金融危機(jī)后我國金融監(jiān)管模式選擇

李哲佩

當(dāng)前經(jīng)濟(jì)環(huán)境下，金融體系的有效運(yùn)行是一國經(jīng)濟(jì)安全、平穩(wěn)、協(xié)調(diào)運(yùn)行的基礎(chǔ)，而金融監(jiān)管模式的構(gòu)建與完善是金融體系正常運(yùn)行的內(nèi)在要求。從監(jiān)管的有效性來看，一國的監(jiān)管體制，應(yīng)該與該國金融經(jīng)營體制相適應(yīng)。然而，2008年金融危機(jī)的爆發(fā)，全球范圍內(nèi)金融業(yè)遭受重創(chuàng)，也體現(xiàn)了宏觀審慎的缺失和金融監(jiān)管機(jī)制的不完善，無法對系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行有效的防范[1]。

金融危機(jī)發(fā)生其中很重要的一個(gè)原因，是金融的監(jiān)管無法適應(yīng)金融業(yè)的迅猛發(fā)展。在我國，金融企業(yè)混業(yè)經(jīng)營趨勢明顯，分業(yè)監(jiān)管的監(jiān)管模式的實(shí)施會使一個(gè)企業(yè)同時(shí)受到多個(gè)監(jiān)管部門監(jiān)管，由于其監(jiān)管結(jié)構(gòu)復(fù)雜，分工不明確，最終導(dǎo)致金融監(jiān)管無法匹配企業(yè)所面臨的金融風(fēng)險(xiǎn)，甚至出現(xiàn)“監(jiān)管真空”的現(xiàn)象，系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)增加[2]。

1.國際間金融監(jiān)管模式的比較

世界各國的金融監(jiān)管模式各有特色，其中監(jiān)管模式可以分為三類：（1）混業(yè)監(jiān)管，由單一的全能機(jī)構(gòu)來進(jìn)行統(tǒng)一監(jiān)管，比如像意大利銀行、比利時(shí)銀行、荷蘭銀行、日本監(jiān)督廳、英國金融服務(wù)局等。（2）建立協(xié)調(diào)制下的分業(yè)監(jiān)管，各監(jiān)管機(jī)構(gòu)既分工負(fù)責(zé)，又協(xié)調(diào)配合，共同組成一個(gè)國家的金融監(jiān)管組織體制，實(shí)現(xiàn)綜合性監(jiān)管。（3）多重機(jī)構(gòu)分業(yè)監(jiān)管，通常由兩個(gè)或兩個(gè)以上的多重監(jiān)管機(jī)構(gòu)分別對金融機(jī)構(gòu)按照業(yè)務(wù)類型進(jìn)行監(jiān)管，比如美國的“雙線多頭”“傘”式監(jiān)管[3]。

1.1 多重機(jī)構(gòu)，分業(yè)監(jiān)管—美國

1999年，美國通過了 《金融服務(wù)現(xiàn)代化法案》，結(jié)束了美國商業(yè)銀行、證券公司、保險(xiǎn)公司分業(yè)經(jīng)營模式，正式實(shí)施混業(yè)經(jīng)營。同時(shí)，為了保證經(jīng)營體制和監(jiān)管模式的一致性，該法案也對金融監(jiān)管模式進(jìn)行改革。(1)銀行的監(jiān)管。聯(lián)邦儲備體系(FED)、貨幣監(jiān)理署(OCC)、聯(lián)邦存款保險(xiǎn)公司(FDIC)三大聯(lián)邦機(jī)構(gòu)和分設(shè)在50個(gè)州的銀行廳共同實(shí)施對銀行業(yè)的監(jiān)管，即任何一家美國銀行均受兩家或兩家以上的監(jiān)管機(jī)構(gòu)的監(jiān)管。(2)非銀行金融機(jī)構(gòu)的監(jiān)管。根據(jù)分業(yè)原則，保險(xiǎn)、證券、基金、期貨等非銀行金融機(jī)構(gòu)分別由證券監(jiān)督委員會 (SEC)、聯(lián)邦保險(xiǎn)署 (SIC)及期貨交易委員會(CFFC)監(jiān)管。(3)金融創(chuàng)新產(chǎn)品的監(jiān)管。法案規(guī)定由聯(lián)邦儲備體系負(fù)責(zé)創(chuàng)新金融產(chǎn)品的審定，證券交易委員會負(fù)責(zé)創(chuàng)新證券產(chǎn)品的審定，聯(lián)邦存款保險(xiǎn)公司負(fù)責(zé)創(chuàng)新保險(xiǎn)產(chǎn)品的審定[4]。金融危機(jī)后，在保持原有金融監(jiān)管格局上，進(jìn)行了一系列金融監(jiān)管改革，其中包括設(shè)立金融服務(wù)監(jiān)管委員會，加強(qiáng)各個(gè)監(jiān)管部門之間的合作，加強(qiáng)對創(chuàng)新金融產(chǎn)品的監(jiān)管等以提高對系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的監(jiān)管。

1.2 單一全能機(jī)構(gòu)，混業(yè)監(jiān)管—英國

英國作為世界上第一個(gè)統(tǒng)一監(jiān)管的國家，1977年由英格蘭銀行監(jiān)管部、證券與投資管理理事會合并成立金融服務(wù)監(jiān)管局（FSA）。在2000年6月，英國通過了《金融服務(wù)與市場法》(FSMA)，該法案規(guī)定了FSA作為英國惟一的、獨(dú)立的、對金融業(yè)實(shí)行統(tǒng)一監(jiān)管的執(zhí)法機(jī)構(gòu)。FSA下設(shè)大金融集團(tuán)處、吸收存款處、保險(xiǎn)公司處、投資公司處、市場與交易所處。根據(jù)FSMA規(guī)定，F(xiàn)SA集對商業(yè)銀行、投資銀行、證券經(jīng)紀(jì)、資產(chǎn)管理、期貨、保險(xiǎn)、信托、租賃等各種金融監(jiān)管功能于一身，對英國境內(nèi)所有從事銀行及非銀行金融業(yè)務(wù)的金融機(jī)構(gòu)實(shí)行統(tǒng)一監(jiān)管。英國統(tǒng)一監(jiān)管的模式，節(jié)約了人力和技術(shù)投入的同時(shí)，還通過共享監(jiān)管信息，降低了監(jiān)管成本，實(shí)現(xiàn)規(guī)模效應(yīng)。

1.3 分業(yè)監(jiān)管模式—中國

1984至1993年間，中國人民銀行同時(shí)擔(dān)任貨幣政策和金融行業(yè)監(jiān)管。此后，隨著我國金融業(yè)的不斷發(fā)展、證券業(yè)和保險(xiǎn)業(yè)的不斷擴(kuò)大，國家陸續(xù)頒布了《商業(yè)銀行法》《保險(xiǎn)法》《證券法》以及《信托法》等一系列法律，確立了我國金融行業(yè)分業(yè)經(jīng)營的模式[5]。同時(shí)，為了引導(dǎo)金融市場健康、穩(wěn)定、規(guī)范地發(fā)展，我國在1998年開始，證券業(yè)監(jiān)管和保險(xiǎn)業(yè)的監(jiān)管從中國人民銀行統(tǒng)一監(jiān)管中分離出來，分別由中國證券監(jiān)督管理委員會和中國保險(xiǎn)監(jiān)督管理委員會負(fù)責(zé)，形成了由中國人民銀行、證監(jiān)會和保監(jiān)會三家分業(yè)監(jiān)管的格局。2003年，中國銀行監(jiān)督管理委員會正式組建，接管了中國人民銀行的銀行監(jiān)管職能，由此我國正式確立了分業(yè)監(jiān)管、“一行三會”分工的金融監(jiān)管體制[6]。

2.我國現(xiàn)有監(jiān)管模式面臨的問題

我國現(xiàn)實(shí)行的“一行三會”的金融監(jiān)管模式在我國已經(jīng)實(shí)行14年，通過對各類不同的金融行業(yè)進(jìn)行專業(yè)化分業(yè)管理，為我國的金融發(fā)展和穩(wěn)定做出了巨大貢獻(xiàn)[7]。

（1）分業(yè)經(jīng)營的監(jiān)管模式無法適應(yīng)混業(yè)的經(jīng)營模式。如今，不同類別的金融機(jī)構(gòu)之間的競爭不斷增加，混業(yè)的經(jīng)營模式已經(jīng)成為全球金融的主流。銀行在從事傳統(tǒng)的借貸業(yè)務(wù)的同時(shí)，業(yè)務(wù)領(lǐng)域也不斷擴(kuò)張，包括從事資產(chǎn)證券化、衍生品交易和證券承銷等業(yè)務(wù)[8]。在我國，金融企業(yè)從事不同的金融業(yè)務(wù)的現(xiàn)象同樣也十分普遍，在混業(yè)經(jīng)營的模式下，一方面，單個(gè)金融集團(tuán)從事多領(lǐng)域的金融業(yè)務(wù)使其可能同時(shí)受到多個(gè)金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)共同管理；另一方面，銀行、券商、保險(xiǎn)、信托等金融機(jī)構(gòu)之間密切合作加強(qiáng)，使得在混業(yè)經(jīng)營模式下的金融結(jié)構(gòu)愈發(fā)復(fù)雜，業(yè)務(wù)邊界逐漸模糊，導(dǎo)致監(jiān)管部門間業(yè)務(wù)出現(xiàn)交集，甚至盲區(qū)，最終導(dǎo)致金融市場上系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)大大提高[9]。

（2）金融創(chuàng)新使得分業(yè)管理效率低下，甚至出現(xiàn)監(jiān)管真空。在分業(yè)監(jiān)管體制下，“監(jiān)管效率低下”“監(jiān)管真空”等現(xiàn)象不斷出現(xiàn)。比如，金融衍生產(chǎn)品市場和互聯(lián)網(wǎng)市場上存在監(jiān)管漏洞，比如美國次貸危機(jī)的爆發(fā)就是金融衍生品的設(shè)計(jì)和交易上的監(jiān)管不完善引起的。劉仁伍（2012）指出，金融衍生產(chǎn)品近些年來在我國迅速發(fā)展，但是中國“一行三會”的監(jiān)管模式很難對金融創(chuàng)新進(jìn)行有效地監(jiān)管。中國人民銀行、保監(jiān)會、證監(jiān)會、銀監(jiān)會等多個(gè)金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)及分支機(jī)構(gòu)對金融衍生產(chǎn)品進(jìn)行分業(yè)監(jiān)管，但各監(jiān)管機(jī)構(gòu)之間缺乏統(tǒng)一的協(xié)調(diào)機(jī)制。劉勝軍（2016）強(qiáng)調(diào)，在機(jī)構(gòu)監(jiān)管模式（分業(yè)監(jiān)管）下，混業(yè)經(jīng)營和金融創(chuàng)新的出現(xiàn)使得金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)手足無措，勢必導(dǎo)致監(jiān)管盲區(qū)，各個(gè)監(jiān)管部門之間還可能相互推諉監(jiān)管責(zé)任。但目前，我國在一行三會的體系之上并沒有一個(gè)統(tǒng)一的部門或者新的部門來負(fù)責(zé)混業(yè)經(jīng)營金融監(jiān)管和金融創(chuàng)新監(jiān)管，無法做到防范交叉性和系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)積累。

（3）聯(lián)席會議制度的缺乏，缺乏對綜合性系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的監(jiān)管[10]。金融系統(tǒng)正常穩(wěn)定地運(yùn)行，伴隨著大量的信息和數(shù)據(jù)的產(chǎn)生、傳遞和處理。為降低金融市場的系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)，金融監(jiān)管部門應(yīng)充分掌握市場信息，進(jìn)行金融監(jiān)管，防范系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)。但是，中國人民銀行與三大監(jiān)管部門之間存在信息不對稱的問題，缺乏信息共享平臺。央行機(jī)構(gòu)掌握完備的貨幣政策和不完備的監(jiān)管信息；而監(jiān)管機(jī)構(gòu)掌握完備的監(jiān)管信息和不完備的貨幣信息[11]，這就使得各個(gè)金融機(jī)構(gòu)在制定監(jiān)管政策的時(shí)候，僅考慮其監(jiān)管權(quán)所屬領(lǐng)域的風(fēng)險(xiǎn)和問題，而缺乏對金融市場中風(fēng)險(xiǎn)的綜合性考量。盡管我國設(shè)立了金融監(jiān)管聯(lián)席監(jiān)管體制，一定程度上可以促進(jìn)信息分享，但聯(lián)席會議不刻制印章不正式行文，不改變現(xiàn)行金融監(jiān)管體制，不替代、不削弱有關(guān)部門現(xiàn)行職責(zé)分工，不替代國務(wù)院決策的特點(diǎn)，導(dǎo)致其對監(jiān)管層面的實(shí)際操作沒有直接管轄權(quán)，不具有強(qiáng)制力和決策性質(zhì)。

3.對我國金融監(jiān)管改革的政策建議

當(dāng)前混業(yè)經(jīng)營以及金融創(chuàng)新產(chǎn)品使我國現(xiàn)行的“一行三會”的監(jiān)管模式捉襟見肘。眾多學(xué)者如王子立、羅瑩(2011)和黃金瑞(2011)認(rèn)為最終建立統(tǒng)一綜合的監(jiān)管體制是我國金融監(jiān)管的必由之路。這個(gè)監(jiān)管體制的建立能夠明確各個(gè)監(jiān)管主體之間的責(zé)任，而金融監(jiān)管體制的改革也應(yīng)采取“漸進(jìn)過渡”的方式進(jìn)行推進(jìn)。

（1）加強(qiáng)監(jiān)管機(jī)構(gòu)之間的協(xié)調(diào)，使之由機(jī)構(gòu)性監(jiān)管向功能性監(jiān)管轉(zhuǎn)變[12]。“一行三會”在我國實(shí)行10多年來，積累了很多經(jīng)驗(yàn)，同時(shí)形成了較為成熟的監(jiān)管模式。為解決我國監(jiān)管方面所面臨的問題，貿(mào)然提出一個(gè)全新的監(jiān)管模式是十分不成熟的。因此，在保持“一行三會”的監(jiān)管模式下，可建立一套金融監(jiān)管協(xié)調(diào)機(jī)制[13]，即由中國人民銀行、銀監(jiān)會、保監(jiān)會、證監(jiān)會共同參與的監(jiān)管協(xié)調(diào)會議制度。增強(qiáng)各個(gè)監(jiān)管部門之間的協(xié)調(diào)，明確各機(jī)構(gòu)之間的責(zé)任，減少因監(jiān)管業(yè)務(wù)邊界模糊而導(dǎo)致的重復(fù)監(jiān)管、真空監(jiān)管等問題，提高監(jiān)管效率。同時(shí)，下設(shè)信息中心，建立監(jiān)管數(shù)據(jù)庫，收集匯總各方監(jiān)管信息，形成監(jiān)管信息共享[14]。此外，還應(yīng)該加強(qiáng)與國外監(jiān)管當(dāng)局的聯(lián)系，實(shí)現(xiàn)對跨國金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行有效監(jiān)管。

（2）完善金融市場的法律法規(guī)體系。把金融監(jiān)管比做一個(gè)金字塔，而在金字塔的頂端是一個(gè)國家的監(jiān)管模式。監(jiān)管模式體現(xiàn)著一個(gè)國家法律法規(guī)的完備同時(shí)，一套行之有效的法律法規(guī)和監(jiān)管制度又能夠成為監(jiān)管部門正常運(yùn)行的保證。在我國相關(guān)法律不完善、定義不明晰甚至一些業(yè)務(wù)不在法律范圍之內(nèi)[15]，而金融產(chǎn)品業(yè)務(wù)交叉、跨行業(yè)的這些特征會進(jìn)一步放大問題，導(dǎo)致金融風(fēng)險(xiǎn)加劇。因此，制定可行有效的法律法規(guī)和行業(yè)準(zhǔn)則，使監(jiān)管部門有法可依，也是我國金融監(jiān)管改革的重中之重。

（3）加強(qiáng)監(jiān)管人才培養(yǎng)，提高監(jiān)管水平。面對金融創(chuàng)新的熱潮，監(jiān)管部門只有真正了解金融創(chuàng)新產(chǎn)品和潛在風(fēng)險(xiǎn)，才能建立一系列監(jiān)管制度，防范金融風(fēng)險(xiǎn)。因此，監(jiān)管部門可以在監(jiān)管系統(tǒng)內(nèi)建立競爭的監(jiān)管機(jī)制，制定實(shí)施監(jiān)管任職資格科學(xué)的衡量考核辦法，同時(shí)進(jìn)行金融監(jiān)管知識培訓(xùn)，提升監(jiān)管人員的專業(yè)化水平，培養(yǎng)一批熟悉證券、銀行、保險(xiǎn)等業(yè)務(wù)的高級復(fù)合型人才。

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