公共管理哲學研究論綱*

顏佳華，唐志遠

(湘潭大學 公共管理學院，湖南 湘潭 411105)

二十世紀七八十年代，在英國、澳大利亞、新西蘭等英聯(lián)邦國家興起的新公共管理運動的推動下，公共管理作為新的管理范式愈加被人們所熟知和重視。與此同時，公共管理以嶄新的學科面貌得到快速發(fā)展，形成了全面系統(tǒng)的學科體系，但學界對公共管理的研究囿于概念辨析、學科內容、工具與技術、路徑與方法等面域，從哲學視野對公共管理進行總體審視與思辨的成果鮮見。而隨著社會多元化發(fā)展，以處理社會公共事務、滿足社會公眾需求為主要內容的公共管理生活或公共管理活動日益頻繁，以政府為核心主體的公共部門管理也產生了諸多新問題，都蘊藏著諸多哲學議題或包含著豐富的哲學思想，亟待從哲學視角進行解釋、分析與總結。因而，站在哲學的高度研究公共管理生活，形成哲學層面的公共管理知識及話語體系就顯得尤為必要。

一、何謂公共管理哲學

(一)公共管理哲學的定義

正如“研究行政哲學，首先要回答什么是行政”一樣，研究公共管理哲學，首先要弄清什么是公共管理。對于什么是公共管理，西方行政學界進行了廣泛而深入的討論，但從未達成一致觀點。二十世紀八十年代，美國行政學家加森(Garson)和歐弗曼(Overman)認為“公共管理根源于公共行政的思想傳統(tǒng)”，但也認為“公共政策與公共管理是兩個相互重疊的領域，且他們都屬于公共行政的部分”，同時闡釋了公共管理與公共行政的六點不同。到了九十年代，波茲曼(Bozeman)等則從政府權威性角度提出“公共管理就是對政治權威性的管理”，而奧托(Otto)、海蒂(Hyde)等美國學者依然把公共管理看作公共行政的技術性內容，如歐文·E.休斯(OwenE.Hughes)所言“還有一些較早的用法——特別是在美國——把公共管理看作是公共行政下面的一個較低層次的技術性領域”，他本人則認為“公共行政與公共管理是不同的，二者之間并沒有從屬關系……在公共部門中發(fā)生了行政與管理之間的重要轉型，而‘公共管理’恰好可以描述這種轉型”。從上述觀點可以看出，西方學者對公共管理的解釋雖愈加明晰，但對公共管理的理解與界定仍難以達成共識。

自二十世紀末期公共管理被引入我國以來，專家學者圍繞什么是公共管理進行了多種解讀。夏書章教授認為“公共管理有狹義和廣義之分，狹義的公共管理就是指政府對公共事務的管理，廣義的公共管理包括政府、公共事業(yè)單位及所有非政府組織部門的公共事務管理”，從狹義與廣義的角度來闡述公共管理，巧妙地說明了公共管理是以行政管理為基礎的，但強調其范圍明顯擴大。張康之教授指出“公共管理是以政府部門為核心的公共組織通過整合社會資源及運用政治的、法律的、行政的和經濟的手段而對與公共利益實現(xiàn)相關的廣泛的社會事務的管理”，這種觀點詳細闡述了公共管理的手段，同時凸顯了公共管理的職責。張成福教授等認為“公共管理是以政府為核心的公共部門整合社會的各種力量，廣泛運用政治的、經濟的、管理的、法律的方法，強化政府的治理能力，提升政府績效和公共服務品質，從而實現(xiàn)公共的福祉與公共利益”，此觀點借鑒了前觀點的核心思想，且進一步明確了公共管理的目的。此外，陳振明教授認為“公共管理是公共組織提供公共物品和服務的活動，它主要關注的不是過程、程序和遵照別人的指示辦事以及內部取向，而更多的是關注取得結果和對結果的獲得負個人責任”，此觀點突出了公共管理的結果導向和責任導向。王樂夫教授認為“所謂公共管理，就是為了維護、實現(xiàn)、增進和公平的分配公共利益，由國家行政機關、立法機關、司法機關和其他社會公共組織對公共事務進行依法管理的活動”，強調了公共管理過程中法律的重要作用。

從上述觀點分析可知，國內外知名學者對“什么是公共管理”也難以達成高度一致的看法，但依然能從他們的思想中總結出如下觀點：公共管理的核心主體依然是政府，但還包括其他公共組織和社會公眾；公共管理的主要對象是公共事務；公共管理的手段包括政治、經濟、管理和法律等；公共管理的目的是確保公共利益實現(xiàn)。因此，我們認為公共管理是以政府為核心的公共部門運用各種手段和技術來公正有效地管理社會公共事務，目標在于充分實現(xiàn)公共利益。在此基礎上不難得出，公共管理哲學至少包括對公共管理主體的構成、特點、功能及行為方式的哲學思考，包括對公共管理對象內容也就是公共事務管理的人、財、物的哲學把握，也包括對公共管理政治、經濟、管理和法律等手段與方法的哲學分析，還包括對公共管理目標在價值及倫理等方面的哲學審視。同時，公共管理還存在本質、動力以及規(guī)律等方面的復雜隱性問題，亟待從哲學層面予以厘清。基于上述分析，我們認為公共管理哲學是對公共管理實踐生活與公共管理理論生活的哲學理解與辯思，主要涉及公共管理的本質觀、價值觀、認識觀及方法論等問題，不僅探討公共管理生活中的一般問題或者根本問題，而且對困擾公共管理主體的一切問題開展辯證性反思和全局性構想的學問。

(二)公共管理哲學的學科性質

公共管理哲學學科性質的確定是公共管理哲學研究的重要前提，是界定公共管理哲學研究對象和研究內容的基礎。學界對學科性質的界定通常從概念分析和層次分析兩種角度進行解釋。從概念分析角度而言，公共管理哲學是由“公共管理”和“哲學”兩個概念合成的，可知其合成意義的結果是哲學，表明公共管理哲學是關于公共管理的哲學，在此基礎上則可以進一步確定公共管理哲學只是公共管理方面的哲學，屬于哲學的子內容或謂之部門哲學。從層次分析的角度而言，正如有學者認為“行政哲學是行政學的基礎學科”一樣，公共管理哲學也屬于公共管理學的基礎學科。此外，根據康德的哲學思想，哲學具有理論哲學和實踐哲學兩個層次，由于公共管理哲學來源于公共管理生活，從這一視角來說公共管理哲學又屬于實踐哲學的層級，由此可體現(xiàn)出公共管理哲學具有批判性、反思性、價值性等方面的學科特征。

探究公共管理哲學的學科性質，還須弄清楚其與公共哲學、管理哲學、行政哲學的區(qū)別和聯(lián)系。公共哲學是一門部門哲學，它以公共生活及相關問題為研究對象，主要探討公共生活領域中的公共關系、公共管理、公共權力、公共政策、公共選擇和公共行政的本質、機制、規(guī)律等。管理哲學是對現(xiàn)有的管理理論和管理實踐進行哲學層面的反思，尤其是對管理學的一些基本理念和假設、文化和價值觀、思維方式等基本理論問題的反思。行政哲學是對行政生活的哲學反思，以行政生活為起點的行政哲學不只研究行政一般問題或行政根本問題，而是對困擾行政主體的任何行政問題的理論進行批判和反思。從上述三種哲學的定義以及對公共管理哲學的闡述，可知公共管理哲學屬于公共哲學、管理哲學的范疇。同時，公共管理哲學與公共哲學、管理哲學以及行政哲學都屬于應用型哲學，具有較強的現(xiàn)實指導價值。其次，四種哲學類型的各自研究范圍和研究重點差異明顯，都是對特定領域的理論生活與實踐生活的全局性問題進行哲學批判與反思。此外，公共哲學、管理哲學和行政哲學都有相對比較成熟的學科體系，而公共管理哲學的學科體系尚未構建。

(三)公共管理哲學的研究對象

研究對象的確定對公共管理哲學研究的規(guī)范性和穩(wěn)定性意義重大?？茖W地確定公共管理哲學研究的對象，是開展公共管理哲學研究的重要前提。從現(xiàn)代哲學的趨勢來看，回歸生活世界是馬克思以來的現(xiàn)代哲學的普遍趨勢，也是現(xiàn)代基本的或根本的精神。因此，結合上文的論述，我們認為公共管理哲學的研究對象是公共管理生活。

公共管理生活具有極大的包容性，能夠涵蓋公共管理一切活動，與公共管理哲學是研究公共管理普遍性規(guī)律的特點高度契合。從形式上而言，將公共管理哲學的研究對象界定為公共管理生活，主要考慮的是要從本質上將公共管理哲學與其他哲學以及具體的公共管理的學科作區(qū)分。因為公共管理哲學是部門哲學，是研究公共管理生活領域的哲學，這就與其他生活領域的哲學有了本質區(qū)別，也能將公共管理哲學與具體的公共管理學科予以區(qū)分，還能避免公共管理哲學研究陷入抽象理論辯爭的泥淖。從內容上來看，公共管理生活包括公共管理精神生活與公共管理實踐生活兩個部分。公共管理精神生活在某種意義上也是指公共管理理論生活，那么公共管理哲學研究的對象就是公共管理本質、公共管理學科內容、公共管理知識、公共管理符號、公共管理語言與公共管理話語等內容。而公共管理實踐生活則包括公共部門人力資源管理、公共部門財政管理、公共部門危機管理、公共部門績效管理、電子政務管理等內容。同時，還可以從時間角度將公共管理生活分為歷史的公共管理生活、現(xiàn)實的公共管理生活以及未來的公共管理生活，從而將理論的、實踐的、歷史的、現(xiàn)在的、未來的有關公共管理生活的思想與學說全部包容進來。因此，從內容的角度也可以充分說明將公共管理哲學的研究對象定義為公共管理生活具有較強的合理性和科學性。

二、公共管理哲學的理論來源與實踐依據

(一)公共管理哲學的理論來源

公共管理哲學的理論來源主要有三個方面：第一，公共管理的理論基礎是公共管理哲學的基礎性理論來源；第二，公共管理理論體系的日益發(fā)展與完善，為公共管理哲學研究提供了重要的理論來源；第三，公共哲學、政治哲學、行政哲學、管理哲學與社會哲學等方面的思想也是公共管理哲學研究的思想理論參考。

第一，公共管理的理論基礎是公共管理哲學的基礎性理論來源。公共管理的理論基礎主要包括公共產品理論、公共選擇理論、委托—代理理論、交易成本理論等類型。其一，公共產品理論包含的公共性構成了公共管理哲學研究的重要思想來源?！肮伯a品供給結果的公平性、供給過程的公開性和供給取向的公正性”等內容，從社會公平、身份平等、價值歸屬等角度為公共管理哲學研究的形成作了重要思想貢獻。其二，公共選擇理論利用非市場決策的方式探究公共物品的供給、分配等方面的行為與過程，且分析公共事務管理過程中公共管理主體的具體行為特征，從而為公共管理活動探索出較多的規(guī)律性認知。其三，受委托—代理理論的啟發(fā)，公共管理主體通過合同約定的形式將公共服務、公共產品等委托給社會第三方進行生產與供給，反映出公共管理在效率、質量、成本等方面的認識不斷深化。其四，交易成本理論中所體現(xiàn)的組織規(guī)模的合理性思考、交易成本的定價思維都為公共管理哲學提供了重要思想來源。

第二，公共管理理論是公共管理哲學的重要理論來源。公共管理理論的發(fā)展為公共管理實踐生活提供了堅實的理論基礎，公共管理哲學伴隨著公共管理生活的產生而產生，公共管理理論也是公共管理哲學研究的重要理論來源。公共管理理論主要包括企業(yè)家政府理論、治理理論、新公共服務理論等。其一，企業(yè)家政府理論所強調的“掌舵而不是劃槳”“注重目標使命”“顧客意識”“重參與協(xié)作”等觀點都包含著管理觀、目標觀和協(xié)作觀等樸素的公共管理哲學思維。其二，治理理論興起于福利國家危機、全球化和地方化的歷史背景下，其意義在于試圖融合價值與效率的沖突。治理理論經過多年的發(fā)展，目前已形成了網絡治理、社區(qū)治理、合作治理、協(xié)商治理、協(xié)同治理、多中心治理與多層次治理等理論觀點，為公共管理哲學提供了多元價值觀、公共管理主體多元化以及公共管理方法論等方面的理論來源。其三，羅伯特·B.登哈特的新公共服務理論所突出的“為公民服務”“公共利益是目標”“政府的職能是服務”“責任并不簡單”等思想，更是為公共管理哲學在建構目標、價值導向等方面提供了重要理論參考與借鑒。

第三，公共哲學、政治哲學、行政哲學、管理哲學、社會哲學等多種思想為公共管理哲學研究提供了思想理論參考。其一，就公共哲學而言，公共哲學所強調的公共理性、公共利益共享、公共生活倫理、公共價值規(guī)范等方面的思想為公共管理哲學提供了有益的理論啟迪。其二，就政治哲學而言，比如亞里士多德的《政治學》中的“最優(yōu)政體”思想、洛克的《政府論》中的“分權”思想、孟德斯鳩的《論法的精神》中主張“追求自由、主張法治、實行分權”的思想，尤其是羅爾斯所推崇的公共理性所包含的“公正平等”思想為公共管理哲學提供了思想基礎，他認為“公共理性是一個民主國家的基礎。它是公民的理性，是那些共享平等公民身份的人的理性”。其三，就行政哲學而言，行政領域的世界觀、認識論、方法論和價值觀中所強調的執(zhí)行與效率元素，能為公共管理哲學研究提供具有較強啟發(fā)性的觀念認識、方法認識與規(guī)律認識等。其四，就管理哲學而言，管理哲學的三個層次“形而上學層次的管理哲學、方法論層次的管理哲學、企業(yè)與一般組織的管理哲學”，也為公共管理哲學研究從理性、價值、意志、方法、環(huán)境及應用等方面提供了哲學參考。其五，社會哲學中有關“社會發(fā)展的動力”“社會勞動方式”“社會生產方式”“社會發(fā)展的規(guī)律性”“個人在社會發(fā)展中的作用”等的解釋與探索，為公共管理哲學研究中的動力、手段、規(guī)律以及公共管理主體作用等內容的哲學思考，從理論層面提供了可供借鑒的方向與路徑。

(二)公共管理哲學的實踐依據

公共管理實踐是現(xiàn)代社會發(fā)展過程中的基本活動之一，是公共管理生活的重要組成部分。隨著經濟社會發(fā)展的加速轉型，公共管理實踐活動的類型日益豐富且多元，公共管理實踐的方式及手段愈加科學且先進，為我們認識公共管理的本質、動力、價值與規(guī)律，對公共管理進行哲學概括和總結提供了重要的實踐依據。

一方面，隨著社會的縱深加速發(fā)展和公共利益多元化的趨勢，公共管理實踐中各種復雜的內在聯(lián)系和運動規(guī)律更為復雜，為公共管理哲學研究提供了多元復雜的實踐基礎。具體而言，公共管理實踐的內容結構主要包括公共管理主客體關系處理、公共管理環(huán)境要素、公共管理組織發(fā)展、公共政策構建、公共財政管理、公共危機處置、公共管理績效評估、公共信息資源管理以及公共管理改革與發(fā)展等。從微觀層面而言，現(xiàn)代公共管理實踐的構成要素之間的關系更為緊密，任何一項公共管理實踐都需要相關構成要素，甚至其他社會實踐的持續(xù)配合方能有效完成。從宏觀層面而言，通過一系列社會管理體制的改革，為政府部門、社會組織以及公眾等主體所進行的公共管理實踐活動，經由一定的制度設計和運作流程，已經全面構筑起互聯(lián)互動、協(xié)調共事的立體式網狀行動結構。

另一方面，公共管理實踐的方式及手段日趨技術化和數據化，有效擴充了公共管理實踐的時空范圍，也更容易實現(xiàn)公共管理實踐的價值目標。隨著“互聯(lián)網+”“云數據”“大數據”和人工智能等技術的迅猛發(fā)展，現(xiàn)代公共管理實踐的方式和手段在效能對比上已經完全超越了傳統(tǒng)公共管理的方式與手段，不斷提升著公共管理實踐的科學境界與智慧境界，從而最大程度地實現(xiàn)了公共管理實踐的工具理性和價值理性的統(tǒng)一。公共管理實踐的方式及手段的現(xiàn)代化和技術化發(fā)展趨勢，能夠讓外界更加全面清晰地了解公共管理實踐的發(fā)展變化，從而讓從事公共管理研究的專家學者更深刻地揭示公共管理活動中各種內在聯(lián)系和運行規(guī)律，為公共管理哲學研究的動態(tài)發(fā)展提供實踐基礎。

三、公共管理哲學的研究內容

公共管理哲學的研究對象是公共管理生活，從而確定了公共管理哲學研究的具體內容。具體而言，公共管理哲學的研究內容主要包括公共管理生活、公共管理人性、公共管理利益、公共管理知識、公共管理理性、公共管理價值、公共管理方法和公共管理發(fā)展等。

(一)公共管理生活

生活是以物質生產即實踐為基礎的日常生活與非日常生活、物質生活與精神生活、私人生活與公共生活的統(tǒng)一。公共管理生活是人類當代生活的重要類型，是一種公共管理主體追求公共利益最大化的生活樣式。從生活的角度來探討公共管理，就要分析公共管理生活與人類日常生活、非日常生活、物質生活、精神生活、私人生活以及公共生活之間的邏輯關聯(lián)，也要研究具體公共管理生活的思維及存在方式，如公共管理決策生活、公共管理績效評估生活、電子政務生活等。同時還要探討公共管理主體在公共管理生活中的價值、道德、倫理、工作內容等問題。進一步而言，公共管理生活不僅是社會生活的重要類型，而且從社會生活中汲取能量，即公共管理生活不能脫離社會生活而存在，同時也只有依靠其他社會生活才能維系發(fā)展或更好發(fā)展。因此，一旦脫離社會生活，公共管理生活就不復存在，存在的意義也就隨之喪失。同時，其他生活也因公共管理生活變得更加豐富和精彩，特別是公共管理生活所追求公共利益最大化的目標不斷推動著其他社會生活向前發(fā)展與進步。

(二)公共管理人性

馬克思主義經典著作中經常用“人類本質所應具有的優(yōu)秀特性”來定義“人性”。公共管理人性屬于馬克思主義的歷史唯物主義人性論范疇，主要是指公共管理主體的能動性、創(chuàng)造性和發(fā)展性等特性。具體而言，公共管理生活的領域主要是公共管理主體活動的領域，要求公共管理主體以“公共人”的身份角色在公共管理生活領域中充分發(fā)揮主觀能動性，以實現(xiàn)公共利益最大化為目標不斷改善公共管理生活、創(chuàng)造公共管理生活和發(fā)展公共管理生活。一方面，公共管理主體本質上是“公共人”，所代表的是一切公共管理組織及社會公眾的利益，因而要探討公共管理人性在改善公共管理生活、創(chuàng)造公共管理生活和發(fā)展公共管理生活過程中的邏輯與作用。另一方面，少數公共管理主體受到“經濟人”的誘惑，會喪失“公共人”身份的本質屬性，會產生危害公共管理生活的行為，故公共管理人性論還須研究利用法律、制度、倫理、道德、技術等公共監(jiān)督手段，來確保公共管理主體堅守“公共人”的身份并履行“公共人”職責的內容。此外，公共管理人性與功利主義人性是根本對立的，且前者對后者具有較強的批判性和否定性。同時，公共管理人性也是不斷向前變化發(fā)展的。“人們所從事的滿足諸種需求的生產實踐活動導致了新需求的產生”，可知公共管理人性也會隨著公共管理實踐生活產生新的變化。

(三)公共管理利益

利益是“主體對客觀事物的內心感受和主觀需要”，利益有公共利益和私人利益之分。實現(xiàn)公共利益最大化是公共管理主體與公共管理客體關系作用的結果，也是公共管理活動的根本目標。正如馬克思所認為的“人們奮斗所爭取的一切，都同他的利益有關”，一切公共管理活動都與實現(xiàn)公共利益最大化密切相關，公共利益最大化也是公共管理活動的動力源泉。公共管理利益論的研究內容主要有：其一，要分析公共利益實現(xiàn)的歷史變遷軌跡，尤其是要總結公共管理生活中公共管理主體與公共管理客體矛盾關系中公共利益最大化實現(xiàn)過程的規(guī)律內容；其二，要探討公共管理主體與違背公共利益最大化行為作斗爭的問題。在現(xiàn)實的公共管理生活中，私人利益、小團體利益侵犯公共利益的現(xiàn)象時有發(fā)生，因而要充分研究法律、倫理及道德等方面的原則在約束或禁止公共利益受侵害行為方面的經驗與規(guī)律；其三，要研究公共管理生活中公共權力、公共責任和公共利益三者之間的邏輯關聯(lián)，還要探究三者的力量平衡狀態(tài)或非平衡狀態(tài)下對公共管理生活的作用。

(四)公共管理知識

知識是人類認識的成果或結晶，包括經驗知識和理論知識。經驗知識是知識的初級形態(tài)，系統(tǒng)的科學理論是知識的高級形態(tài)。公共管理知識包括公共管理經驗知識和公共管理理論知識。而對上述兩種知識類型的理解、選擇、接受是公共管理生活得以發(fā)展的重要前提。首先，要重點分析公共管理生活與公共管理經驗知識、公共管理理論知識的關系，具體包括公共管理經驗知識、公共管理理論知識的性質與公共管理生活的關系，公共管理知識對公共管理的作用及功能，還要探討公共管理知識建構及其路徑優(yōu)化等問題。其次，在現(xiàn)實的公共管理生活中，公共管理知識還具體表現(xiàn)為公共管理語言知識、公共管理圖像知識和公共管理符號知識等類型，要分析各類型的公共管理知識對公共管理生活的獨特作用與功能。同時也存在公共管理默會知識、公共管理明確知識兩種知識狀態(tài)，要探討二者的各自結構以及二者之間的辯證關系。再次，還要探討公共管理哲學作為公共管理的知識基礎，如何通過哲學批評與反思為公共管理學提供價值觀、方法論、思維方式等方面的價值及作用。此外，公共管理知識還具有全球化和本土化之分，公共管理知識本土化是指以本土人文環(huán)境為母體, 充分借鑒外來的公共管理知識，并與現(xiàn)實相互交融的公共管理知識樣態(tài)。公共管理知識的本土化建構要以本土公共管理生活為依托，同時借鑒外來公共管理知識的優(yōu)秀成果。

(五)公共管理理性

理性是指受人的目的和意志所支配的一切精神屬性和精神活動及按一定邏輯規(guī)則和邏輯程序運作的認知形式和認知能力。理性生活一直是人類的理想追求，公共管理生活更不例外，故公共管理理性論的價值不言而喻。公共管理理性論首先要探討公共管理理性的定義及其特性。公共管理理性是一般理性在公共管理生活中的具體化，具體是指公共管理主體在價值判斷、事實認知、管理主體、目標規(guī)劃、方法選擇等方面進行合理權衡、理智取舍、客觀分析、冷靜思考的行為能力和行為模式。正如黑格爾所指出“凡是合乎理性的東西都是現(xiàn)實的，凡是現(xiàn)實的東西都是合乎理性的”，可知理性具有高度現(xiàn)實性的特點，公共管理理性也是與現(xiàn)實的公共管理生活相適應和融洽的。其次，必須研究公共管理理性的結構、公共管理理性的功能作用、公共管理理性的建構路徑以及公共管理理性與公共管理非理性的邏輯關系等內容。此外，還必須探討公共管理主體的理性特點、公共管理主體理性在公共管理生活中的功能及作用、公共管理生活與行為理性、公共管理生活與價值理性、公共管理生活與工具理性、公共管理生活與非理性、公共管理生活與公共理性等重要議題。

(六)公共管理價值

公共管理價值論的主要任務是揭示什么是公共管理領域中的價值、公共管理價值的內容以及公共管理價值如何實現(xiàn)等內容。其一，公共管理價值是指公共管理客體對公共管理主體的有用性。由此可知，公共管理客體是公共管理價值產生的根據，公共管理主體則是公共管理價值產生的條件，公共管理主體與公共管理客體之間的相互作用關系是公共管理價值產生的土壤。其二，公共管理價值的內容主要包括責任觀、效率觀、平等觀與公平觀等。正如歐文·E.休斯強調的“管理主義的責任機制確實需要適當的確立并被公民廣泛接受。如果責任機制含糊不清，或者很容易被回避，那些潛在的問題必將形成對整個管理主義模式的挑戰(zhàn)”，責任觀也是公共管理價值的核心內容，集中體現(xiàn)出公共管理是極具社會責任感的行為活動，而效率觀、平等觀和公平觀等都是為了更好地實現(xiàn)責任觀。其三，公共管理價值的實現(xiàn)不僅要公共管理主體充分發(fā)揮主觀能動性，同時還需要公共管理信念、公共管理道德、公共管理倫理等精神要素的激勵及監(jiān)督。

(七)公共管理方法

行為主義學派先驅巴甫洛夫認為“科學是隨著研究法所獲得的成就而前進的，研究法每前進一步，我們就更提高一步，隨之在我們面前也就開拓了一個充滿種種新鮮事物的更遼闊的遠景”，公共管理科學的前進與發(fā)展，也是由公共管理方法論推動的。探究公共管理方法論的內容，主要包括公共管理方法論的涵義和特征、公共管理方法論的內容以及公共管理方法論的功能等組成部分。首先，根據辯證唯物主義的觀點，公共管理方法論是指普遍適用于公共管理科學并起指導作用的原則、理論、方法和手段的總和。公共管理方法論的基本特征是規(guī)范性、系統(tǒng)性以及工具性。其次，根據公共管理方法論的內涵，可知其主要包括根本性的公共管理方法和具體的公共管理方法。根本性的公共管理方法是指公共管理生活當中的唯物辯證法、歷史唯物主義方法等。而具體的公共管理方法則包括傳統(tǒng)的公共管理方法和現(xiàn)代公共管理方法，前者主要包括經濟手段、法律手段、行政手段、文化手段等類型，后者主要包括系統(tǒng)管理、信息管理、危機管理、權變管理、目標管理、網絡管理與績效管理等方法。此外，公共管理方法論的功能則是通過其認識與指導方面的作用來實現(xiàn)公共管理實踐生活與公共管理理論生活的價值。

(八)公共管理發(fā)展

公共管理發(fā)展論的主要任務是闡述公共管理發(fā)展的內涵、分析公共管理發(fā)展的動力、概述公共管理發(fā)展的方式、總結公共管理發(fā)展的規(guī)律等。首先，公共管理發(fā)展是指采用科學的公共管理方法與技術，健全公共管理體系，改善公共管理生活方式及公共管理主客體作用關系，優(yōu)化和創(chuàng)新公共管理發(fā)展模式，提高公共管理活動績效，以便更好地實現(xiàn)公共利益最大化的過程。其次，公共管理發(fā)展的動力主要來源于經濟社會的向前發(fā)展、生產力與生產關系的作用、社會組織的快速發(fā)展、公共管理理論的不斷成熟、公共管理方法與技術的不斷進步和公共管理知識的不斷更新等方面，要分析上述動力對公共管理發(fā)展的作用機制及其具體表現(xiàn)。再次，公共管理發(fā)展的方式主要包括傳統(tǒng)公共管理發(fā)展方式與現(xiàn)代公共管理發(fā)展方式，傳統(tǒng)公共管理發(fā)展方式注重公平與責任等的實現(xiàn)，而現(xiàn)代公共管理發(fā)展方式則側重技術與方法等的應用，要探究二者之間的內在邏輯關聯(lián)與傳承路徑。此外，公共管理發(fā)展的規(guī)律主要體現(xiàn)在公共管理始終以實現(xiàn)社會公共利益為目標、公共管理理論生活與公共管理實踐生活的對立統(tǒng)一、公共管理實踐生活中效率與公平的兼顧、公共管理理論生活的精細化趨勢等內容。

四、公共管理哲學的研究價值

公共管理哲學研究是從哲學高度探討公共管理理論生活領域與實踐生活領域的根本性、普遍性問題，無疑具有重要的理論價值和現(xiàn)實意義。

一是有助于推動公共管理學科的縱深發(fā)展。當前，國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化戰(zhàn)略的整體推進，為公共管理學科發(fā)展提供了重要的戰(zhàn)略機遇期。從學科發(fā)展現(xiàn)狀來看，雖然公共管理學科得到了長足發(fā)展，但“公共管理知識生產與實踐脫節(jié)、公共管理知識生產領域中重復建設現(xiàn)象嚴重、對外來知識和歷史知識消化能力不強”以及公共管理學科本土化理論薄弱等問題依然存在，產生上述問題的重要原因之一在于公共管理學科發(fā)展缺乏哲學思想的指導。正如“行政哲學至少能夠為公共行政學提供價值觀、方法論、思維方式等類別的知識基礎”，公共管理哲學也能夠為公共管理學提供價值觀、方法論、思維方式等方面的知識供給，尤其是可以通過公共管理知識的本土化構建，推動公共管理學的本土化發(fā)展。因而，必須建立起以馬克思主義實踐哲學為基礎的公共管理哲學來指導公共管理學科縱深發(fā)展，避免公共管理學科發(fā)展方向上出現(xiàn)片面性及逐外性、內容上出現(xiàn)過度零散化和研究方法上追求技藝性，從而為公共管理科學提供正確的世界觀、認識論、方法論、價值觀以及思維方式，推動公共管理學科的進一步發(fā)展。

二是有助于完善馬克思主義哲學研究的內容體系。馬克思主義哲學是不斷向前發(fā)展的正確世界觀與科學方法論。公共管理哲學的產生及發(fā)展受到馬克思主義哲學的重要指導，同時它也是馬克思主義哲學的組成部分。二十世紀末期至今，公共管理學科在我國得到了蓬勃發(fā)展，有效增進了公共管理理論研究的規(guī)范水平，有效指導了公共管理實踐活動的順利開展。而作為具有廣泛指導價值的馬克思主義哲學思想，無疑應當更加重視公共管理科學，對公共管理知識從哲學層面進行再概括、再分析、再抽象，這就誕生了公共管理哲學研究的又一重要職責。因此，開展公共管理哲學研究，不僅是充分發(fā)揮馬克思主義哲學指導公共管理科學發(fā)展功能的題中之義，也是公共管理哲學助推馬克思主義哲學不斷豐富和完善自身的職責所在。

三是有助于提高公共管理活動的自覺性和科學性?！盎貧w現(xiàn)實生活世界的哲學不僅要具有‘解釋世界’的功能，還應當承擔‘改造世界’的重任”，故公共管理哲學不僅要深入系統(tǒng)地解析公共管理生活的本質及其內在機制，而且要增強公共管理主體在公共管理活動中的自覺性，還要不斷指導公共管理活動以提升其科學性水平。當前，公共管理主體在公共管理活動中存在一定程度的盲從性，主要表現(xiàn)為公共管理實踐活動缺乏系統(tǒng)與戰(zhàn)略規(guī)劃、公共管理理論研究過度追求工具理性等問題。同時，公共管理活動本身也在一定范圍內存在脫離現(xiàn)實社會、過度追求經濟利益等弊病。因而，公共管理主體要努力學習和領會公共管理哲學的基本原理，充分發(fā)揮公共管理哲學的現(xiàn)實批評指導功能，有效運用公共管理規(guī)律及公共管理科學方法，逐步克服公共管理活動中的盲從現(xiàn)象，舍棄違背公共管理本質的不當行為，提高公共管理活動的自覺性和科學性，從而進一步改善公共管理實踐活動的質量，助推國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化建設。

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