長江南京段河道管理范圍劃定工作實踐探討

張友才，錢海峰，李銘華，陸 風，武雁剛

（南京市長江河道管理處，江蘇 南京 210011）

0 引言

長江南京河段上接安徽省馬鞍山小黃洲岸段，下游與鎮(zhèn)揚河段的儀征水道接壤，河道主泓長約97 km，是長江中下游干流14個重點河段之一。沿途流經(jīng)南京市江寧、雨花、建鄴、鼓樓、棲霞、浦口、六合七區(qū)，流域面積達1653 km2[1]。由于各種原因，長江南京河段河道管理范圍內(nèi)還存在一些建（構(gòu)）筑物沒有遷移，非法圍墾、違章占用等行為屢有發(fā)生，從而影響河道堤防工程的安全運行。同時，由于沒有明確管理界限，涉水各單位、各部門責權(quán)不統(tǒng)一，導致在防汛搶險及日常管理時出現(xiàn)職能交叉、相互干擾的現(xiàn)象，不利于水利工程正常運行管理。因此，為維護河道的生態(tài)健康，依法加強河湖和水利工程管理，加快構(gòu)建“范圍明確、權(quán)屬清晰、責任落實”的河湖和水利工程管理保護體系顯得尤為重要[2]。

1 試點任務

對長江南京段堤防管理范圍的土地、建（構(gòu)）筑物等進行勘測調(diào)查，進行詳細的測量上圖。根據(jù)相關法律法規(guī)和管理要求，劃定堤防的管理范圍線，豎立界樁，明確管理界線。積極協(xié)調(diào)落實堤身占壓地范圍內(nèi)土地確權(quán)和換新證確權(quán)的工作，對河道堤防管理范圍內(nèi)依法取得土地使用權(quán)和依法經(jīng)批準修建的各類建（構(gòu)）筑物進行依法管理，建立規(guī)范管理檔案。

2016年6月底，全面完成長江南京河段河道管理范圍劃界工作，劃界累計總長度257.62 km及長江南京段江堤24 km2的1:1000地形圖修測。2016年11月25日，按照《省水利廳關于做好河湖和水利工程管理范圍劃定試點驗收工作的通知》（蘇水管﹝2016﹞22號）的要求，南京市水務局組織驗收并印發(fā)了《長江南京段河道管理范圍劃定省級試點工程驗收鑒定書》。

2 試點中的創(chuàng)新做法

2.1 管理范圍線取值

（1）標準堤（典型堤防含迎水坡、堤頂?shù)缆芳氨乘碌龋旱谭赖躺砬逦鞔_，按照最新的1:1000地形修測圖確定堤腳為基準線，堤腳外15 m為管理范圍線。

（2）鋼筋混凝土堤防（防洪墻）：墻身清晰明確，墻后6 m作為防汛通道即基準線，外延15 m為管理范圍線。

（3）路堤結(jié)合段堤防：經(jīng)與政府規(guī)劃部門溝通，按照最新的1:1000地形修測圖確定路基外沿線既作基準線又作管理范圍線。對于堤路結(jié)合段堤防，明確基準線與管理范圍線重疊。

（4）鋼筋混凝土箱式堤防（箱式防洪墻）：按照最新的1:1000地形修測圖確定迎水側(cè)墻身外側(cè)6 m作為防汛通道即基準線，外延15 m為管理范圍線。

（5）洲堤：主要為八卦洲、梅子洲堤防，依據(jù)《南京市防洪堤保護管理條例》規(guī)定“現(xiàn)有堤防未達到設計標準的，以標準堤設計斷面為劃定管理范圍的依據(jù)”，按照最新的1:1000地形修測圖確定設計斷面堤腳線為基準線，堤腳外15 m為管理范圍線。

2.2 通江港堤的劃定

依照水法律法規(guī)的相關條款規(guī)定：“通江河道建有涵閘的，閘外港堤按江堤管理；通江河道沒有建涵閘的，從入長江的河口向上500～2000 m的港堤按江堤管理。”但長江南京河段通江河流較多，通江河口港堤現(xiàn)狀也較為復雜，實際管理中存在著不少困難。因此，根據(jù)每個通江河口的港堤現(xiàn)狀逐個進行分析研究，精心梳理每個通江河口的管理范圍，明確了市、區(qū)兩級河道管理界限，從而有效保障了今后河道管理工作既不發(fā)生交叉重疊，也不遺留管理死角。

長江南京段通江河口管理范圍劃定的主要原則：一是在南京市長江干堤防洪能力提升工程建設中，部分港堤按照長江主干堤的設計標準進行了建設，對于這樣的港堤，以其建設的實際長度作為重要參考；二是通江河道建有涵閘等水工建筑物的，以此為界并讓出管理范圍，余下的港堤列入劃界范圍；三是通江河道沒有涵閘等水工建筑物的，選取入江口向上500 m為管理界限；四是按照港堤歷史管理權(quán)限，結(jié)合目前實際管理現(xiàn)狀，確定管理界限。

2.3 “藍線”與“管理范圍線”兩線并圖

2014年，南京市開展了長江南京河段樁埋設工程，河道藍線不僅是水行政主管部門依法行政，指導河道建設和管理的重要依據(jù)，也是工程建設用地定界的重要依據(jù)。河道藍線明確了河道中心線、河口線、河道保護控制線位置以及河道水系保護控制界線，將為今后河道治理管理保護和沿河區(qū)域開發(fā)規(guī)劃提供基礎依據(jù)。因此，在此次劃定試點工作中，在藍線樁基礎上將劃界樁與藍線樁兩樁合一，并結(jié)合界樁、管理設施標識標牌等，形成了一張圖展現(xiàn)，提升了河道管理的信息化水平，既方便了河道管理，也為與國土、規(guī)劃等部門溝通對接提供了方便。

3 試點工作中的幾點思考

3.1 劃界和確權(quán)的關系

由于各種歷史原因及現(xiàn)有規(guī)劃用地情況，對河道堤防管理范圍內(nèi)土地（水域、灘地、堤身及護堤地）全部實現(xiàn)確權(quán)的工作難度較大，根據(jù)本次長江南京河段河道確權(quán)工作目標和國土部門的土地管理要求，確權(quán)工程范圍以長江堤防占壓地為主，確權(quán)土地的性質(zhì)為水工建筑用地。因此，利用現(xiàn)有長江河道堤防土地確權(quán)資料，通過劃界工作圖，復核現(xiàn)有確權(quán)成果，統(tǒng)計本次應確權(quán)范圍及工程量，按國土管理要求地籍信息化，成果處理后與國土部門共享數(shù)據(jù)信息成果[3]。

3.2 劃界和防洪責任的關系

《中華人民共和國防汛條例》規(guī)定：河道管理機構(gòu)和其他防洪工程管理單位可以結(jié)合平時的管理任務，組織本單位的防汛搶險隊伍，作為緊急搶險的骨干力量。河道管理范圍劃界之后，責任范圍將更加明確，職責更加清晰，河道管理機構(gòu)的防洪職責將實行分級管理、條塊結(jié)合、以塊為主[4]。在汛期，河道等水工程管理單位必須按照規(guī)定對水工程進行巡查，長江堤防及河道管理范圍內(nèi)是重點巡查對象，一旦發(fā)現(xiàn)影響防洪安全的行為或險情，應立即采取搶護措施，并及時向防汛指揮部和上級主管部門報告。

3.3 劃界和權(quán)責的關系

由于長江南京河段岸線較長，堤防現(xiàn)狀也較為復雜，存在著岸線水行政執(zhí)法手段單一、執(zhí)行力量薄弱、管理效果不明顯等問題。因此，在河道管理范圍劃定完成之后，職能部門權(quán)屬及執(zhí)法范圍明確，在河道依法管理和打擊水事違法案件中效果顯著。河道管理是保障人民生活、生產(chǎn)安全的民生工程，河道確權(quán)劃界是工程順利實施的有效保證，同時可以使相關部門準確界定管理范圍，科學規(guī)劃，實現(xiàn)河道堤防管理工作的規(guī)范化、法制化，使河道發(fā)揮最大的綜合效益，只有這樣才能更好地保障長江南京段河道的健康與穩(wěn)定[5]。

4 結(jié)語

當前，在南京長江大堤上不僅可以清楚地看到一個個界牌和界樁，而且能清晰地看到各類告示牌，不僅知道了長江河道管理范圍界限，而且還知道在長江大堤管理范圍內(nèi)什么是禁止的行為，什么是限制的行為，什么是允許的行為等，長江南京河段河道管理范圍確權(quán)劃界工作已初見成效。