干旱區(qū)水利供給公共性的實踐機制
——基于寧夏平原T村的考察

吳 海 龍

(華中科技大學(xué) 中國鄉(xiāng)村治理研究中心 武漢 400070)

干旱區(qū)水利供給公共性的實踐機制
——基于寧夏平原T村的考察

吳 海 龍

(華中科技大學(xué) 中國鄉(xiāng)村治理研究中心 武漢 400070)

寧夏平原干旱的自然條件使得水利供給必然要依靠效率遠高于私人小水利的大水利系統(tǒng)，干旱缺水的自然條件使得農(nóng)民沒有等待降雨的僥幸心理和退出大水利灌溉的自然空間。共同的水利灌溉需求以及地緣關(guān)系使得鄉(xiāng)村社會形成了公共水利秩序，通過交水費的公共輿論、集體灌溉的“一把鍬”和集體義務(wù)工共同維護著地方的水利秩序。干旱地區(qū)的水利作為農(nóng)民的公共必需品，使得水利供給成為了地方政府的政治責任，從而在干旱地區(qū)出現(xiàn)了政治動員下的義務(wù)工水利維修和政治兜底下的用水者協(xié)會運作。干旱地區(qū)的水利供給更為困難和復(fù)雜，需要農(nóng)民、鄉(xiāng)村社會和基層政權(quán)投入更多，進行更為高效協(xié)調(diào)的公共灌溉和排澇。

干旱區(qū)；大水利；鄉(xiāng)村社會；基層政權(quán)

一、問題的提出

賀雪峰等在濕潤的江漢平原調(diào)研發(fā)現(xiàn),進入2000年后,基層組織能力下降,組織動員農(nóng)民從大水利中獲得農(nóng)業(yè)灌溉用水的能力下降。農(nóng)業(yè)稅費取消后,基層組織更是從日常的水利灌溉供給秩序中退出,由農(nóng)民自行合作組織向供給大水利的水管所購買灌溉用水。但由于水利條件的差異,農(nóng)民很難組織超過10戶的水利灌溉。最后農(nóng)民不得不私占公家的堰塘和私人打井,以單家獨戶的方式解決農(nóng)業(yè)灌溉問題。但是這種私人小水利不僅成本高,還破壞原有大水利系統(tǒng)的有效運行,破壞鄉(xiāng)村社會關(guān)系和進一步削弱基層組織能力[1]。羅興佐在半濕潤的關(guān)中平原調(diào)研發(fā)現(xiàn),當?shù)氐暮底魑镌谒喔壬现饕峭ㄟ^自然降雨和井灌,在發(fā)生旱災(zāi)時再通過大水利系統(tǒng)灌溉。由于旱作物用水較少,農(nóng)戶不必家家戶戶打井,一般在村民組內(nèi)統(tǒng)一組織集體井灌。但由于集體渠灌使用率低,從而使得村莊渠道體系日常維護不足,以及村莊未形成很好的集體渠灌使用機制。當旱災(zāi)來臨時,村民和干部都存在僥幸心理,不能及時使用集體渠灌抗旱救災(zāi)[2]。郭亮在黃淮平原調(diào)研發(fā)現(xiàn),當?shù)氐暮底鬓r(nóng)業(yè)主要解決的水利問題是雨季的排澇。其認為當?shù)氐霓r(nóng)業(yè)灌溉可以通過私人井灌和村民小組內(nèi)的堰塘解決,但是排澇問題只能通過集體的溝渠系統(tǒng)進行統(tǒng)一排澇,因此,北方排澇村莊必須依靠國家深度介入村莊解決農(nóng)民個體和社會合作所解決不了的公共排澇問題[3]。

西北內(nèi)陸干旱區(qū),在農(nóng)業(yè)灌溉上不可能依靠自然降水,加之農(nóng)業(yè)灌溉用水和蒸發(fā)量大的特點,使得排澇防堿成為水利建設(shè)中更為重要的一環(huán),在干旱的寧夏平原農(nóng)業(yè)灌溉的水利問題更為復(fù)雜。地處干旱區(qū)的寧夏平原水利供給,個體有著強烈的灌溉訴求,但又無法像江漢平原一樣以個體方式解決水利灌溉;作為社會的自然村有著歷史灌溉傳統(tǒng)和集體氛圍,但稀缺的水源使得自然村很難像關(guān)中平原的小組一樣依靠自發(fā)組織解決主要的水利供給任務(wù)。干旱區(qū)的水利供給只能依靠村莊政治力量動員和鄉(xiāng)土社會協(xié)作、個體參與的多中心治理模式[4]才能夠?qū)崿F(xiàn)有效的水利灌溉。需要農(nóng)民個體、鄉(xiāng)村社會、用水協(xié)會和基層政權(quán)協(xié)調(diào)配合共同投入更大的精力、時間和成本進行水利建設(shè)和維護。

二、公共水利供給的自然基礎(chǔ)

本文以寧夏T村為個案,展示干旱區(qū)農(nóng)業(yè)水利灌溉秩序的運行機制。T村位于寧夏平原惠農(nóng)渠下游,屬于惠農(nóng)灌區(qū)的旱作物灌區(qū)。村里有385戶1 291人,6 178畝耕地,人均耕地近5畝。寧夏農(nóng)民和水利部門將1“次”大水利灌溉中的“次”稱為“輪”,寧夏平原的旱作物1年需放5輪水,旱作區(qū)的5輪水以主要作物小麥的生長周期安排。

(一)缺乏退出大水利灌溉的自然空間

寧夏地處中國西北干旱內(nèi)陸,年蒸發(fā)量達2 000毫米,降雨量不足200毫米,當?shù)剞r(nóng)業(yè)用水只能依靠人工灌溉。地處干旱區(qū)的寧夏平原不能像濕潤區(qū)的江漢平原一樣建設(shè)私人小水利,在田間挖大池塘用于蓄積雨水,然后滿足正常年景的基本水利灌溉;也難以像半干旱區(qū)的關(guān)中平原建立井灌為主的小水利系統(tǒng)應(yīng)對正常年景,再通過大水利防范旱災(zāi)時期的農(nóng)業(yè)灌溉。處于干旱區(qū)的T村每年要大水漫灌5輪才能保證旱作物的正常生長。在大規(guī)模用水需求下,干旱區(qū)使用井灌的灌溉成本將是極高的,再加上當?shù)卣舭l(fā)量大,常年灌溉使得當?shù)赝临|(zhì)鹽堿化,地下水堿性高,如果使用井水灌溉將加劇當?shù)赝恋佧}堿化的速度。在上述自然條件限制下,T村只能使用集體的大水利進行農(nóng)業(yè)灌溉,農(nóng)戶離開村集體的大水利系統(tǒng),很難獨立獲得農(nóng)業(yè)灌溉用水。同時村莊集體也很難離開黃河的大水利系統(tǒng),建立集體的堰塘小水利系統(tǒng)。堰塘主要是在全年降水量充沛的前提下,解決降水時間分布不均的問題,堰塘小水利系統(tǒng)只適合建立于降水量較多的濕潤區(qū)。因此,在干旱區(qū)的農(nóng)業(yè)只能依靠河水進行大水利灌溉,如甘肅的武威、張掖、酒泉的農(nóng)業(yè)都是通過石羊河、黑河、疏勒河等河流進行大型水利灌溉。在干旱區(qū)農(nóng)民沒有使用小水利替代大水利的自然條件和成本優(yōu)勢。

處于濕潤區(qū)的江漢平原,在取消農(nóng)業(yè)稅費后,基層政權(quán)組織農(nóng)戶進行大水利灌溉的能力和意愿下降,農(nóng)戶紛紛挖堰塘和打機井,用私人小水利替代個人難以協(xié)作的大水利系統(tǒng),從而使得大水利系統(tǒng)因常年得不到有效運行,運行成本逐漸增高,最終因年久失修而廢棄。隨著大水利的瓦解,農(nóng)民私人打井的行為變得更為興盛，形成了分散昂貴的私人水利灌溉取代組織性強成本低的集體大水利的非理性用水秩序。在寧夏干旱區(qū),農(nóng)民使用小水利被自然環(huán)境所限制,農(nóng)民沒有退出集體合作的替代水利灌溉方式。農(nóng)民的水利實踐只能是公共水利灌溉,通過政府供給和集體組織的大水利系統(tǒng)進行農(nóng)業(yè)灌溉,同時避免了農(nóng)民因使用小水利瓦解大水利渠灌的可能性。

(二)缺乏僥幸心理存在的自然空間

江漢平原年降雨量較大,只是因為降雨時間分配不均而造成特定時間干旱,因此,每年需不需要用大水利進行抗旱,以及什么時間抗旱都是不可預(yù)知的。所以,不交水費不淌水坐等降雨的僥幸心理有著濕潤區(qū)的自然條件做支撐。在有容錯空間的自然條件下,農(nóng)戶內(nèi)部因為灌溉條件的差異,就會出現(xiàn)部分人旱情不重“等得起”,以及一部分人膽子比較大“我敢等”。在江漢平原調(diào)研時常聽農(nóng)民說:“怕旱死的人都是會旱死的,我賭得起!”如果哪個人今年等不了,迫不得已主動牽頭去水管所申請放水,那些“我敢等、等得起”的人就會趁機搭便車用水。所以,在水利問題上村民常說“撐死膽大的,餓死膽小的”。在這種用水秩序和氛圍下,今年吃虧買水的農(nóng)戶到了明年就是旱死也不想被人笑死去買水。所以,村民常說“寧可自己吃虧,也不讓別人占便宜”。那些水利條件不好的農(nóng)戶就寧愿花錢打井,“自己掏錢,自己用水,誰也不占誰的便宜”。

地處半干旱區(qū)的關(guān)中平原,農(nóng)業(yè)灌溉主要依靠夏季生長期的降雨,以及干旱期的井灌和渠灌。一般的年景,農(nóng)民主要依靠降雨給用水量不大的旱作物灌溉,在天旱時用井水補充,一般1年淌2次井水就足夠作物生長,只是大旱時才使用大水利。因為大水利不是常年使用,農(nóng)民和村干部也就沒有常年維護的意識。取消農(nóng)業(yè)稅費之后,村干部無直接的利益動機去維護村莊的渠灌系統(tǒng)。這就是使得村莊支渠因為常年不用,村莊沒有進行清理的意識,主渠上長滿了雜草,以及農(nóng)戶將玉米種到主渠邊上或者將玉米小麥的秸稈直接扔到主渠上。2014年筆者到當?shù)卣{(diào)研時,正好發(fā)生了50年一遇的大旱。本來依靠寶雞渠可以很快解決全村的水利抗旱,但是村干部卻遲遲沒向水管所申請放水。因為主渠年久失修堵塞嚴重,一旦從斗渠放下水,大水很有可能會沖毀主渠,沖毀莊稼。村干部因為不想擔風險,因此沒有申請放水,而督促組長加大井灌力度,24小時不停給農(nóng)民放水。雖然大水利的灌溉效率更高,成本更低,但村莊已經(jīng)有幾年沒有使用過大水利灌溉。因為有替代的小組井灌,以及要承擔渠灌可能面臨的協(xié)調(diào)成本、用水風險,偌大的村莊就是沒有人敢牽頭去申請放水。

寧夏平原的旱作區(qū)1年固定放5輪水,因為渠道常年使用,村民和村干部也就必須年年確保渠道系統(tǒng)能夠運轉(zhuǎn),并且黃河水含沙量高,村干部必須年年組織村民清淤。在渠道沒有硬化之前是每次放水都要組織村民清理1次,1年需要清理5次左右,水渠硬化之后,1年也至少要清理1次渠道。因為渠道常年都要使用,年年都要維護,農(nóng)民就不敢像江漢平原和關(guān)中平原的農(nóng)民一樣往渠道里扔秸稈。因為自然降水少到可以忽略不計,每年的用水時間和用水量就幾乎是固定的。因此,水利灌溉上沒有給農(nóng)民的僥幸心理留下自然空間,農(nóng)民的想法也就很簡單,除了參與大水利的灌溉就不會有其他的小算盤。在水利灌溉上村干部也沒有可替代的方案和容錯空間,也就失去了等天靠運氣的僥幸心理基礎(chǔ),村干部也必須每年組織農(nóng)民進行水利維護和灌溉。因為村干部和村民都沒有僥幸的心理空間,所以大家才可以合成一條心,一起維護好大水利的灌溉系統(tǒng)。

三、公共水利供給的村莊社會秩序

T村所在地一個小組就是一個水利灌溉單位,一般是由60多戶構(gòu)成的自然村。自然村構(gòu)成了農(nóng)民守望相助的熟人社會共同體,農(nóng)民婚喪嫁娶的酒席儀式基本在自然村內(nèi)通過互助完成,與正式組織的小組重合的地緣自然村構(gòu)成了農(nóng)民的認同單位與行動單位[5]。小組長由村民通過投票選舉德高望重的人擔任,小組長最重要的工作就是維護小組內(nèi)的水利秩序。

(一)維護渠系的公共意識

集體時期當?shù)卦谶M行水利改造建設(shè)時,將同一個小組的農(nóng)田改造在同一支渠系中。一個小組內(nèi)的村民因為共同用水的需要,成為了彼此關(guān)聯(lián)的利益共同體。這一公共意識以農(nóng)田水利為紐帶,具有功能性、規(guī)范性和強制性的特征,體現(xiàn)在清淤、淌水的全過程。清淤時,村民清得不徹底,會有村民站出來說話：“你留這么高,水淌不下來咋辦?”人遲到時,同樣會有村民站出來：“我們干了2個小時了,你才來,咋回事?你給我講講理由!”人不出工卻用水時,有村民會說：“挖渠的時候不見你面,淌水的時候你來了!”在村民的觀念中,“自己吃飯的碗,必須自己洗,自己的渠,必須自己清,否則見面都不好意思!”

在生產(chǎn)過程中，當?shù)厮S護公共意識有四大機制一以貫之：基于水利利用的利益連帶機制,使得村民之間一榮俱榮、一損俱損。20世紀90年代,四隊因為清渠不到位而淹田受損就是最深刻的歷史教訓(xùn);清淤過程高度關(guān)己且人人參與,直接關(guān)系到村民個人的用水情況及效果,村民會直接作出評價,這種用水評價機制也在客觀上成為一種社會壓力機制;承接大集體時期的組織動員機制,集中體現(xiàn)在生產(chǎn)隊隊長的角色上,“人無頭不走,鳥無頭不飛”,隊長就是組織隊員的帶頭人和領(lǐng)頭雁;清渠挖溝的利益反饋機制,會直接反映到農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中的作物生長、保墑、殺堿效果,而這又直接關(guān)乎農(nóng)業(yè)的高產(chǎn)穩(wěn)產(chǎn)。

Prepared a draft of the manuscript: Muppala S,Gajeton J

(二)交水費的公共輿論

農(nóng)民的集體意識除對于渠系的維護起作用外,還制約著個體農(nóng)戶拖欠水費的行為。農(nóng)民需要通過用水協(xié)會集體向水管所繳納水費后,水管所才將這一渠系的水閘打開放水。每輪水下來只有約半個月時間,農(nóng)民必須要在這段時間內(nèi)將大水利的水放到集體的渠系中進行灌溉。因此,在每次用水時農(nóng)民都希望能夠及時放水以免錯過用水時間,尤其是那些處于渠系下游或因渠系不好淌水效率低的小組,就更希望趕緊交水費讓水管所開閘放水。因此,在當?shù)毓喔刃试降偷拇迩f交水費就越及時,因為他們需要淌水的時間最長,最害怕錯過放水時間。

在農(nóng)民的意識中,水是商品,所以用水就要交水費。農(nóng)民還將水理解為一種公共品,因此農(nóng)民交水費就不僅是個體農(nóng)戶和水管所之間的市場交易行為,它還是同一個渠系內(nèi)的集體公共性事件,也有一定的社會強制性。鄉(xiāng)村社會本身不具有國家賦予的正式政治強制力,因此,農(nóng)戶集體的強制力更多地通過社會交往和輿論評價來實現(xiàn)。同一渠系的農(nóng)戶內(nèi)部會形成一種強制個人交水費的集體意識,“不交水費,你還淌不淌水!你還讓大伙淌不淌水!”越是在不好淌水的農(nóng)戶越是會責罵不及時交水費的人“水都快放完了,你想讓大家和你一起旱死嗎!”

(三)集體灌溉的“一把鍬”

在水利社會,如何順利且低成本地把水送到眾小農(nóng)的田間地頭,是一個重大問題。T村的一隊、二隊處在宋渠末端,水流慢,淌水時間遲,壓縮了村民個體行動空間,村民如果沒有組織起來協(xié)調(diào)用水,那當?shù)赜盟蜁槐P散沙、糾紛不斷。于是T村一隊、二隊每到淌水時,安排4個村民專職負責淌水,協(xié)調(diào)上下游用水順序,水到哪一家田間地頭,就由這4位專職淌水員負責通知村民淌水。這種統(tǒng)一灌溉的做法減少了淌水糾紛,也節(jié)約了村民的淌水時間,尤其是在農(nóng)民進城務(wù)工的情況下。用老村長的話說,就是“上游斗渠自動淌,下游不實行‘一把鍬’就淌不上水;一隊、二隊都在渠梢子上,清不好,淌不上,村民會亂成一鍋粥的”?！澳慵姨仕?我家也要淌,水小了最后大家都淌不上”所以只能是統(tǒng)一“一把鍬”由管理員一家家輪著開渠放水。按照現(xiàn)在的做法,隊上每家每戶1年1畝地淌1次水拿出1元管理費,用以支付這4位專職淌水員的工資,每年輪換,輪到哪家就由哪家掙這1元錢,用老村長的話說就是“家家戶戶淌水,家家戶戶拿錢,輪到誰,誰就拿這個錢”。從1982年分田到戶至今,當?shù)匾恢北３诌@一傳統(tǒng)做法。歸納起來,就是“一畝一水一元錢,家家戶戶都出錢”。

基于農(nóng)民對于公共水利供給的高度依賴,當?shù)卮迳鐑?nèi)部,尤其是同一渠系內(nèi)部,存在著基于水利供給的公共意識,只是這種公共性不同于南方宗族性村莊的倫理型公共意識[6],而是以農(nóng)田水利為紐帶的公共意識。

四、政治兜底的公共水利供給秩序

(一)水利供給的政治責任

在干旱區(qū),水利就是農(nóng)業(yè)的命脈,決定著農(nóng)業(yè)產(chǎn)量,甚至直接影響農(nóng)業(yè)的豐收或絕收,“產(chǎn)量看肥,能不能收看水”。在當?shù)馗珊祬^(qū)水利作為關(guān)系到全體農(nóng)民切身利益的公共事件,水利供給秩序就必然也成為基層干部的政治責任。村干部們常說：“只有淌好了水,干部才能當好”。而在江漢平原,取消農(nóng)業(yè)稅費之后,水利就是農(nóng)民自己的事情,“因為我和水管所的人熟一些,關(guān)系好一些,所以農(nóng)民找我?guī)兔β?lián)系協(xié)調(diào),但是他們自己組織,我只負責聯(lián)系”。在有私人小水利替代的江漢平原,大水利的缺失并不會造成農(nóng)民普遍的水利供給匱乏,因此大水利的需求不成為一個政治問題。只有到旱災(zāi)時期,因為農(nóng)民的私人小水利普遍無法完成灌溉抗災(zāi),旱情普遍出現(xiàn)時,水利才會成為村莊的政治問題,只有這個時候,村干部和基層政府才會去使用大水利進行抗災(zāi)灌溉。但在干旱區(qū)的寧夏,農(nóng)民沒有小水利可以替代大水利,因為干旱是常期的,大水利必須保證每年灌溉5輪水,因此水利始終是一個公共問題。

2010年,鄰村村干部因為二組部分農(nóng)戶沒交水費,村干部也沒及時向水管所墊資交水費,致使這年冬水放水不及時,正趕上這年提前進入結(jié)冰期,水管所關(guān)閘停水,由于淌冬水較晚又早結(jié)束,致使頭閘二組有一半農(nóng)戶沒有淌上冬水。冬水主要用于農(nóng)田冬季保墑,如果冬水淌不好就會影響作物來年的產(chǎn)量。開春后,二組村民分三批到縣里告村干部沒有淌好水,縣長下來徹查,最后將書記免職。訪談時村干說:“不論誰的責任,地里水沒淌好,村民先把你村干部罵一頓”“村里的水費沒交上,地里水沒淌好,村書記還要不要干下去?”。

只要大水利還是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的必需品,且沒有做到像用電一樣精準對接用戶和精準排斥欠費戶,那當?shù)氐霓r(nóng)業(yè)用水供給就必然具有公共必須品屬性,這就倒逼著村干部必須為農(nóng)民的生產(chǎn)用水負政治責任。因為水利供給在作為必需品的同時,又不是單家獨戶的農(nóng)民能夠與水管所進行市場對接的商品。大水利供給的方式不具有排斥性,因此必然像市政建設(shè)一樣作為一個公共品。大水利供給在干旱區(qū)的必需品屬性使得水利供給必然成為像國防建設(shè)一樣的公共必需品。如,政府一方面強制公民納稅,另一方面要保證公共必需品的有效供給；村干部也要一方面要求村民交水費、遵守用水秩序和出義務(wù)工,另一方面要保證集體水利的有效供給。

(二)政治兜底下的用水者協(xié)會運作

1.會長上門收取水費的工作必須依靠村莊熟人社會,尤其是要依靠生活在自然村里的小組長。一般一個會長要管理一個行政村大約近10個自然莊范圍的水費收繳,會長并不完全清楚各家各戶的居住情況,在收繳水費時需要組長帶路。當前很多村民農(nóng)閑時都外出打工,會長到農(nóng)戶家收取水費經(jīng)常撲空,所以需要組長幫忙代收,或者在農(nóng)戶在家時及時通知會長上門收取水費。

2.村委幫助會長制約拖欠水費的農(nóng)戶。取消農(nóng)業(yè)稅后,村委會失去了向農(nóng)民強制收取包括水費在內(nèi)的共同生產(chǎn)費的強制力。然而集體的大水利很容易出現(xiàn)搭便車的村民,所以,在水費的收繳上就不能講自由,而是要講強制,因為任何社會都會有釘子戶,釘子戶不拔就會引起更大的示范效應(yīng),從而瓦解公共秩序?！懊磕晁M都能在當年收上來90%,剩下的一般會在來年后收上來,每一個小隊都有一兩戶賴皮戶不交水費,全村大概不到2%?！贝甯刹亢蜁L會聯(lián)合起來控制住水費的收繳比例,使不交水費的釘子戶始終作為少數(shù),在公共輿論中被邊緣化,村委和會長會使用各種方法確保水費能夠及時收繳。首先,用水協(xié)會和農(nóng)民作為一種市場關(guān)系,會長可以在村干部的支持下到法院去起訴拖欠水費的農(nóng)民。但是水費才不到幾百元,走法律程序的訴訟費、強制執(zhí)行費、起訴的時間精力成本太高,所收回來的水費還不及花費的訴訟成本，因此,只是在極個別情況下,村干部和會長才會將訴訟作為一種政治手段而不是法律手段使用,主要用于打擊最囂張無賴的典型“釘子戶”,從政治輿論上震懾其他不繳水費的農(nóng)戶,讓農(nóng)民知道不交水費是要付法律后果的。其次,村委為了低成本的制約“釘子戶”,“對付這些人就得用非常手段,他孩子要上學(xué)開證明,沒辦法,先把水費交了再給你開,想給孩子上戶口也要先交錢才給開證明。反正不交水費的人我是一個字都不給他簽,他現(xiàn)在不交水費,總有一天需要干部的時候?！弊詈蟠甯刹繛榱藢Ω赌切┏Ｄ瓴唤毁M,也很難有辦法治得住的人就采取更隱蔽的辦法。對外宣稱如果誰不交水費就不給誰發(fā)國家的糧食補貼,但是實際糧食直補是直接打到農(nóng)戶的銀行賬戶上的,村干部根本沒有辦法扣除國家給農(nóng)民的糧食直補。“我們在給上頭報農(nóng)戶的糧食直補賬號時故意給他報錯一個數(shù),糧食直補就到不了他們的戶頭,先讓錢存在國家那里,然后我們就對外宣稱,糧食直補被我們扣下不給發(fā)了,交了水費才還給你?！?/p>

3.在實際操作中會長的人選是由村干部決定的。程序上會長應(yīng)該由用水者(農(nóng)戶)選舉,然后由鄉(xiāng)水利站控制下的大用水協(xié)會任命產(chǎn)生。但是村民很難在超出村民組的范圍內(nèi)理性地選出一個合適的會長,超越了自然莊的村民很難達成統(tǒng)一的合理意志。而用水協(xié)會會長能力的高低,直接關(guān)系到能不能把農(nóng)民的水費收上來,能不能及時把水管所的大干渠的水淌下來,因此負有政治責任的村干部最為關(guān)心用水協(xié)會的人選。一般村干部會想法方設(shè)法從本村中找出有能力有威望的人推薦為會長。鄰村Z村的村干部把田某從T村挖過去全職管理Z村的水費收繳和向水管所要水的工作,害怕田某剛剛接管忙不過來,還動員了村組干部幫助田某收水費。因為,田某自從2010年在Z村承包二渠的水費收繳,每輪水都能及時淌下來,工作也比較認真,每次開閘放水時都會到現(xiàn)場護堤巡堤,農(nóng)民也很少拖欠水費。

(三)政治動員下的義務(wù)工水利維修

在當?shù)氐呐殴嘞到y(tǒng)中,渠主要是負責淌水,扮演管道角色,通過干、支、斗農(nóng)渠把黃河水梯次送到村民的田間地頭,淌水的同時,一部分水就要隨著溝排出去,否則就要“漫白”,水排不出去,在蒸發(fā)量大、降雨少的干旱區(qū)就會加劇土壤堿化程度。實踐中,渠和溝同樣非常重要,但其中有一點細微的差別在于渠是直接關(guān)系到農(nóng)民農(nóng)業(yè)生產(chǎn)好壞的,具有直接利益相關(guān)性,但溝則具有較強的公共性,有利益相關(guān),但與村民的農(nóng)田產(chǎn)量并無直接的相關(guān)性?！白约旱那?必須自己清,否則見面都不好意思”“溝是大家的,渠是自己的,本生產(chǎn)隊的渠,必須自己隊清理”。溝具有降堿排水作用，形塑了溝是更大范圍的公共品,與村民具有弱利益相關(guān)性,但利益關(guān)聯(lián)度低并不代表地方政府可以聽之任之,作為政府,必須進行政治兜底,生怕出事,這種情況下,必須組織動員各村進行挖溝。

大干溝主要是由縣政府雇傭機器挖掘清理,支溝以下由鄉(xiāng)村兩級負責清理。當?shù)卮迩f推行義務(wù)工工票制度,每畝農(nóng)田需要上交3個義務(wù)工工票。每年冬淌和春季淌頭水前都要進行溝渠清理,由隊長和村干部帶領(lǐng)農(nóng)民出義務(wù)工,1個人干1天活發(fā)1張工票。每年年底義務(wù)工結(jié)算時,農(nóng)民再將自己手頭的義務(wù)工票交給村干部,如果工票不夠,則農(nóng)戶需要按照每張工票50元計算給村里補上錢。但農(nóng)民大規(guī)模外出打工的情況下,每年都有很多人沒有出義務(wù)工,其中還有一些人耍賴不愿意出錢。村干部就會像制不交水費的“釘子戶”一樣，用開證明、蓋章和晚發(fā)糧食直補懲罰違反義務(wù)工規(guī)則的“釘子戶”。村干部懲罰“釘子戶”的主要目的還是為了維持當?shù)亓x務(wù)工制度的基本秩序,以對集體水利體系進行基本的維護。

干旱區(qū)自然條件決定了公共大水利系統(tǒng)是農(nóng)業(yè)灌溉的唯一選擇,從而也就要求社會必須通過自己的組織方式、社會意識給予公共水利供給以支持。但是由于社會組織和協(xié)作方式本身的局限性,使得社會協(xié)作一般不會超出自然村的范圍。其次,社會協(xié)作只能依靠輿論的軟力量對付違反規(guī)則的越軌者。一個村莊中總會有一些“人神不理”的社會邊緣人,還有一些喜歡占小便宜投機取巧的“賴皮戶”。村莊內(nèi)部的軟力量就很難對這些人起到實質(zhì)的懲罰作用,如果有一兩個“釘子戶”總是占便宜,就會對集體的社會價值和社會輿論產(chǎn)生動搖,社會協(xié)作的集體意識和秩序很有可能會被少數(shù)“釘子戶”的違規(guī)行為所瓦解腐蝕。所以,在村莊水利秩序建設(shè)中,具有一定強制力的基層組織就成為村莊水利秩序和公共意識的最后維護者。

鄉(xiāng)村兩級組織可以提供超出自然村范圍內(nèi)的水利供給秩序,在整個渠系范圍內(nèi)對農(nóng)民進行組織動員,讓農(nóng)戶通過遵守用水秩序、出義務(wù)工和繳納水費來維持這個水利供給系統(tǒng)的基本運行?；鶎诱?quán)讓農(nóng)民參與水利秩序就需要以一定政治強制力作后盾,然后才能在日常工作中通過講法律、講道理、講人情去有效地組織農(nóng)民維護水利供給秩序。在國家要求征收農(nóng)業(yè)稅費時期,鄉(xiāng)村基層政權(quán)對于農(nóng)戶的主要強制力建立在國家稅收任務(wù)的強制性上,為了實現(xiàn)稅收工作,鄉(xiāng)村也建立了較為有效的組織體系。但是農(nóng)業(yè)稅費取消后,農(nóng)民的水利供給的需求并沒有取消,基層政權(quán)維護水利秩序的政治責任并沒有取消,也不可能取消。所以基層政權(quán)只能使用一些非常手段作為保證基本工作能夠展開的強制力后盾,作為一種政治策略,不給“釘子戶”開證明、蓋公章，甚至故意漏發(fā)村民的糧食直補。筆者認為,縣鄉(xiāng)干部一定是知道也默認了村干部的這些非常工作手段的。在目前國家沒有在政治上和法律上賦予基層政權(quán)有效強制力的條件下,鄉(xiāng)村基層政權(quán)使用非常手段對付“釘子戶”是十分必要,也是迫不得已的事情。

五、結(jié) 語

大水利的供給需求、村莊社會的公共意識和基層組織的政治動員是三位一體的關(guān)系。沒有基層組織以強制力為后盾的政治動員,村莊社會就很難對釘子戶實行有效的懲戒,進而村莊社會的集體公共意識就很難對村民的行為產(chǎn)生有效影響。那些敢講公道話敢評論的村民就會成為村莊社會中“沒事管閑事的傻子”,村莊的有效社會輿論和評價就會在村莊社會中變得邊緣和不起作用。如果沒有了村莊社會有效的社會輿論和規(guī)范,鄉(xiāng)村組織在治理鄉(xiāng)村社會的過程中就缺乏一個可以“四兩撥千斤的有效抓手”,在水利秩序中,鄉(xiāng)村干部和用水協(xié)會會長就只能“陷入個體農(nóng)民的汪洋大海中”,就只能和每一個缺乏社會約束的個體去打交道。

村干部通過打擊村莊社會本身不能排斥的“釘子戶”,組織超越村莊社會組織能力范圍的水利秩序,才使得基于水利供給需求的社會秩序成為可能。水利所提供的公共生產(chǎn)秩序是鄉(xiāng)村社會和政治秩序存在的基礎(chǔ),也只有維護好了這個基礎(chǔ),鄉(xiāng)村的大水利系統(tǒng)才可以不被瓦解,不被無效率又浪費的私人小水利所替代。大水利供給的有效運行是鄉(xiāng)村社會公共秩序和鄉(xiāng)村政治的主要目的,有了這一公共目的,鄉(xiāng)村社會的“多管閑事”才具有公共道德性,非常手段的策略才可能在鄉(xiāng)土社會的實踐邏輯中變得合理。干旱區(qū)的水利供給只能依靠村莊政治力量動員和鄉(xiāng)土社會協(xié)作、個體參與的多中心治理模式才能夠?qū)崿F(xiàn)有效的水利灌溉。

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PracticeMechanismofPublicWaterSupplyinAridAreas—— Based on Field Research of T Village in Ningxia Plain

WU Hailong

(China’sRuralGovernanceResearchCenter,HuazhongUniversityofScienceandTechnology,Wuhan40070,China)

Due to its dry natural conditions,the Ningxia plain has to rely on large water conservancy system,whose efficiency is much higher than private small water conservancy,to supply water.Besides,dry natural conditions prevent farmers from taking chances on waiting for rain and abandoning public water systems.The common demand of water conservancy for irrigation and regional relations help the rural society to create the order of the public water conservancy.The public opinion about paying water rate,the collective irrigation water with “a shovel” and collective volunteers jointly maintain the local water conservancy order.In arid regions,water conservancy is farmers’ public necessity,and water supply has become the political responsibility of local government.Therefore,in arid areas there appears compulsory water conservancy maintenance which owes to the political mobilization and the operation of the water users association with the guarantee of the government.Since the water supply in arid regions is getting increasingly difficult and complicated,it requires farmers,rural society and grass-roots regime to put more into water conservancy to make the operation of public irrigation and drainage more efficient and coordinated.

arid area; large water conservancy; rural society; grass roots regime

董應(yīng)才)

F323.213

A

1009-9107(2018)01-0139-07

2017-04-05

10.13968/j.cnki.1009-9107.2018.01.18

教育部重大攻關(guān)課題項目(14JZD030)；教育部人文社會科學(xué)青年基金項目(13YJC820023)

吳海龍(1988—)，男，華中科技大學(xué)中國鄉(xiāng)村治理研究中心博士研究生，主要研究方向為農(nóng)村社會學(xué)。