國家監(jiān)察體制改革研究綜述

鐘哲 那凱

摘 要：國家監(jiān)察體制改革是完善中國特色監(jiān)察體系的重要組成部分?？傮w來看，學(xué)界對(duì)國家監(jiān)察體制改革的研究主要從權(quán)責(zé)配置、組織架構(gòu)及改革過程中相應(yīng)配套措施的跟進(jìn)三方面展開。其中，權(quán)責(zé)配置是從監(jiān)察委員會(huì)自身監(jiān)察權(quán)的視角展開論述的，組織架構(gòu)是從監(jiān)察委員會(huì)的內(nèi)部設(shè)計(jì)及其與外部組織的權(quán)力關(guān)系展開論述的，配套措施是從監(jiān)督制約、法律調(diào)整與人事安排三個(gè)視角展開論述的。從研究進(jìn)度來看，目前還處于初始階段，仍存在一些不足之處，需要在去理想化、人員轉(zhuǎn)隸、防止“燈下黑”和地方間相互學(xué)習(xí)借鑒等微觀層面進(jìn)一步深入。

關(guān) 鍵 詞：監(jiān)察體制；權(quán)責(zé)配置；監(jiān)察委員會(huì)；組織架構(gòu)

中圖分類號(hào)：D262 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1007-8207（2018）12-0067-07

收稿日期：2018-08-08

作者簡介：鐘哲（1983—），男，東北師范大學(xué)政法學(xué)院副教授，碩士生導(dǎo)師，研究方向?yàn)榈胤秸畡?chuàng)新與治理現(xiàn)代化；那凱（1995—），女，東北師范大學(xué)政法學(xué)院在讀碩士研究生，研究方向?yàn)榈胤秸畡?chuàng)新與治理現(xiàn)代化。

2016年，習(xí)近平總書記在“七一”重要講話中指出：“我們要把完善和發(fā)展中國特色社會(huì)主義制度、推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化作為全面深化改革的總目標(biāo)，勇于推進(jìn)理論創(chuàng)新、實(shí)踐創(chuàng)新、制度創(chuàng)新以及其他各方面創(chuàng)新，讓制度更加成熟定型，讓發(fā)展更有質(zhì)量，讓治理更有水平，讓人民更有獲得感?！盵1]這體現(xiàn)了在制度建構(gòu)中制度執(zhí)行與制度設(shè)計(jì)上的宏觀設(shè)計(jì)。國家監(jiān)察體制改革作為應(yīng)有的制度設(shè)計(jì)之一，其進(jìn)一步深化對(duì)于中國特色社會(huì)主義監(jiān)察體系建設(shè)具有重要意義。

一、學(xué)界對(duì)國家監(jiān)察體制改革的相關(guān)研究

2016年10月24日，十八屆六中全會(huì)首次提出設(shè)立國家專門“監(jiān)察機(jī)關(guān)”的理念。[2]同年12月26日，中共中央辦公廳印發(fā)《關(guān)于在北京市、山西省、浙江省開展國家監(jiān)察體制改革試點(diǎn)的決定》（以下簡稱《改革試點(diǎn)》），拉開了國家監(jiān)察體制改革的序幕。[3]2017年10月18日，習(xí)近平總書記在中國共產(chǎn)黨第十九次全國代表大會(huì)上指出：“深化國家監(jiān)察體制改革，將試點(diǎn)工作在全國推開，組建國家、省、市、縣監(jiān)察委員會(huì)，同黨的紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)合署辦公，實(shí)現(xiàn)對(duì)所有行使公權(quán)力的公職人員監(jiān)察全覆蓋。制定國家監(jiān)察法，依法賦予監(jiān)察委員會(huì)職責(zé)權(quán)限和調(diào)查手段，用留置取代‘兩規(guī)措施。改革審計(jì)管理體制，完善統(tǒng)計(jì)體制。構(gòu)建黨統(tǒng)一指揮、全面覆蓋、權(quán)威高效的監(jiān)督體系，把黨內(nèi)監(jiān)督同國家機(jī)關(guān)監(jiān)督、民主監(jiān)督、司法監(jiān)督、群眾監(jiān)督、輿論監(jiān)督貫通起來，增強(qiáng)監(jiān)督合力。”[4]

筆者對(duì)國內(nèi)監(jiān)察文獻(xiàn)進(jìn)行梳理后發(fā)現(xiàn)，目前的研究成果主要是從權(quán)責(zé)配置、組織架構(gòu)以及在改革過程中相應(yīng)配套措施的跟進(jìn)三方面展開的。

（一）國家監(jiān)察體制改革的權(quán)責(zé)配置研究

關(guān)于權(quán)責(zé)配置的研究，學(xué)者們主要是從監(jiān)察委員會(huì)自身具備的監(jiān)察權(quán)視角出發(fā)的。

監(jiān)察體制改革使監(jiān)察權(quán)從原有的行政體制中剝離出來，實(shí)現(xiàn)了從“行政監(jiān)察權(quán)”到“國家監(jiān)察權(quán)”的制度變遷。對(duì)于《改革試點(diǎn)》中所列舉的有關(guān)監(jiān)察委員會(huì)監(jiān)察手段與監(jiān)察對(duì)象等內(nèi)容，從總體來講，學(xué)界是普遍認(rèn)同的：在保留原有監(jiān)察手段的情況下，依據(jù)客觀環(huán)境需要，對(duì)監(jiān)察手段進(jìn)行必要的補(bǔ)充，有利于監(jiān)察權(quán)的行使。同時(shí)，監(jiān)察對(duì)象從原來的黨政機(jī)關(guān)擴(kuò)大到履行公權(quán)力的公務(wù)人員和從事科教文事業(yè)的人員，無疑從全局的角度助推了監(jiān)察權(quán)的實(shí)施。

對(duì)監(jiān)察權(quán)的理解，一部分學(xué)者認(rèn)為，監(jiān)察權(quán)的獨(dú)立行使，能有效發(fā)揮其監(jiān)督效能，防止權(quán)力濫用，從而預(yù)防腐敗。其中，欒超（2017）提出要從制度方面入手保障監(jiān)察權(quán)行使的獨(dú)立性；[5]姚文勝（2017）從監(jiān)察權(quán)的內(nèi)容與性質(zhì)兩方面論述其獨(dú)立行使所帶來的積極作用；[6]張富利、林書海（2017）則從逆向的思維模式出發(fā)，以同體監(jiān)督導(dǎo)致監(jiān)察權(quán)獨(dú)立性的缺失為視角，反面論證監(jiān)察權(quán)獨(dú)立性的優(yōu)勢(shì)。[7]另外，有學(xué)者認(rèn)為監(jiān)察權(quán)是有別于立法權(quán)、司法權(quán)、行政權(quán)的第四項(xiàng)權(quán)力。姬亞平、吉亮亮（2018）認(rèn)為：“監(jiān)察權(quán)能有效對(duì)前三項(xiàng)權(quán)力進(jìn)行監(jiān)督制約，與之形成具有中國特色的社會(huì)主義監(jiān)察體系；”[8]白皓、楊強(qiáng)強(qiáng)（2017）認(rèn)為：“此監(jiān)察權(quán)與孫中山先生的‘五權(quán)憲法中的監(jiān)察權(quán)有相似之處；”[9]而江國華（2017）在贊同監(jiān)察權(quán)相似于“五權(quán)”理念的同時(shí)認(rèn)為“五權(quán)”是立法權(quán)、行政權(quán)、監(jiān)察權(quán)、檢察權(quán)與審判權(quán)；[10]吳建雄（2018）認(rèn)為監(jiān)察權(quán)是在人民代表大會(huì)制度下，與行政權(quán)、審判權(quán)和檢察權(quán)并行的權(quán)力，但他對(duì)“監(jiān)察權(quán)是獨(dú)立于三權(quán)之外的權(quán)力形態(tài)”這一觀點(diǎn)持否定態(tài)度，認(rèn)為該觀點(diǎn)忽視了監(jiān)察權(quán)屬性的同時(shí)也割裂了監(jiān)察權(quán)與其來源權(quán)能的繼承性，[11]此觀點(diǎn)引起了眾多爭(zhēng)議。

學(xué)者們對(duì)于監(jiān)察權(quán)的整合性能是普遍認(rèn)同的，認(rèn)為監(jiān)察委員會(huì)的成立，改變了原有行政監(jiān)察“九龍治水而水不治”的現(xiàn)象，把分散在各級(jí)紀(jì)檢機(jī)關(guān)、隸屬政府的預(yù)防反腐敗局和各級(jí)檢察機(jī)關(guān)設(shè)立的反賄賂機(jī)構(gòu)等眾多反腐敗部門整合到一起，統(tǒng)一行使監(jiān)察權(quán)，避免了不同監(jiān)察機(jī)關(guān)的資源浪費(fèi)和重復(fù)工作，實(shí)現(xiàn)了工作上的協(xié)調(diào)有序，大大提高了工作效率。

綜上所述，目前，我國權(quán)力結(jié)構(gòu)中，立法權(quán)隸屬人大，司法權(quán)主要是兩院行使，行政權(quán)則多屬政府權(quán)力行使范疇，監(jiān)察委員會(huì)行使監(jiān)察權(quán)的劃分方式，能使權(quán)力與機(jī)構(gòu)呈現(xiàn)出一一對(duì)應(yīng)的關(guān)系。

（二）國家監(jiān)察體制改革的組織架構(gòu)研究

關(guān)于國家監(jiān)察體制改革的組織架構(gòu)研究，學(xué)者們主要從監(jiān)察委員會(huì)內(nèi)部設(shè)計(jì)及其與外部行政機(jī)構(gòu)的關(guān)系展開論述。

⒈監(jiān)察委員會(huì)的內(nèi)部設(shè)計(jì)。在中國共產(chǎn)黨的早期組織建設(shè)中，就出現(xiàn)過預(yù)防腐敗的組織機(jī)構(gòu)。1927年4月，中國共產(chǎn)黨第五次全國代表大會(huì)設(shè)立了中央監(jiān)察委員會(huì)；1928年7月，將監(jiān)察委員會(huì)更名為審查委員會(huì)；1949年10月，政務(wù)院設(shè)立人民監(jiān)察委員會(huì)，同年11月，成立中央紀(jì)律檢查委員會(huì)；1954年9月，人民監(jiān)察委員會(huì)易名為國務(wù)院監(jiān)察部；1956年9月，八屆一中全會(huì)重新選舉設(shè)立中央監(jiān)察委員會(huì)；1959年4月撤銷監(jiān)察部。可以說，這一時(shí)期的廉政建設(shè)，盡管缺少可以借鑒的經(jīng)驗(yàn)，但經(jīng)過艱難的探索依然卓有成效。

十一屆三中全會(huì)以后，重新成立了中央紀(jì)律檢查委員會(huì)；1987年7月，中華人民共和國監(jiān)察部重新掛牌；1993年，中央紀(jì)律檢查委員會(huì)與監(jiān)察部開始合署辦公；1997年5月9日第八屆全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第二十五次會(huì)議通過了《中華人民共和國行政監(jiān)察法》，從法律層面對(duì)國家行政處分權(quán)予以確定。這一時(shí)期的監(jiān)察機(jī)關(guān)主要行使監(jiān)督與審計(jì)職能，受人大領(lǐng)導(dǎo)，接受內(nèi)部與外部的共同監(jiān)督。

進(jìn)入21世紀(jì)后，2007年，國家反腐敗局成立；2015年，最高人民檢察院組建新的反貪污調(diào)查總局；十八大提出反腐新思路，推行國家監(jiān)察體制改革，成立監(jiān)察委員會(huì)，監(jiān)督對(duì)象、監(jiān)察范圍相比以往均有所擴(kuò)大，從最初選擇重點(diǎn)地區(qū)進(jìn)行試點(diǎn)、積累經(jīng)驗(yàn)到逐步從全國范圍鋪開的路徑選擇，為監(jiān)察體制改革的穩(wěn)健發(fā)展奠定了基礎(chǔ)。

通過梳理建國以來監(jiān)察機(jī)構(gòu)發(fā)展的歷史脈絡(luò)可以看到，監(jiān)察委員會(huì)從最初的探索階段發(fā)展到現(xiàn)在，經(jīng)歷了幾番分分合合。大部分學(xué)者認(rèn)為，我國原有的反腐機(jī)構(gòu)反腐力量過于分散，有隸屬國務(wù)院部委的，有隸屬檢察院的，有隸屬紀(jì)檢委的，這樣分散的局面容易導(dǎo)致兩種困境：一是大家集中管一個(gè)，造成多頭管理的局面；二是遇事互相踢皮球，助長了貪腐之風(fēng)，難以形成反腐合力。因此，推行國家監(jiān)察體制改革以來，學(xué)者們對(duì)于成立監(jiān)察委員會(huì)的組織架構(gòu)進(jìn)行了深入的探討，一方面是有關(guān)監(jiān)察委員會(huì)內(nèi)部的具體設(shè)計(jì)，另一方面是監(jiān)察委員會(huì)與外部行政機(jī)構(gòu)的關(guān)系。

對(duì)于監(jiān)察委員會(huì)的內(nèi)部設(shè)計(jì)，學(xué)者們從不同的角度進(jìn)行了討論。徐漢明（2018）認(rèn)為：“從內(nèi)部協(xié)調(diào)角度出發(fā)，主張?jiān)诒O(jiān)察委員會(huì)設(shè)立各司其職的部門，并運(yùn)用現(xiàn)代信息技術(shù)將反腐敗資源整合，減少管理成本，提高內(nèi)部協(xié)調(diào)能力；”[12]徐海燕（2017）認(rèn)為：“借鑒外國經(jīng)驗(yàn)和對(duì)反腐敗環(huán)節(jié)進(jìn)行優(yōu)化設(shè)計(jì)，來確保監(jiān)察委員會(huì)各部門之間權(quán)責(zé)明確、各司其職、相互制約?！盵13]姬亞平、吉亮亮（2018）認(rèn)為：“從力量整合、以權(quán)力制約權(quán)力和依規(guī)治黨依法治國的角度出發(fā)，以國家監(jiān)察委員會(huì)為例，提倡下設(shè)職能部門、直屬單位與派出機(jī)構(gòu)。”[14]江國華（2017）在贊同上述觀點(diǎn)的同時(shí)認(rèn)為：“要根據(jù)具體情況來設(shè)立若干跨省行政區(qū)域的監(jiān)察委員會(huì)與巡回委員會(huì)?！盵15]吳建雄（2018）以試點(diǎn)為例，推演國家監(jiān)察委員會(huì)的組織結(jié)構(gòu)，并從縱向與橫向兩個(gè)視角來討論監(jiān)察委員會(huì)的具體設(shè)計(jì)。[16]另外，學(xué)者們認(rèn)為，監(jiān)察委員會(huì)不論怎樣進(jìn)行組織架構(gòu)設(shè)計(jì)，都應(yīng)保證其獨(dú)立性與權(quán)威性。白皓、楊強(qiáng)強(qiáng)（2017）認(rèn)為：“可以借鑒香港廉政公署的部門設(shè)計(jì)經(jīng)驗(yàn)，確保監(jiān)察委員會(huì)具備執(zhí)行、預(yù)防腐敗和與民眾直接溝通的功能。”[17]

⒉監(jiān)察委員會(huì)與外部行政機(jī)構(gòu)的關(guān)系。涉及到與外部行政機(jī)構(gòu)的關(guān)系時(shí)，從研究現(xiàn)狀來看，學(xué)者們把監(jiān)察委員會(huì)與外部行政機(jī)構(gòu)的關(guān)系劃分為四個(gè)部分：一是與人大的關(guān)系；二是與政府、法院及檢察院的關(guān)系；三是與下級(jí)監(jiān)察委員會(huì)和其他行政機(jī)構(gòu)的關(guān)系；四是與紀(jì)委的合署辦公。

在與人大的權(quán)力關(guān)系研究中，可以將二者理解成隸屬關(guān)系或是上下級(jí)關(guān)系，具體體現(xiàn)在各級(jí)監(jiān)察委員會(huì)由同級(jí)人大產(chǎn)生，對(duì)同級(jí)人大負(fù)責(zé)，同時(shí)受同級(jí)人大的監(jiān)督，并向本級(jí)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)匯報(bào)工作。

在與政府、法院及檢察院的關(guān)系研究中，在全國人民代表大會(huì)這一最高國家權(quán)力機(jī)關(guān)下設(shè)置不同的國家機(jī)關(guān)來行使不同種類的國家權(quán)力，即分別設(shè)置政府、法院、檢察院和國家監(jiān)察委員會(huì)來完善“一委一府兩院”這一新型國家權(quán)力結(jié)構(gòu)體系的構(gòu)建，四者的地位是平行的關(guān)系。童之偉（2017）從微觀視角出發(fā)，把這種關(guān)系理解成橫向權(quán)力的平行。[18]宋小海等（2017）從宏觀視角出發(fā)，認(rèn)為此舉開創(chuàng)了政體結(jié)構(gòu)的新模式。[19]江國華（2017）從法律角度分析，認(rèn)為四者的關(guān)系在法律地位上也是同等的。[20]

在與下級(jí)監(jiān)察委員會(huì)和其他行政機(jī)構(gòu)的關(guān)系研究中，蔣來用（2017）認(rèn)為：“借鑒國外經(jīng)驗(yàn)，主張其他部門應(yīng)積極與專門監(jiān)察機(jī)構(gòu)密切配合聯(lián)系，以此精簡一些不必要的機(jī)構(gòu)，領(lǐng)導(dǎo)下級(jí)監(jiān)察委員會(huì)工作，并根據(jù)實(shí)際情況，適當(dāng)放權(quán)。”[21]任建明等（2017）認(rèn)為，應(yīng)借鑒經(jīng)驗(yàn)，提倡對(duì)下級(jí)監(jiān)察委員會(huì)的層級(jí)設(shè)置進(jìn)一步優(yōu)化。[22]此外，學(xué)者們對(duì)下級(jí)監(jiān)察委員會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)要保持人財(cái)物獨(dú)立、盡快實(shí)現(xiàn)垂直領(lǐng)導(dǎo)體制這一觀點(diǎn)也有所共鳴。

對(duì)于與紀(jì)委的合署辦公研究，從相同點(diǎn)來講，學(xué)者們大部分持贊同態(tài)度：一方面，其避免了權(quán)力的重復(fù)行使，是監(jiān)察模式的創(chuàng)新性構(gòu)建；另一方面，也應(yīng)注意執(zhí)紀(jì)執(zhí)法工作的銜接問題。不同的是，針對(duì)合署辦公意味著“幾套牌子、幾套人馬”的問題，學(xué)界呈現(xiàn)出百家爭(zhēng)鳴之勢(shì)。首先是“一套牌子、一套人馬”說，任建明（2017）通過分析合署辦公，提出四種模式的設(shè)想，認(rèn)為：“‘一套牌子、一套人馬的整合程度是最為徹底的?！盵23]其次是“一套牌子、兩套人馬”說，欒超（2017）認(rèn)為：“紀(jì)委與監(jiān)委在機(jī)構(gòu)和職能上是合署的，但對(duì)于工作的劃分還是有界限的?！盵24]再次是“兩套牌子、一套人馬”說，江國華（2017）理解的合署辦公“是在黨政分開的根本前提下，在組織形式上黨政合體的表現(xiàn)?！盵25]最后是“兩套牌子、兩套人馬”說，劉振洋（2017）認(rèn)為，在未來法治與分權(quán)觀念深入影響下，二者分開辦公也是可以存在的。[26]張富利、林書海（2017）綜合以上幾種觀點(diǎn)后認(rèn)為：“在‘一套牌子、一套人馬的情況下，容易產(chǎn)生政治與法律上的問題，因此，過渡階段應(yīng)堅(jiān)持‘兩套牌子、兩套人馬，做到黨政分開，維護(hù)監(jiān)察委員會(huì)的權(quán)威與正常運(yùn)轉(zhuǎn)。”[27]

綜上所述，在組織內(nèi)部設(shè)計(jì)時(shí)，要注意職能設(shè)計(jì)與監(jiān)察委員會(huì)的權(quán)責(zé)相匹配，避免相互交叉，界限不清，同時(shí)要注意對(duì)管理幅度與管理層次的把握，防止“過猶不及”。而在與紀(jì)委合署辦公時(shí)，就“幾套牌子，幾套人馬”的爭(zhēng)論，還要結(jié)合實(shí)際情況，不斷把這種模式調(diào)適到最佳狀態(tài)，確保執(zhí)紀(jì)執(zhí)法順利銜接。

（三）國家監(jiān)察體制改革的配套措施研究

監(jiān)察體制改革不是單獨(dú)進(jìn)行的，在改革過程中也關(guān)系到監(jiān)督制約、法律調(diào)整和人事安排等配套措施的跟進(jìn)。

⒈監(jiān)督制約方面，學(xué)界的側(cè)重點(diǎn)主要集中在監(jiān)督行政機(jī)關(guān)和對(duì)監(jiān)察委員會(huì)自身的監(jiān)督制約兩方面。監(jiān)察體制改革通過設(shè)立監(jiān)察委員會(huì)并賦予其獨(dú)立的監(jiān)察權(quán)來對(duì)履行公權(quán)力的行政人員進(jìn)行監(jiān)督、調(diào)查進(jìn)而預(yù)防腐敗滋生這一觀點(diǎn)，學(xué)界是認(rèn)同的。劉靖子（2017）從民主監(jiān)督的角度出發(fā)，主張“構(gòu)建‘一體多元的監(jiān)督體系，從而完善有關(guān)監(jiān)督的頂層制度設(shè)計(jì)與安排，提升民主監(jiān)督實(shí)效?！盵28]劉振洋（2017）以中國歷史和域外監(jiān)察制度為視角，通過協(xié)調(diào)監(jiān)察體系內(nèi)部關(guān)系，進(jìn)行監(jiān)督；[29]徐海燕（2017）認(rèn)為應(yīng)學(xué)習(xí)香港特別行政區(qū)和新加坡的經(jīng)驗(yàn)，完善對(duì)行政機(jī)關(guān)的監(jiān)督。[30]此外，學(xué)者們均談到，在肩負(fù)起監(jiān)督、監(jiān)察使命的同時(shí)，還要理順與其他行政機(jī)關(guān)的關(guān)系，保持動(dòng)態(tài)平衡。

正如孟德斯鳩所言：“一切有權(quán)力的人，都容易濫用權(quán)力?！盵31]對(duì)于擁有了更大監(jiān)察權(quán)的監(jiān)察委員會(huì)來說，也面臨著來自權(quán)力誘惑的挑戰(zhàn)。因此，關(guān)于對(duì)監(jiān)察委員會(huì)自身監(jiān)督制約的討論，學(xué)者們認(rèn)為是監(jiān)察體制改革的難點(diǎn)之一。對(duì)于監(jiān)察委員會(huì)自身的監(jiān)督制約，童之偉（2017）的理解是“對(duì)監(jiān)察委員會(huì)本身的監(jiān)督制約，而不是監(jiān)察委員會(huì)自己監(jiān)督自己?！盵32]大部分學(xué)者是從內(nèi)部監(jiān)督與外部監(jiān)督兩方面來討論對(duì)監(jiān)察委員會(huì)進(jìn)行監(jiān)督制約的。吳建雄（2018）對(duì)中國特色社會(huì)主義監(jiān)督體系構(gòu)成要素所產(chǎn)生的影響進(jìn)行分析，來探討如何對(duì)監(jiān)察委員會(huì)進(jìn)行監(jiān)督，主張構(gòu)建“黨委統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、紀(jì)委組織協(xié)調(diào)、機(jī)關(guān)監(jiān)督全面、民主監(jiān)督完善、司法監(jiān)督強(qiáng)化、群眾輿論監(jiān)督有序的監(jiān)督體系，增強(qiáng)反腐合力，提高監(jiān)督效率?！盵33]此外，楊崢嶸（2017）還強(qiáng)調(diào)運(yùn)用道德手段，強(qiáng)化對(duì)監(jiān)察人員職業(yè)倫理道德的監(jiān)督。[34]

⒉法律調(diào)整方面，學(xué)者們均認(rèn)為法律立改廢的問題是監(jiān)察體制改革的難點(diǎn)所在。童之偉（2016）從憲法和法治角度出發(fā)，針對(duì)此次改革的憲法依據(jù)、修改和相關(guān)法律體系的配套完善等問題提出了相應(yīng)的看法與建議；[35]秦前紅（2017）對(duì)試點(diǎn)改革所調(diào)試的法律法規(guī)進(jìn)行梳理，并就這些法律制度的修改發(fā)表相關(guān)建議。[36]還有學(xué)者認(rèn)為，監(jiān)察體制改革能從反面推動(dòng)法治建設(shè)，因此要在法律上對(duì)監(jiān)察委員會(huì)的職權(quán)予以確立，不斷釋放反腐的震懾效應(yīng)，推動(dòng)廉政建設(shè)。在改革過程中，對(duì)法律沒有明確規(guī)定的情況，要積極進(jìn)行探討，對(duì)法律進(jìn)行適當(dāng)?shù)难a(bǔ)充，必要時(shí)可以向人大提案，推進(jìn)立法工作開展；當(dāng)原有的法律不適應(yīng)新的改革內(nèi)容時(shí)，要針對(duì)現(xiàn)實(shí)情況，聘請(qǐng)專家學(xué)者、業(yè)內(nèi)人士進(jìn)行積極討論或向全社會(huì)公開征求意見，對(duì)法律的立、改、廢作出調(diào)整。

⒊人事安排方面，目前對(duì)于監(jiān)察體制改革人事安排方面的研究還不是很充分。從改革的實(shí)踐層面看，試點(diǎn)地區(qū)秉承“統(tǒng)籌使用，激發(fā)活力”的理念，堅(jiān)持“編隨事轉(zhuǎn)”“人隨編走”“待遇不變”的原則，[37]進(jìn)行轉(zhuǎn)隸工作的安排，增強(qiáng)了轉(zhuǎn)隸人員對(duì)新環(huán)境的歸屬感與幸福感，呈現(xiàn)出了良好的精神風(fēng)貌。筆者認(rèn)為，應(yīng)以試點(diǎn)為基礎(chǔ)，并結(jié)合各地區(qū)的實(shí)際情況，不斷創(chuàng)新監(jiān)察體制改革有關(guān)人事安排的新模式。

就理論層面而言，學(xué)者們側(cè)重從人員的選用、人員的綜合素質(zhì)與關(guān)于人員的外部配套改革三個(gè)角度進(jìn)行探討。欒超（2017）認(rèn)為，可以“借鑒古代對(duì)監(jiān)察官‘謹(jǐn)選慎用的原則來加強(qiáng)對(duì)監(jiān)察人員的選用；”[38]徐漢明（2018）主張“通過培育規(guī)范化、專業(yè)化、職業(yè)化的人員，并建立相應(yīng)的人員管理制度和工資制度，提高監(jiān)察人員的綜合素質(zhì)能力；”[39]蔣來用（2017）從加快外圍配套改革的角度出發(fā)，如社保、工資等方面，維護(hù)監(jiān)察人員切身利益，推進(jìn)改革實(shí)施。[40]

二、對(duì)現(xiàn)行國家監(jiān)察體制改革研究的評(píng)述

深化國家監(jiān)察體制改革，是以習(xí)近平總書記為核心的黨中央作出的重大戰(zhàn)略部署，是事關(guān)全局的重大政治改革。通過對(duì)監(jiān)察體制改革的文獻(xiàn)梳理可以看出，學(xué)界對(duì)此舉高度重視。一方面，對(duì)監(jiān)察體制改革的權(quán)責(zé)配置研究，學(xué)者們主要從監(jiān)察權(quán)入手，對(duì)權(quán)力的性質(zhì)、功能以及權(quán)力屬性、行使范圍等展開探討，并以此為基礎(chǔ)，從監(jiān)察委員會(huì)的內(nèi)部設(shè)計(jì)延伸到與外部行政機(jī)構(gòu)的關(guān)系研究。在組織架構(gòu)中，學(xué)者們都秉承職權(quán)對(duì)應(yīng)的設(shè)計(jì)理念，主張運(yùn)用兩委合署辦公的模式，并由此對(duì)監(jiān)察體制改革過程中相應(yīng)配套措施即監(jiān)督制約、法律調(diào)整和人事安排所面臨的問題，從實(shí)踐和理論兩方面提出了獨(dú)到的看法；另一方面，從宏觀上看，現(xiàn)有的對(duì)監(jiān)察體制改革的研究多數(shù)是基于國家政策的規(guī)定而展開的，由于政策出臺(tái)時(shí)間較晚，有關(guān)國家監(jiān)察體制改革的研究成果還處于初級(jí)階段，因而學(xué)者們對(duì)于改革的微觀研究還存在一些不足。對(duì)此，筆者認(rèn)為，可以從以下幾方面進(jìn)行適當(dāng)補(bǔ)充為進(jìn)一步完善監(jiān)察體制改革的研究貢獻(xiàn)微薄之力。

第一，監(jiān)察體制改革是以開展試點(diǎn)工作的方式來進(jìn)行的，在設(shè)計(jì)初期還存在理想化的內(nèi)容。一方面，可能會(huì)存在一些不必要環(huán)節(jié)，需要在實(shí)踐中加以優(yōu)化；另一方面，也可能會(huì)出現(xiàn)與實(shí)際環(huán)境不符的情況，還有待探索和解決。因此，在以后的理論研究中，應(yīng)注意結(jié)合實(shí)際，盡可能避免因理論研究過大、過空而導(dǎo)致難以指導(dǎo)實(shí)踐的情況。

第二，為防止在源頭滋生腐敗，在結(jié)合內(nèi)外部監(jiān)督的同時(shí)，要運(yùn)用更好的制約方法防止“燈下黑”現(xiàn)象的出現(xiàn)。在涉及到法律立改廢問題時(shí)，要注意理順改革與法律調(diào)適之間的關(guān)系，這也是學(xué)者們繼續(xù)深入研究的視角所在。

第三，監(jiān)察委員會(huì)在整合反腐資源的同時(shí)，要盡可能地對(duì)人員轉(zhuǎn)隸進(jìn)行妥當(dāng)?shù)陌才牛饶茏尡O(jiān)察人員積極配合轉(zhuǎn)隸工作，又能讓其積極地投入到新的監(jiān)察委員的角色中去。在進(jìn)行監(jiān)察人員選用時(shí)，對(duì)于如何把好政治關(guān)和廉潔關(guān)，推動(dòng)人員融合、機(jī)構(gòu)融合、業(yè)務(wù)融合和感情融合等問題，需要從管理學(xué)、心理學(xué)、社會(huì)學(xué)等多學(xué)科的視角出發(fā)，不斷加強(qiáng)對(duì)監(jiān)察體制改革的人事安排研究。

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（責(zé)任編輯：劉 丹）

A Summary of the Research on the Reform of the State Supervision system

Zhong Zhe， Na Kai

Abstract：the reform of the state supervisory system is an important part of perfecting the supervisory system with Chinese characteristics.In general，the academic research on the reform of the state supervision system can be divided into two aspects according to the system elements：the allocation of power and responsibility and the organizational structure.In addition，the reform is not carried out alone，and the corresponding supporting measures follow up in the process.Among them，the allocation of power and responsibility is discussed from the perspective of its own supervisory power；the organizational structure is studied from the internal design of the National Supervisory Committee and the power relationship between it and the external organizations；the supporting measures are to supervise and restrict，Legal adjustment and personnel arrangement these three angles of view.From the point of view of the progress of the research，The former is still in the initial stage，there are also some shortcomings，need to be idealized，personnel transfer，to prevent “under the lamp black” and the local mutual learning from each other to continue to supplement the micro level.

Key words：national supervisory system；power and responsibility allocation；supervisory committee；organizational structure