公務(wù)員考核的制度變遷與路徑選擇

摘 要：公務(wù)員考核制度是我國公務(wù)員制度深入發(fā)展的重要方向。隨著公務(wù)員考核制度動力機(jī)制和框架體系的不斷完善，強(qiáng)制性變遷成為公務(wù)員考核制度的重要特征。公務(wù)員考核制度的路徑選擇，既需要關(guān)注頂層制度設(shè)計(jì)，也需要關(guān)注制度框架的關(guān)鍵點(diǎn)設(shè)計(jì)，因此，實(shí)現(xiàn)公務(wù)員考核制度化及其有效性提升，需要在頂層制度設(shè)計(jì)和制度框架關(guān)鍵點(diǎn)設(shè)計(jì)方面進(jìn)行相應(yīng)的轉(zhuǎn)變和改革。

關(guān) 鍵 詞：公務(wù)員考核制度；制度變遷；頂層制度設(shè)計(jì)；制度框架的關(guān)鍵點(diǎn)設(shè)計(jì)

中圖分類號：D630.3 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：1007-8207（2018）12-0026-09

收稿日期：2018-10-16

作者簡介：豐俊功（1980—），男，山東濰坊人，中共中央黨校（國家行政學(xué)院）研究生院2016級博士研究生，研究方向?yàn)楣珓?wù)員制度。

基金項(xiàng)目：本文系河北省人力資源和社會保障研究課題“公務(wù)員績效考核改革與創(chuàng)新研究”的階段性成果，項(xiàng)目編號：JRS-2017-4009。

公務(wù)員考核制度是根據(jù)公務(wù)員德才表現(xiàn)和工作實(shí)績進(jìn)行定期評價(jià)和考察，并以此作為公務(wù)員獎(jiǎng)懲、培訓(xùn)、晉升、辭退依據(jù)的公務(wù)員管理制度。公務(wù)員考核制度改革是自上而下進(jìn)行的增量變革，在很大程度上具有強(qiáng)制性變遷的特點(diǎn)。制度變遷理論認(rèn)為，制度變遷的動因通常與制度的穩(wěn)定性、環(huán)境變動性和最大化利益追求存在密切關(guān)系，[1]而制度的發(fā)展演變、動力機(jī)制和路徑選擇則是研究的重要基點(diǎn)。因此，從制度的發(fā)展演變、動力機(jī)制和路徑選擇的角度探討公務(wù)員考核制度變遷具有重要意義。

一、公務(wù)員考核制度的變遷及其發(fā)展

公務(wù)員考核制度是制度規(guī)范和制度剛性的重要體現(xiàn)。從發(fā)展階段來說，公務(wù)員考核制度的變遷可以分為探索階段、確立階段、逐步完善階段；從考核體系來說，制度框架內(nèi)容經(jīng)歷了一個(gè)從注重表面行為到注重實(shí)際能力和實(shí)績的過程；從考核制度變遷來說，經(jīng)歷了一個(gè)從機(jī)制構(gòu)建到規(guī)范再到專業(yè)的過程。在這些過程中，公務(wù)員考核制度的強(qiáng)制性變遷路徑更為明顯，中央政府在改革過程中不斷引入新的理念和元素，使公務(wù)員考核制度框架從模糊到有針對性，從定性轉(zhuǎn)為定量，并且會在未來的發(fā)展中不斷融入新的理念和元素。

（一）公務(wù)員考核制度的探索階段

我國有關(guān)公務(wù)員考核的法律規(guī)章可以追溯到干部制度時(shí)期。1979年，中組部印發(fā)的《關(guān)于實(shí)行干部考核制度的意見》闡述了干部考核的意義，提出各地區(qū)各部門應(yīng)制定具體干部考核標(biāo)準(zhǔn)，由此建立了干部考核制度。在此之后，對國家行政機(jī)關(guān)工作人員的考核則是通過崗位責(zé)任制進(jìn)行細(xì)化的，1982年，勞動人事部印發(fā)的《關(guān)于建立國家行政機(jī)關(guān)工作人員崗位責(zé)任制的通知》、1984年，中組部和勞動人事部聯(lián)合印發(fā)的《關(guān)于逐步推行機(jī)關(guān)工作人員崗位責(zé)任制的通知》確立了崗位責(zé)任制，為未來公務(wù)員考核的理論探索提供了指導(dǎo)。1988年，中組部印發(fā)的《縣（市、區(qū)）黨政領(lǐng)導(dǎo)干部年度工作考核方案（試行）》和《地方政府工作部門領(lǐng)導(dǎo)干部年度工作考核方案（試行）》以及1989中組部印發(fā)的《中央、國家機(jī)關(guān)司處級領(lǐng)導(dǎo)干部年度工作考核方案》的實(shí)施則意味著領(lǐng)導(dǎo)干部考核制度的形成，從考核程序、考核對象、考核方法和考核內(nèi)容方面都作出了詳細(xì)規(guī)定。由此干部制度時(shí)期的考核制度初具雛形。

1993年，國務(wù)院頒布的《國家公務(wù)員暫行條例》標(biāo)志著我國公務(wù)員制度的正式建立。其專門對考核進(jìn)行了規(guī)定，為公務(wù)員考核制度的框架確定奠定了基礎(chǔ)，明確了公務(wù)員考核的內(nèi)容、原則、形式、程序、結(jié)果的等次和運(yùn)用等。1994年，人事部印發(fā)的《國家公務(wù)員考核暫行規(guī)定》則是對《國家公務(wù)員暫行條例》中考核部分的細(xì)化，對考核內(nèi)容、考核結(jié)果的等次評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)、考核程序、考核結(jié)果使用的具體做法以及考核小組的具體職責(zé)都進(jìn)行了細(xì)化和明確，由此開始，公務(wù)員考核制度開始在全國范圍內(nèi)有了具體的實(shí)踐指導(dǎo)和理論依據(jù)。1995年，人事部印發(fā)了《關(guān)于實(shí)施國家公務(wù)員考核制度有關(guān)問題的通知》，其目的在于完善考核的審核備案制度和補(bǔ)充其他幾類特殊人員的考核辦法，而1996年人事部印發(fā)的《關(guān)于實(shí)施國家公務(wù)員考核制度有關(guān)問題的補(bǔ)充通知》則通過總結(jié)各地公務(wù)員考核的實(shí)施情況對考核的等次進(jìn)行了細(xì)化，尤其是對不稱職的公務(wù)員有了更細(xì)致的懲戒步驟和措施。

與此同時(shí)，關(guān)于黨政領(lǐng)導(dǎo)干部的考核制度也在不斷完善。1998年，中組部先后印發(fā)了《關(guān)于加強(qiáng)和完善縣（市）黨委、政府領(lǐng)導(dǎo)班子工作實(shí)績考核的通知》和《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部考核工作暫行規(guī)定》，對黨政領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部的考核更加注重實(shí)用性和框架性。這些綜合性法規(guī)和政策指導(dǎo)性文件對黨政領(lǐng)導(dǎo)干部考核制度的發(fā)展提供了程序上的可操作性，有力地推動了黨政領(lǐng)導(dǎo)干部考核制度的發(fā)展，奠定了整個(gè)干部考核制度的框架基礎(chǔ)，這一階段可以稱為公務(wù)員考核制度的探索階段。

（二）公務(wù)員考核制度的確立階段

2000年，人事部印發(fā)的《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)國家公務(wù)員考核工作的意見》從考核內(nèi)容、方法、等次、結(jié)果使用以及備案管理制度等方面進(jìn)一步拓展了考核框架。在考核內(nèi)容方面，強(qiáng)調(diào)在考察工作實(shí)績的同時(shí)還要重視政治思想和道德素質(zhì)以及是否廉潔自律。在考核方法方面，提出實(shí)施分類量化考核并成為定性與定量相結(jié)合的有益探索。在考核等次方面，在稱職和不稱職之間增設(shè)基本稱職等次，使考核更具備程序方面的可操作性。其后，人事部辦公廳在《關(guān)于印發(fā)國家公務(wù)員考核量化測評表參考式樣的函》中發(fā)布了統(tǒng)一的司局級領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)公務(wù)員考核量化測評表參考式樣和處級領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)公務(wù)員考核量化測評表。

2003年，人事部印發(fā)的《國家公務(wù)員通用能力標(biāo)準(zhǔn)框架（試行）》，從政治鑒別能力、依法行政能力、公共服務(wù)能力、調(diào)查研究能力、學(xué)習(xí)能力、溝通協(xié)調(diào)能力、創(chuàng)新能力、應(yīng)對突發(fā)事件能力、心理調(diào)適能力九個(gè)方面對公務(wù)員的通用能力標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行了規(guī)范化梳理，對考核內(nèi)容中的“能”的考察進(jìn)行了細(xì)化。這些政策性指導(dǎo)意見強(qiáng)化的是對考核內(nèi)容和程序進(jìn)行量化，以增強(qiáng)其可操作性。由第十屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第十五次會議通過并于2006年實(shí)施的《中華人民共和國公務(wù)員法》是我國第一部關(guān)于干部人事管理的綜合性法律，具有里程碑意義，公務(wù)員考核制度由此確立。這部法律不僅確立了公務(wù)員培訓(xùn)、懲戒、考核、工資、退休、辭職等制度，而且通過制度合力規(guī)范了公務(wù)員隊(duì)伍的發(fā)展方向。此后，公務(wù)員考核過程中運(yùn)用能力素質(zhì)模型構(gòu)建和指標(biāo)體系構(gòu)建的方法在各級組織機(jī)構(gòu)獲得了普及和認(rèn)可。2008年，中組部和人事部聯(lián)合印發(fā)的《公務(wù)員考核規(guī)定（試行）》是對《國家公務(wù)員考核暫行規(guī)定》的進(jìn)一步完善，其對非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)公務(wù)員考核的內(nèi)容、程序、結(jié)果等方面進(jìn)行了規(guī)定，將公務(wù)員考核分為平時(shí)考核和定期考核，進(jìn)一步細(xì)化了公務(wù)員考核的流程。這個(gè)階段可以稱為公務(wù)員考核制度的確立階段。

（三）公務(wù)員考核制度的完善階段

根據(jù)黨的十八大關(guān)于“完善干部考核評價(jià)機(jī)制”和習(xí)近平總書記“考察識別干部，功夫要下在平時(shí)”的要求，[2]總結(jié)各地方政府平時(shí)考核試點(diǎn)實(shí)踐，2014年10月，中組部、人力資源和社會保障部、國家公務(wù)員局聯(lián)合印發(fā)的《關(guān)于深入開展公務(wù)員平時(shí)考核試點(diǎn)工作的通知》中明確規(guī)定了非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)公務(wù)員平時(shí)考核的原則、內(nèi)容和指標(biāo)，規(guī)范了平時(shí)考核的程序和方法。其中，考核指標(biāo)分為共性指標(biāo)和個(gè)性指標(biāo)。共性指標(biāo)包括政治品質(zhì)、職業(yè)道德、工作作風(fēng)、廉潔自律、出勤情況等方面。個(gè)性指標(biāo)包括完成工作數(shù)量、質(zhì)量、效率以及成效和業(yè)務(wù)能力等方面?？己说闹饕龇ㄊ枪珓?wù)員以日、周、月或階段性工作為周期，記錄平時(shí)工作情況并進(jìn)行自我評價(jià)。在考核結(jié)果的使用方面，明確了平時(shí)考核是年度考核基礎(chǔ)的工作思路。

除了對平時(shí)考核進(jìn)行規(guī)范以外，對職業(yè)道德考核和分類考核也在不斷細(xì)化。2016年7月，中組部、人力資源和社會保障部、國家公務(wù)員局聯(lián)合印發(fā)的《關(guān)于推進(jìn)公務(wù)員職業(yè)道德建設(shè)工程的意見》明確提出加強(qiáng)公務(wù)員職業(yè)道德的考核評價(jià)。在不斷探索、調(diào)整和總結(jié)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，2016年7月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《專業(yè)技術(shù)類公務(wù)員管理規(guī)定（試行）》和《行政執(zhí)法類公務(wù)員管理規(guī)定（試行）》指出，對專業(yè)技術(shù)類公務(wù)員的考核，以職位職責(zé)和所承擔(dān)的專業(yè)技術(shù)工作為基本依據(jù)，全面考核德、能、勤、績、廉，重點(diǎn)考核工作實(shí)績。對行政執(zhí)法類公務(wù)員的考核，以職位職責(zé)和所承擔(dān)的行政執(zhí)法工作為基本依據(jù)，考核德、能、勤、績、廉，重點(diǎn)考核履行行政執(zhí)法職責(zé)、完成行政執(zhí)法工作的情況，必要時(shí)可聽取行政相對人的意見。這兩項(xiàng)規(guī)定對專業(yè)技術(shù)類和行政執(zhí)法類公務(wù)員的分類考核作出了明確規(guī)定，這是我國公務(wù)員考核走向?qū)I(yè)化的一個(gè)重要標(biāo)志。[3]

從上述分析可以看出，對黨政領(lǐng)導(dǎo)干部的考核與非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的公務(wù)員考核幾乎是同步進(jìn)行的，并且在建立之初就注重對“德”和“績”的考核，整個(gè)改革過程具有漸進(jìn)增量的特征。因此，公務(wù)員考核制度的完善是一個(gè)程序上施行自上而下的原則而改革路徑遵循漸進(jìn)增量原則的優(yōu)化過程，這一過程兼具了開放性、兼容性和創(chuàng)新性，通過保持、穩(wěn)定漸變最終達(dá)致創(chuàng)新。

公務(wù)員考核制度逐步完善，為公務(wù)員考核提供了基本的依據(jù)，實(shí)現(xiàn)了公務(wù)員考核制度的程序化，并根據(jù)考核的理論和自身實(shí)際情況建立了領(lǐng)導(dǎo)干部和非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)公務(wù)員考核指標(biāo)體系?！秶夜珓?wù)員通用能力標(biāo)準(zhǔn)框架（試行）》為地方政府部門公務(wù)員考核提供了具體指導(dǎo)。由此公務(wù)員考核制度不斷細(xì)化，歷經(jīng)探索階段、確立階段和完善階段而不斷走向成熟。

二、公務(wù)員考核制度變遷的動力：政府改革的推動

在制度變遷理論中，制度安排的變更或替代是由組織外部推動或組織內(nèi)部成員達(dá)成一致而實(shí)現(xiàn)的。公務(wù)員考核制度變遷則是由中央政府的一系列改革推動的，具有強(qiáng)制性變遷的特點(diǎn)，也構(gòu)成了改革開放以來公務(wù)員考核制度變遷的主要?jiǎng)恿碓础＞唧w而言，公務(wù)員考核制度的動力主要涉及政治體制改革、政府機(jī)構(gòu)改革、公務(wù)員制度改革和崗位責(zé)任制改革等。

（一）政治體制改革確立了公務(wù)員考核制度的原則

黨管干部原則是干部管理工作的根本原則，政治上的忠誠是優(yōu)秀干部的首要標(biāo)準(zhǔn)，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代的干部“統(tǒng)包統(tǒng)配”體制在當(dāng)時(shí)發(fā)揮了巨大作用。改革開放以來，政府自上而下確定的經(jīng)濟(jì)指標(biāo)也成為考核和任免干部的重要標(biāo)準(zhǔn)。隨著改革開放的不斷深入，由過度追求GDP逐步轉(zhuǎn)變?yōu)殛P(guān)注民生、社會和生態(tài)效益以及人的發(fā)展，已成為干部考核的重要指標(biāo)。這些變化都深切影響到公務(wù)員考核制度，而且直接反映在廣大領(lǐng)導(dǎo)干部和公務(wù)員的行為上，因此，政治體制改革是公務(wù)員考核制度變遷的重要推動力。

（二）政府機(jī)構(gòu)改革確立了公務(wù)員考核制度的指導(dǎo)思想

改革開放以來推行的歷次政府機(jī)構(gòu)和行政體制改革漸次以提升行政效率、精簡機(jī)構(gòu)、推進(jìn)職能轉(zhuǎn)變、簡政放權(quán)以及建設(shè)人民滿意的服務(wù)型政府為導(dǎo)向，這也是公務(wù)員考核制度深化發(fā)展的推動力。在這種自上而下精簡機(jī)構(gòu)和推動政府職能轉(zhuǎn)變的過程中，不斷對公務(wù)員崗位和工作職責(zé)進(jìn)行調(diào)整，從權(quán)力、職責(zé)和利益方面不斷明確公務(wù)員的績效考核標(biāo)準(zhǔn)，成為規(guī)范公務(wù)員績效考核的內(nèi)在動力，使公務(wù)員崗位績效最終成為提升部門績效乃至政府績效的基本著眼點(diǎn)。公務(wù)員考核制度依據(jù)國家和上級機(jī)關(guān)的工作目標(biāo)、具體部門工作性質(zhì)和崗位的職位要求設(shè)計(jì)考核體系，因此，政府機(jī)構(gòu)改革為公務(wù)員考核制度提供了重要的指導(dǎo)思想。

（三）公務(wù)員制度改革為公務(wù)員考核制度明確了方向

自1993年國務(wù)院頒布《國家公務(wù)員暫行條例》以來，公務(wù)員制度一直處于漸進(jìn)改革之中，公務(wù)員培訓(xùn)、選拔任用和晉升、薪酬、考核以及退出等制度在原有的干部任免、干部輪訓(xùn)制度、紀(jì)律及其獎(jiǎng)懲制度、干部交流制度的基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)了全面制度化和規(guī)范化。公務(wù)員制度改革具有配套性的特點(diǎn)，各項(xiàng)制度之間的配套不斷深化，逐步形成制度合力。公務(wù)員制度從建立伊始就具有自身的特色，在政治忠誠的基礎(chǔ)之上確立了黨管干部原則，公務(wù)員制度歷經(jīng)確立、分類制度改革和干部工資福利制度、辭職制度、政績考核制度、問責(zé)制度、選調(diào)生制度、監(jiān)督制度和培養(yǎng)制度等的完善，而“三定”方案、公務(wù)員局的設(shè)立以及諸項(xiàng)公務(wù)員法規(guī)的頒行則見證了各項(xiàng)制度的推行。所有這些制度和機(jī)構(gòu)的設(shè)立都有力地推動了公務(wù)員考核制度的發(fā)展并彼此相互契合，可以說，整個(gè)公務(wù)員制度的改革引導(dǎo)著公務(wù)員考核制度的方向。

（四）崗位責(zé)任制改革確定了公務(wù)員考核制度的職責(zé)內(nèi)容

自1982年勞動人事部印發(fā)《關(guān)于建立國家行政機(jī)關(guān)工作人員崗位責(zé)任制的通知》以來，借助于不同的崗位分析方法和工作分析方法，對崗位職責(zé)的分析和規(guī)范不斷深入，尤其是在定職能、定機(jī)構(gòu)和定人員編制的“三定”方案實(shí)施之后，崗位與編制、職責(zé)、權(quán)力和任務(wù)更加明確且規(guī)范。崗位是公務(wù)員考核的重要著眼點(diǎn)，因此考核體系的重點(diǎn)內(nèi)容之一就是圍繞崗位展開設(shè)計(jì)，考察個(gè)人對崗位的適應(yīng)性、匹配性和提升性?？己司唧w內(nèi)容包括德、能、勤、績、廉，“德”和“廉”中的職業(yè)道德，“能”中的工作能力以及“績”中的工作業(yè)績都與公務(wù)員個(gè)體所從事的工作崗位具有密切的關(guān)系?？己私Y(jié)果則是工作崗位適應(yīng)性和匹配性的直接衡量和體現(xiàn)。

總之，公務(wù)員考核制度是自上而下的公務(wù)員制度改革確定頂層愿景和制度設(shè)計(jì)與基層部門大量實(shí)踐的結(jié)合。公務(wù)員考核是隨著公務(wù)員制度的發(fā)展而不斷走向成熟的，公務(wù)員考核制度在中央統(tǒng)一框架指導(dǎo)下，由地方根據(jù)統(tǒng)一框架自主組織進(jìn)行考核實(shí)踐。隨著行政體制改革、公務(wù)員制度改革和各部門考核實(shí)踐的不斷深入，中央政府將分類、分級和量化理念融入到考核法律法規(guī)中，確立了平時(shí)考核和年度考核的形式，注重德、能、勤、績、廉的內(nèi)容，并且強(qiáng)化考核結(jié)果與其他公務(wù)員制度的結(jié)合，在制度節(jié)點(diǎn)的設(shè)計(jì)和愿景安排方面形成了日趨穩(wěn)定的框架。在中央層面法律法規(guī)指導(dǎo)下，各級政府和部門都制定了適合自身的考核辦法，逐漸構(gòu)成了適用于各級政府和部門的公務(wù)員考核體系。

三、公務(wù)員考核制度實(shí)踐面臨的問題

在公務(wù)員考核制度實(shí)踐發(fā)展過程中，一些研究者為公務(wù)員考核模型和指標(biāo)體系構(gòu)建提出了一系列假設(shè)和驗(yàn)證，為公務(wù)員考核制度實(shí)踐的發(fā)展提供了科學(xué)依據(jù)。然而，公務(wù)員考核制度在研究和實(shí)踐過程中仍面臨一些困境，使得考核制度的有效性和可操作性方面存在一些問題。

（一）公務(wù)員考核制度實(shí)踐面臨理論支撐問題

第一，截面式研究存在經(jīng)驗(yàn)局限。當(dāng)前的考核模型和指標(biāo)體系的構(gòu)建大多以勝任力和能力素質(zhì)為考察點(diǎn)，依據(jù)相關(guān)理論總結(jié)和單獨(dú)部門的截面研究，借助探索性因素分析和驗(yàn)證性因素分析的量化問卷研究確認(rèn)指標(biāo)體系的效度、信度以及二者之間的關(guān)聯(lián)度。一些研究者的理論眼界和樣本的局限是造成經(jīng)驗(yàn)局限的重要原因。一方面，一些研究者往往是在總結(jié)其他國家尤其是在總結(jié)國內(nèi)已有經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上結(jié)合部門特色和行業(yè)特色進(jìn)行設(shè)計(jì)，雖然這種研究有助于從各個(gè)方面創(chuàng)新考核方式，但在無形之中也產(chǎn)生了考核趨同的問題。另一方面，不管是為部門整體還是為政府中擔(dān)任某一類職務(wù)的公務(wù)員建立考核體系，調(diào)查對象都往往局限于部門所有人員或研究者盡最大能力所聯(lián)系到的可調(diào)查對象，再加上這一截面數(shù)據(jù)往往受政策、地域、行業(yè)、部門、崗位和個(gè)人性格的多重因素影響，因而數(shù)據(jù)在一定程度上缺乏實(shí)用性。

第二，考核理論存在可接受性局限。考核的理論基礎(chǔ)來源于基礎(chǔ)性的激勵(lì)管理理論、勝任力模型理論、能力素質(zhì)理論以及諸如平衡記分卡、360考核和目標(biāo)責(zé)任制等與考核方法相關(guān)的理論。所有這些基于行為、態(tài)度和品性理論進(jìn)行的設(shè)計(jì)都具有控制性、強(qiáng)制性和統(tǒng)一性的考核指標(biāo)，重視的是作為公仆的公共精神和奉獻(xiàn)精神，忽視了公務(wù)員個(gè)體作為社會生活的個(gè)人所具有的利益趨向性，忽視了領(lǐng)導(dǎo)干部的領(lǐng)導(dǎo)力和部門凝聚力，忽視了公務(wù)員自身對考核的可接受性。這些缺陷的產(chǎn)生與考核體制的自上而下實(shí)施這一特性有著密切關(guān)系。

第三，公務(wù)員考核標(biāo)準(zhǔn)具有共識性“完美”傾向或行為分級具有主觀性“假設(shè)”傾向。在制定公務(wù)員考核標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，一些研究者往往會采用共識性“完美”標(biāo)準(zhǔn)和行為分級標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行量化。首先，共識性“完美”標(biāo)準(zhǔn)是由測評者根據(jù)公務(wù)員在某一標(biāo)準(zhǔn)方面的表現(xiàn)打分，這種標(biāo)準(zhǔn)往往是匯聚公務(wù)員的共識而制定的，具有一定的“完美”傾向。其次，行為分級標(biāo)準(zhǔn)是針對某一標(biāo)準(zhǔn)列出具體的行為表現(xiàn)，然后由測評者根據(jù)公務(wù)員的具體行為表現(xiàn)進(jìn)行分值選擇，由于分級量化的需要，這種行為分級式的選擇往往具有假設(shè)傾向。這兩種傾向使公務(wù)員考核標(biāo)準(zhǔn)和指標(biāo)體系看似精確，但在實(shí)踐中則是靠模糊判斷完成分值量化的。

（二）公務(wù)員考核制度實(shí)踐面臨實(shí)際應(yīng)用問題

第一，考核過程流于形式。公務(wù)員考核通常是通過數(shù)據(jù)化的表單填寫和匯總完成全單位統(tǒng)一結(jié)果評定的，其功能在很大程度上是以選出年度優(yōu)秀為目標(biāo)，而負(fù)責(zé)考核的部門往往會賦予二級部門很大的自主權(quán)，由二級部門的領(lǐng)導(dǎo)推薦優(yōu)秀名額或者由各部門領(lǐng)導(dǎo)組成的考核委員會根據(jù)考核材料進(jìn)行統(tǒng)一審查推薦，這種方式往往由于考核者不熟悉或者過度熟悉被考核者而使被考核者產(chǎn)生不公平感，甚至有的部門在年度考核時(shí)不參照考核標(biāo)準(zhǔn)而直接確定優(yōu)秀或不合格名額，只將考核環(huán)節(jié)作為記錄束之高閣，甚至有時(shí)還會將考核作為領(lǐng)導(dǎo)者增強(qiáng)自我權(quán)威的工具。

第二，考核內(nèi)容的實(shí)效性不足。考核的內(nèi)容大多涉及德、能、勤、績、廉五個(gè)方面，涵蓋了工作的方方面面，但這些內(nèi)容在考核時(shí)易于失真。一方面是因?yàn)樵趯?shí)際工作中考核者無法顧及被考核者的各個(gè)方面而造成結(jié)果失真，另一方面是在實(shí)際操作中因?yàn)槌霈F(xiàn)難易量化的指標(biāo)或重復(fù)指標(biāo)而造成結(jié)果失真。尤其是在“德”和“廉”兩個(gè)方面，由于品德的測評難度較大，在日?？己藭r(shí)很難考核其真實(shí)性，而且這部分分值比例往往會成為加分項(xiàng)，在實(shí)際操作中不能提供有效的區(qū)分度，因而這兩部分考核的實(shí)效性明顯不足。

第三，考核方式依靠外部觀察和自我認(rèn)定?？己苏哌M(jìn)行考核的方式通常是對被考核者進(jìn)行外部觀察，依據(jù)各種累積資料或數(shù)據(jù)，結(jié)合個(gè)人談話的內(nèi)容進(jìn)行分值判定，而不是在實(shí)際工作中相互了解，因而在判斷個(gè)人績效時(shí)可能會出現(xiàn)誤差。在自我評價(jià)或同事評價(jià)過程中，被考核者需要自我總結(jié)和認(rèn)定所做的工作，并為自己評分或由同事進(jìn)行評分，這一評分過程主觀程度較大，而且即便是自我批評，也不會過度為自己降低分?jǐn)?shù)，這樣，在實(shí)際操作中就出現(xiàn)了自我認(rèn)定或同事評定得高分的現(xiàn)象，以至于無法體現(xiàn)區(qū)分度。

第四，考核結(jié)果缺乏實(shí)際內(nèi)容支撐?？己说慕Y(jié)果包括優(yōu)秀、合格、不合格以及處于合格與不合格之間的過渡結(jié)果。這些結(jié)果是由數(shù)字組合而成的，因此，要想通過查看原始數(shù)據(jù)獲得主觀印象是非常困難的，正因?yàn)槿绱耍攀沟媚甓瓤己私Y(jié)果的應(yīng)用性受限，而只能作為當(dāng)年的評定結(jié)果使用。雖然每年都進(jìn)行平時(shí)考核和年度考核，但由于沒有對數(shù)據(jù)進(jìn)行深入挖掘和分析，所以，考核對其他的制度并無太大支持力度，也造成了考核結(jié)果的擱置，影響了對考核結(jié)果的有效性運(yùn)用。

四、完善公務(wù)員考核制度的路徑

我國公務(wù)員考核制度具有強(qiáng)制性變遷的特點(diǎn)，尤其是在自上而下的改革過程中，地方政府按照中央政府的要求，結(jié)合自身情況及時(shí)制定考核方法，因而中央層面的頂層制度框架設(shè)計(jì)和關(guān)鍵點(diǎn)設(shè)計(jì)即成為當(dāng)前完善公務(wù)員考核制度的重要路徑選擇。

（一）改進(jìn)頂層制度框架設(shè)計(jì)

第一，優(yōu)化頂層宏觀愿景安排與底層精細(xì)化制度設(shè)計(jì)的邊界。公務(wù)員考核制度具有自上而下的特征，中央政府指導(dǎo)各個(gè)層級、系統(tǒng)、部門的考核，地方政府則按照中央政府的制度框架制定標(biāo)準(zhǔn)。雖然地方政府部門在考核制度的執(zhí)行方面具有一定的自主性和靈活性，但基本還是按照中央政府出臺的政策進(jìn)行統(tǒng)一考核。宏觀愿景安排是對整個(gè)考核制度的戰(zhàn)略目標(biāo)、程序安排、要素構(gòu)成和結(jié)構(gòu)組合的宏觀指導(dǎo)，而底層的精細(xì)化制度設(shè)計(jì)則是在宏觀愿景安排的指導(dǎo)下，根據(jù)行業(yè)性質(zhì)、部門特點(diǎn)和崗位性質(zhì)進(jìn)行的具體安排。這個(gè)界限的劃分主要體現(xiàn)在中央政府對考核的“指導(dǎo)”而不是“指揮”，賦予下級部門或地方政府一定的靈活性和自主性上。但這種邊界并沒有進(jìn)行明確精準(zhǔn)的劃分，而是一種在框架指導(dǎo)下的宏觀愿景安排與精細(xì)化具體制度設(shè)計(jì)的關(guān)系，因而需要從以上兩個(gè)角度著手進(jìn)行優(yōu)化。

第二，合理調(diào)整上級領(lǐng)導(dǎo)與考核評價(jià)之間的關(guān)系。在行政管理體制中，上級的路線、方針和政策需要通過下級不折不扣地貫徹落實(shí)，因此，上級領(lǐng)導(dǎo)在提高組織凝聚力和執(zhí)行力方面具有非常重要的作用，而與之相伴的是下級對上級的依附，這就可能導(dǎo)致 “圈內(nèi)人”的考核分值會增高。其深層次原因在于事權(quán)和提名權(quán)的分配，由于上級領(lǐng)導(dǎo)的權(quán)重分?jǐn)?shù)占有很大的比例，在很多情況下，基于同事間的友誼和面子問題，日常的工作得分和同事之間的互評并無多大區(qū)分，而組織評價(jià)和上級評價(jià)則會出現(xiàn)很大的考核區(qū)分度，因此，克服上級領(lǐng)導(dǎo)考核的“人治”特點(diǎn)，需要建立基于品德、業(yè)績和行為的評價(jià)指標(biāo)體系。更為重要的是，應(yīng)選擇能夠更客觀評價(jià)考核對象的考核者，而將服務(wù)對象的評價(jià)作為重要選擇。上級評價(jià)、服務(wù)對象的評價(jià)、同事的評價(jià)和組織的評價(jià)所占的比例應(yīng)不斷進(jìn)行優(yōu)化設(shè)計(jì)。

第三，強(qiáng)化制度合力，增強(qiáng)考核的有效性?？己说挠行允强己酥贫仍O(shè)計(jì)追求的目標(biāo)，考核制度所規(guī)定的各項(xiàng)程序、考核標(biāo)準(zhǔn)和可操作性設(shè)計(jì)都是為了增強(qiáng)考核的有效性。因此，增強(qiáng)考核的有效性方法仍需向宏觀層面和微觀層面拓展。從宏觀層面來說，強(qiáng)化制度合力是增強(qiáng)考核有效性的重要發(fā)展方向，公務(wù)員培訓(xùn)、薪酬、晉升、退休、問責(zé)、懲戒與考核制度關(guān)系密切，并且現(xiàn)有的考核制度已經(jīng)與其他制度有了一定的銜接，但這種銜接只限于考核結(jié)果的應(yīng)用方面，而在考核的其他程序和結(jié)構(gòu)方面缺乏相互契合。從微觀層面來說，考核制度自身的程序量化可操作性和內(nèi)容量化可操作性均有待進(jìn)一步提升。增強(qiáng)考核的有效性的關(guān)鍵在于約束人的策略應(yīng)對行為，因此，構(gòu)建尊重制度、遵守制度、執(zhí)行制度，通過提升制度的剛性來約束策略行為，是當(dāng)前公務(wù)員考核制度完善的重要發(fā)展方向。

第四，解決考核中存在的模型標(biāo)準(zhǔn)沖突問題，克服盲從其他部門或國家考核經(jīng)驗(yàn)的弊端。公務(wù)員考核在運(yùn)用過程中存在多標(biāo)準(zhǔn)沖突，為此，需要根據(jù)分類分等的指導(dǎo)性標(biāo)準(zhǔn)制定具體考核標(biāo)準(zhǔn)，但由于標(biāo)準(zhǔn)的應(yīng)用對象不同，各部門在制定標(biāo)準(zhǔn)時(shí)可能會產(chǎn)生標(biāo)準(zhǔn)不同的問題，或者針對同一對象制定不同的標(biāo)準(zhǔn)，進(jìn)而產(chǎn)生多元標(biāo)準(zhǔn)的沖突，因此，各組織部門之間應(yīng)相互交流，盡量降低或減少標(biāo)準(zhǔn)之間的相互沖突現(xiàn)象。另外，在借鑒其他國家考核經(jīng)驗(yàn)的過程中也容易出現(xiàn)盲從現(xiàn)象。由于不同層級的組織與部門需要不同的考核標(biāo)準(zhǔn)，或者考核的分類分等指標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)還存在一定的差異性，因而不同政府部門指標(biāo)之間的相關(guān)性程度也不同，需要結(jié)合具體情況建立分類分等考核指標(biāo)體系。總之，政府機(jī)構(gòu)應(yīng)開發(fā)具有自身特色的分類分等考核指標(biāo)體系，如果盲目模仿其他組織機(jī)構(gòu)的模式和經(jīng)驗(yàn)，不但無法充分發(fā)揮分類分等考核的優(yōu)勢，反而會影響對公務(wù)員考核的正確評價(jià)。

（二）改進(jìn)制度框架設(shè)計(jì)的關(guān)鍵點(diǎn)

第一，在考核理念方面，注重分類考核創(chuàng)新。公務(wù)員分類考核是增進(jìn)考核針對性的關(guān)鍵所在，在將公務(wù)員崗位分為綜合管理類、專業(yè)技術(shù)類和行政執(zhí)法類之后，各部門針對不同層級和系統(tǒng)特點(diǎn)深化了分類考核，增強(qiáng)了考核的針對性。隨著公務(wù)員制度改革的不斷深入，分類考核應(yīng)繼續(xù)向職級和職務(wù)適度分離方向發(fā)展，合理調(diào)整職務(wù)晉升方式，增強(qiáng)職級晉升通道功能，更重要的是應(yīng)充分發(fā)揮考核在職級晉升中的作用，以提升職級考核的準(zhǔn)確性。

第二，在考核結(jié)構(gòu)方面，合理確定平時(shí)考核所占的權(quán)重。雖然平時(shí)考核的分值比例有的已經(jīng)占到一半甚至更多，但這種考核比較符合一些窗口類、執(zhí)法類、服務(wù)類等職級較低或工作周期短的公務(wù)員崗位，因而在考核結(jié)構(gòu)方面可以進(jìn)行調(diào)整；針對不同系統(tǒng)或崗位特點(diǎn)進(jìn)行大幅度調(diào)整，在權(quán)變調(diào)整原則指導(dǎo)下對平時(shí)考核進(jìn)行有效設(shè)計(jì)，比如執(zhí)法類公務(wù)員的工作顯性較強(qiáng)，職級較低的公務(wù)員事務(wù)性工作較多，其都可以采用較大比例的平時(shí)考核權(quán)重。

第三，在考核內(nèi)容方面，推行專項(xiàng)模塊式考核改革。在原有的德、能、勤、績、廉考核基礎(chǔ)之上，可以重新對內(nèi)容進(jìn)行模塊化設(shè)計(jì)，比如將品德考核、廉政考核以及工作實(shí)績考核分開進(jìn)行，按照標(biāo)準(zhǔn)模塊進(jìn)行設(shè)計(jì)，從而增強(qiáng)三項(xiàng)考核的針對性，考核結(jié)果也可以在選拔任用、培訓(xùn)或其他制度中使用。推行模塊化設(shè)計(jì)并非是將考核內(nèi)容分解，而是在不同的時(shí)間由不同的主體進(jìn)行考核，以增強(qiáng)考核的有效性。

第四，在考核方式方面，從外部觀察式考核和自省式考核向數(shù)據(jù)審查式考核轉(zhuǎn)變?？己私Y(jié)果的得出需要通過外部觀察或自省考核得出，這些方式往往摻雜較多的主觀因素，導(dǎo)致考核結(jié)果具有很大的主觀性。解決這一問題，應(yīng)通過對工作程序和內(nèi)容進(jìn)行分解以及設(shè)計(jì)專項(xiàng)模塊進(jìn)行數(shù)據(jù)搜集等方式，在工作中完成對數(shù)據(jù)的整理，進(jìn)而對可視化數(shù)據(jù)進(jìn)行精確比較分析，而數(shù)據(jù)的精確主要來自計(jì)算機(jī)系統(tǒng)提供的標(biāo)準(zhǔn)模塊設(shè)計(jì)。

第五，在考核結(jié)果方面，從結(jié)果式評價(jià)向工作實(shí)績評價(jià)轉(zhuǎn)變?？己私Y(jié)果不僅是一個(gè)評價(jià)結(jié)果，更應(yīng)該是對工作實(shí)績的整體評價(jià)和記錄，并將這些結(jié)果有效運(yùn)用到其他制度之中。考核結(jié)果是一個(gè)豐富的數(shù)據(jù)庫，尤其是針對同一崗位或同一位任職者的考核結(jié)果，可以用來分析崗位的相關(guān)要素或分析任職者的特點(diǎn)，以此為崗位招聘或培訓(xùn)提供有益的理論指導(dǎo)。

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（責(zé)任編輯：高 靜）

On the Institutional Change and Path Selection

of Civil Servant Assessment

Feng Jungong

Abstract：The civil servant assessment system is an important direction for the in-depth development of the civil servant system in China.With the evolution of the civil servant assessment system，the continuous improvement of the dynamic mechanism and framework，the mandatory institutional changes have become an important feature of its institutionalization.The path choice of this system is not only need to reform the design of top institution，but also need to focus the design of critical points in the institutional framework.Therefore，we shall continuously make effort to realize the balance between institutionalization and effectiveness improvement of performance assessment and make transition and even reform if necessary.

Key words：civil servant assessment system；institutional change；top-level institutional design；key point design of institutional framework