淺析強(qiáng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)的治理實(shí)踐

摘要：鄉(xiāng)鎮(zhèn)作為我國(guó)行政管理體制序列中的基層組織，扮演著承上啟下的角色，承擔(dān)著城鎮(zhèn)化和新農(nóng)村建設(shè)的雙重責(zé)任。但現(xiàn)實(shí)中鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府存在著“權(quán)小、責(zé)大、能弱”的尷尬地位。特別是對(duì)于經(jīng)濟(jì)強(qiáng)鎮(zhèn)來(lái)說(shuō)，一般的鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制限制了其自身發(fā)展。目前，我國(guó)一些發(fā)達(dá)省份已經(jīng)開(kāi)始強(qiáng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)的試點(diǎn)。本文主要介紹和分析強(qiáng)鎮(zhèn)改革的治理實(shí)踐，希望能夠?yàn)猷l(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展提供新的視角。

關(guān)鍵詞：鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革；強(qiáng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)；試點(diǎn)改革；政府治理

中圖分類號(hào)：D630文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A文章編號(hào)：2095-4379-（2017）35-0095-02

作者簡(jiǎn)介：劉志琴（1993-），女，江西吉安人，武漢大學(xué)，2015級(jí)研究生，研究方向：當(dāng)代中國(guó)政治與政府。

一、問(wèn)題的提出

在中國(guó)現(xiàn)有的行政區(qū)劃概念中，主要是按照中央、省區(qū)、地市、縣市和鄉(xiāng)鎮(zhèn)這五級(jí)運(yùn)行。由于行政等級(jí)和行政權(quán)力是成正相關(guān)的，這也使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)被賦予的權(quán)力是最少的。然而在現(xiàn)實(shí)情況下，有些強(qiáng)鎮(zhèn)的經(jīng)濟(jì)總量遠(yuǎn)遠(yuǎn)的超過(guò)了中西部地區(qū)某些縣級(jí)市甚至于地級(jí)市；但是在現(xiàn)有的制度框架下，它們?nèi)匀皇菍儆阪?zhèn)級(jí)，所以不可避免的出現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)地位與政治地位之間的某種失衡，這會(huì)在不同程度上影響鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展。為了更好的消除強(qiáng)鎮(zhèn)發(fā)展的困惑和調(diào)動(dòng)其積極性，各地紛紛的進(jìn)行了改革。

（一）強(qiáng)鎮(zhèn)形成原因的探討

在正式討論強(qiáng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)試點(diǎn)問(wèn)題，我們必須要了解本文的主體對(duì)象——強(qiáng)鎮(zhèn)。首先這些鄉(xiāng)鎮(zhèn)大多都位于東南沿海地區(qū)，具有良好的區(qū)位條件；相對(duì)于中西部小城鎮(zhèn)來(lái)說(shuō)，它們具有良好的交通和信息資源。特別是廣東省的一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)，憑借著其優(yōu)越的地理位置，大力吸引外資。其次得益于國(guó)家行政區(qū)劃體制的改革。一方面國(guó)家實(shí)行撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)，整合資源，大大加強(qiáng)了這些強(qiáng)鎮(zhèn)的集聚效果。另一方面由于本身鎮(zhèn)行政地位的特殊性，諸如中山市和東莞市的鎮(zhèn)街。這些鎮(zhèn)街本來(lái)就是直接受地級(jí)市管轄，寬松的政策環(huán)境促進(jìn)了自身的發(fā)展。最后東部地區(qū)人多地少的現(xiàn)狀也客觀的促進(jìn)了當(dāng)?shù)鼐用裰鲃?dòng)脫離農(nóng)業(yè)生產(chǎn)而開(kāi)發(fā)出當(dāng)?shù)靥厣a(chǎn)業(yè)，這也彰顯了改革開(kāi)放初期農(nóng)民洗腳進(jìn)城的強(qiáng)烈愿望和基層創(chuàng)新推進(jìn)城市化建設(shè)。這些小城鎮(zhèn)都具備人口集中、產(chǎn)業(yè)集聚、要素集約等現(xiàn)代化小城市的共同特點(diǎn)。

（二）強(qiáng)鎮(zhèn)得以擴(kuò)權(quán)的歷史背景

1.鄉(xiāng)政體制

1978年我國(guó)農(nóng)村地區(qū)實(shí)行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，首先推動(dòng)改革的進(jìn)程，隨著生產(chǎn)方式的改變，長(zhǎng)期在農(nóng)村實(shí)行的人民公社制度也失去了經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)而走向了瓦解。1982年12月，憲法規(guī)定“鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)設(shè)立人民代表大會(huì)和人民政府”；1983年10月，國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于政社分開(kāi)建立鄉(xiāng)政府的通知》，要求盡快在各鄉(xiāng)鎮(zhèn)建立鄉(xiāng)政府；1985年，鄉(xiāng)鎮(zhèn)代替人民公社執(zhí)行基層政權(quán)的基本職能，這也標(biāo)志著我國(guó)建立了鄉(xiāng)政體制。

2.撤并鄉(xiāng)鎮(zhèn)

1998年10月，在精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)，減輕財(cái)政負(fù)擔(dān)的大背景下，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)紛紛開(kāi)展撤并工作。2002年的農(nóng)村稅費(fèi)改革也進(jìn)一步加速了鄉(xiāng)鎮(zhèn)撤并的步伐。到2003年底，大部分身份的撤并工作基本完成。2004年，隨著中央《關(guān)于促進(jìn)農(nóng)民增加收入若干政策的意見(jiàn)》的出臺(tái)，又一次強(qiáng)化了撤并鄉(xiāng)鎮(zhèn)的改革浪潮。經(jīng)過(guò)多輪的鄉(xiāng)鎮(zhèn)撤并，鄉(xiāng)鎮(zhèn)呈現(xiàn)出少而精的特點(diǎn)，資源的整合有利于規(guī)模經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。但也存在著一些政府辦事效率低下的問(wèn)題。

可見(jiàn)我國(guó)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革歷程沒(méi)有完成時(shí)，還在進(jìn)行時(shí)，而且希望也不能完全寄托在鄉(xiāng)鎮(zhèn)撤并。我國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的數(shù)量頗多，具有復(fù)雜性和多樣性，必須要具體問(wèn)題具體分析。所以說(shuō)我國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制還在繼續(xù)探索階段，而強(qiáng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)就是在這樣的一個(gè)社會(huì)背景自下而上發(fā)生的。浙江、江蘇、廣東等地方都在試點(diǎn)開(kāi)展“強(qiáng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)”。中央也在這一過(guò)程中，陸續(xù)出臺(tái)相關(guān)文件政策，以此來(lái)實(shí)現(xiàn)對(duì)這一改革的指導(dǎo)和支持。

二、強(qiáng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)的核心內(nèi)容

（一）下放財(cái)權(quán)

1994年我國(guó)實(shí)行分稅制改革，因?yàn)猷l(xiāng)鎮(zhèn)處于行政序列的底層，因此財(cái)權(quán)的空間也最??；特別在實(shí)行鄉(xiāng)財(cái)縣管的背景下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的財(cái)權(quán)自主權(quán)也逐漸被壓縮，造成了基層財(cái)權(quán)沒(méi)有實(shí)現(xiàn)屬地化支配，一級(jí)政府一級(jí)財(cái)權(quán)也沒(méi)有完全落實(shí)。因此長(zhǎng)期以來(lái)，圍繞著鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府管理比較突出的問(wèn)題就是財(cái)權(quán)與事權(quán)不相匹配，準(zhǔn)確來(lái)說(shuō)是財(cái)權(quán)小于事權(quán)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府無(wú)力提供高質(zhì)量的教育、衛(wèi)生等公共服務(wù)，改善民生能力非常有限，十分影響其職能的實(shí)現(xiàn)。而財(cái)權(quán)的擴(kuò)大，意味著鄉(xiāng)鎮(zhèn)自身掌握更多的可支配資金，而相對(duì)應(yīng)的也能轉(zhuǎn)移到基礎(chǔ)設(shè)施等民生建設(shè)。所以說(shuō)財(cái)權(quán)是強(qiáng)鎮(zhèn)在擴(kuò)權(quán)的過(guò)程中必須會(huì)涉及的重要事項(xiàng)。財(cái)權(quán)下放能夠使得各鎮(zhèn)享有更高的自由度，以此獲得更大的發(fā)展空間。

（二）明確事權(quán)

我國(guó)現(xiàn)有法律規(guī)定，行政審批、執(zhí)法與規(guī)劃等權(quán)限是歸屬于縣級(jí)及以上政府，因此作為基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是不具備這些權(quán)力的。而在現(xiàn)實(shí)操作層面，由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的發(fā)展，迫切要求政府提供便捷的行政審批通道。特別對(duì)于經(jīng)濟(jì)實(shí)力雄厚的鄉(xiāng)鎮(zhèn)來(lái)說(shuō)，現(xiàn)有經(jīng)濟(jì)社會(huì)管理框架已經(jīng)無(wú)法容納其發(fā)展的良好趨勢(shì)，以致于形成了“小馬拉大車”的困境。為了進(jìn)一步拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，迫切要求簡(jiǎn)化行政審批手續(xù)和完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的綜合職能。在試點(diǎn)的強(qiáng)鎮(zhèn)中，擴(kuò)權(quán)主要是根據(jù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的實(shí)際經(jīng)濟(jì)總量，賦予與之相匹配的行政管理權(quán)，把主要涉及城市建設(shè)和管理的部分縣級(jí)權(quán)限通過(guò)授權(quán)、委托和直接下放等方式轉(zhuǎn)移到鄉(xiāng)鎮(zhèn)。①

三、強(qiáng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)的試點(diǎn)改革強(qiáng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)的本質(zhì)就是各地為了改變強(qiáng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)和政治地位不均衡的狀態(tài)，以更好地推動(dòng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的發(fā)展。從目前強(qiáng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)改革的實(shí)踐來(lái)看，都是屬于自上而下的試點(diǎn)改革，即為了更好的評(píng)估成本，基本上都是采取地方試點(diǎn)，然后反饋到中央政府，最后由中央政府根據(jù)具體情況決定是否要進(jìn)行大力推廣或是繼續(xù)進(jìn)行局部性的試點(diǎn)。但由于各地具體情況的不同，試點(diǎn)實(shí)踐中也會(huì)呈現(xiàn)差異性。

（一）溫州型的“鎮(zhèn)級(jí)市”

目前我國(guó)的行政區(qū)劃中，鎮(zhèn)一級(jí)是不存在“市”的，因此溫州推出的“鎮(zhèn)級(jí)市”并沒(méi)有提高其鄉(xiāng)鎮(zhèn)在行政區(qū)劃序列上的政治地位，而只是從經(jīng)濟(jì)上增加其部分權(quán)限。正如溫州市委書記邵占維指出的那樣，“這個(gè)“市”不是我們通常所說(shuō)的地級(jí)市或縣級(jí)市，而只是現(xiàn)代化城市中經(jīng)濟(jì)概念下的“市”。建設(shè)“鎮(zhèn)級(jí)市”可以為鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展提供一體化的經(jīng)濟(jì)通道，盡快把鄉(xiāng)村打造成小城市，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村和城市的接軌。”②因此溫州的主要做法是要強(qiáng)鎮(zhèn)打造成“鎮(zhèn)級(jí)城市”，按照城市的管理標(biāo)準(zhǔn)來(lái)建設(shè)強(qiáng)鎮(zhèn)，而重點(diǎn)并不在于改變它們的行政級(jí)別。所以說(shuō)溫州市的改革主要是將一部分屬于上級(jí)部門的社會(huì)經(jīng)濟(jì)管理權(quán)直接轉(zhuǎn)移給了鄉(xiāng)鎮(zhèn)。③

（二）紹興縣的強(qiáng)鎮(zhèn)改革

為了督促試點(diǎn)鎮(zhèn)盡快實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展轉(zhuǎn)型，成為城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展的示范點(diǎn)，紹興縣委、縣政府與各試點(diǎn)鎮(zhèn)簽訂“軍令狀”。一方面紹興縣把部分權(quán)限下放到試點(diǎn)鎮(zhèn)，試點(diǎn)鎮(zhèn)建立統(tǒng)一辦事大廳，各個(gè)職能分窗口辦公；行政審批手續(xù)實(shí)行“一條龍服務(wù)”，解決了公眾來(lái)回奔波的難題，公眾的滿意度和幸福感大大提升。另一方面，縣相關(guān)職能部門采用“委托授權(quán)”的形式，試點(diǎn)鎮(zhèn)由此獲得了對(duì)于開(kāi)發(fā)區(qū)管理和審批的權(quán)力，但最后為了貫徹對(duì)于權(quán)力的監(jiān)督和雙重保障，要將這些審批事項(xiàng)進(jìn)行備案審查。從實(shí)際結(jié)果看，通過(guò)委托授權(quán)，很好的解決了之前縣級(jí)機(jī)關(guān)對(duì)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理不足的問(wèn)題。

（三）順德區(qū)的簡(jiǎn)政強(qiáng)鎮(zhèn)

容桂街道是鄉(xiāng)鎮(zhèn)撤并的產(chǎn)物，后又撤鎮(zhèn)建區(qū)。2003年，由于順德行政區(qū)劃的改變，而位于順德市的容桂區(qū)也相應(yīng)的發(fā)生了變化而轉(zhuǎn)變?yōu)槿莨鸾值馈?009年11月，“簡(jiǎn)政強(qiáng)鎮(zhèn)”正式啟動(dòng)，容桂街道作為當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)強(qiáng)鎮(zhèn)被選為試點(diǎn)鎮(zhèn)進(jìn)行改革。在實(shí)行“簡(jiǎn)政放權(quán)”的過(guò)程中，容桂街道一方面繼續(xù)貫徹落實(shí)順德大部制改革的要求，將黨政部門整合成若干個(gè)大部；為了保證管理權(quán)限的順利實(shí)施，這些大部機(jī)構(gòu)的主要領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)由街道黨工委副書記、黨工委委員和辦事處副主任兼任；并且街道的黨工委書記等正職都是按照副處級(jí)領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的干部配置，這樣可以使得管理職能真正落實(shí)到位。在另一方面通過(guò)培養(yǎng)社會(huì)組織和市場(chǎng)中介，其中主要包括商會(huì)、慈善會(huì)以及福利會(huì)等，最后向其購(gòu)買社會(huì)管理服務(wù)。通過(guò)引入市場(chǎng)和社會(huì)組織力量，發(fā)動(dòng)多元力量共同參與到社會(huì)公共管理工作中來(lái)，充分踐行了治理理論，也體現(xiàn)了公共服務(wù)型政府的發(fā)展方向。

四、小結(jié)與討論

為了推動(dòng)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展，當(dāng)?shù)卣e極轉(zhuǎn)變行政方式，簡(jiǎn)化行政審批手續(xù)，提供“一條龍服務(wù)”，實(shí)現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)社會(huì)管理權(quán)限和自身經(jīng)濟(jì)實(shí)力相匹配的模式。但在試點(diǎn)過(guò)程中，更多體現(xiàn)的是行政性分權(quán)，暴露了權(quán)力下放的合法性問(wèn)題，缺乏相應(yīng)的法律依據(jù)。另一方面，由于沒(méi)有明確的成文規(guī)定，行政分權(quán)較多的體現(xiàn)上級(jí)意志，使得在改革的過(guò)程中容易出現(xiàn)權(quán)、責(zé)、利下放和配置不統(tǒng)一和反復(fù)等問(wèn)題。因此，在強(qiáng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)過(guò)程中，必須要推進(jìn)行政性分權(quán)向法治性分權(quán)的轉(zhuǎn)變，確保穩(wěn)妥有序的推動(dòng)改革?？偟膩?lái)說(shuō)，在具體實(shí)踐中，選擇哪個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)進(jìn)行試點(diǎn)、具體下放哪些權(quán)力以及下放到哪些程度等問(wèn)題都是地方政府必須考慮的重點(diǎn)問(wèn)題。要在保證改革方向的前提下，按照自身實(shí)際情況選擇相適合的發(fā)展路徑。

[注釋]

①徐繼敏，楊丹.我國(guó)“擴(kuò)權(quán)強(qiáng)鎮(zhèn)”改革的法學(xué)分析[J].理論與改革，2014（2）：76-78.

②張和平.溫州“鎮(zhèn)級(jí)市”是啥樣的市？——“小馬拉大車”經(jīng)濟(jì)強(qiáng)鎮(zhèn)遭遇成長(zhǎng)的煩惱[J].半月談，2010（10）.

③張紅日.浙江擴(kuò)權(quán)強(qiáng)鎮(zhèn)改革的背景、實(shí)踐與政策建議[J].政策瞭望，2009（7）：27.

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