論政府治理技術(shù)

黃其松 許強

摘要：政府需要通過公共政策進行治理，政策過程包括制定、執(zhí)行、評估、終結(jié)等若干環(huán)節(jié)和階段，政策執(zhí)行是政府治理活動的核心環(huán)節(jié)。政策過程中的執(zhí)行階段決定了政策問題能否解決、政策目標能否達成以及解決和達成的程度及效果，可以用政府治理技術(shù)這一概念來理解和刻畫政策執(zhí)行中的方式方法。政府治理技術(shù)是政府為了實現(xiàn)既定的政策目標而對政策目標客體所采取的策略、方式、方法、工具和手段的統(tǒng)稱，它既包含科學(xué)技術(shù)，也包含社會技術(shù)與精神技術(shù)。政府治理技術(shù)具有政治性與強制性、原則性與靈活性、情境性與適宜性以及法治與人治等特征?，F(xiàn)代國家的政府治理越來越注重和依賴于治理技術(shù)，政府治理現(xiàn)代化也需要實現(xiàn)治理技術(shù)的現(xiàn)代化。面對全球化、信息化時代的挑戰(zhàn)和沖擊，無論是發(fā)達國家還是發(fā)展中國家，都在積極推進政府治理的變革，都在積極推動政府治理技術(shù)的革新。當然，政府治理技術(shù)并不是萬能的，它不僅受制于政策目標，更受制于政府治理的最終目的。

關(guān)鍵詞：政策執(zhí)行;政府治理技術(shù);國家治理;政府治理工具

基金項目：貴州省軟科學(xué)研究項目“貴州縣級政府治理能力評估指標體系構(gòu)建及應(yīng)用研究”（黔R字[2015]20201-1）;貴州大學(xué)文科重點學(xué)科及特色學(xué)科重大科研項目“縣級政府治理能力及其評價研究”（GDZT201709）

中圖分類號：D035 ? ?文獻標識碼：A ? ?文章編號：1003-854X（2018）12-0053-07

國家治理不僅需要戰(zhàn)略，也需要保障戰(zhàn)略實現(xiàn)的策略、政策。不管多么宏大的戰(zhàn)略、綱領(lǐng)與方針，都需要細化成一個個具體的政策目標進而通過政策的執(zhí)行而實現(xiàn)。直到上世紀70年代初期，政府官員和學(xué)者都普遍認為政策執(zhí)行是沒有問題的，政策一旦制定出來，就意味著它將會被執(zhí)行，并且政策目標將得以實現(xiàn)。然而，現(xiàn)實的政治實踐并非如此樂觀，許多國家的政府治理面臨困難的不是針對公共問題作出某項決策，而是該項決策無法得到切實的貫徹執(zhí)行，政策目標難以完全實現(xiàn)。正如奧斯本和蓋布勒所言，“今天，政府所面臨的核心問題，不是它們做什么，而是如何做?！P(guān)于政府應(yīng)該為誰做什么問題的辯論，已經(jīng)退居其次。”① 作為社會資源整合與分配以及社會問題解決的權(quán)威性方案，任何一項政策都必須經(jīng)過實際的執(zhí)行才能使其目標得以實現(xiàn)。政策學(xué)者艾利森甚至斷言：“在實現(xiàn)政策目標的過程中，方案確定的功能只占10%，而其余的90%則取決于有效的執(zhí)行?！雹?中國各級政府高度關(guān)注政策執(zhí)行，都強調(diào)要“貫徹落實”有關(guān)政策，并且為了使政策真正“貫徹落實”還會專門出臺相應(yīng)的措施。由此可見，執(zhí)行政策對于政策目標的實現(xiàn)具有極為重要的作用，而政策執(zhí)行過程中的方式方法及其運用對于政策目標能否最終實現(xiàn)具有重要影響。奧斯本和蓋布勒明確指出：“今天我們政府失敗的主要之處，不在目的而在手段?！雹?安德森也強調(diào)：“行政管理機構(gòu)的實施活動依靠的不僅僅是該機構(gòu)官員的態(tài)度和動機，以及外部的壓力，而且取決于該機構(gòu)所能獲取的政策實施技術(shù)?！雹?政策的有效執(zhí)行顯然已被看作是一種理性的科學(xué)管理活動與技術(shù)性事務(wù)。⑤ 可以說，政策執(zhí)行方式、方法與手段的使用恰當與否，直接影響執(zhí)行目標能否順利達成，直接反映政策執(zhí)行主體執(zhí)行力的大小。那么，如何理解政策執(zhí)行中的方式方法？如何描述、解釋它？對此，本文擬引入政府治理技術(shù)這一概念來規(guī)范性地討論政策執(zhí)行的方法方式問題。

一、政府治理技術(shù)的內(nèi)涵

什么是政府治理技術(shù)？它是器物、勞動手段，是本領(lǐng)、能力，是知識、方法，還是現(xiàn)象、趨勢或是這些因素的疊加，抑或只是一個時髦的術(shù)語？當把這樣一個極具實踐性的問題作為理論問題來討論時，首先需要理清這個概念的語義發(fā)展過程。從現(xiàn)有文獻分析來看，學(xué)界對于治理技術(shù)的含義尚未形成共識，要給治理技術(shù)下一個規(guī)范性的定義，就需要從對技術(shù)的討論開始。

一般而言，可以將技術(shù)分為廣義和狹義兩類。人文學(xué)科的學(xué)者一般傾向于從廣義角度定義技術(shù)，認為它指的是人類為實現(xiàn)社會需要，在改造自然、改造社會和改造人自身的全部活動中所應(yīng)用的一切手段、方法和技能的總和。簡言之，一切有效用的手段和方法都是技術(shù)。⑥ 正如埃呂爾所說的那樣，技術(shù)就是“在一切人類活動領(lǐng)域中通過理性得到的、具有絕對有效性的各種方法的整體;同時，技術(shù)還是秩序、模式和機制的總和，是合理的、有效活動的總和?！雹?皮特甚至走得更遠，他認為技術(shù)就是“人類在工作”⑧。在廣義的技術(shù)定義里，一切屬于“器”、“技”、“藝”、“術(shù)”的東西都可以稱之為技術(shù)。這種技術(shù)的涵義明顯過泛，它將一些非技術(shù)的東西也包括了進去。這必然引起語義的分歧和使用的混亂，也不利于學(xué)術(shù)的討論。

工程科學(xué)一般傾向于從狹義角度定義技術(shù)。根據(jù)狹義的技術(shù)定義，所謂技術(shù)就是指人造的“器”（最多還包括圍繞這種“器”的方法），如機器、工具的發(fā)明、制造和使用等，它是一種針對人與自然關(guān)系的技術(shù)。⑨ 《辭?！穼ⅰ凹夹g(shù)”解釋為：“①泛指根據(jù)生產(chǎn)實踐經(jīng)驗和自然科學(xué)原理而發(fā)展成的各種工藝操作方法與技能，如電工技術(shù)、焊接技術(shù)、木工技術(shù)、激光技術(shù)、作物栽培技術(shù)、育種技術(shù)等。②除操作技能外，廣義地講，還包括相應(yīng)的生產(chǎn)工具和其他物質(zhì)設(shè)備，以及生產(chǎn)的工藝過程或作業(yè)程序、方法。”⑩ 顯然，這種技術(shù)概念僅僅局限在控制和改造自然的物質(zhì)生產(chǎn)領(lǐng)域，主要指自然科學(xué)技術(shù)，而在社會生活中運用的種種組織結(jié)構(gòu)、規(guī)范、計劃等被排除在技術(shù)的內(nèi)涵之外。這會導(dǎo)致技術(shù)的涵義過于狹隘，遺漏了本應(yīng)屬于技術(shù)的東西。

技術(shù)的廣義定義顯得過于抽象，無助于解釋人類生活中復(fù)雜的社會現(xiàn)實問題，具有可操作性的狹義定義又不能更準確地把握技術(shù)的對象及其本質(zhì)。因此，廣義和狹義兩端的技術(shù)定義都不足取，需要確立一個內(nèi)涵適當?shù)募夹g(shù)概念。本文將尋找和確認一種理解技術(shù)的視角，從這個角度理解技術(shù)或許更加合理、更具啟發(fā)性。

現(xiàn)代社會，技術(shù)對社會、市場、個人發(fā)揮作用或者社會、市場、個人對技術(shù)的利用不是自發(fā)的，更不是簡單的數(shù)量相加的結(jié)果。實際上，技術(shù)是被有機建構(gòu)和組織的，組織被看作技術(shù)能否發(fā)揮作用和發(fā)揮多大作用的基礎(chǔ)?！敖M織既為技術(shù)的使用提供環(huán)境，又為支持它的知識生產(chǎn)和保存提供了基體?！眥11} 吳敬璉教授進一步指出，只有被有效組織起來的技術(shù)才是有用的技術(shù)，并且強調(diào)制度重于技術(shù)，即技術(shù)要真正成為技術(shù)，需要被組織化、制度化。他認為，“企業(yè)的進一步組織創(chuàng)新、組織形式的升級換代，是高技術(shù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展過程中的必然現(xiàn)象。適應(yīng)發(fā)展的需要，及時調(diào)整組織，是一個企業(yè)能不斷保持技術(shù)創(chuàng)新勢頭和保持活力的重要條件”。{12} 也就是說，簡單的發(fā)明與創(chuàng)新無法真正顯現(xiàn)技術(shù)的力量，技術(shù)的發(fā)明與創(chuàng)新必須借助特定的組織來實現(xiàn)，組織賦予技術(shù)生命和力量，技術(shù)需要有相應(yīng)的組織來制度化，被制度化的技術(shù)才能發(fā)揮作用，才是真正意義上的技術(shù)。因此，技術(shù)的根本屬性在于其社會屬性，即它對于人類社會發(fā)展進步的積極作用?；诖?，可以說技術(shù)的根本價值是人類所賦予的。同時，技術(shù)只有被組織化、被人類所利用才是真正的技術(shù)。換言之，技術(shù)不是為技術(shù)而技術(shù)的，不是純粹意義上的存在物，它是經(jīng)過組織建構(gòu)的技術(shù)，是一種秩序化、制度化的技術(shù)。簡言之，不但技術(shù)本身需要被組織與建構(gòu)，組織與建構(gòu)技術(shù)的過程同樣需要被組織。

既然技術(shù)的本質(zhì)屬性是其社會屬性，因此對技術(shù)概念的使用就不能局限于自然科學(xué)、工程科學(xué)領(lǐng)域，也應(yīng)該可以將技術(shù)概念遷移至人文社會科學(xué)領(lǐng)域。劉文海指出，“技術(shù)和政治作為社會生活的兩種要素或者說活動方式，彼此是密切相關(guān)、互動作用的：一方面，技術(shù)越來越對政治產(chǎn)生深刻的影響，它部分地改變著政治的內(nèi)容和結(jié)構(gòu)、運行與活動方式、目標與價值體系;另一方面，技術(shù)的發(fā)展也越來越需要政治等社會建制的引導(dǎo)和控制，這兩方面都在加強同一個事實，即技術(shù)的政治化和政治的技術(shù)過程將隨著技術(shù)進步而大大加劇?！眥13} 這表明，技術(shù)與政治的關(guān)系日益凸顯，政治決定技術(shù)的前進方向并支配技術(shù)的發(fā)展過程，而技術(shù)也已由原本外在的器具特性逐漸深化為內(nèi)在的治理邏輯，簡言之，技術(shù)的邏輯已成為政治的邏輯。{14} 可見，技術(shù)已成為一種政治現(xiàn)象，是一種反映、影響、作用甚至改變政治過程的力量。{15} 深度探討技術(shù)與政治之間的關(guān)系并進一步提煉和發(fā)展政府治理的技術(shù)理論，已經(jīng)十分緊迫并具有一定的現(xiàn)實性?；诖?，我們認為“政府治理”與“技術(shù)”是可以結(jié)合為“政府治理技術(shù)”的。根據(jù)治理理論的核心要義，治理不同于傳統(tǒng)的統(tǒng)治，也有別于單一向度的管理，治理強調(diào)多元共治。任何一個現(xiàn)代國家治理的實踐都是異常復(fù)雜的，面臨著誰來治理、治理什么、怎么治理以及治理走向何方等問題。政府是一個國家政治生活的核心，也是一個國家或地區(qū)最重要的公共生活組織者。因此，國家治理的核心是政府治理。根據(jù)現(xiàn)代政治原理，政府是旨在維護公共秩序和組織共同行動的一整套國家公共權(quán)力機關(guān)的總稱，是社會組織體系中最重要的行為主體，是社會組織秩序的主要捍衛(wèi)者。換言之，無論治理主體如何多元，政府都是最重要、最根本的主體。正如卡帕諾所指出：“在現(xiàn)存的公共治理配置要素中，政府仍然是主要的行動者”{16}。進而言之，政府及其治理是其他社會治理主體及其治理活動的前提，也正因為這一點，政府及其治理成為了基礎(chǔ)和背景，使得人們往往認為這是理所當然的、自然而然的而不刻意強調(diào)了。一般而言，政府有不可推卸的責任來明確治理是什么、治理能做什么，而且可以允許政治行動者在追尋何種目標與達成目標的方式上享有更高程度的自由。{17} 所以，政府治理有兩個繞不開的問題，一是制定政策，即治理什么的問題;二是確保政策執(zhí)行，即用什么方式方法來執(zhí)行政策的問題。正如俞可平所言，“辦好事情的能力不僅限于政府的權(quán)力、政府的發(fā)號施令或運用權(quán)威，在公共事務(wù)的管理中，還存在著更好的治理方法和技術(shù)。”{18} 安德森也指出：“為了使某一項政策有效，需要的不僅僅是廣泛的權(quán)威和用以支付實施代價的撥款。良好的控制和政策實施技術(shù)也是必不可少的。”{19} 政府治理不只是注重目標，而且也在意實現(xiàn)目標的方式的選擇。由此可見，政府治理不只是注重目標，而且也在意實現(xiàn)目標的方式的選擇。由此可見，政府并非僅僅是“掌舵”（裁判員）而不去“劃槳”（運動員），實際上政府還必須參與“劃槳”問題，甚至有時還得作出示范去引導(dǎo)。因此，政府治理必然包含著對治理過程中方式方法的選擇。

理解、界定政府治理技術(shù)的一個基本前提是，不能將政府治理技術(shù)孤立地、片面地看作政策實施的簡單工具要素，而應(yīng)該將其置于整個政府治理過程中，以檢驗其與政府治理過程中其他要素與環(huán)節(jié)的銜接和互動，如其與政策問題、政策目標、政策方案、政策主體、政策客體、政策環(huán)境、政策評估、政策結(jié)果、政策價值的邏輯關(guān)聯(lián)。同時，治理最重要的主體是政府，治理的關(guān)鍵仍在于怎樣協(xié)調(diào)政府與社會、市場之間的權(quán)力和責任關(guān)系，以更好地發(fā)揮政府這一治理主體的作用。故而本文將治理技術(shù)的主體限定為政府，即從政府的角度去看待政府政策是如何被執(zhí)行的，重視的是政府對公共事務(wù)的治理。本文將政府治理技術(shù)界定為：政府在治理實踐過程中，為了實現(xiàn)既定的政策目標而對政策客體所采取的策略、方式、方法、工具和手段的統(tǒng)稱。換言之，政府治理技術(shù)是指在政策執(zhí)行過程中，政策執(zhí)行主體（政府）忠實于政策目標，并根據(jù)政策環(huán)境的改變而采用最恰當?shù)恼叻桨?，?jīng)過合理規(guī)劃、組織整合、統(tǒng)一指揮、有機協(xié)調(diào)、適度控制以及積極創(chuàng)新等一系列方式、方法和手段，確保政策目標得以順利實現(xiàn)，政策問題得以有效解決的內(nèi)外合力的一整套技術(shù)。在政府政策執(zhí)行過程中，由于在指揮、溝通、協(xié)調(diào)和控制等重要節(jié)點上的信息傳播技術(shù)、指揮協(xié)調(diào)技術(shù)、管理控制技術(shù)等治理技術(shù)的創(chuàng)立、掌握和運用，政府政策的執(zhí)行效能將大幅度提高。{20} 具體來說，政府治理就是政策執(zhí)行主體利用符號技術(shù)（文件、批示、圖章、象征）、語言技術(shù)（會議、宣講、談話）、組織技術(shù)（領(lǐng)導(dǎo)小組、管制、協(xié)調(diào)、指導(dǎo)、計劃、試點）以及信息技術(shù)（互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)、云技術(shù)、大數(shù)據(jù)技術(shù)）等各項手段，整合各類政治資源，建立相應(yīng)的機構(gòu)組織，從而將其宣傳的政策觀念轉(zhuǎn)化為實際行動，以最終實現(xiàn)既定的政策目標。

政府治理技術(shù)是政府主體執(zhí)行政策的方法、技巧、經(jīng)驗和手段，是政府治理本質(zhì)的體現(xiàn)。它有別于休斯、薩拉蒙、陳振明等國內(nèi)外學(xué)者研究的“政府治理工具”{21}。休斯指出，“政府的（治理）工具是政府的行為方式，以及通過某種途徑用以調(diào)節(jié)政府行為的機制?！眥22} 薩拉蒙認為，“政府治理工具是一種可辨識的方法，集體行動可通過它被調(diào)動起來用于解決公共問題。”{23} 陳振明認為，政府治理工具是“人們?yōu)榻鉀Q某一社會問題或達成一定的政府目標而采取的具體手段和方式?！眥24} 通過比較分析可以看出，國外學(xué)者使用政府治理工具概念關(guān)注的是抽象的政府治理行為及其行為規(guī)則體系;國內(nèi)學(xué)者的政府治理工具概念關(guān)注的是對社會產(chǎn)生影響的政府治理手段，強調(diào)從政府、社會、個人之間的關(guān)系來理解治理工具，同時并沒有明確規(guī)定治理工具的主體是政府。本文使用的政府治理技術(shù)概念相較于政府治理工具概念，主要關(guān)注三個方面：首先，政府治理技術(shù)強調(diào)治理的主體只是政府，不關(guān)注其他類型的治理主體;其次，政府治理技術(shù)只關(guān)注政策執(zhí)行過程中治理主體采取的方式方法等，不關(guān)注政策執(zhí)行的其他環(huán)節(jié)和階段;第三，政府治理技術(shù)強調(diào)的是政策執(zhí)行過程中采用的具體方式方法，它既可以是工程意義上的，依賴于自然科學(xué)知識、原理和經(jīng)驗的“硬”的成分，即科學(xué)技術(shù)，也可以是管理和改造人類社會的“軟”的成分，即社會技術(shù)（或稱組織技術(shù)）和精神技術(shù)（或稱思維技術(shù)）。因此，相較于政府治理工具，政府治理技術(shù)概念的內(nèi)涵和外延更具體和狹窄，也更確定。

二、政府治理技術(shù)的特征

政府治理技術(shù)服務(wù)于、服從于政策目標。在現(xiàn)實政治生活中，政府的政策以解決公共問題為目標。政策執(zhí)行就是把政府的一種或多種治理技術(shù)應(yīng)用到政策問題中去，進而解決問題實現(xiàn)目標。因此，使用政府治理技術(shù)概念可以更好地理解政府治理過程，同時透過政府治理過程才能準確把握政府治理技術(shù)的特征。從整體來看，政府治理技術(shù)具有如下特征：

第一，政治性與強制性共存。政府治理旨在履行政府職責、維護社會秩序、解決社會公共問題。作為解決社會公共問題直接而關(guān)鍵環(huán)節(jié)的政策執(zhí)行，它是政治以其他方式的延續(xù)。{25} 因此治理技術(shù)的選用必然受制于政府職責，深受政治的影響，特定的治理技術(shù)總是與權(quán)力、權(quán)威的特定組合方式相關(guān)聯(lián)。作為“一種構(gòu)造人類社會秩序的方式”的技術(shù)一旦與政府結(jié)合，被政府掌握和利用，“技術(shù)就不僅是一種人對自然的支配關(guān)系，它還總是一種社會的和歷史的設(shè)計，其中包含著統(tǒng)治的既定目的和利益，實現(xiàn)著人與人之間的支配、控制、利用和交往關(guān)系?！眥26} 馬爾庫塞指出，技術(shù)與權(quán)力的結(jié)合讓技術(shù)執(zhí)行了意識形態(tài)的功能，以某種富有爭議的形式“揭示出現(xiàn)行技術(shù)合理性的政治成分”{27}。馬爾庫塞所說的技術(shù)合理性已經(jīng)成為政治的合理性和統(tǒng)治的內(nèi)在邏輯，并支配著人們的思想和意識。也就是說，“技術(shù)在卷入政治生活即技術(shù)政治化的同時，反過來作為一種力量在改造、影響著政治的存在及其運作，即技術(shù)政治化的同時，也存在著政治技術(shù)化的趨向?！眥28} 因此，政府機構(gòu)作為治理技術(shù)的創(chuàng)立者、掌握者和運用者，只有得到政治權(quán)力的支持，才能將治理技術(shù)由理論轉(zhuǎn)變成具體操作，并能為其他更多的操作提供理想的樣本。治理技術(shù)可以被視作一套政治上的專業(yè)知識和技能體系，治理技術(shù)與政治權(quán)力聯(lián)姻，既能使治理技術(shù)衍化成一套便于操作的樣本，又能使政治權(quán)力獲得“專業(yè)權(quán)威”，進而發(fā)展為更加理性和自覺的認同與服從。{29} 這樣，技術(shù)被賦予了權(quán)力，成為一種真正的權(quán)力技術(shù)。技術(shù)被賦權(quán)后是一種政府掌握的公權(quán)力，必然帶有強制性。政策執(zhí)行和技術(shù)選擇是一個復(fù)雜的過程，并不能簡單地假設(shè)技術(shù)的強制性在由小到大地變動。強制性的技術(shù)“賦予政府更明晰的執(zhí)行權(quán)力，限制了參與者對政策目標的偏離程度，并降低了政府的執(zhí)行成本”{30}。強制性是治理技術(shù)最基本的屬性，但是這種強制性的強度取決于問題的難易程度。當實現(xiàn)一項政策所供選擇和使用的幾種治理技術(shù)效果和效率相當時，政策執(zhí)行主體往往更傾向于選擇那些強制程度較低的治理技術(shù)，而不是強制程度較高的治理技術(shù)。只有當所要解決的問題比較急切，而非強制治理技術(shù)成本高又無法滿足需要時，在政治環(huán)境允許的前提下，政策執(zhí)行主體才會首先采用最強硬的治理技術(shù)。特別是在政府要求政策的目標群體重新分配資源時，為了克服政策的目標群體對于重新分配資源的抵觸，政策執(zhí)行主體會把使用強制性治理技術(shù)提上日程。另外，在社會政策領(lǐng)域，社會壓力過大也會要求政府采取更強硬的管制技術(shù)。

第二，原則性與靈活性共生。當賦予一個政府決策以形式或內(nèi)容的時候，都不可避免地要從政府的技術(shù)箱里選出幾種可用的技術(shù)。{31} 治理技術(shù)的選擇不是偶然性的，它必然與政府職責、政策目標相適應(yīng)。如前所述，政府治理技術(shù)具有政治性和強制性，因此政府治理技術(shù)的選擇必然具有原則性，即治理技術(shù)必須服務(wù)于、服從于政策目標。同時，處于下級的政府在執(zhí)行上級政府的政策時，不能任意刪減或選擇性執(zhí)行，不能違背政策的基本要求。因此，政策的原則性意在防止政策文本在層級傳遞過程中的各種偏離，有效確保政策執(zhí)行的統(tǒng)一性、穩(wěn)定性、嚴肅性和權(quán)威性，并對政策精神、方向與目標保持高度的忠實。{32} 同時，治理技術(shù)的選用應(yīng)與政策執(zhí)行過程中的具體情景相適應(yīng)，“對中央的政策制定者而言，其核心任務(wù)并不是設(shè)定政策執(zhí)行的架構(gòu)，而是提供一個充足的自主空間，使基層官員或地方政府能采用適當?shù)臋?quán)宜措施，重新構(gòu)建一個更能適應(yīng)政策環(huán)境的執(zhí)行過程?！眥33} 因此選擇何種治理技術(shù)要基于政府對各種治理技術(shù)的試驗（資源瓶頸、法律底線、政治壓力、經(jīng)驗教訓(xùn)等）以及這些治理技術(shù)對政策目標群體的作用效果，在政策允許的限度內(nèi)靈活選擇特定的治理技術(shù)匹配特定的政策，實行最優(yōu)配置。正如政治學(xué)家阿爾蒙德所言：“交通警察實施規(guī)定時，并不僅僅在機械地執(zhí)法，他們有一定的處理權(quán)限，并可以根據(jù)氣候的好壞有區(qū)別地解釋交通安全規(guī)則”{34}。政策執(zhí)行過程中往往會碰到復(fù)雜多變的情況，新問題和新矛盾隨時會發(fā)生，選擇何種治理技術(shù)去實現(xiàn)政策目標需要在堅持政策基本原則和方向的基礎(chǔ)上，依據(jù)具體情形富有彈性地靈活應(yīng)對，善于變通，進行創(chuàng)造性的工作。

第三，情境性與適宜性相融。為什么有些治理技術(shù)可以被政府結(jié)構(gòu)很好地吸納、接受、認可與運用，而另一些則不行？這就涉及到與原則性和靈活性緊密聯(lián)系的情景性與適宜性。將政策目標變成現(xiàn)實并沒有一成不變的模式和方式，由于公共問題自身的特性，社會政治經(jīng)濟環(huán)境的復(fù)雜性，或者執(zhí)行政策的主體等諸多因素的不確定性，既定的政策并不像當初預(yù)想的那般得到順利執(zhí)行。政策文本的層級傳遞實際上也是地方性輸入的過程，或者說是一種基于地方情況和地方發(fā)展戰(zhàn)略的政策再制定過程。{35} 就一般意義而言，很難證明政府決策在哪里結(jié)束，政策執(zhí)行又從哪里開始，二者是一個難解難分的持續(xù)性過程。這要求我們不但要關(guān)注可供選擇的政策執(zhí)行中的治理技術(shù)，而且還要關(guān)注這些治理技術(shù)是否適合于政策的有效執(zhí)行。{36} 成功的政策方案有賴于有效的政策執(zhí)行，而有效的政策執(zhí)行又依靠政策過程與治理技術(shù)之間根據(jù)情景變化相互調(diào)適。換言之，在政策執(zhí)行前選定的一種治理技術(shù)可能在該項政策執(zhí)行的過程中因某些情景要素（政策環(huán)境）發(fā)生改變而變得不那么適宜。另外，治理技術(shù)本身也不是一成不變的事物，它會經(jīng)歷一個起源、發(fā)展和更新的過程，在不同發(fā)展階段有不同的技術(shù)樣態(tài)和效能，新治理技術(shù)比舊治理技術(shù)更能節(jié)約政策執(zhí)行的成本和取得更大的收益。在具體的政策執(zhí)行的政治實踐中，每種治理技術(shù)均有其合理性和科學(xué)性，但它們也只能在特定的場域才適宜，才具有可行性。故此，依不同的政策目標指向會有不同的治理技術(shù)選擇，很難設(shè)定也不可能設(shè)定一個固定不變或者單一向度的放之四海而皆準的政策執(zhí)行的實踐樣本。換言之，一種技術(shù)與一項政策并非是一一對應(yīng)的關(guān)系，也并非是從一而終的關(guān)系。在政府治理過程中，也沒有一項政策是純粹理性的綱領(lǐng)性決策，而需要根據(jù)具體的情景對政策目標與治理技術(shù)的相互關(guān)系進行漸進的反復(fù)的認定和調(diào)適{37}，使政策目標與治理技術(shù)能隨著情景的變化而不斷修正與調(diào)整。通過反復(fù)試驗，組織（政府）終會選擇“最好的”技術(shù)，實現(xiàn)最大限度的匹配。{38}

第四，法治與人治互補。對政府治理技術(shù)的理解，還有兩個最為重要的維度：法治和人治。政府治理是國家權(quán)力行為，必然有一整套健全而嚴格的公共行政體制、行政組織和行政法規(guī)，所有政府活動都必須在既有的公共行政體制框架內(nèi)，借助行政組織并遵守法律法規(guī)有序展開。然而，從現(xiàn)實的政治實踐來看，任何國家的政府治理都不僅僅包含法治，還有人治。政府治理實踐中的政策問題選擇、政策議程設(shè)定、政策方案選擇等，都深受決策者這個“人”的因素的影響。在政策執(zhí)行過程中，普遍存在的“自由裁量權(quán)”就是“人治”的明證。換言之，即使是高度發(fā)達的法治國家，政府治理也深受權(quán)力的人格化的影響，政策執(zhí)行伴隨著相當程度的“人治”色彩，治理技術(shù)亦是如此。研究中國問題的美國政治學(xué)家湯森和沃馬克細微觀察到，當今中國政治發(fā)展中，“社會控制類型很少涉及到正式法律制度”{39}。進而言之，政府治理技術(shù)選擇不僅僅與政治體制、行政體制、行政組織、法律、行政法規(guī)等因素有關(guān)，也取決于行政官員的自身行為。實際上，從純粹的理論形態(tài)上說，人治與法治各有優(yōu)劣。法治是經(jīng)驗的集合，是經(jīng)驗上升為法律文本的穩(wěn)定形態(tài)，政府活動強調(diào)原則性與規(guī)范性，而法治恰好注重的是法律和制度的權(quán)威性和神圣性。同時，政府活動又蘊含靈活性與權(quán)變性，而人治注重的正是公務(wù)人員和民眾的主動性、積極性和創(chuàng)造性?？梢姡吒饔袀?cè)重，單純地采用法治或人治中的一種技術(shù)均難以實現(xiàn)既定的政策目標。有效的政策執(zhí)行是將二者充分整合，使之互為補充，共同發(fā)揮作用。當然，現(xiàn)代社會是倡導(dǎo)法治的社會，現(xiàn)代國家的一個重要標志就是法治的確立。故此，政府治理技術(shù)中的“人治”并非傳統(tǒng)意義上的個人專制，而是權(quán)力精英和公務(wù)人員在政策執(zhí)行中“自由裁量”。權(quán)力精英的人格魅力在政策執(zhí)行低效率的情況下，往往能較快打通政策執(zhí)行梗阻，提高政府的行政效率。所以，現(xiàn)代化政府治理既要加快法治建設(shè)，也需要對人治揚長避短，而政府治理技術(shù)就是一種能夠把法治和人治有機整合的治理技術(shù)。

三、政府治理技術(shù)的前景與限度

治理技術(shù)的含義不是一成不變的，它是流動的。國家治理現(xiàn)代化需要治理技術(shù)的現(xiàn)代化。因為現(xiàn)代政府治理“實際上已沒有什么能逃避（治理）技術(shù)”{40}，并且“我們生活的世界中每個細節(jié)都以技術(shù)方式被組織起來，……技術(shù)不再是我們選擇的某種東西，而就是我們的環(huán)境，在此環(huán)境中，目的與手段，目標與過程，行為、活動與激情，甚至夢想與欲望，所有這些都通過技術(shù)被聯(lián)結(jié)起來并需要通過技術(shù)才能得到實現(xiàn)?！眥41} 事實上，現(xiàn)代國家的政府治理越來越注重和依賴于治理技術(shù)，政府治理現(xiàn)代化也需要實現(xiàn)治理技術(shù)的現(xiàn)代化?！半S著信息時代的到來，政治過程被廣泛地納入到技術(shù)的控制體系之中，政治運作的效率和效能越來越依賴于技術(shù)的支撐，這是一個難以阻擋的趨勢?！眥42} 面對全球化、信息化時代的挑戰(zhàn)和沖擊，各個國家，無論是發(fā)達國家還是發(fā)展中國家，都在積極推進政府治理的變革，都在奮力進行政府再造運動，都在積極推動政府治理技術(shù)的革新。世界各國在政府再造運動中，都在充分利用現(xiàn)代的信息技術(shù)改造政府。大數(shù)據(jù)、人工智能技術(shù)的迅猛發(fā)展推動著政府治理不斷進步，通過“建立靈活而快速變化的組織（政府）”{43}，著力打造“數(shù)字政府”、“智慧政府”，使政府及其機構(gòu)“有能力根據(jù)環(huán)境的變化制定相應(yīng)的政策，而不是用固定的方式回應(yīng)新挑戰(zhàn)”。{44}

當然，新技術(shù)的運用以及政府治理技術(shù)的發(fā)展并不必然達成“政通人和”的理想治理效果。傳統(tǒng)的治理手段和方式經(jīng)過長期的發(fā)展演變，仍有其存在的合理性和科學(xué)性，需要有選擇地保留和運用。要善于用新治理技術(shù)去改造傳統(tǒng)治理技術(shù)，不斷提高決策的科學(xué)性，不斷適應(yīng)社會和市場的變化，向社會和市場提供無縫隙的而不是碎片化的公共服務(wù)，從而助推政府治理的現(xiàn)代化。{45}

需要特別說明的是，注重政府治理技術(shù)和“技治主義”{46} 具有本質(zhì)上的不同。技治主義主張政府的工作人員由技術(shù)人員組成，特別強調(diào)由技術(shù)專家來管理社會。我們認為，即使技術(shù)人員特別是掌握高科技的人才在權(quán)力結(jié)構(gòu)中的地位越來越重要，也并不能把治理國家的重任完全交給技術(shù)官僚?！霸诂F(xiàn)代政治生活中，一個純粹的政治技術(shù)專家只是現(xiàn)代政治生活中的提供技術(shù)支持的服務(wù)人員，他所擁有的權(quán)力依舊來自于權(quán)力，而非技術(shù)。政治技術(shù)專家僅僅在自己所精通的技術(shù)領(lǐng)域擁有一種執(zhí)著，但是這種執(zhí)著并不能在全部的政治技術(shù)專家之間形成一種共同利益，因而也不可能發(fā)生技術(shù)專家統(tǒng)治論的支持者和反對者所想象的那種對權(quán)力的共謀?！眥47} 因此，政府治理需要關(guān)注技術(shù)、運用技術(shù)，但技術(shù)對政治的影響不是決定論意義上的。這種影響——不管是直接的還是間接的——不可能變更政治的本質(zhì)內(nèi)容，因而是有限度的，技術(shù)影響但不會取代政治?！盁o論技術(shù)社會進程如何，重大的社會轉(zhuǎn)折點都表現(xiàn)為政治的形式。最終掌握權(quán)力的不是科技治國論者，而是政治家?！眥48} 技術(shù)進步在某種程度上的確會使傳統(tǒng)政治的某些內(nèi)容和形式、目標和操作手段發(fā)生改變，但“政治操作和工具層面的技術(shù)性變化并不能改變社會制度的基本性質(zhì)?！眥49} 治理技術(shù)應(yīng)用于政策過程是一個復(fù)雜的適應(yīng)過程和不斷創(chuàng)新的過程，要使治理技術(shù)在政策執(zhí)行中發(fā)揮最佳作用，就要掌握技術(shù)與政治之間的張力。從本質(zhì)上說，政府治理是為人民而治理，政府治理的出發(fā)點和歸宿是人民、是公民、是人——有血有肉的真實的人。為此，政府治理實踐中必須見到“人”，而不僅僅是數(shù)字、指標，更不是各種為達目的而選取的“技術(shù)”。因此，政府治理技術(shù)是有限度的，政府治理技術(shù)的選擇和運用不僅受制于政策目標，更要體現(xiàn)對真實的人的需要的尊重與保護。

結(jié)語

政府治理不僅是過程，更需要結(jié)果，即良治。政府治理若能實現(xiàn)良治，不僅要科學(xué)決策，即定良策，更需要良策目標的實現(xiàn)，而目標的實現(xiàn)必然需要政策的執(zhí)行。因此，政策執(zhí)行對于政府良治而言甚為重要。本文引入政府治理技術(shù)這一概念來刻畫和規(guī)范性地解釋政策執(zhí)行過程中的方式方法。政府治理技術(shù)不僅包含政策執(zhí)行過程中“硬”的科學(xué)技術(shù)，也包含“軟”的社會技術(shù)。不同的公共問題需要不同的政府政策來解決，政策執(zhí)行更需要選擇不同的治理技術(shù)。因此，政府治理技術(shù)對于實現(xiàn)特定政策目標具有不可替代的作用。當前，中國正全面推進政府治理體系和治理能力的現(xiàn)代化，正如文中所述，這需要政府治理技術(shù)的現(xiàn)代化，即通過政府治理技術(shù)的現(xiàn)代化助推政府治理體系和治理能力現(xiàn)代化。當然，政府治理技術(shù)并不是萬能的，它不僅受制于政策目標，更受制于政府治理的最終目的。任何政府治理技術(shù)的采用必須與治理體系相適應(yīng)、與治理體系的價值取向相適應(yīng)。

注釋：

①③ [美]戴維·奧斯本、特德·蓋布勒：《改革政府：企業(yè)精神如何改革著公營部門》，周敦仁譯，上海譯文出版社1996年版，第1、8頁。

② G. T. Allison， Essence of Decision， Boston： Little Brown， 1971， p.176.

④{19}{36} [美]詹姆斯·安德森：《公共決策》，唐亮譯，華夏出版社1990年版，第137、166、173頁。

⑤{33} 徐家良：《公共政策分析》，北京師范大學(xué)出版社2009年版，第177、179頁。

⑥ 陳昌曙：《技術(shù)哲學(xué)引論》，科學(xué)出版社1999年版，第95頁。

⑦ 轉(zhuǎn)引自陳昌曙：《技術(shù)哲學(xué)引論》，科學(xué)出版社1999年版，第95頁。

⑧ [美]約瑟夫·C·皮特：《技術(shù)思考——技術(shù)哲學(xué)的基礎(chǔ)》，馬會端等譯，遼寧人民出版社2012年版，第11頁。

⑨{13}{15} 劉文海：《技術(shù)的政治價值》，人民出版社1996年版，第31、250、87頁。

⑩ 《辭海》（縮印本），上海辭書出版社1980年版，第669頁。

{11} [英]約翰·齊曼：《技術(shù)創(chuàng)新進化論》，孫喜杰、曾國屏譯，上?？萍冀逃霭嫔?002年版，第279頁。

{12} 吳敬璉：《制度重于技術(shù)——發(fā)展中國高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)》，中國發(fā)展出版社2002年版，第74頁。

{14} 賈哲敏：《互聯(lián)網(wǎng)時代的政治傳播：政府、公眾與行動過程》，人民出版社2017年版，第57頁。

{16} Giliberto Capano， Govermment Continues to Do its Job， A Comparative Study of Govermance Shifts in the Higher Education Sector， Public Administration， 2011， 89（4）， pp.1622-1642.

{17} 臧雷振：《國家治理：研究方法與理論建構(gòu)》，社會科學(xué)文獻出版社2016年版，第213頁。

{18} 俞可平：《全球化：全球治理》，社會科學(xué)文獻出版社2003年版，第99頁。

{20} 方盛舉：《政治技術(shù)研究論綱》，《武漢大學(xué)學(xué)報》（哲學(xué)社會科學(xué)版）2006年第5期。

{21} 需要說明的是，在公共行政領(lǐng)域，學(xué)者們對政府治理工具概念的表述有所不同，如政策工具（Policy Instruments）、政府工具（Government Instruments）、治理工具（Governing Instrument）等，但表達的意義是一致的。

{22} [澳]歐文·E·休斯：《公共管理導(dǎo)論》，張成福、馬子博譯，中國人民大學(xué)出版社2001年版，第99頁。

{23}{30} [美]萊斯特·M·薩拉蒙：《政府工具：新治理指南》，北京大學(xué)出版社2016年版，第15、21頁。

{24} 陳振明：《政策科學(xué)——公共政策分析導(dǎo)論》，北京大學(xué)出版社2004年版，第170頁。

{25} Donald S. Van Meter， Carl E. Vanltorn， The Policy Implementation Process， Administration and Society， 1975， 6（4）， pp.445-448.

{26} 吳致遠：《技術(shù)的后現(xiàn)代詮釋》，東北大學(xué)出版社2007年版，第90頁。

{27} [美]赫伯特·馬爾庫塞：《單向度的人》，劉繼譯，上海譯文出版社2008年版，第11頁。

{28} 劉同舫：《技術(shù)與政治的雙向互動》，《學(xué)術(shù)論壇》2005年第8期。

{29} [英]安德魯·海伍德：《政治學(xué)核心概念》，吳勇譯，天津人民出版社2008年版，第18頁。

{31} [加]邁克爾·豪利特、M·拉米什：《公共政策研究——政策循環(huán)與政策子系統(tǒng)》，龐詩等譯，生活·讀書·新知三聯(lián)書店2006年版，第273頁。

{32}{35} 葉敏：《政策執(zhí)行：權(quán)力運作與社會過程》，廣西師范大學(xué)出版社2015年版，第44、45頁。

{34} [美]加布里埃爾·A·阿爾蒙德、小G·賓厄姆·鮑威爾：《比較政治學(xué)：體系、過程和政策》，曹沛霖等譯，東方出版社2007年版，第289頁。

{37} 胡偉：《政府過程》，浙江人民出版社1998年版，第384頁。

{38} [美]簡·E·芳?。骸稑?gòu)建虛擬政府：信息技術(shù)與制度創(chuàng)新》，中國人民大學(xué)出版社2010年版，第77頁。

{39} [美]詹姆斯·R·湯森、布蘭特利·沃馬克：《中國政治》，董方、顧速等譯，江蘇人民出版社2015年版，第311頁。

{40} Jacques Ellul， The Technological System， translated by John Wilkinson， New York： Alfred A. Knopf， 1964， p.22.

{41} 汪民安、郭曉彥主編：《生產(chǎn)》第9輯，江蘇人民出版社2014年版，第117頁。

{42} 施雪華：《政治科學(xué)原理》，中山大學(xué)出版社2001年版，第844頁。

{43} [美]唐·泰普斯科特：《數(shù)字經(jīng)濟藍圖》，東北財經(jīng)大學(xué)出版社2003年版，第43頁。

{44} [美]B·蓋伊·彼得斯：《政府未來的治理模式》，吳愛明、夏宏圖譯，中國人民大學(xué)出版社2001年版，第87頁。

{45} Christopher Pollitt， Joined-up Government： A Survey， Political Studies Review， 2003， 1（1）， pp.34-49.

{46} 技治主義（technocracy）一詞源于希臘語techne（技術(shù)）和kratos（權(quán)力）。該詞也被譯為技術(shù)統(tǒng)治、技術(shù)治國、專家政治、專家統(tǒng)治、專家治國等等。

{47} 戴永翔：《現(xiàn)代氛圍中的政治技術(shù)和政治技術(shù)化》，《政治學(xué)研究》2007年第2期。

{48} [美]丹尼爾·貝爾：《后工業(yè)社會的來臨》，商務(wù)印書館1984年版，第399頁。

{49} 劉永謀：《論技治主義：以凡勃倫為例》，《哲學(xué)研究》2012年第3期。

作者簡介：黃其松，貴州大學(xué)公共管理學(xué)院院長、教授、博士生導(dǎo)師，貴州貴陽，550025;許強，貴州大學(xué)公共管理學(xué)院，貴州貴陽，550025。

（責任編輯 ?劉龍伏）