協(xié)商民主：村民自治過(guò)程中廉政治理的生長(zhǎng)點(diǎn)

王 婷 ,李景平 ,方建斌

(1.西安交通大學(xué) 馬克思主義學(xué)院，西安 710049；2.西北農(nóng)林科技大學(xué) 馬克思主義學(xué)院，陜西 楊凌 712100)

協(xié)商民主：村民自治過(guò)程中廉政治理的生長(zhǎng)點(diǎn)

王 婷1,李景平1,方建斌2*

(1.西安交通大學(xué) 馬克思主義學(xué)院，西安 710049；2.西北農(nóng)林科技大學(xué) 馬克思主義學(xué)院，陜西 楊凌 712100)

近年來(lái)，在多元利益分化、中國(guó)協(xié)商民主體系化、村民民主自治困境等現(xiàn)實(shí)邏輯下生長(zhǎng)出的農(nóng)村協(xié)商民主，有效推進(jìn)了農(nóng)村公共事務(wù)解決，拓展了農(nóng)村治理新空間，但協(xié)商民主制約監(jiān)督村級(jí)權(quán)力運(yùn)行、整治侵害群眾利益的價(jià)值還沒(méi)有完全發(fā)揮出來(lái)。事實(shí)上，協(xié)商民主這一價(jià)值體現(xiàn)在村民自治過(guò)程中：補(bǔ)充民主選舉，規(guī)范權(quán)力生成方式；融入民主管理和決策，制約權(quán)力運(yùn)行；推動(dòng)民主監(jiān)督，完善村級(jí)權(quán)力監(jiān)督體系，因而可成為廉政治理新的生長(zhǎng)點(diǎn)。在進(jìn)一步推動(dòng)農(nóng)村廉政治理中，還需加強(qiáng)協(xié)商民主自身建設(shè)：銜接高層協(xié)商與基層協(xié)商，創(chuàng)新協(xié)商民主具體路徑；改善農(nóng)村政治貧困，培育協(xié)商主體公共理性；構(gòu)建協(xié)商民主制度，規(guī)范村民參與程序；準(zhǔn)確定位參與主體，保證協(xié)商民主質(zhì)量。

協(xié)商民主；農(nóng)村廉政治理；權(quán)力制約

十八屆三中全會(huì)就經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展重大問(wèn)題和涉及群眾切身利益的實(shí)際問(wèn)題,做出改進(jìn)社會(huì)治理方式、開展形式多樣的基層民主協(xié)商的決定。農(nóng)村協(xié)商民主正是這一決定的重要體現(xiàn),這種以多方利益交流解決農(nóng)村公共事務(wù)的治理方式,逐漸糾正了村民自治制度實(shí)際運(yùn)行與價(jià)值預(yù)設(shè)之間存在的偏差,拓展了農(nóng)村治理的新空間。然而,就協(xié)商民主在農(nóng)村治理現(xiàn)狀來(lái)看,其所追求的參與、交流、平等精神并沒(méi)有完全滲透進(jìn)農(nóng)村權(quán)力生成、運(yùn)行、監(jiān)督等環(huán)節(jié)。農(nóng)村治理中出現(xiàn)的超越職權(quán)、濫用職權(quán)等權(quán)力失范問(wèn)題依然存在。2016年全國(guó)檢察機(jī)關(guān)在征地拆遷、社會(huì)保障、涉農(nóng)資金管理等民生領(lǐng)域查辦“蠅貪”17 410人,占同期立案?jìng)刹槁殑?wù)犯罪案件總?cè)藬?shù)的36.5%[1]。表明當(dāng)前腐敗現(xiàn)象已滲透進(jìn)新農(nóng)村建設(shè)的眾多領(lǐng)域。因而協(xié)商民主在農(nóng)村治理應(yīng)深入解決涉及群眾切身利益的實(shí)際問(wèn)題,著力改變村干部權(quán)力與村民權(quán)利非均衡狀態(tài),在村民平等協(xié)商討論并做出共識(shí)性決策的過(guò)程中,回歸民主選舉、民主管理、民主決策和民主監(jiān)督的民主本位,促進(jìn)村務(wù)公開透明，制約監(jiān)督村級(jí)權(quán)力運(yùn)行。所以從權(quán)力角度看，當(dāng)前農(nóng)村協(xié)商民主的建設(shè)不僅僅是民主政治建設(shè)的內(nèi)容，還應(yīng)該成為農(nóng)村政治領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)廉政治理的新生長(zhǎng)點(diǎn)。

一、農(nóng)村協(xié)商民主生長(zhǎng)的現(xiàn)實(shí)邏輯

協(xié)商民主指的是政治共同體中的平等、自由公民,在表達(dá)自己觀點(diǎn)并考量他人偏好的基礎(chǔ)上,通過(guò)理性、批判地審視各種政策建議,最終達(dá)成共識(shí)并賦予立法和決策以合法性[2]。它往往被理解為一種民主決策程序或是一種治理形式。近些年來(lái),農(nóng)村基層協(xié)商民主在自身生長(zhǎng)的現(xiàn)實(shí)邏輯下,已形成民主懇談會(huì)、村民議事會(huì)、村民公共協(xié)商會(huì)、民主理財(cái)會(huì)等各種形式,為農(nóng)村相關(guān)個(gè)體和組織直接參與到公共事務(wù)和公益事業(yè)的討論和決策提供平等對(duì)話、交換意見的機(jī)會(huì)。

(一)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展催生的多元利益分化

改革開放以后,我國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的變化帶來(lái)了農(nóng)村治理結(jié)構(gòu)的變化。一是在經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)上,市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的改革調(diào)整了農(nóng)村“以糧為綱”的單一產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和生產(chǎn)方式,形成了多種經(jīng)濟(jì)形式和多種經(jīng)營(yíng)方式,農(nóng)村社會(huì)結(jié)構(gòu)隨之日趨多元化和異質(zhì)化。二是在農(nóng)村發(fā)展資源上,不僅有大量從政府流向農(nóng)村公共服務(wù)、基礎(chǔ)設(shè)施等領(lǐng)域財(cái)政資源的“流進(jìn)”,還有諸如土地、礦產(chǎn)、農(nóng)產(chǎn)品等農(nóng)村資源流向市場(chǎng)的“流出?！耙贿M(jìn)一出”的過(guò)程進(jìn)一步消解了農(nóng)村原有的“利益均等”格局,形成了不同社會(huì)階層、群體的“利益多元”新格局。

農(nóng)村經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的變化反映在農(nóng)村治理上,體現(xiàn)為如何實(shí)現(xiàn)多元利益主體的合作與共存。農(nóng)村利益的分化不可避免地拉大了貧富差距，加深了勞資矛盾，引發(fā)了干群關(guān)系的緊張,增加了基層群體性沖突。從農(nóng)村治理深層次進(jìn)行分析,造成這種現(xiàn)狀的原因可歸因于村民的利益訴求得不到解決:一是利益表達(dá)渠道不暢?！肮彩聞?wù)決策完全由農(nóng)村政治精英和經(jīng)濟(jì)精英所操縱和控制而趨向于更加封閉和簡(jiǎn)單”[3]。權(quán)力相關(guān)的主體為了謀取私利或局部利益,甚至?xí)鲆暣迕窈侠淼睦嫘枨?直接“為民作主”,做出了損害公共利益的行為。村民在公共事務(wù)中的利益表達(dá)渠道不暢、利益表達(dá)體制不完善,由此增加了非制度性、非均衡性的利益表達(dá)。二是利益主體公共理性不足。村民的利益追求更多是以個(gè)人利益為行事標(biāo)準(zhǔn)的自主意識(shí),具有公共意義的理性并未發(fā)育成熟,導(dǎo)致了多樣化和多元化的準(zhǔn)則和評(píng)判標(biāo)準(zhǔn),“有多元利益訴求卻無(wú)交集,公共利益則被虛化和忽視,缺乏一致行動(dòng)的合力和空間”[4]。最理想的結(jié)果是引導(dǎo)農(nóng)村相關(guān)利益主體轉(zhuǎn)變行事方式,化非此即彼的零和博弈關(guān)系為合作發(fā)展的共存共治。一定程度上,協(xié)商民主因其具有平等參與、理性對(duì)話、價(jià)值偏轉(zhuǎn)、達(dá)成共識(shí)等特征,可以作為一種治理形式回應(yīng)當(dāng)前我國(guó)農(nóng)村社會(huì)分化的現(xiàn)狀,實(shí)現(xiàn)多元利益的協(xié)調(diào)性、村民政治參與的有序性、村民自治的共同負(fù)責(zé)性。同時(shí),協(xié)商民主也有利于銜接基層農(nóng)村政府管理體系與村民自治體系,其本身是官民雙向交流的過(guò)程:一方面是村民對(duì)農(nóng)村治理體系的正向參與，可增強(qiáng)對(duì)農(nóng)村自治組織的認(rèn)同感；另一方面則是基層黨組織和政府踐行群眾路線并提升人民滿意度的反向參與，有利于村干部做出更符合人民利益的決策。

(二)中國(guó)協(xié)商民主向基層的延伸

目前不少學(xué)者認(rèn)為,協(xié)商民主是西方資本主義國(guó)家在20世紀(jì)80年代為了解決代議制民主出現(xiàn)的弊端而興起的民主理論和實(shí)踐形式,因而忽視了中國(guó)協(xié)商民主的歷史進(jìn)程和發(fā)展需求。不可否認(rèn),中西方文化中的協(xié)商民主均強(qiáng)調(diào)以讓步為進(jìn)步,尋求社會(huì)治理的最大公約數(shù),中國(guó)也借鑒了諸如自由平等、對(duì)話討論等西方協(xié)商民主理論中的一些優(yōu)秀因子。但中國(guó)的社會(huì)主義制度和指導(dǎo)思想決定了中國(guó)協(xié)商民主在性質(zhì)、地位、運(yùn)行體制等方面,區(qū)別于帶有鮮明競(jìng)爭(zhēng)色彩的資本主義民主?！爸袊?guó)協(xié)商民主與選舉民主共同發(fā)展、相互促進(jìn),從領(lǐng)導(dǎo)力量、經(jīng)濟(jì)制度、政治制度等方面確保協(xié)商決策指向人民群眾的根本利益,堅(jiān)持中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下的民主集中制原則,是黨的群眾路線在民主決策中的具體運(yùn)用”[5]。

中國(guó)協(xié)商民主的實(shí)踐最早可以追溯到20世紀(jì)40年代末,在中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)下各黨派之間團(tuán)結(jié)合作，友好協(xié)商。新中國(guó)成立后確立了多黨合作和政治協(xié)商制度。1987年,黨的十三大部署了政治體制改革,由此開啟了由國(guó)家頂層的政治協(xié)商制度向多維度的社會(huì)協(xié)商的擴(kuò)展之路。2006年中共中央《關(guān)于加強(qiáng)人民政協(xié)工作的意見》首次正式確立了選舉民主和協(xié)商民主是我國(guó)社會(huì)主義民主的兩種重要形式。2012年黨的十八大規(guī)劃了“健全社會(huì)主義協(xié)商民主制度”。黨的十八屆三中全會(huì)指明了基層協(xié)商民主作為完善中國(guó)特色協(xié)商民主體系重要環(huán)節(jié)的改革方向,明確提出積極開展基層民主協(xié)商,推進(jìn)基層協(xié)商制度化,為開展形式多樣的基層民主協(xié)商提供了最有力的政治制度支撐。加之我國(guó)村民自治制度運(yùn)作具有人口少而集中、地域空間范圍小以及治理結(jié)構(gòu)多元等特征,“基層群眾自治一開始就定位為基層群眾自我管理、自我教育、自我服務(wù)、自我監(jiān)督,天然具有協(xié)商民主性”[6],因而協(xié)商民主融入基層農(nóng)村后表現(xiàn)出很強(qiáng)的適應(yīng)性和契合性。由此看來(lái),中國(guó)協(xié)商民主實(shí)踐堅(jiān)持了從政治建設(shè)到社會(huì)治理、從國(guó)家頂層至社會(huì)基層的發(fā)展方向,而在農(nóng)村自治的實(shí)踐中開辟的有效的基層協(xié)商民主,標(biāo)志著中國(guó)特色的協(xié)商民主形成了一個(gè)程序合理、環(huán)節(jié)完整的體系?？梢哉f(shuō)黨際協(xié)商、人大立法協(xié)商、政府決策協(xié)商、人民政協(xié)政治協(xié)商等成熟的制度，以及各領(lǐng)域、各層面的協(xié)商民主活動(dòng)，為擴(kuò)展協(xié)商民主發(fā)展新空間提供了經(jīng)驗(yàn)借鑒，從而使得協(xié)商民主制度在基層農(nóng)村得以縱向延伸。

(三)村民自治制度運(yùn)行的效率瓶頸

自1987年以法律形式確定村民自治制度以來(lái),中國(guó)農(nóng)村打破了原有建立在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制基礎(chǔ)上的集權(quán)主義地方政治制度,很大程度上喚醒了村民民主意識(shí)和維權(quán)意識(shí)。但隨著新農(nóng)村建設(shè)深入推進(jìn),村民自治制度在實(shí)踐中并未能解決所有的問(wèn)題,且自身發(fā)展也遇到了效率瓶頸:一方面,農(nóng)村投票選舉中出現(xiàn)的問(wèn)題降低了農(nóng)村政治的合法程度。農(nóng)村直接選舉其實(shí)是多數(shù)決定制的運(yùn)用,因而托克維爾所言的“多數(shù)人暴政”可能成為參與過(guò)程中無(wú)法避免的痼疾。僅以選票加權(quán)為核心的利益聚合機(jī)制無(wú)法應(yīng)對(duì)農(nóng)村社會(huì)從單一均質(zhì)轉(zhuǎn)化為多元異質(zhì)的現(xiàn)狀,不能反映民眾真實(shí)的利益訴求,甚至可能會(huì)掩蓋群體間的利益和價(jià)值沖突,進(jìn)而危及民主體系的穩(wěn)定發(fā)展。近些年的選舉事實(shí)也證明,農(nóng)村民主選舉容易受到外力的干擾,甚至淪為操縱選舉勢(shì)力的民主的、合法的外衣?！皭簞?shì)力和黑社會(huì)已經(jīng)嚴(yán)重滲透到中國(guó)的地方政權(quán)之中,他們往往通過(guò)各種辦法操縱選舉,讓自己的代理人掌控權(quán)力,或者用金錢的力量腐蝕當(dāng)局,進(jìn)入地方政權(quán)領(lǐng)域”[7]。造成的后果是農(nóng)村選舉流于形式,賄選、拉票等腐敗選舉現(xiàn)象普遍存在,村民選舉積極性不高,村干部壟斷權(quán)力進(jìn)行行政命令式管理,權(quán)力制約監(jiān)督薄弱虛化,最終導(dǎo)致村級(jí)組織治理功能弱化,村民自治失去民主實(shí)質(zhì)。

另一方面,相比對(duì)民主選舉的關(guān)注程度,“村民自治中的民主管理、民主決策、民主監(jiān)督并沒(méi)有與民主選舉協(xié)調(diào)發(fā)展,甚至沒(méi)有實(shí)際進(jìn)展,從而使民主價(jià)值實(shí)現(xiàn)大打折扣,農(nóng)村治理很多問(wèn)題因此而來(lái)”[8]。就民主決策而言,《村民委員會(huì)組織法》雖明確規(guī)定了村民會(huì)議、村民代表會(huì)議、村級(jí)會(huì)議等村務(wù)決策性形式,“但實(shí)際操作的復(fù)雜性致使村民會(huì)議基本形同虛設(shè),很難按照法律要求正常召開,村民代表會(huì)議也會(huì)失去其應(yīng)有的監(jiān)督和管理效能。實(shí)際上,在農(nóng)村長(zhǎng)期真正起作用的是村民委員會(huì),村民自治事務(wù)的具體運(yùn)作更多程度上決定于村民委員會(huì)的決策過(guò)程和議事規(guī)則”[9]。由此可見,村民自治制度運(yùn)行的實(shí)際狀況與其價(jià)值初衷存在一定偏差,村民參與的民主價(jià)值取向并未真正實(shí)現(xiàn),無(wú)法真正提升農(nóng)村治理的合法性和有效性。

解除當(dāng)前村民自治的民主困境關(guān)鍵在于建立多層次的利益表達(dá)和政治參與平臺(tái),優(yōu)化農(nóng)村基層組織良性運(yùn)行的政治調(diào)節(jié)機(jī)制。相對(duì)于選舉、投票訴諸拓寬參與廣度,協(xié)商民主在補(bǔ)充選舉民主時(shí)由廣度轉(zhuǎn)向了深度,即并不再糾纏于參與者的數(shù)量、直接民主的范圍,而是嘗試改進(jìn)參與方式，追求參與的充分性與有效性，提高民主的質(zhì)量。對(duì)于農(nóng)村協(xié)商民主而言，它有助于補(bǔ)救村民自治制度價(jià)值的式微及其實(shí)際運(yùn)作的“失靈”，重點(diǎn)關(guān)注村民在投票前的討論和投票后有利于找到公共利益之所在的行為：在選舉前的村民提名候選人時(shí)借助協(xié)商民主，經(jīng)討論商議后推薦出代表全體村民利益的候選人，再經(jīng)過(guò)投票選出讓群眾滿意、認(rèn)可的人。但這僅是民主的關(guān)鍵第一步,更重要的是如何保證選舉后當(dāng)選者按照民眾的意愿行事,因而在后三個(gè)民主中引入?yún)f(xié)商民主,真正建立一個(gè)明確、具體、操作性強(qiáng)的村民參與平臺(tái)和議事規(guī)則,實(shí)現(xiàn)村民自治運(yùn)作效能,從而縮減村民自治制度實(shí)際運(yùn)作與價(jià)值預(yù)設(shè)之間的張力。

二、村民自治過(guò)程中協(xié)商民主之于廉政治理的價(jià)值意蘊(yùn)

2016年中共中央一號(hào)文件再次強(qiáng)調(diào)“加大對(duì)農(nóng)民群眾身邊腐敗問(wèn)題的監(jiān)督審查力度,重點(diǎn)查處侵犯農(nóng)民群眾權(quán)益的問(wèn)題”[10],有效的廉政治理關(guān)鍵在于規(guī)范村級(jí)權(quán)力的生成、運(yùn)行和監(jiān)督,而協(xié)商民主參與性、交往性、公開性等理性特征也追求有序的治理環(huán)境,因此兩者可以有機(jī)統(tǒng)一于村民自治過(guò)程中。

(一)協(xié)商民主補(bǔ)充民主選舉,規(guī)范權(quán)力生成方式

“從性質(zhì)上說(shuō),選舉民主與協(xié)商民主相輔相成,不能以前者去否定后者,也不能以后者去取代前者”[11]。村民自治中的直接選舉需要理性協(xié)商來(lái)支持,而協(xié)商結(jié)果最終會(huì)通過(guò)票決的方式來(lái)體現(xiàn)。協(xié)商民主作為村級(jí)選舉民主的補(bǔ)充,不僅是關(guān)注選舉的投票環(huán)節(jié),更多在既定法治程序內(nèi)對(duì)選舉中候選人的產(chǎn)生、選舉程序的規(guī)范和選舉后的監(jiān)督都要經(jīng)歷多次協(xié)商討論,在權(quán)力的授受過(guò)程中通過(guò)多方參與、博弈、協(xié)商,凈化腐敗的源頭。

一方面,農(nóng)村協(xié)商民主因其具有參與性,可以拓寬弱勢(shì)群體和新興階層有序政治參與渠道,更大意義上實(shí)現(xiàn)了多數(shù)人的民主。從總體上說(shuō),中國(guó)農(nóng)民的文化教育水平偏低,對(duì)民主和反腐的認(rèn)識(shí)不足直接影響了村民自治的進(jìn)程,但是村民教育水平不高并不等同于他們?cè)试S他人侵占自身的利益。當(dāng)“非民主”的強(qiáng)權(quán)和腐敗現(xiàn)象出現(xiàn)時(shí),村民往往選擇通過(guò)政治冷漠或不參與表示他們的抵制,特別是外來(lái)人口、留守人口等“弱勢(shì)群體”表現(xiàn)的尤為明顯,政治冷漠成為他們尋求民主意識(shí)、滿足民主需求最常用的策略。相反農(nóng)村宗族、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)依靠自身優(yōu)勢(shì)嚴(yán)重干擾自治選舉,在直接選舉中表達(dá)民意的民主往往被掩蓋。所以問(wèn)題的關(guān)鍵在于暢通村民參與政治、表達(dá)利益訴求的路徑。通過(guò)推進(jìn)和發(fā)展農(nóng)村協(xié)商民主,在選舉前期進(jìn)行多方討論,保護(hù)村民合法的政治權(quán)利,拓寬弱勢(shì)群體和新興階層政治參與和利益表達(dá)的渠道。另一方面,農(nóng)村協(xié)商民主規(guī)范了利益群體競(jìng)爭(zhēng)和博弈的選舉程序,可以規(guī)避選舉過(guò)程中的腐敗。近年來(lái)在全國(guó)各地村委會(huì)選舉中存在不同程度的威脅、賄賂、欺騙、偽造選票等選舉亂象，其實(shí)質(zhì)是政治腐敗、權(quán)錢交易，使民主選舉制度面臨信任危機(jī),直接導(dǎo)致了農(nóng)村腐敗案件的高發(fā),阻礙了村民自治的健康發(fā)展。協(xié)商民主配合投票選舉,目的在于盡可能就共同性問(wèn)題取得一致意見,維護(hù)公平正義選舉環(huán)境和選舉過(guò)程,擴(kuò)大村民選舉空間,保障權(quán)力生成程序化,從源頭上防范廉政風(fēng)險(xiǎn),確保被選上來(lái)的村干部符合大多數(shù)村民所認(rèn)同的“好官”標(biāo)準(zhǔn),有助于預(yù)防直接民主容易導(dǎo)致的多數(shù)人暴政,也有利于避免暴力強(qiáng)權(quán)對(duì)選舉的操控和腐敗問(wèn)題的產(chǎn)生。

(二)協(xié)商民主融入民主管理和決策,制約權(quán)力運(yùn)行

近年來(lái),在眾多的農(nóng)村地區(qū)開展了以協(xié)商民主為載體的農(nóng)村民主管理實(shí)踐活動(dòng),實(shí)現(xiàn)了黨領(lǐng)導(dǎo)基層治理方式由傳統(tǒng)“一元管理”轉(zhuǎn)向現(xiàn)代“多元治理”,如村民議事會(huì)、村民理事會(huì)、懇談會(huì)等,是防范村干部權(quán)力壟斷、治理“蒼蠅”式腐敗的有效路徑。

1.以交往釋放村民權(quán)利,實(shí)現(xiàn)民主管理透明化。從權(quán)力運(yùn)行過(guò)程看,腐敗的本質(zhì)是個(gè)體利用權(quán)力侵蝕公共利益,最大限度追求個(gè)體利益，背離公共利益,而超出公共理性的域限。維護(hù)民主權(quán)利的尊嚴(yán)是為了回歸公共利益的公有化。村民通過(guò)協(xié)商民主參與村務(wù)管理,因其是民主的、平等的,一定程度上會(huì)對(duì)權(quán)力主體及其權(quán)力行使產(chǎn)生制約和監(jiān)督,可以從兩個(gè)方面實(shí)現(xiàn)對(duì)腐敗的治理：一是協(xié)商民主為村民提供充分表現(xiàn)公共意志的平臺(tái)。村民針對(duì)公共政策的制定、公權(quán)使用等發(fā)表見解和意見,有利于公共權(quán)力掌握在多數(shù)人的手中,打破政治傳統(tǒng)意義上權(quán)力的運(yùn)行程序。村民及代表通過(guò)協(xié)商討論并直接做出決定的管理方式是人民真正行使主權(quán)的體現(xiàn),是對(duì)村干部權(quán)力運(yùn)用的約束,也是對(duì)公權(quán)力腐敗的有效制約。二是村民通過(guò)協(xié)商參與村務(wù)管理促使村務(wù)管理公開透明化,這一結(jié)果客觀上反過(guò)來(lái)又增強(qiáng)村民的權(quán)利意識(shí),理性審議公共權(quán)力的運(yùn)行,促使村干部自覺提高責(zé)任意識(shí),重視村民民主權(quán)利。

2.以溝通協(xié)調(diào)利益矛盾,實(shí)現(xiàn)民主決策科學(xué)化。協(xié)商民主溝通協(xié)調(diào)性是柔化公權(quán)力剛性的一種方式,它不是強(qiáng)制性地、暴力地、單方面地迫使村民接受或服從,而是通過(guò)富有包容性地理性對(duì)話增進(jìn)理解、制定出共識(shí)性的決策?！皡f(xié)商概念將公共理性置于政治正當(dāng)性的核心”[12]。公共理性的存在決定了公共事務(wù)的決策是理性論證的過(guò)程,參與協(xié)商的主體不只是考慮個(gè)人利益得失,而是讓渡一部分利益并提出有利于公共利益的方案。這并不是說(shuō),協(xié)商民主理論宣揚(yáng)毫不利己、專門利人的大公無(wú)私精神,而是指協(xié)商參與者有著追求共識(shí)的動(dòng)機(jī),為使自己的論述最大限度為他人所接受,就必須包容、考量他人的觀點(diǎn)、需求和利益,使個(gè)人利益和集體利益達(dá)到平衡,在相互讓步妥協(xié)中實(shí)現(xiàn)科學(xué)決策。

協(xié)商民主的溝通性作用于民主決策主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面:一是實(shí)現(xiàn)村務(wù)決策程序化。農(nóng)村協(xié)商民主有助于防范村委會(huì)或黨支部簡(jiǎn)化程序,代替村民會(huì)議的決策功能。同時(shí)也有效避免“農(nóng)村事務(wù)的決定權(quán)落到少數(shù)強(qiáng)人、能人或惡人的手里,比如村支書、村委會(huì)成員、各類經(jīng)濟(jì)能人等”[13],阻絕農(nóng)村腐敗問(wèn)題產(chǎn)生的誘因。二是實(shí)現(xiàn)村務(wù)決策的科學(xué)性。協(xié)商民主介入村民自治，突破了傳統(tǒng)封閉、隱秘式權(quán)力運(yùn)行模式，防范權(quán)力主體運(yùn)用決策機(jī)構(gòu)掩護(hù)腐敗動(dòng)機(jī)的行為，并且從實(shí)際出發(fā)，制定出符合大多數(shù)村民意愿與需求的決策，凸顯村民自治權(quán)的回歸，才可謂科學(xué)有效的決策。三是實(shí)現(xiàn)村務(wù)決策的實(shí)效性。協(xié)商民主的交往性排斥強(qiáng)制性手段、欺瞞哄騙的伎倆及管理中自上而下的單一決策模式,鼓勵(lì)在解決村務(wù)沖突中采用理性協(xié)商、溝通對(duì)話的方式，“廣泛吸收社會(huì)各方面的意見和建議,并經(jīng)過(guò)充分的討論、論證和協(xié)商,協(xié)商民主能夠使決策程序更規(guī)范,決策過(guò)程更加民主,決策結(jié)果更加科學(xué),有效地防止或消除了決策的隨意性、短期性和盲目性”[14],進(jìn)而實(shí)現(xiàn)村民反腐參與的效能感。

(三)協(xié)商民主推動(dòng)民主監(jiān)督,完善村級(jí)權(quán)力監(jiān)督體系

黨的十八屆六中全會(huì)基于“信任不能代替監(jiān)督”這一認(rèn)識(shí),強(qiáng)調(diào)監(jiān)督是權(quán)力正確運(yùn)行的根本保證,具體方式上又強(qiáng)調(diào)自下而上的民主監(jiān)督,黨內(nèi)監(jiān)督、外部監(jiān)督、人民群眾監(jiān)督相結(jié)合,構(gòu)建嚴(yán)密的監(jiān)督體系。而在現(xiàn)實(shí)村民自治工作中,《村民委員會(huì)組織法》把村民群眾作為民主監(jiān)督的主體,實(shí)質(zhì)上是一種“民對(duì)官”“弱權(quán)對(duì)強(qiáng)權(quán)”的直接監(jiān)督。由于鄉(xiāng)管村治理的法律監(jiān)督乏力,制度缺乏剛性,上級(jí)部門監(jiān)督缺位,部分農(nóng)村社會(huì)環(huán)境仍以“關(guān)系”“人情”“家族”為表征,使民主監(jiān)督機(jī)制很難發(fā)揮應(yīng)有的作用,村干部權(quán)力往往得不到有效控制。一些干部想什么、干什么,老百姓不知道、不了解,無(wú)法對(duì)權(quán)力實(shí)行有效制約，監(jiān)督不力的結(jié)果往往是權(quán)力的濫用。構(gòu)建村民大會(huì)、村民代表大會(huì)等村民自治監(jiān)督機(jī)制的價(jià)值預(yù)設(shè)在于約束公共權(quán)力,而事實(shí)上操作層面的復(fù)雜性使得這一價(jià)值并未得到很好的發(fā)揮。而協(xié)商民主是聚合利益相關(guān)者進(jìn)行的深度協(xié)商、精準(zhǔn)協(xié)商,有利于克服人人有權(quán)利但權(quán)利分散的弊端,避免村級(jí)權(quán)力監(jiān)督的“公用地悲劇”。實(shí)現(xiàn)監(jiān)督從形式到實(shí)質(zhì)的轉(zhuǎn)換,“農(nóng)村協(xié)商民主拓展和深化了村務(wù)公開和村民代表大會(huì)制度,從源頭上預(yù)防和治理腐敗”[15],控制村干部行政權(quán)力膨脹、防止村官濫用職權(quán)的腐敗現(xiàn)象。協(xié)商民主不僅是一種治理方式,也是民主理念。村民民主意識(shí)、公民意識(shí)和監(jiān)督觀念的形成,擴(kuò)大了村民有序政治參與,真正實(shí)現(xiàn)干群之間的信息對(duì)稱,營(yíng)造的良好民主氛圍有利于建立長(zhǎng)效的農(nóng)村基層反腐倡廉機(jī)制。

三、加強(qiáng)農(nóng)村協(xié)商民主建設(shè)推動(dòng)農(nóng)村廉政治理

農(nóng)村協(xié)商民主與權(quán)力制約、利益協(xié)調(diào)、民主監(jiān)督有著高度契合性,使其在村民自治中彰顯出了治理價(jià)值,因而在進(jìn)一步推進(jìn)廉政建設(shè)中,重點(diǎn)仍在于完善農(nóng)村基層協(xié)商民主的自身發(fā)展。

(一)銜接高層協(xié)商與基層協(xié)商,創(chuàng)新協(xié)商民主具體形式

“社會(huì)主義協(xié)商民主,是中國(guó)社會(huì)主義民主政治的特有形式和獨(dú)特優(yōu)勢(shì),是中國(guó)共產(chǎn)黨的群眾路線在政治領(lǐng)域的重要體現(xiàn)”[16]。 黨和國(guó)家多年以國(guó)家大政方針或區(qū)域重要決策為協(xié)商議題,以政治協(xié)商會(huì)議和政黨協(xié)商為載體,以精英協(xié)商或高層協(xié)商為表現(xiàn)形式,逐漸形成了成熟的協(xié)商民主制度。相比之下,我國(guó)基層民主建設(shè)尚不成熟,農(nóng)村協(xié)商民主僅限于部分發(fā)達(dá)農(nóng)村地區(qū),且各地發(fā)展不平衡、形式單一、運(yùn)作不規(guī)范。因此,面向國(guó)家治理的協(xié)商民主制度和形式可以深入到人民群眾日常生活層面,推動(dòng)高層協(xié)商與基層協(xié)商緊密銜接,推動(dòng)協(xié)商民主自上而下的實(shí)踐路線,是農(nóng)村協(xié)商民主發(fā)揮作用的重要方式,也是鞏固黨領(lǐng)導(dǎo)核心地位、提升黨執(zhí)政能力的關(guān)鍵。

十八大報(bào)告中指出：“黨的基層組織應(yīng)該在基層民主協(xié)商中發(fā)揮重要的引導(dǎo)作用”。黨的十八屆三中全會(huì)明確指出，要在黨的領(lǐng)導(dǎo)下推進(jìn)全社會(huì)多層次發(fā)展協(xié)商民主,既有國(guó)家層級(jí)協(xié)商民主,又有地方層級(jí)協(xié)商民主,特別要推進(jìn)基層協(xié)商民主。歷史事實(shí)證明,中國(guó)特色社會(huì)主義協(xié)商民主從頂層設(shè)計(jì)到基層實(shí)踐只能由中國(guó)共產(chǎn)黨來(lái)領(lǐng)導(dǎo)。農(nóng)村黨支部和村委會(huì)要轉(zhuǎn)變職能,承擔(dān)引導(dǎo)村級(jí)協(xié)商民主的職責(zé),提高辦事效率,從“我命令你執(zhí)行”的單向管理模式,向村民共治的模式轉(zhuǎn)變,避免村級(jí)事務(wù)“有決策無(wú)落實(shí)”等現(xiàn)象的發(fā)生。從這個(gè)意義上講,擴(kuò)展農(nóng)村協(xié)商民主空間也就是踐行群眾路線的過(guò)程。把落實(shí)基層協(xié)商民主從政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)等領(lǐng)域延伸到一切農(nóng)村事務(wù)的日常生活,從體制上積極轉(zhuǎn)變基層政府的行政職能,構(gòu)建協(xié)商型政府,建立符合協(xié)商民主的農(nóng)村公共財(cái)政體制,做到農(nóng)村事權(quán)財(cái)權(quán)一起下放。如浙江省多地區(qū)創(chuàng)新的臺(tái)州 “1+X+4”模式、溫嶺民主懇談、浦江縣東塘村協(xié)商民主議事會(huì)、五河縣的村民聽證質(zhì)詢會(huì)等基層協(xié)商民主形式的共同點(diǎn)在于:使基層協(xié)商民主的實(shí)踐路徑具體化,改進(jìn)了地方執(zhí)政方式、社會(huì)治理方式和決策方式。此外,民情懇談日、村民論壇、駐村警務(wù)室開放日等平臺(tái)建設(shè)也是黨員干部聯(lián)系群眾、獲取群眾信任感和認(rèn)同度最直接、最有效的途徑。

(二)改善農(nóng)村政治貧困,培育協(xié)商主體的公共理性

協(xié)商民主的適用范圍是可協(xié)商的公共事務(wù),通過(guò)理性對(duì)話過(guò)程,處理那些只能以人際間協(xié)作的方式才能解決的問(wèn)題。因此，農(nóng)村協(xié)商民主的成功實(shí)現(xiàn),是以充足的公共理性為理想條件,而這樣的條件在中國(guó)大部分農(nóng)村地區(qū)中極為薄弱,同時(shí)這種缺失深刻地體現(xiàn)于當(dāng)前協(xié)商民主實(shí)踐中。雖然協(xié)商民主包容弱勢(shì)群體給予其平等的參與機(jī)會(huì),但由于教育水平、經(jīng)濟(jì)收入、文化知識(shí)、信息獲取等方面的限制,農(nóng)村弱勢(shì)群體明顯缺乏表達(dá)主張的能力和理性知識(shí),因而常處于政治貧困狀態(tài)。相比而言,村干部、致富能手、技術(shù)骨干、名門望族等農(nóng)村精英能調(diào)動(dòng)更多資源，獲得更多權(quán)威認(rèn)可,可以在協(xié)商民主中占據(jù)話語(yǔ)主導(dǎo)地位,因而能更好地表達(dá)自己的喜好,而不愿意承擔(dān)甚至逃避公共責(zé)任。協(xié)商參與主體能力的相對(duì)不平等,必然伴隨著協(xié)商民主運(yùn)作的不平等，結(jié)果是進(jìn)入?yún)f(xié)商民主的通道直接被權(quán)力精英控制，甚至協(xié)商民主的存繼與功效也受制于領(lǐng)導(dǎo)人的變更。因此改變農(nóng)村協(xié)商民主中的相對(duì)不平等,最重要的是激發(fā)村民的公共責(zé)任感，培育民主、協(xié)商意識(shí)。不斷增加村民收入,為農(nóng)村協(xié)商民主的開展提供堅(jiān)實(shí)的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)和可協(xié)商的公共事務(wù)。培育孵化各類社會(huì)組織,縮小弱勢(shì)群體與農(nóng)村精英的心理距離,引導(dǎo)利益主體轉(zhuǎn)非此即彼的零和博弈為合作共贏的思維方式。逐漸培養(yǎng)村民的參與意識(shí)、包容意識(shí)、政治責(zé)任感、村民對(duì)共同成員資格的認(rèn)同感。正如羅爾斯“公共理性”的概念,試圖強(qiáng)調(diào)共享平等公民身份的人在公共論壇中承擔(dān)道德義務(wù),即“能夠相互對(duì)所持原則和支持政策作出解釋;能夠在決策過(guò)程中保持公平心及理性態(tài)度,傾聽他人意見并作出回應(yīng)”[18]。在公共美德或道德義務(wù)約束下,各方利益群體在強(qiáng)調(diào)自身利益合理性的同時(shí)要為公共利益留有空間,不能強(qiáng)調(diào)私人利益最大化,而要善于轉(zhuǎn)化各自偏好,達(dá)到公共問(wèn)題的善治。農(nóng)村協(xié)商環(huán)境的改善不會(huì)立竿見影,而是一項(xiàng)需要在多方努力下持續(xù)推進(jìn)的艱巨任務(wù)。

(三)構(gòu)建協(xié)商民主制度,規(guī)范村民自主參與程序

農(nóng)村的現(xiàn)代化進(jìn)程相對(duì)滯后,農(nóng)民還存在根深蒂固的等級(jí)觀念、臣服心理和小農(nóng)意識(shí),加之對(duì)政治的特有淡漠排斥心理,造成農(nóng)村民主進(jìn)程的緩慢、協(xié)商價(jià)值的背棄和多元協(xié)商治理機(jī)制的異化,農(nóng)村協(xié)商民主往往變異為工具性協(xié)商和權(quán)宜性協(xié)商?！吧鐣?huì)動(dòng)員和公民參與的速度偏高、政治參與的平等性提高過(guò)快,而政治上的組織化和制度化卻步履蹣跚,其結(jié)果必然發(fā)生不穩(wěn)定和騷亂”[19]。 雖然近幾年我國(guó)農(nóng)村協(xié)商民主治理取得了豐厚的理論成果,并探索出諸如民主懇談會(huì)、參與式預(yù)算、民主議事會(huì)等實(shí)踐形式,但在國(guó)家制度建設(shè)層面尚未出臺(tái)相關(guān)法律制度給予確認(rèn)。特別是對(duì)基層協(xié)商的具體內(nèi)容、程序形式、持續(xù)時(shí)限及協(xié)商結(jié)果等缺乏明文規(guī)定,這就導(dǎo)致農(nóng)村諸多協(xié)商民主形式是自發(fā)式的組織,基本位于體制邊緣,形式多變,效果不顯著。正如李澤厚指出：“共產(chǎn)黨幾十年中國(guó)革命的政治甚至軍事生活中,也并非沒(méi)有民主協(xié)商、集體討論以及群眾路線等優(yōu)良辦法和傳統(tǒng)，但他們并沒(méi)能以規(guī)范化的法律形式固定下來(lái),推及社會(huì)和全國(guó),長(zhǎng)期穩(wěn)定不變”[20]。

農(nóng)村協(xié)商民主制度的確立,包含正當(dāng)性和合法性兩層含義。正當(dāng)性是指協(xié)商民主程序的設(shè)計(jì)、規(guī)則的制定必須得到協(xié)商各方接受和認(rèn)可,這是協(xié)商能否進(jìn)行的前提條件。合法性是指協(xié)商的開展必須嚴(yán)格遵循既定程序,實(shí)現(xiàn)程序每個(gè)環(huán)節(jié)的實(shí)質(zhì)性意義,這是取得協(xié)商活動(dòng)過(guò)程及其結(jié)果合法性的關(guān)鍵。所以,農(nóng)村協(xié)商民主制度構(gòu)建的高位目標(biāo)是制定相關(guān)法律法規(guī),對(duì)于這一點(diǎn)鄧小平早就指出:“為了保障人民民主,必須加強(qiáng)法制,必須使民主制度化、法律化”[21]。同時(shí),低位目標(biāo)則是構(gòu)建能被村民理解接受、并對(duì)具有行為意義的后果產(chǎn)生影響的協(xié)商程序。如2014年4月,浙江省臨海市出臺(tái)《臨海市建立基層民主協(xié)商議事制度工作方案》,在白水洋鎮(zhèn)等試點(diǎn)規(guī)范了協(xié)商民主的工作程序:收集議題→鎮(zhèn)黨委或村黨組織確定議題→由相關(guān)牽頭單位落實(shí)協(xié)商議事的責(zé)任人→開展協(xié)商議事活動(dòng)→形成“協(xié)商紀(jì)要”。浙江省金華市在實(shí)踐過(guò)程中規(guī)范了協(xié)商程序:提出協(xié)商議題,確定參與協(xié)商主體;向參與協(xié)商的主體提前通報(bào)協(xié)商內(nèi)容;組織開展協(xié)商,確保各類主體充分發(fā)表意見建議,形成協(xié)商意見;組織實(shí)施協(xié)商成果,向協(xié)商主體、利益相關(guān)方和居民反饋落實(shí)情況等。這些由實(shí)踐總結(jié)出來(lái)的經(jīng)驗(yàn),只有經(jīng)以制度的形式加以鞏固才能真正保障村民的民主權(quán)利。具體來(lái)講,就是協(xié)商制度的構(gòu)建應(yīng)立足于平等、公正的協(xié)商的本位價(jià)值,結(jié)合地方自治傳統(tǒng),就協(xié)商主體、內(nèi)容、程序和范圍做出規(guī)范,設(shè)計(jì)合理、科學(xué)、有效的協(xié)商民主程序。特別是協(xié)商民主的程序要體現(xiàn)包容性、整合性的價(jià)值,即以制度的形式確保農(nóng)村各類組織尤其是農(nóng)村新生利益組織和弱勢(shì)群體參與協(xié)商的權(quán)利,實(shí)現(xiàn)政治參與的有序運(yùn)作,更重要是的協(xié)商結(jié)果必須真正體現(xiàn)并作用于村務(wù)決策或治理過(guò)程。

(四)準(zhǔn)確定位參與主體,保證協(xié)商民主的質(zhì)量

就農(nóng)村具體問(wèn)題進(jìn)行的協(xié)商而言,最理想的協(xié)商類型是科學(xué)選取具有代表性的人物作為主體參與協(xié)商,這些代表可以是鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政干部、團(tuán)體領(lǐng)袖,也可以是專家學(xué)者、部分村民,但最關(guān)鍵的當(dāng)然是利益直接相關(guān)主體的出場(chǎng)。也就是說(shuō),協(xié)商民主參與主體的選取應(yīng)堅(jiān)持適度原則和針對(duì)性原則,即不能簡(jiǎn)單追求直接民主的范圍和參與者的數(shù)量,而應(yīng)著重追求不同觀點(diǎn)間交鋒的強(qiáng)度和討論的深度。參與廣度與協(xié)商深度之間不存在必然的正相關(guān)關(guān)系,準(zhǔn)確定位協(xié)商民主參與主體的意義不僅在于稀釋協(xié)商的精英濃度，更在于推動(dòng)民主維度由廣度向深度的轉(zhuǎn)向，保證參與的充分性和有效性，提高協(xié)商質(zhì)量。如2015年溫嶺市澤國(guó)鎮(zhèn)進(jìn)行的財(cái)政收入預(yù)算民主懇談能取得極大成效，主要原因在于參與主體的合理安排：參會(huì)者有全體市鎮(zhèn)人大代表、有關(guān)部門負(fù)責(zé)人、相關(guān)村黨支部書記和村委會(huì)主任。澤國(guó)鎮(zhèn)政府相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)對(duì)澤國(guó)鎮(zhèn)財(cái)政可用財(cái)力預(yù)算進(jìn)行安排，接受各方代表的詢問(wèn)；代表們對(duì)澤國(guó)菜場(chǎng)的攤位費(fèi)、鞋革商城內(nèi)部管理人員的費(fèi)用等切身利益提出疑問(wèn)。這一多元主體互動(dòng)的形式，為密切干群關(guān)系、協(xié)調(diào)利益矛盾提供了機(jī)會(huì)，更保障了利益主體直接參與決策及監(jiān)督政府財(cái)政預(yù)算的權(quán)利，印證了協(xié)商民主在廉政治理中的價(jià)值。

需要指出的是,作為中國(guó)協(xié)商在基層的延伸,農(nóng)村協(xié)商民主的主體定位也要為基層黨組織留有足夠空間。這不僅是維護(hù)中國(guó)共產(chǎn)黨作為執(zhí)政黨的領(lǐng)導(dǎo)地位的需要,也是共產(chǎn)黨堅(jiān)持群眾路線、密切黨群關(guān)系,與群眾建立互動(dòng)合作機(jī)制的需要。中國(guó)共產(chǎn)黨代表人民的利益的合法性邏輯決定了協(xié)商民主中基層黨組織與村民應(yīng)是良好的合作伙伴關(guān)系。一方面要避免協(xié)商的主動(dòng)權(quán)及決策權(quán)過(guò)多地掌握在村支部手中,限制村干部對(duì)協(xié)商過(guò)程的話語(yǔ)壟斷和強(qiáng)勢(shì)操縱,甚至參與到利益之爭(zhēng)中去。另一方面協(xié)商民主需要基層黨組織在場(chǎng),作為合適的引導(dǎo)者搭建對(duì)話平臺(tái),整合利益、協(xié)調(diào)利益,創(chuàng)造有利于農(nóng)村協(xié)商民主運(yùn)行的利益生態(tài)。所以,村級(jí)協(xié)商多元主體應(yīng)是在鄉(xiāng)或村基層黨組織的指導(dǎo)下,由政府領(lǐng)導(dǎo)、黨員代表、村民代表、相關(guān)村干部以及相關(guān)利益群體代表組成,并根據(jù)議題內(nèi)容,有必要時(shí)邀請(qǐng)各級(jí)人大代表、政協(xié)委員、專家學(xué)者等威望較高的人員參加,在這一過(guò)程實(shí)現(xiàn)基層公共權(quán)力運(yùn)行與村民民主權(quán)利之間的動(dòng)態(tài)平衡與良性互動(dòng),實(shí)現(xiàn)權(quán)利制約權(quán)力的可能。

[1] 曹建明.最高人民檢察院工作報(bào)告——2017年3月12日在第十二屆全國(guó)人民代表大會(huì)第五次會(huì)議上[N].人民日?qǐng)?bào)，2017-03-20(04).

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DeliberativeDemocracy:GrowingPointofCleanGovernmentinProcessofVillagers’Self-governance

WANG Ting1,LI Jingping1,FANG Jianbin2*

(1.CollegeofMarxism,Xi’anJiaotongUniversity,Xi’an710049;2.CollegeofMarxism,NorthwestA&FUniversity,Yangling,Shaanxi712100,China)

In recent years,with the multivariate interests differentiation,the systematic deliberative democracy growth and the plight of villagers’ democratic self-governance,the deliberative democracy has developed in China’s rural areas.Although the deliberative democracy has promoted the solution of rural public affairs effectively and expanded the space of rural governance,its value of restricting and supervising rural power operation and managing the infringing of people’s benefits has not been brought into play completely.In fact,the value of the deliberative democracy is reflected in the process of villager autonomy.As the supplement of democratic election,deliberative democracy can regulate the form of power generation,and is integrated into democratic management and decision-making and restricts the operation of power.Deliberative democracy can promote democratic supervision and improve the supervision system of village.Therefore,it can be the new growth point of clean government.In order to further promote the clean government in rural areas,the construction of deliberative democracy should be strengthened.We should connect the high level consultation with the grassroots consultation and innovate the form of the deliberative democracy.We should improve the poor condition of rural politics and cultivate the public reason of participants,build a deliberative democratic system to normalize the participation procedure,and determine the deliberative participants accurately and ensure the quality of deliberative democracy.

deliberative democracy; clean government in village; restriction of power

王倩)

C912.82;F320.3

A

1009-9107(2018)01-0099-08

2017-06-12

10.13968/j.cnki.1009-9107.2018.01.13

國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金項(xiàng)目(17CZZ033)；中國(guó)博士后科學(xué)基金項(xiàng)目(2015M582628)；中央高?；究蒲袠I(yè)務(wù)費(fèi)馬列專項(xiàng)重點(diǎn)項(xiàng)目(SKZX16006)

王婷(1991-)，女，西安交通大學(xué)馬克思主義學(xué)院博士研究生，主要研究方向?yàn)轳R克思主義中國(guó)化。

*