1930年代長江水災與“廢田還湖”問題研究

胡勇軍

(浙江水利水電學院 馬克思主義學院，杭州 310018； 復旦大學 歷史學系，上海 200433)

極端天氣氣候事件(Extreme Weather and Climate Events)是指天氣和氣候的狀態(tài)嚴重偏離其平均態(tài)，在統(tǒng)計意義上屬于小概率事件，即不易發(fā)生的事件。*世界氣象組織規(guī)定，如果某氣候要素的時、日、月、年值達到25年以上一遇，或者與其相應的30年平均值的距平超過了2倍均方差時，該氣候要素值就屬于“異?！睔夂蛑?。出現(xiàn)“異?！睔夂蛑档氖录褪恰皻夂驑O端事件”。干旱、洪澇、高溫熱浪和低溫冷寒等事件都可以看成是極端氣候事件。參見劉敏、方如康主編：《現(xiàn)代地理科學詞典》，科學出版社2009年版，第8頁。盡管極端氣候事件的發(fā)生頻率較低，但往往會給自然環(huán)境和人類社會帶來極大的影響。中國幅員遼闊，并且常年受東亞季風的影響，故而經常發(fā)生各類極端氣候事件。在南方地區(qū)，人民時常遭受洪水的侵襲，如1998年中國長江流域的特大洪災使2.23億人受到影響，經濟損失高達360億美元。大水之后，中央政府特別重視大江大河的治理，出臺并實施了“平垸行洪、退田還湖、移民建鎮(zhèn)”的治水方針。[1]561-570

相比而言，民國之前歷代中央和地方政府對長江均缺少統(tǒng)籌治理，大都是任其自然變遷，這主要是因為長江流域的水利開發(fā)利用主要集中在農田水利和水運兩個方面。無論是灌溉還是航運，歷來都是利多弊少，盡管也會決堤漫溢，但其危害遠遜于黃河和淮河。民國著名的水利專家鄭肇經曾言：“自大禹施治以來，四千余年，江岸雖間有小變，而大體安流無恙，絕無黃河改道橫絕之事，故歷代治水，遂重河而忽江?！盵2]108對于黃河和長江利害的不同情況，民間社會還將長江嬉稱為“中國掙家子”，而黃河則為“中國敗家子”。[3]清末民初，隨著生態(tài)環(huán)境的惡化，長江淤塞嚴重，影響了航運交通，加上西方國家一直覬覦中國長江流域的控制權，故而“治江之說，始有與治河導淮并重”。尤其是1931年和1935年，長江流域連續(xù)發(fā)生特大洪災，“患災相仍，舉國人士觸目驚心，益知治江之要，不亞治河”。[4]34

正如1998年長江洪災一樣，1931年的水災也引起了南京國民政府以及社會人士的的高度關注，并針對水災發(fā)生的原因進行了詳細分析，其中一個重要原因就是作為蓄洪、泄洪的低地和天然湖區(qū)被大量放墾侵占。對此，政府當局組織水利專家召開了廢田還湖會議，并頒布了廢田還湖執(zhí)行辦法。1935年長江流域再次發(fā)生特大洪災，且嚴重程度超過了1931年，廢田還湖問題再次引起社會的廣泛關注。本文將以1930年代長江水災為例，重點論述極端氣候事件發(fā)生之后中央和地方對圍湖成田問題所采取的應對措施以及遭遇的困境，以此揭示在治水過程中需要應對的種種問題。

一、圍湖成田與長江特大水災的形成

1931年6月至8月，全國發(fā)生特大水災，長江、黃河、淮河、珠江等流域均遭受不同程度的損失。數(shù)月之內，“長江之水未退，黃河之水又增，漢口之難未纖，洛陽之災又起”。[5]此次水災波及全國23個省，死亡約370余萬人，災民達1億人。[6]291在長江流域，沿江的湖北、湖南、江西、安徽、江蘇五省無一幸免，受災面積48700方里，受災人口2290萬人，直接損失超過20億元。[7]16受災最為嚴重的湖北省，全縣被淹的有15個，淹去十分之七八的有13個，淹去十分之五六的有5個，淹去十分之三四的有14個，總計被淹田地2752萬畝，被災人口956萬余人。[8]531935年，長江流域再次發(fā)生特大洪災，湖北省沿江各縣堤垸大多潰決，僅漢陽至松滋一帶就多達23處干堤潰決。[9]6此次洪災造成的損失比1931年更為嚴重，僅湖南和湖北兩省就有88個縣市受災，災民約1400萬人，7300萬畝農田受淹不能耕種。[10]41-42

根據(jù)時人的分析，1930年代長江流域連續(xù)發(fā)生特大水災的直接原因是降雨量過多，宣泄不暢，長江河身難以容納，水位增高超過堤防。[11]327以1935年水災為例，當年6月長江流域各地霪雨兼旬，贛江、修水、信江各流域平均雨量竟達752公厘，沿途漲匯，至入鄱陽湖處，水高已有一丈有余。[12]197月，各地降雨不止，且雨量有所增大，“為數(shù)十年來所未見”。自漢口至鎮(zhèn)江，降雨量均在400公厘以上，安慶、南京、鎮(zhèn)江一帶為降雨中心，降雨量均在600公厘以上。此外，洪水期內的臺風都集中在7月，尤其是7月3日至8日以及21日至25日兩次為最大。臺風經過時，雨量自50公厘至200公厘不等。[13]24連續(xù)降雨之后，各地水位暴漲，湖北水漲面積約七百余里，湖南水漲面積約六百余里，安慶水漲面積約五百余里。洞庭湖的水位在7月7日至9日上升到最高點，湘湖水位于7月9日至11日陡然高增，鄱陽湖亦繼續(xù)猛漲。[14]

在前文中已經提及，歷史時期長江水患往往要少于黃河和淮河，其中一個重要原因就是在長江流域有洞庭湖、鄱陽湖、太湖等大型湖泊調解水量。在水漲的時候，“江流不能容納，則儲之于兩湖，迨冬季水退之時，則由湖放水以利航運”。[15]10對此，民國水利專家朱士俊曾這樣論述洞庭湖與長江的關系：“自宜昌至城陵磯四百四十公里間，洞庭亦為揚子江之叉道，納自四口而吐于城陵磯。揚子江又為洞庭湖之尾閭，匯儲湘省諸水系而宣泄入江。江與湖有時交相為利，有時亦交相為病。利在可以暫為積水而調劑洪峰，病在江湖會注處之交相擁阻，江流時變，湖底漸淤。”[16]148另外，根據(jù)數(shù)據(jù)統(tǒng)計，1931年7月，鎮(zhèn)江雨量與夏季水位相關系數(shù)為正0.57，而當月九江雨量與該處水位相關系數(shù)僅為0.26，其緣故就是有賴于鄱陽湖的調節(jié)。[17]87

然而作為蓄洪、泄洪的低地和天然湖區(qū)被大量放墾侵占，導致其蓄水容量驟減，調解長江水量的功效亦逐漸衰退。早在19世紀中后期，長江中下游地區(qū)大片沙洲被開墾，位于長江南岸的湖北省公安、石首、華容等縣，北岸的監(jiān)利、污陽一帶，以及從湖北的黃梅、廣濟到安徽的望江、太湖各縣，已是湖田一片。阻水長堤延綿數(shù)百里，江漢上游二十多個瀉水穴口大多淤塞。大片旱期干涸、汛期受水，起著泄洪作用的低地，被擋在河堤的后面，“而澤國盡化桑麻”。[18]5此外，具有調解長江水量功效的洞庭湖、鄱陽湖和太湖等自然湖區(qū)也遭受不同程度的圍墾。

洞庭湖地處長江中游荊江段南岸，西南有湘、資、沅、澧四水入湖，北有長江的藕池、松滋、太平三口流入，湖水在北部的城陵磯與長江匯合，為一典型的過水吞吐型湖泊。[19]自清咸豐二年(1852)藕池決口之后，江水倒灌，流入洞庭湖，奪湘、資、沅、澧四河出口，回旋東行，并挾帶大量沙泥，淤墊湖底。“數(shù)十年來，日積月累，遂將周圍八百里洞庭，逐漸淤塞，沙洲櫛比，蘆柳叢生。向日之天然蓄水湖，今已大半變?yōu)槿藷煶砻芴飯@廣闊之農村”。[20]7此外，濱湖各縣居民與水爭地，圍占成湖田，導致洞庭湖湖身日益縮小。[21]58對此，地方政府不僅沒有厲行禁止，反而鼓勵圍墾。清光緒二十五年(1899)，湖南布政使司引發(fā)墾照，招佃放墾。1918年湖南省督軍張敬堯宣布，對新淤洲土“凡欲領畝開墾的，可繳費領照，筑堤圍垸”，由此引發(fā)農民爭相圍墾。截止到1931年止，環(huán)洞庭湖地區(qū)已經筑有垸田約400萬畝。[20]9

與洞庭湖一樣，清末民國時期，太湖湖區(qū)也遭到濱湖農民以及外來客民的大量圍墾，尤其是吳縣和吳江之間的東太湖。根據(jù)統(tǒng)計，自光緒十七年(1891)至1935年，東至吳江縣橫扇沈家蕩，西至葉家蕩，南至南厙三官堂，北至吳縣沙涇港東斜路村、木履村，東西寬18里，南北長20余里，圩基底寬3米，面寬1米，均已圍筑成，共筑大小圩圍150多個，總面積約8.5萬畝。這些圍墾已經侵越至東太湖的湖心，“太湖水利，已受絕大之影響，更使東太湖完全失卻蓄水作用”，[22]62由此也引起了社會人士的關注和擔憂。張潛九說道：“圍墾湖田不僅把東太湖占去五分之四以上，甚至于把吳松江、婁江這兩條泄水干河都筑斷了，這既減少了湖水的容量，又失去了兩路宣泄湖水的要道”。[23]92對此，吳江士紳趙升元在縣政議會上提出：“太湖內多圍一畝湖田，即減少一畝田面積蓄水之量，長此以往，沿湖居民，受害不知伊于何底，擬請從嚴禁止，以維水利而利民生”。[24]23

對于圍湖成田造成長江水流無處調蓄，進而導致洪水泛濫的事實，政府當局對此有清醒和深刻的認識。1931年水災發(fā)生之后，時任南京國民政府賑災委員會委員的熊希齡在《十六省水災救濟意見書》中指出：“清代對湖田、沙田均有限制，并分為官圍、民圍、私圍三種，其中有礙于水道者，則由地方官履勘禁止，或者是立即拆除，不準再筑。……民國以來，地方官視為利藪，設局放墾，湖田沙田，日以增加，水道遽蹙，致有此次之大災?！盵25]5-6全國經濟委員會秘書長秦汾在視察完1935年長江洪災后寫道：“近年來長江屢成水災，推厥原由，雖甚復雜，而最顯明者，實為往時蓄水之湖蕩以及濱灘江地與沙洲，多已圩墾成田，與水爭地，勢必潰決，此常理也?！盵26]

除了南京國民政府的高官之外，社會人士在分析水災成因的時候也紛紛指出圍湖造田所帶來的巨大危害。沈怡在分析1931年長江水災的原因時指出，清末民國時期，各省為了增加財政收入，紛紛設立沙田局，“不問水道之影響何若，專以發(fā)部照賣水地為能事，其工作既與水利機關各部相謀，目的又完全相反”。此次長江水災的發(fā)生，除了因水利失修導致長江干流和支流日漸淤淺外，“諸湖受水之區(qū)，其洲渚復被私人紛紛侵占，以致水無所容，橫決為災”。[11]328關于1935年長江洪災，時人曾作過這樣的評論：“從前長江不聞水患，實由洞庭容量宏大。近以洞庭泥沙淤積，容量日減，當?shù)厝嗣駨鸵蚱渖碁u積，增筑堤垸，與水爭地，遂至湖面日益狹小，更難容納長江洪流，其他沿江湖沿此類情形尚多，此為長江泛濫之重大原則?！盵27]6對此，有人不禁感嘆道：“在歐美各大河流，大都建筑有人工儲水庫，以免水患，而我國長江有天然儲水庫，不知利用，反墾湖為田，與水爭地，使湖之容量日形減少，開墾湖田，增加農產，從表面看來，似乎有利于國計民生，但不知貪圖小利，而遣莫大之禍患?！盵10]10

二、廢田還湖會議的召開

及其執(zhí)行效果

1931年的水災充分暴露了長江流域圍湖造田的嚴重危害，民眾并將其視為妨礙行洪與蓄洪的癥結所在。一時之際，廢田還湖之聲高漲，成為當時社會聚訟的焦點。甚至在一些地方，因為圍田造成水災問題引發(fā)矛盾和糾紛。在南通掘港，自華豐公司筑圍墾植南灶低洼地區(qū)之后，“凡遇到大水，因圍壩阻止，水遂不能東流入?！?。該地民眾由于懼怕公司之威勢，一直以來敢怒而不敢言。1931年7月，霪雨兼旬，南灶盡成澤國，民眾聚集數(shù)千人，挖開公司所筑之壩，引發(fā)大規(guī)模械斗。[28]

為回應社會訴求，行政院于1931年9月22日召開了第40次國務會議，宋子文、王正廷、李書華等人出席。此次會議首先討論了蔣介石提議的“廢田還湖以及導淮先從入海著手以防水患案”。此項議案明確指出，長江水災的發(fā)生“固由本年雨量過多，而舊時蓄水湖面減少亦其要因”。為防患未然，除了由主管機關通盤規(guī)劃外，治標之計應先飭令沿江各省政府“詳細查明轄境各湖面界至及歷被圩田侵削若干，須將此次大水沖破各圩又系近六十年以來所新筑確在舊時湖身以內者，一律廢田還湖，恢復原狀，而使江流得有相當涵蓄之所。”[29]最后經眾人議決，先由內政、實業(yè)、交通三部部長召集水利專家以及有關單位會商辦法。

10月7日，三部部長就此事進行磋商，并確定會議事項。11月2日上午，廢田還湖導淮入海會議在內政部舉行。李儀祉、武同舉、沈百先等15位水利專家，內政、實業(yè)、交通等六部委，蘇、湘、鄂等九省的代表，共計50人參會。在下午的審查會上，劉蔭茀主席決定分廢田還湖和導淮入海兩個小組審查提案，[30]并推定沈百先、燕方略、齊群、張自立、孫輔世等14人為廢田還湖審查委員。[31]12253日上午九時，廢湖還田會議舉行第一次大會。眾人按照審查意見進行討論，最后議定兩項原則：一是阻礙尋常洪水流之沙田、灘地，及侵占尋常洪水所需停蓄量之湖田，一律應廢；二是沙田、湖田、灘地，除照第一項所規(guī)定應廢者外，仍予保留。[32]95此外，還制定了具體整理的步驟和方案：(一)由內政、實業(yè)、交通三部會呈行政院請通飭關系各機關，對于河湖沙洲灘地暫行停止處分；(二)由內政部通行各省政府及水利主管機關，迅速會同勘定所屬河流尋常洪水位、行水區(qū)域、泛濫區(qū)域，匯報行政院公布；(三)由內政、實業(yè)、交通三部會同迅速起草水法，在水法未制定以前，由內政部先行起草防洪法；(四)在二、三兩項未辦妥前，先由水利主管機關就有顯著妨礙之沙田湖田灘地加以取締，其有關兩省以上者應會商辦理；(五)此后河湖沙洲灘地，經水利主管機關之研究，認為妨害水流及停蓄者，一律嚴禁圩墾。[33]8-13

1931年12月，內政部根據(jù)廢田還湖會議所提出的意見，制定了《廢田還湖辦法》，[34]并于12月8日行政院召開的第48次國務會議上審核通過。[35]隨后，行政院立即通令財政部及各省市府遵照辦理。[36]747接到命令之后，浙江、江西、安徽、湖北、江蘇、云南、河北、上海、南京等省市政府立即發(fā)布訓令，要求相關部門按照辦法第二項，將所屬各河流尋常洪水位和行水區(qū)域、泛濫區(qū)域迅速勘定，或會同水利主管機構勘定，同時取締影響水利的湖田和沙洲灘地的圩墾。[37]10盡管此項命令是要求全國各省市都得執(zhí)行，而對長江流域來言，湖田分布較多的湖南和江蘇省的態(tài)度尤為重要。

接到通知之后，湖南省政府雖然也發(fā)布指令，要求相關機構執(zhí)行《廢田還湖辦法》。但是不久之后，省政府又鑒于本省特殊的湖地情形，呈請南京國民政府，希望在不違背廢田還湖原則的情況下，對其中的執(zhí)行辦法稍加變更，“酌留墾田，以利稅收”。具體實施辦法為，首先派人對湖淤進行勘測，經主管水利機關審定后，在不侵占尋常洪水所需停留量的原則下，對早已形成且又不妨礙水道宣泄的墾田，仍準予正式放墾；對有礙水道的垸田，則勒令刨毀，或酌改堤線。其理由有二：一是湖田數(shù)量過巨，茫然行動會引發(fā)社會矛盾。境內濱湖區(qū)域范圍極廣，因自然原因而淤高的荒地逐年增加，面積約在一百萬畝以上。這些淤地大部分不阻礙洪流，且多數(shù)已經被民眾耕植，甚至私修堤垸。盡管地方政府嚴禁圩墾，但民眾依然是私墾私修，防不勝防。如果現(xiàn)在全部刨毀，不僅會影響收獲，更會引起爭奪械斗之風，因而不如因勢利導。二是洞庭湖區(qū)湖田變化異常。洞庭湖水勢隨時變遷，數(shù)年以前的水沼即可淤成高地，而以前的高地也常淪為湖蕩。近年來，被大水沖塌的垸田多達數(shù)十萬畝，如能將新淤的湖田酌量放墾，這樣一廢一興，并不影響洞庭湖的容水量。[38]424相較而言，湖南省水利委員王恢先的態(tài)度更為直接，他明確表示，《廢田還湖辦法》在洞庭湖區(qū)難以施行。

查濱湖各縣約已修垸田，約四百萬畝……占水量者非堤圩，而乃淤洲。致水患者非垸田，而乃沙泥。欲除水患，必自去沙泥始。垸田之存廢，關系于洪水之漲落也，至屬輕微。至就洞庭湖形勢而論，廢田一案，無急切施行之必要也。且濱湖各縣，為吾湘富庶之區(qū)，每年產谷約二千余萬石。除供給本地民食外，尚有余糧以濟鄰縣或鄰省之需。人口約四百余萬，分居各垸，依垸為生?，F(xiàn)既無移民之地，又無移粟之區(qū)。遽奪其田而廢之，非但不智，抑且難能。此就情理至論，廢田主張，有不能實行之困難也。[39]390-391

在此背景之下，湖南省廢湖還田的成效自然是令人堪憂。1933年，朱墉在論及當年長江水位時說，盡管1931年南京國民政府頒布了《廢田還湖辦法》，但是“一般人不以利害相權，于水災委員會所筑干堤之外，又增筑小堤，洞庭、鄱陽之間，圩堤如綱，化滄海為桑田，水無相當之去路，而欲其不肇禍”。[40]

與各省政府一樣，廢湖還田的通知下達后，江蘇省政府遂于1932年1月29日發(fā)布第904號指令，飭令相關機構一律停止放墾洪水所需停蓄的沙田、湖田、灘地，同時要求財政廳匯報廢田還湖辦法的執(zhí)行情形。[41]4在太湖地區(qū)，地方政府以及士紳“每以水利問題，阻撓放領，此放領畝數(shù)，日漸減少……自清理機關接奉行政院令，對于放領江灘，須先列表送由主管機關審查，確與水利無關者方可放領。經此一層束縛，可放沙地，更為短少”。[42]36048-360491934年，江南遭遇大旱，太湖湖水干涸，圍田甚易。來自河南、蘇北等地的數(shù)萬災民逃荒至此，隨之客民土著競相圍湖造田。1935年3月，一批客民首先樹標筑圩，隨后民生、開南、松陵等圍田公司也紛至沓來，競相雇傭客民，肆行大規(guī)模圍筑，分別在吳縣、吳江境內圍田2萬余畝和3.7萬余畝。[43]115-117不久之后，在江蘇省政府和縣政府的嚴令之下，吳縣和吳江都進行了大規(guī)模的拆圍工作。由此可見，《廢田還湖辦法》的施行確實對太湖湖田以及沙田等官產的放墾起到了一定的限制作用。

此外，江蘇各縣在興利水利工程時，也會兼顧廢田還湖的原則。1934年江蘇省建設公布旱災工賑施工計劃，撥水利公債四百萬元，辦理疏浚江南各縣河道，其中第二項就是疏浚赤山湖河流域。為了增加赤山湖的蓄水量，計劃將環(huán)湖的11個圩區(qū)廢田還湖，約計8800余畝。[44]在徐州，銅山縣政府將疏濬東北兩關的黃河故道、引西南汗王鄉(xiāng)拔劍泉之水東入石狗湖以及廢田還湖三項工程作為視為解決徐埠水利的根本辦法。[45]當然在一些地方也存在問題，如江蘇和安徽兩省交界的靈璧縣，因青冢湖湖田問題，時常與鄰縣發(fā)生糾紛，“每屆麥秋，皆系蕭人越境強割攘奪，致生械斗”。為此，地方政府企圖借助實施《廢田還湖辦法》，永息糾紛。但蕭縣人憑借武力，“不獨割收湖中之麥，且進而攘奪靈境民田”。[46]

由此可見，《廢田還湖辦法》頒布之后，雖然各省政府均積極響應，但具體到地方，存在一定的區(qū)域差異，尤其是在洞庭湖和太湖地區(qū)。究其原因，一是洞庭湖區(qū)入湖泥沙較多，湖田淤積速度過快，且涉及范圍較廣，如1936年湖田面積達586萬余畝，廣泛分布于沿湖十個縣。[47]39343-39344由于常年缺乏管理，積重難返，而從民生的角度來看，廢田還湖的社會成本巨大。另外，地方政府雖然厲禁修垸，并嚴令廢田還湖，“然住民為生計所逼，仍在與水爭地，或不筑垸而先行開墾，或私自圍修，而不報案，并未因禁令而減少或停止其筑垸行動”。[20]9相較而言，太湖入湖泥沙少，且集中分布于吳縣和吳江兩縣，牽涉面還處于可控范圍。二是太湖處于南京國民政府直接控制的江浙地區(qū)，政府管控力較強，并且廢田還湖政策得到了地方政府、士紳以及民眾的大力支持，特別是鄉(xiāng)民因切身利害關系，頗為努力，“深明拆圍利益，參加踴躍，工作努力所致。”[48]相反，洞庭湖所處的兩湖地區(qū)，南京國民政府對其影響力有限，加上廢田還湖牽涉民生和地方利益太廣，省政府、地方士紳和民眾多有抵觸，甚至公開認為此項政策在洞庭湖區(qū)不可施行。

總體來看，自1931年《廢田還湖辦法》頒布之后，各省執(zhí)行情況并不樂觀。內政部曾派員赴各地進行實地調查，最后的結果是“各省每多陽奉陰違，對于湖田灘地仍舊處理，致江湖容水之量，日益減少。貪目前之小利，遺來日之大害，應請重申前令，督飭各省市政府暨財政部切實奉行”。[49]50無怪徐伯符在研究太湖湖田時曾感慨道：“政府必具有絕大之決心，詳密之計劃，與實行之力量，斷非一紙空文所可奏效，故當二十年大水之后，一時雷厲風行，但不久事過境遷，即煙消云散矣?！盵50]39280

三、廢田還湖辦法的重申及其調整

1935年，長江及黃河中下游地區(qū)再次發(fā)生特大水災。洪水發(fā)生之后，作為財政部長兼任全國經濟委員會常務委員主管水利事務的孔祥熙，極為關注水災情況。7月7日，孔祥熙特派秘書長秦汾和揚子江水利委員會委員長傅汝霖率同工程人員，分赴長江上游一帶查勘沿江各省災情，以圖挽救。[51]7月9日，孔祥熙特電蘇、皖、贛、鄂、川、湘等省政府和建設廳，飭令加強防堵，以免發(fā)生重大危險。[52]207月15日夜11時，孔祥熙乘坐夜快車入京，出席16日的行政院例會。同日，他又主持全國經濟委員會水利處大會，在會議上聽取了秦汾、傅汝霖的視察報吿，并與眾人商討長江、黃河防汛方策。[53]根據(jù)秦、傅兩人的調查，圍湖和圍江是長江水患的癥結所在：“近年屢成水災，推厥原因，雖甚復雜，而最顯明者實為往時蓄水之湖蕩以及濱江灘地與沙洲，多已圩墾成田，與水爭地，勢必潰決，此常理也?！盵54]1877月29日，全國經濟委員會鑒于《廢田還湖辦法》制定之后，“年來因國家多事，迄未實施”，遂再次重申其重要性，并飭令各地方政府及其相關機關，“對上項辦法如何實施，當有切實研究”。[55]31

8月14日，孔祥熙親自偕同傅汝霖和工程師朱士俊等人，赴長江和黃河視察災區(qū)情況。[56]73返京之后，孔祥熙召集濬浦局長宋子良、傅汝霖、秦汾以及華洋工程人員等，連日悉心研討，擬定標本兼治辦法，“以冀防北水患，兼收水利使利運輸之效”。在此期間，傅汝霖發(fā)表治理揚子江防洪初步計劃，其中一項就是整理蓄水湖泊。他指出，洞庭湖、鄱陽湖以及其他湖泊，“不宜再加圍墾，以縮小其容量，其舊有之各項埂壩圩圍等，應速測量，厘定去留標準。凡有礙排洪及侵占洪水位以下之圍墾堤埂，均宜取締，以增大其蓄水效用，兼利于排洪速率之增加?！盵57]849月3日，行政院召開第228次會議，汪精衛(wèi)、孔祥熙、何應欽等人出席。在會議中，孔祥熙提交了江河水患標本兼治辦法案，并經決議通過，報告中央政治會議。[58]

江河水患標本兼治辦法主要分為治本和治標兩策，其中治本之策有三：一是疏導長江；二是廢田還湖與廢田還江；三是治理黃河。其中廢田還湖與廢田還江一項指出，“長江自官昌至城陵鞿，長約二百三四十海里，之中淤積沙灘至五十余處之多。從前長江不聞水患，實由洞庭容量宏大，近以洞庭泥沙淤積，容量日減，當?shù)厝嗣駨鸵蚱渖碁u積，增筑堤垸爭地，遂致湖面日益狹小，其他沿沼，類此情形尚多，此為長江汛濫之重大原因”。關于經費籌集的辦法，可通過加征濬江附加關稅、交通附捐、沿江兩岸田畝捐。此外，孔祥熙已經意識到過去國家對于自然災害，只注重賑災，而忽視防災，當前政府“根本治導，預防災難之再至”。[59]35-37會議結束后，財政部開始著手研究關于疏濬治導、廢田還湖與廢田還江的經費籌集實施辦法。[60]

湖北省政府主席張群在參加完會議之后當即趕回武漢，傳達了中央對水利高度重視的精神，以及行政院會議通過的“以疏濬治導廢田還湖治本、復工堵口治標”的辦法。此外，他明確表示“鄂省賑務，決以急農賑治標，而以工賑治本。鄂境潰堤極多，又有官、民堤之分，將來修復后，統(tǒng)籌治本，可免官民之爭，予人民以心理上之安慰”。[61]11月，湖北省政府制定了改進水政計劃，鑒于“支堤民堤尤多，與水爭地，近代湖面日小，江流日狹，大都由于人民筑堤圍淤所致”，其中一項改進辦法就是建立整理和管理民堤的制度。[62]然而就在一個月之后，12月4日，湖南和湖北兩省士紳熊希齡、覃振、程潛、趙恒惕、章士釗等人電呈南京國民政府，申述廢田還湖的困難，希望由此改為多開湖渠蓄水，并懇請中央委派水利技術對洞庭湖進行查勘，以此制定清理計劃。[63]

由此可見，在經歷1931年和1935年水災后，國家從決策層面數(shù)度強調廢田還湖原則及其執(zhí)行辦法，然而對于地方政府來說，廢湖還田涉及多方利益，錯綜復雜，施行難度頗大，不如切實具體的防洪措施易于操作。另外，值得注意的是此時廢田還湖辦法不僅是面臨執(zhí)行難的問題，而是已經不能適用。因為執(zhí)行辦法所規(guī)定的責任主體如內政、實業(yè)等部門執(zhí)行的事項，已按照統(tǒng)一水利行政要求，移交全國經濟委員會接管。[64]95經此變更，此項辦法實際上就幾乎被廢止了。

在此背景之下，時任江蘇省府主席陳果夫指出，“幾于每年必災，每災必巨，民生與國家元氣兩受影響”。《廢田還湖辦法》至今未能切實施行，原因固然很多，關鍵是防洪與民生出路沒有兼顧。為此，他在1936年7月1日召開的中央政治委員會第17次會議上提交了“整理江湖堤間土地，消除水患，從事有計劃之農業(yè)生產案”。[65]此案建議首先劃定湖界，然后在界堤外進行有組織開墾，“以生產所余為水利建設及救災之費，再加以移民墾荒”。如此，不僅能夠消除水患，水利經費、移民安置等問題均能得到解決。[66]1-2最后，中央政治會議議決，先交經濟、土地兩個專門委員會審查，再由行政院簽發(fā)內政、財政、實業(yè)、交通各部及揚子江水利委員會等相關單位審議。

1936年9月2日，中央政治委員會第18次會議議決通過《整理江湖沿岸農田水利辦法大綱》，并交行政院執(zhí)行。[67]9月16日，內政部召集實業(yè)部及全國經濟委員會各主管機構商擬執(zhí)行辦法。12月8日，辦法大綱和執(zhí)行辦法經行政院第291次會議決議通過，并由行政院一并公布，通飭施行。[68]大綱第一條規(guī)定，江河各巨川及各湖泊，應按照10年一遇的“尋常洪水位”勘定蓄滯洪區(qū)的范圍，劃定界限。第二條即沿界修堤，堤內準人民種植，堤外之地為蓄洪區(qū)，一律禁止私人耕種，如已放墾，則由政府發(fā)行地價券，收歸國有。第三條即移民安置，堤外人民一部分人可由政府編為農田水利集團之組織，在農時耕種政府所指定堤外之地，閑時則從事于政府指定之水利工程；其編余之一部分，可持地價券向政府所指定就近適宜之地區(qū)購領荒山荒地，從事開墾。第五條即開辟國營蓄洪墾區(qū)，在非蓄洪期進行墾殖，以自籌水利經費；蓄洪期若有妨礙，則退田還湖。[69]376-379由上所見，此項辦法統(tǒng)籌兼顧水利、民生與經費，相對于過去偏重廢田還湖以達到防洪的目的，而不謀求補救辦法，無疑是一種進步。

1937年，江蘇省政府根據(jù)辦法大綱擬定《江蘇省整理江湖沿岸農田水利實施細則》，并于3月2日的省府委員會第891次會議通過。此項細則首先明確說明此次整理的區(qū)域分為江南和江北，江南主要包括揚子江、赤山湖、石臼湖、固城湖、長蕩湖、滆湖、太湖及其下游各湖泊。其次，規(guī)定已經測量的江湖要豎立界樁，未測量的江湖要測錄定界，在界樁內的民有圍田、基蕩要收回。最后，要求調查收廢區(qū)域內農民的戶口、地籍以及生活情況，并以此組織農田水利集團或另定移墾辦法。[70]240-2413月30日，行政院第306次會議召開，審查通過了此項實施細則。[71]隨后，就在東太湖地區(qū)開展劃界禁墾和疏浚兩大標本兼治計劃，廢田還湖由此也進入到一個新階段。

1937年4月1日，東太湖界椿工程隊正式成立，并在吳縣橫涇開始動工，整個工程分為七項，測放椿位、驗收界椿材料、試椿、監(jiān)督澆制界椿、調查石地點擊石碑式樣、運椿及打椿、補放樣椿。[72]184-185根據(jù)計劃，在沿湖界線，按每3公里埋豎6米長的水泥界樁1根，共計244根。另外，還在松陵、八坼、越溪、南厙等沿湖明顯位置豎立“東太湖界線圖”石碑。[73]11月底，洞庭東山至橫涇湖岸外、吳江鲇魚口一帶的水泥界椿陸續(xù)完成。[74]22界椿豎立結束后，遂按照農田水利辦法大綱制定蓄洪墾殖工程計劃，并將東太湖辟為國營蓄洪墾殖區(qū)，[75]32每年直接生產約達400萬元，純利約為76萬元。[76]15

在湖南省，1937年9月，揚子江水利委員會根據(jù)《整理江湖沿岸農田水利辦法大綱》，派查勘隊會同湖南省府代表對洞庭湖進行劃界。[77]31當時省政府表示，已經墾種多年的湖田可以實行放領，“但凡現(xiàn)存之湖則永以為湖，不以為田”。[76]58次年4月，勘界工程完竣，共計勘定湖界線1685公里，其中天然湖界875公里，湖堤界線810公里，擬設界標點314個。湖界的劃定，并沒有阻止湖區(qū)民眾的圍墾，加上抗戰(zhàn)暴發(fā)之后，地方政府缺乏對湖區(qū)的管理，私圍現(xiàn)象不斷發(fā)生。據(jù)1946年湖南省濱湖洲土視察團的調查，原定湖界“全失效用”，界堤外的湖床大多淤高，或已挽修成垸，其中盜挽堤垸有55個，面積多達49.3萬畝。[78]243-244

結 語

民國時期，隨著人類的不當行為以及自然環(huán)境的惡化，一向不受國人所重視的長江水患問題頻頻暴發(fā)，且越來越嚴重。1931年和1935年，長江流域連續(xù)兩次發(fā)生百年一遇的特大洪災，全國震驚，引發(fā)政府當局和社會人士的高度關注。通過本文的研究發(fā)現(xiàn)，造成1930年代長江發(fā)生特大水災的因素很多，氣候方面的誘因自然難以規(guī)避。在此背景下，沿江民眾的圍湖成田行為成為當時社會議論的焦點。作為蓄洪、泄洪的低地和天然湖區(qū)被大量放墾侵占，導致其蓄水容量驟減，調解長江水量的功效亦逐漸衰退。為此，南京國民政府特意召集各省政要、相關職能部門負責人以及水利技術專家等數(shù)十人商討此項問題，專門制定了《廢田還湖辦法》，并數(shù)度從決策層面重申其重要性，但執(zhí)行效果并不樂觀。究其原因，既有地方官員執(zhí)行不力、既得利益者(包括政府官員、地方豪強、沿湖居民等)的阻礙，還有中央政府的軟弱無力，關于這方面的研究，筆者有專文論述。民國時期治理長江水患的失敗啟示我們，全國性水利政策的制定必須高屋建瓴、統(tǒng)籌規(guī)劃，不僅要考慮各地自然地理環(huán)境的差異性，更要兼顧地方民生的需要。此外，政策的執(zhí)行必須得到地方政府的配合和支持，而這背后需要有一個強有力的中央政府作為保障。