淺談食品藥品監(jiān)督執(zhí)法中“數(shù)過(guò)并罰”

◎ 楊亞平

（阜陽(yáng)市食品藥品稽查支隊(duì)，安徽 阜陽(yáng) 236000）

隨著我國(guó)食品藥品監(jiān)督體系改革不斷推進(jìn)，對(duì)食品藥品的監(jiān)督范圍逐漸拓展到了食品、藥品、醫(yī)療器械、保健品以及化妝品等各個(gè)領(lǐng)域。而在執(zhí)法過(guò)程當(dāng)中，時(shí)常會(huì)出現(xiàn)單獨(dú)人員或是組織有兩種或兩種之上違法行為的狀況。但是，目前的行政法當(dāng)中還不具備針對(duì)數(shù)過(guò)并罰所設(shè)置的概念及規(guī)定。這些內(nèi)容雖然在部門規(guī)章當(dāng)中占據(jù)一定的篇幅，不過(guò)在具體執(zhí)法過(guò)程中到底應(yīng)該怎樣操作，卻很少提及。這也就導(dǎo)致很多執(zhí)法人員在執(zhí)法過(guò)程中出現(xiàn)困惑，有時(shí)甚至?xí)霈F(xiàn)錯(cuò)誤的做法。怎樣借鑒刑法當(dāng)中的內(nèi)容對(duì)行政法在食品藥品監(jiān)督方面的數(shù)過(guò)并罰體系加以完善，值得每一位相關(guān)從業(yè)人員積極探索。

1 食品藥品監(jiān)督執(zhí)法案例分析

近些年來(lái)，我國(guó)關(guān)于食品藥品方面的違法案件頻發(fā)，給社會(huì)安全造成了嚴(yán)重的影響。很多不良商販?zhǔn)芾娴内厔?shì)，置國(guó)家法律法規(guī)以及人們的生命安全于不顧，這也成為整個(gè)社會(huì)范圍普遍關(guān)注的一個(gè)社會(huì)問題，值得相關(guān)部門給予高度重視。而就近幾年出現(xiàn)的關(guān)于食品藥品違法行為來(lái)說(shuō)，經(jīng)常是多項(xiàng)罪名同時(shí)出現(xiàn)，給實(shí)際執(zhí)法和行政處罰決定造成了一定的困擾，需要執(zhí)法人員進(jìn)行細(xì)致分析，從而給予公正的判決。

1.1 案例1：肉制品非法加工

2015年春節(jié)前夕，為了對(duì)節(jié)日市場(chǎng)的食品藥品監(jiān)督安全提供良好的保障，甘肅食品藥品監(jiān)督管理局召開關(guān)于食品安全風(fēng)險(xiǎn)的排查行動(dòng)，針對(duì)特殊時(shí)期食品安全隱患進(jìn)行防控。監(jiān)管部門在針對(duì)食品市場(chǎng)進(jìn)行了嚴(yán)密的排查之后，發(fā)現(xiàn)蘭州市雁園路附近有一個(gè)非法加工肉制品的窩點(diǎn)，隨機(jī)展開了相關(guān)調(diào)查行動(dòng)。執(zhí)法人員結(jié)合《食品安全法》當(dāng)中第77條的規(guī)定，對(duì)該窩點(diǎn)進(jìn)行了清點(diǎn)和查封處理。而為了避免經(jīng)營(yíng)商戶對(duì)已經(jīng)查扣的工具和肉制品進(jìn)行轉(zhuǎn)移，食品藥品監(jiān)督局對(duì)其進(jìn)行了24小時(shí)的值守，對(duì)現(xiàn)場(chǎng)進(jìn)行保護(hù)。

執(zhí)法人員針對(duì)加工戶原材料以及肉制品進(jìn)行了稱量，并對(duì)工具進(jìn)行清點(diǎn)和登記。其中包括生豬頭、豬肘以及半成品等共34 204 kg，加工用具主要包括劈半機(jī)、鐵桶、刀具、盆、臺(tái)秤、冰柜以及鼓風(fēng)機(jī)等共192件。現(xiàn)場(chǎng)發(fā)現(xiàn)的原料以及肉制品來(lái)源不清，沒有進(jìn)貨記錄，也沒有原料合格證、相關(guān)檢疫文件等。事發(fā)現(xiàn)場(chǎng)，編織袋中散放著原料、成品及半成品，均無(wú)標(biāo)志。一些進(jìn)口箱裝肉以及原料商基本沒有中文標(biāo)志，標(biāo)注生產(chǎn)商的電話也為空號(hào)。此外，現(xiàn)場(chǎng)還發(fā)現(xiàn)了工業(yè)使用的松香，有些正處在加工狀態(tài)的豬頭上海涂滿了瀝青。加工現(xiàn)場(chǎng)臟亂差，而且用于加工的工具以及設(shè)備上滿是污穢，地面污水和血水到處都是，成品肉的擺放十分混亂，一些洗潔精以及洗衣粉等雜物都擺放在肉制品上。甘肅食品藥品監(jiān)督局依法針對(duì)該窩點(diǎn)進(jìn)行了取締處理，同時(shí)與公安部門聯(lián)合行動(dòng)將其搗毀，將非法加工的各種肉制品、原材料以及工具進(jìn)行沒收處理，隨后聯(lián)系衛(wèi)生部門針對(duì)該處展開了衛(wèi)生防疫處理。

1.2 案例2：水產(chǎn)品無(wú)合格證明

2017年3月，四川省達(dá)州市食品藥品監(jiān)督局收到了舉報(bào)信息，通州區(qū)某水產(chǎn)品生產(chǎn)加工作坊涉嫌添加非食用物質(zhì)并非法銷售。隨后，執(zhí)法人員趕到現(xiàn)場(chǎng)，對(duì)該作坊進(jìn)行檢查之后發(fā)現(xiàn)了工業(yè)使用的無(wú)水氯化鈣3袋，在包裝外明確標(biāo)志此產(chǎn)品只適用在工業(yè)用途，每袋25 kg。經(jīng)過(guò)審查，該作坊的一名工人承認(rèn)，在對(duì)海白菜進(jìn)行發(fā)泡處理的過(guò)程中對(duì)其進(jìn)行添加應(yīng)用。執(zhí)法人員隨后對(duì)其他相關(guān)產(chǎn)品進(jìn)行了現(xiàn)場(chǎng)采樣，送往檢測(cè)部門。

經(jīng)過(guò)調(diào)查核實(shí)，該作坊的采購(gòu)負(fù)責(zé)人在進(jìn)行原材料采購(gòu)的過(guò)程當(dāng)中，并沒有對(duì)供貨商許可證以及各種產(chǎn)品的檢疫合格證明進(jìn)行查驗(yàn)，同時(shí)沒有索取發(fā)票。市食品藥品監(jiān)管局結(jié)合《食品安全法》當(dāng)中第123條規(guī)定，依法下達(dá)形成處罰決定：①?zèng)]收其非法所得7 587元。②沒收查獲的水發(fā)毛肚1 094 kg、千層肚47 kg、黃喉261 kg以及干牛鞭30 kg。③罰款人民幣202 425元。

1.3 案例3：使用過(guò)期醫(yī)療器械

2017年，四川省萬(wàn)源市食品藥品監(jiān)督局在關(guān)于“兩品一械”的專項(xiàng)檢查當(dāng)中發(fā)現(xiàn)，處在太平鎮(zhèn)的萬(wàn)源西南醫(yī)院，在檢驗(yàn)室的冰箱、操作臺(tái)、手術(shù)準(zhǔn)備區(qū)以及生化檢驗(yàn)儀當(dāng)中發(fā)現(xiàn)超過(guò)有效期的各種醫(yī)療器械。據(jù)調(diào)查，該醫(yī)院從年初直到案發(fā)，一共使用了過(guò)期白蛋白檢測(cè)試劑盒開展過(guò)17次檢測(cè)，所設(shè)置的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)為4元/次，共收費(fèi)68元。共使用過(guò)期乳酸脫氫酶測(cè)定試劑盒開展過(guò)5次檢測(cè)，收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)10元/次，共收費(fèi)50元。共使用過(guò)期的肌酸激酶試劑盒13次，收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)為10元/次，共計(jì)收費(fèi)130元。依據(jù)相關(guān)法律法規(guī)，市場(chǎng)監(jiān)督局責(zé)令違規(guī)當(dāng)事人對(duì)其使用過(guò)期醫(yī)療器械行為進(jìn)行改正，并隨后給予下列行政處罰：①?zèng)]收過(guò)期的醫(yī)療器械。②罰款人民幣25 000元[1]。

2 數(shù)過(guò)并罰的基本概念及內(nèi)容構(gòu)成

數(shù)過(guò)并罰，主要是指針對(duì)食品藥品實(shí)施行政執(zhí)法的過(guò)程當(dāng)中，同一個(gè)相對(duì)人做出兩個(gè)或以上違反國(guó)家相關(guān)法律法規(guī)的行為，這時(shí)需要先通過(guò)監(jiān)管部門結(jié)合每個(gè)具體的違法行為做出分別的裁決，之后再借鑒刑法當(dāng)中數(shù)過(guò)并罰的基本原則，繼而實(shí)施合并執(zhí)行處理的一種制度。而其最為主要的內(nèi)容構(gòu)成應(yīng)該分成以下幾個(gè)方面：①行政相對(duì)人出現(xiàn)了多個(gè)違法行為，并不是單一的違法行為。例如，有藥店對(duì)假藥進(jìn)行銷售，并且出現(xiàn)沒有按照處方對(duì)處方藥進(jìn)行銷售等多個(gè)違法行為。在這種情況下，需要注意與刑法當(dāng)中“法條競(jìng)合”及“想象競(jìng)合”等情況的區(qū)別。依據(jù)我國(guó)刑法當(dāng)中相關(guān)的概念陳述，在行政法里關(guān)于“想象競(jìng)合”的內(nèi)容指的主要是：行政相對(duì)人在做出一個(gè)違法行為之后，同時(shí)違反了兩條或兩條以上的法律規(guī)定，并且其所違反的各項(xiàng)法律規(guī)定之間并沒有包容或者交叉等關(guān)系。例如，某藥店在沒有獲得經(jīng)營(yíng)許可證的情況之下對(duì)劣質(zhì)藥品進(jìn)行銷售，這種行為屬于無(wú)許可證進(jìn)行經(jīng)營(yíng)的違法行為，而且還屬于劣藥銷售的違法行為，不過(guò)二者之間并沒有任何的包容或者交叉關(guān)系。而在行政法當(dāng)中所設(shè)置的“法條競(jìng)合”內(nèi)容指的也是違反了相關(guān)法律法規(guī)的一個(gè)行為，而且同時(shí)符合多種法律規(guī)定內(nèi)容當(dāng)中所設(shè)置的違法構(gòu)成內(nèi)容。但是，這些行為之間具備一種內(nèi)在包容或者交叉的關(guān)系，所以只需要引用這里面其中一條的法律條文，其他的條文則不再適用。比如，某加工生產(chǎn)和經(jīng)營(yíng)醫(yī)療器械的企業(yè)，在食品藥品監(jiān)管部門所核準(zhǔn)區(qū)域之外進(jìn)行現(xiàn)貨銷售，對(duì)該種行為進(jìn)行分析可以發(fā)現(xiàn)，它不僅屬于不具備許可證進(jìn)行商品銷售的違法行為，同時(shí)也符合私自變更許可事項(xiàng)的違法構(gòu)成，而以上所說(shuō)的這兩種違法行為都與許可之間具有一定的聯(lián)系[2]。②如果多個(gè)違法行為都出現(xiàn)在同一行政機(jī)關(guān)的管轄范圍之內(nèi)，無(wú)論是在地域方面，還是在層級(jí)方面，行政相對(duì)人所出現(xiàn)的各種違法行為都需要由單個(gè)行政機(jī)關(guān)對(duì)其進(jìn)行處罰，如果由于某些因素需要由兩個(gè)或兩個(gè)以上行政機(jī)關(guān)進(jìn)行處罰的，也就不再屬于數(shù)過(guò)并罰[3]。③多個(gè)違法行為是由同一個(gè)行政相對(duì)人所實(shí)施的。④多個(gè)違法行為所違反的行政法律法規(guī)屬于同一類，而如果法律關(guān)系屬于不同類型，通常不屬于數(shù)過(guò)并罰，所以需要分別進(jìn)行立案并實(shí)施處罰。

3 數(shù)過(guò)并罰所遵從的法律依據(jù)

我國(guó)目前在食品藥品監(jiān)管方面所設(shè)置的各項(xiàng)法律法規(guī)內(nèi)容當(dāng)中并沒有與數(shù)過(guò)并罰相關(guān)的制度或者概念，不過(guò)，在《刑法》當(dāng)中卻對(duì)數(shù)過(guò)并罰情況作出了規(guī)定，而且制定了較為完善的制度。不管是行政處罰，還是刑事處罰，在對(duì)我國(guó)公民的合法權(quán)益進(jìn)行保護(hù)的過(guò)程當(dāng)中，都具備一定的教育、懲戒以及防范等方面的功能，都屬于在權(quán)力機(jī)關(guān)的輔助之下讓行為人對(duì)做出的違法行為最終所導(dǎo)致的后果形成明確的認(rèn)識(shí)，并承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任，二者都在公法的范圍之內(nèi)。不過(guò)，在司法程序方面進(jìn)行比較，刑法要比行政法更加嚴(yán)格和全面，對(duì)于證據(jù)等各方面的要求也顯得更為嚴(yán)格，而且制度設(shè)計(jì)也顯得更為完整。所以，在面對(duì)行政法當(dāng)中所沒有進(jìn)行具體設(shè)置的程序或者制度問題時(shí)，可以結(jié)合刑法當(dāng)中相適應(yīng)的理論及實(shí)踐，更好地維護(hù)相對(duì)人所應(yīng)享受的合法權(quán)益。雖然我國(guó)目前在食品藥品監(jiān)管方面的法律法規(guī)當(dāng)中還沒有針對(duì)數(shù)過(guò)并罰作出解釋，不過(guò)一些其他部門所應(yīng)用的法律依據(jù)當(dāng)中有相關(guān)的內(nèi)容[4]。

4 數(shù)過(guò)并罰應(yīng)用過(guò)程中的注意事項(xiàng)

4.1 數(shù)過(guò)并罰的判斷

數(shù)過(guò)并罰主要是有兩項(xiàng)或以上違法行為的出現(xiàn)，違反了兩個(gè)或以上的法律關(guān)系。而與之相區(qū)別的是想象競(jìng)合以及法條競(jìng)合，即屬于一個(gè)違法行為同時(shí)違反了兩個(gè)或以上法律關(guān)系。它們的具體區(qū)別在于違法行為出現(xiàn)的實(shí)際數(shù)量。比如，無(wú)證餐飲店對(duì)過(guò)期的食品進(jìn)行銷售，就違法行為的角度來(lái)說(shuō)，其屬于銷售行為，不過(guò)卻同時(shí)違反了兩個(gè)法律條款：①?zèng)]有獲得許可證而從事餐飲行業(yè)。②生產(chǎn)和銷售相關(guān)規(guī)定當(dāng)中禁止出售的食品。這樣的情況應(yīng)該被劃歸為想象競(jìng)合。如果出現(xiàn)法條競(jìng)合的情況，則更加適合利用上位法、特別法以及后法。

4.2 程序行標(biāo)準(zhǔn)

就我國(guó)食品藥品監(jiān)管的整體情況來(lái)說(shuō)，還是有些執(zhí)法人員會(huì)認(rèn)為數(shù)過(guò)并罰只是屬于執(zhí)行方式，并不是針對(duì)違法行為所作出的處罰決定。所以，就算在分別裁量過(guò)程中處罰額度并沒有達(dá)到對(duì)聽證程序加以啟動(dòng)的標(biāo)準(zhǔn)，而在進(jìn)行合并之后則達(dá)到了程序啟動(dòng)的標(biāo)準(zhǔn)，這種情況也沒有必要進(jìn)行聽證。其實(shí)，就法律的公平性以及正義性方面來(lái)說(shuō)，這種觀點(diǎn)存在一定的誤解，為了能夠確保程序的正義，在合并之后如果處罰額度到達(dá)了對(duì)聽證程序進(jìn)行啟動(dòng)的標(biāo)準(zhǔn)，應(yīng)該給予其聽證的權(quán)利[5]。

5 結(jié)語(yǔ)

對(duì)行政法當(dāng)中食品藥品監(jiān)督執(zhí)法方面的數(shù)過(guò)并罰內(nèi)容進(jìn)行完善，具有十分重要的現(xiàn)實(shí)意義，可為國(guó)民身體健康提供良好的保障。相關(guān)從業(yè)人員應(yīng)該積極探索，對(duì)國(guó)外的一些先進(jìn)發(fā)展經(jīng)驗(yàn)加以借鑒，繼而與我國(guó)國(guó)情相結(jié)合，創(chuàng)建出一套更加實(shí)用的數(shù)過(guò)并罰執(zhí)法體系，為食品藥品監(jiān)督執(zhí)法工作提供良好的保障，為人們的身體健康負(fù)責(zé)，為國(guó)民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展注入源源不斷的活力。

[1]羅繼鋼，顏嶄嶸.食品藥品監(jiān)督執(zhí)法中“數(shù)過(guò)并罰”之探討[J].中國(guó)衛(wèi)生法制，2014，22（5）：19-21.

[2]李順平，尹愛田，井珊珊，等.我國(guó)食品藥品監(jiān)督管理行政執(zhí)法裝備配置狀況分析[J].中國(guó)衛(wèi)生經(jīng)濟(jì)，2011，30（8）：45-47.

[3]張樹森，陳朝福，楊 艷，等.對(duì)基層食品藥品監(jiān)督機(jī)構(gòu)行政執(zhí)法案卷的調(diào)查分析[J].中國(guó)藥事，2010，24（10）：957-961.

[4]劉 瀟，丁錦希，邵 蓉.公共衛(wèi)生應(yīng)急事件中的行刑聯(lián)動(dòng)機(jī)制研究——從食品藥品監(jiān)督執(zhí)法的角度探析[J].中國(guó)衛(wèi)生法制，2009，17（3）：15-19.

[5]李順平，尹愛田，井珊珊，等.我國(guó)食品藥品監(jiān)督管理行政機(jī)構(gòu)人力資源配置狀況與變化分析[J].中國(guó)衛(wèi)生經(jīng)濟(jì)，2010，30（8）：42-44.