現(xiàn)國(guó)有糧食資產(chǎn)存量的優(yōu)化配置，真正走資本化經(jīng)營(yíng)之路。

2）要改革企業(yè)組織制度 。既然政府明確糧食職能部門(mén)作為國(guó)有資產(chǎn)所有者，應(yīng)建立一套科學(xué)有效的國(guó)有資產(chǎn)管理制度，對(duì)國(guó)有資產(chǎn)實(shí)行政府所有、分級(jí)管理、授權(quán)經(jīng)營(yíng)、分工監(jiān)督。國(guó)有企業(yè)組織制度改革的重點(diǎn)是建立公司制企業(yè)，處理好黨委會(huì)、職代會(huì)和工會(huì)與股東會(huì)、董事會(huì)、監(jiān)事會(huì)的關(guān)系，通過(guò)國(guó)有資產(chǎn)的流動(dòng)和重組，改變國(guó)有糧食資產(chǎn)小散弱的狀況。

3）要加強(qiáng)企業(yè)經(jīng)營(yíng)管理。要確立以市場(chǎng)為中心和依托的現(xiàn)代化管理觀念，健全和完善各項(xiàng)規(guī)章制度；要建立高水平的科研開(kāi)發(fā)機(jī)構(gòu)和高效率的決策機(jī)構(gòu)，加強(qiáng)企業(yè)發(fā)展的戰(zhàn)略研究，制定和實(shí)施明確的企業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略、技術(shù)創(chuàng)新戰(zhàn)略和市場(chǎng)營(yíng)銷戰(zhàn)略；要廣泛采用現(xiàn)代管理技術(shù)方法和手段，包括用于決策與預(yù)測(cè)的、用于生產(chǎn)組織和計(jì)劃的、用于技術(shù)和設(shè)計(jì)的現(xiàn)代管理方法，以及采取包括電子計(jì)算機(jī)在內(nèi)的各種先進(jìn)管理手段。

江蘇寶糧集團(tuán)通過(guò)股份制改造、引進(jìn)戰(zhàn)略投資，形成了國(guó)有資本占65%、社會(huì)資本占25%、企業(yè)管理層占10%的股權(quán)結(jié)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)了真正混合所有制改革。集團(tuán)投資新建20多萬(wàn)噸現(xiàn)代化糧倉(cāng)，通過(guò)土地流轉(zhuǎn)及與種糧大戶簽訂產(chǎn)銷合作協(xié)議等，建立了15萬(wàn)畝的原糧基地，糧食收儲(chǔ)能力大幅度提高。2016年集團(tuán)實(shí)現(xiàn)主營(yíng)業(yè)務(wù)收入15.3億元，利潤(rùn)1700萬(wàn)元，實(shí)現(xiàn)了從“一股獨(dú)大”到“多元治理”的轉(zhuǎn)變，真正激發(fā)了內(nèi)生動(dòng)力，構(gòu)建了多贏的格局。