我國教師問責(zé)機(jī)制的解構(gòu)與重構(gòu)

胡洪彬

（浙江財(cái)經(jīng)大學(xué)馬克思主義學(xué)院，浙江杭州 310018）

十八大以來，黨中央在推進(jìn)我國教育事業(yè)發(fā)展中，突出了強(qiáng)化教師主體責(zé)任的重要性，習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)，教師要做學(xué)生“錘煉品格”“學(xué)習(xí)知識(shí)”“創(chuàng)新思維”和“奉獻(xiàn)祖國”的“引路人”。［1］“四個(gè)引路人”的提出，直接指明了教師責(zé)任和使命之重大。正所謂百年大計(jì)，教育為本，教育大計(jì)，教師為本，要推進(jìn)我國教育事業(yè)的科學(xué)發(fā)展，國家教育行政部門和學(xué)校都必須把教師責(zé)任體系的建構(gòu)擺在突出位置上。筆者認(rèn)為，教師責(zé)任的建構(gòu)和實(shí)現(xiàn)既需要廣大教師的自覺認(rèn)知，同時(shí)也有賴于形成一套科學(xué)的問責(zé)機(jī)制加以規(guī)范引導(dǎo)?？茖W(xué)的問責(zé)機(jī)制不僅有助于教師明確自身行為的準(zhǔn)則和邊界，以在“可為”“不可為”間做出正確抉擇，同時(shí)也能激勵(lì)其在職業(yè)化和專業(yè)化的道路上實(shí)現(xiàn)更快成長。本文論證了教師問責(zé)機(jī)制的建構(gòu)依據(jù)和體系框架，闡釋了我國教師問責(zé)機(jī)制的重構(gòu)路徑，以期為新時(shí)代我國教育治理能力的提升提供借鑒。

一、教師問責(zé)機(jī)制的基本界定和建構(gòu)依據(jù)

（一）教師問責(zé)機(jī)制的基本界定

問責(zé)（Accountability），在英文中原意為“賬目”“記述”和“算賬”，后引申出“報(bào)告”“說明”等意。對(duì)此，《牛津英語詞典》將“問責(zé)”闡釋為“負(fù)責(zé)任的一種狀態(tài)”及“進(jìn)行說明與解釋的責(zé)任”。而“問責(zé)機(jī)制”（Accountability System）則是伴隨現(xiàn)代公共責(zé)任體系的發(fā)展而逐漸走入公眾視野的，如Sinclair（1995）就將問責(zé)機(jī)制界定為公眾要求相關(guān)主體“對(duì)其行為作出解釋，以更好地履行其責(zé)任的一種運(yùn)作體系。”［2］而 Munro（1996）等學(xué)者則認(rèn)為，問責(zé)機(jī)制是“對(duì)自身承擔(dān)的責(zé)任提供報(bào)告或核算的義務(wù)”。［3］在現(xiàn)代漢語體系中，問責(zé)的概念除了強(qiáng)調(diào)責(zé)任意識(shí)外，很大程度上內(nèi)蘊(yùn)了責(zé)任追究的“強(qiáng)制”之意，如一些學(xué)者將問責(zé)界定為要求“追究相關(guān)主體責(zé)任的行為和過程”，而問責(zé)機(jī)制也被定義為“問責(zé)主體要求問責(zé)對(duì)象承擔(dān)否定性后果的責(zé)任追究制度”。［4］由此筆者認(rèn)為，所謂教師問責(zé)機(jī)制，即教師在教學(xué)科研和社會(huì)服務(wù)中，向相關(guān)問責(zé)主體就自身職責(zé)情況作出解釋與說明，以明確責(zé)任歸屬，勇于承擔(dān)責(zé)任，并對(duì)責(zé)任缺失行為作出追究的一種制度規(guī)范體系。

（二）我國教師問責(zé)機(jī)制建構(gòu)的內(nèi)在依據(jù)

1.理論依據(jù)：從源于委托代理到教育善治化的實(shí)現(xiàn)

從歷史上看，現(xiàn)代問責(zé)機(jī)制的誕生最早可追溯至1970年代后的新公共管理運(yùn)動(dòng)，新公共管理理論主張以公眾為核心改革政府管理體制，在其看來，政府同公眾是一種委托代理關(guān)系，政府作為公共事務(wù)的代理人不僅要著力提升公共服務(wù)績效，也要接受公眾監(jiān)督和質(zhì)詢，如果政府未能履行職責(zé)，則公眾有權(quán)促其承擔(dān)責(zé)任。這一理論構(gòu)成了現(xiàn)代問責(zé)機(jī)制的理念根基。教育治理作為國家治理體系的重要成分，其運(yùn)作過程同樣存在委托代理關(guān)系，且其很大程度上是以教師為核心展開的。一方面，國家教育行政部門和學(xué)校作為領(lǐng)導(dǎo)主體賦予了教師執(zhí)教權(quán)，其希望通過教師提升教育質(zhì)量，推進(jìn)學(xué)校提升社會(huì)經(jīng)濟(jì)效益，另一方面，學(xué)生和家長作為教育服務(wù)對(duì)象，其支出教育成本后同樣對(duì)教師行為存在期盼性，客觀上也存在委托教師提供良好教育成果的內(nèi)在關(guān)聯(lián)性，也即教師在某種程度上成為了教育行政部門、學(xué)校、學(xué)生和家長等多重委托主體事實(shí)上的“代理人”，由此而言，教師問責(zé)機(jī)制的建構(gòu)就不僅是國家教育治理主體的內(nèi)在職責(zé)，同時(shí)也為教師責(zé)任的落實(shí)提供了應(yīng)然根基。

如果將委托代理理論視為教師問責(zé)機(jī)制建構(gòu)的內(nèi)在依據(jù)，則善治理論就在國家與社會(huì)的層面上作出了更為精確地論證。善治即“公共利益的最大化”的治理模式，內(nèi)含了透明性、合法性、責(zé)任和回應(yīng)等多重要素。法國政治學(xué)家Marie-Claude Smouts（1998）就認(rèn)為，善治即治理過程的“公開透明”和“責(zé)任性的建構(gòu)”，彰顯的是“法治、公正與有效”的價(jià)值理念。［5］可見，善治的要素特征不僅構(gòu)成了公共治理的價(jià)值訴求，同時(shí)也為現(xiàn)代教育治理提供了科學(xué)指向。正如褚宏啟指出的，教育善治是教育治理的“終極目標(biāo)”，為克服“教育秩序混亂”和“效率損失”提供了根本手段。［6］實(shí)現(xiàn)教育善治，教師是不可或缺的責(zé)任主體，教師上要維護(hù)國家權(quán)威，下要為人師表，其可謂構(gòu)成了國家與社會(huì)建構(gòu)教育關(guān)聯(lián)的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。這決定了要化解教育“失靈”問題，則有效嵌入教師問責(zé)機(jī)制是不二選擇。教師問責(zé)以教師責(zé)任明晰為基本前提，其運(yùn)行過程以問責(zé)程序的法治化、透明化為基本條件，并對(duì)教育對(duì)象的參與訴求作出回應(yīng)，顯然這些同教育善治都是不謀而合的，也即教師問責(zé)機(jī)制的建構(gòu)構(gòu)成了教育善治化的制度性根基。

2.制度依據(jù)：從彰顯國家政策到教育法規(guī)的具體化

教師作為知識(shí)傳遞者，必然要通過自身教學(xué)對(duì)教育對(duì)象施加“強(qiáng)制性”影響，這決定了教師行為同樣具備內(nèi)在的“權(quán)力性”。Cothran（1991）等學(xué)者認(rèn)為，“教師權(quán)力”源于教師的“學(xué)識(shí)與專長”，“貫穿于教育教學(xué)過程”。［7］從這個(gè)角度看，建構(gòu)教師問責(zé)機(jī)制就構(gòu)成了對(duì)規(guī)范教師權(quán)力運(yùn)行的積極“回應(yīng)”，這同當(dāng)下國家治理中強(qiáng)調(diào)的“權(quán)責(zé)對(duì)等”理念是不謀而合的。而教師作為專業(yè)性教學(xué)人員，又受到相關(guān)教育法規(guī)的內(nèi)在約束，其問責(zé)機(jī)制的建構(gòu)也是相關(guān)教育法規(guī)的內(nèi)在訴求。我國早于1994年實(shí)施的 《中華人民共和國教師法》，就明確提出教師“品行不良”或給“教育教學(xué)工作造成損失的”，相關(guān)教育行政機(jī)構(gòu)應(yīng)“給予行政處分或解聘”。1995年通過的 《中華人民共和國教育法》則基于受教育者的角度，對(duì)“教師侵犯其人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)等合法權(quán)益”的行為，賦予了受教育者“提出申訴或者依法提起訴訟”的權(quán)利，顯然這些法治理念為教師問責(zé)機(jī)制的具體性建構(gòu)提供了整體性制度框架。

3.現(xiàn)實(shí)依據(jù)：從破解教師失責(zé)難題到教師主體性責(zé)任的強(qiáng)化

教師問責(zé)機(jī)制的建構(gòu)也是教師科學(xué)成長的實(shí)踐亟需。早在改革開放之初，鄧小平就提出要提高人民教師的政治和社會(huì)地位。此后在黨和國家的高度重視下，我國教師的社會(huì)聲望得到了巨大改善，教師素質(zhì)也實(shí)現(xiàn)了飛速提升。但囿于相關(guān)制度建構(gòu)的滯后性，教師在教學(xué)科研和社會(huì)服務(wù)等層面的問題亦開始涌現(xiàn)。一方面在教師權(quán)力運(yùn)行上，部分教師出現(xiàn)了自身合法報(bào)酬之外的尋租行為。從違規(guī)代課補(bǔ)課到利用管理漏洞侵吞科研經(jīng)費(fèi)，近年來我國教師的一些“失責(zé)行為”屢見不鮮，嚴(yán)重?fù)p害了教師的群體形象。另一方面，制度建構(gòu)的欠缺性也是導(dǎo)致教師“慵懶”現(xiàn)象的重要內(nèi)因。如面對(duì)校園欺凌問題，因缺乏對(duì)教師合法權(quán)益的保障，導(dǎo)致一些教師在管理中因怕“擔(dān)責(zé)”而出現(xiàn)畏首畏尾的不良心態(tài)，甚至走入“不愿管學(xué)生”“不敢批評(píng)學(xué)生”的尷尬境地。當(dāng)下我國教師隊(duì)伍中的這些問題，迫切需要通過科學(xué)的教師問責(zé)機(jī)制進(jìn)行化解。唯有嵌入程序化的問責(zé)機(jī)制，才能推進(jìn)教師的成長和發(fā)展實(shí)現(xiàn)科學(xué)化。

二、教師問責(zé)機(jī)制的框架體系

教師問責(zé)機(jī)制有其積極意義，但要推進(jìn)教師問責(zé)機(jī)制實(shí)現(xiàn)科學(xué)建構(gòu)，就必須立足于“由誰問責(zé)”“問誰的責(zé)”“問什么責(zé)”和“如何問責(zé)”等基本命題，對(duì)教師問責(zé)的主體、客體、范圍和程序等要素做出科學(xué)厘定。

（一）“由誰問責(zé)”：關(guān)于教師問責(zé)主體的厘定

問責(zé)主體，即有權(quán)主導(dǎo)和推進(jìn)問責(zé)機(jī)制實(shí)施的行為主體。對(duì)于教師行為的展開，《中華人民共和國教師法》強(qiáng)調(diào)了“遵守憲法法律”“貫徹國家的教育方針”“執(zhí)行學(xué)校的教學(xué)計(jì)劃”和“提高民族素質(zhì)”等多項(xiàng)使命，這實(shí)質(zhì)上表明教師問責(zé)主體必是一個(gè)涵蓋國家、學(xué)校和社會(huì)要素在內(nèi)的多元體系。對(duì)此，可從“主導(dǎo)性”和“參與性”兩個(gè)層次作出概括：1.“主導(dǎo)性”問責(zé)主體，應(yīng)由國家教育行政部門和學(xué)校組成。國家教育行政部門是教育事業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)主體，賦有對(duì)教師隊(duì)伍建設(shè)作出統(tǒng)籌規(guī)劃的職責(zé)，而學(xué)校作為教師隊(duì)伍建設(shè)的直接管理主體，則依法享有對(duì)教師的聘用、調(diào)配和管理權(quán)。教師問責(zé)機(jī)制能否推進(jìn)，很大程度上就在于這兩類主體的監(jiān)督問責(zé)能力，其從根本上決定了教師問責(zé)機(jī)制的發(fā)展方向。2.“參與性”問責(zé)主體，主要由各類社會(huì)機(jī)構(gòu)和個(gè)體組成，這其中既包括承接教師價(jià)值的各類企事業(yè)單位和社會(huì)組織，也涵蓋作為委托主體和施教對(duì)象的家長和學(xué)生，這些主體依法享有參與學(xué)校管理的權(quán)利，有權(quán)通過投訴、建議等途徑對(duì)教師行為作出問責(zé)，從而構(gòu)成教師問責(zé)機(jī)制的重要參與主體。

（二）“問誰的責(zé)”：關(guān)于教師問責(zé)客體的厘定

問責(zé)客體，即教師問責(zé)機(jī)制具體針對(duì)的客觀對(duì)象，即指向作為責(zé)任承擔(dān)者的教師本人。對(duì)此應(yīng)作出具體性區(qū)分：一方面教師問責(zé)機(jī)制作為基于教育法和教師法等相關(guān)法規(guī)的制度規(guī)范體系，其具體運(yùn)作應(yīng)在這些相關(guān)法規(guī)之下展開，因此其對(duì)教師問責(zé)客體的確定應(yīng)基于法律而非社會(huì)層面，也即其約束對(duì)象應(yīng)是狹義而非廣義的“教師”。另一方面，教師失責(zé)行為的產(chǎn)生也應(yīng)考慮到“關(guān)聯(lián)性”，現(xiàn)代法理學(xué)認(rèn)為，任何具備行為能力的個(gè)體應(yīng)對(duì)自身行為負(fù)責(zé)，但同時(shí)也應(yīng)承擔(dān)相關(guān)聯(lián)他人的必要責(zé)任，以構(gòu)成自身主體性責(zé)任的例外。由此教師問責(zé)客體亦應(yīng)包含兩個(gè)層面：1.“直接性”問責(zé)客體，以“職業(yè)”教師為直接問責(zé)對(duì)象，即依據(jù)教育法規(guī)通過“教師資格制度”認(rèn)定，并“履行教育教學(xué)職責(zé)的專業(yè)人員”，即構(gòu)成教師問責(zé)機(jī)制的客體對(duì)象。2.“間接性”問責(zé)客體，以教師失責(zé)行為的間接責(zé)任者為對(duì)象。教師失責(zé)問題產(chǎn)生后，相關(guān)問責(zé)主體應(yīng)進(jìn)一步厘定是否存在領(lǐng)導(dǎo)性或集體性的間接責(zé)任，以確保教師問責(zé)機(jī)制的嚴(yán)肅性。

（三）“問什么責(zé)”：關(guān)于教師問責(zé)范圍的厘定

問責(zé)范圍，即問責(zé)主體實(shí)施問責(zé)的具體事由和情形。不能毫無根據(jù)地實(shí)施問責(zé)，亦不能無緣無故進(jìn)行追責(zé)，也即在權(quán)責(zé)之間要形成內(nèi)在的邏輯關(guān)聯(lián)。習(xí)近平總書記要求廣大教師做有理想信念、有道德情操、有扎實(shí)知識(shí)、有仁愛之心的好老師，可謂在整體上對(duì)教師責(zé)任作出了說明，實(shí)質(zhì)上也為教師問責(zé)提供了指向。由此教師問責(zé)的范圍應(yīng)重點(diǎn)體現(xiàn)在三大層面：1.政治責(zé)任。其核心是督查教師行為是否忠誠于黨和人民的教育事業(yè)，是否堅(jiān)持中國特色社會(huì)主義教育的發(fā)展取向，以及黨和國家有關(guān)教育和教師發(fā)展的政策和方針，其根本目標(biāo)是確保教師形成正確的政治方向。2.法律責(zé)任。其核心是督查教師是否做到遵守 《憲法》和各項(xiàng)法律法規(guī)，是否按照相關(guān)法規(guī)的要求形成規(guī)范化的行為模式，根本目標(biāo)是促進(jìn)教師在法治框架內(nèi)實(shí)現(xiàn)科學(xué)成長。3.道德責(zé)任。其核心是督查教師在法制體系之外是否堅(jiān)持高尚的道德情操，做到嚴(yán)于律己和以身作則，其根本目標(biāo)是激勵(lì)教師發(fā)揮示范作用，為推進(jìn)教育事業(yè)發(fā)展作出積極努力。

（四）“如何問責(zé)”：關(guān)于教師問責(zé)程序的厘定

問責(zé)程序，即推進(jìn)問責(zé)機(jī)制實(shí)施的具體方針和步驟。從新公共管理的角度看，問責(zé)機(jī)制本質(zhì)上是人們理解行為的內(nèi)外標(biāo)準(zhǔn)，其內(nèi)在地包含了調(diào)查了解、報(bào)告、判斷和認(rèn)可等多個(gè)階段。也即“問責(zé)”同“追責(zé)”存在本質(zhì)區(qū)別，問責(zé)不僅包括責(zé)任追究，同時(shí)也涵蓋了責(zé)任的明晰和督查等過程，這表明教師問責(zé)機(jī)制要確?？茖W(xué)性，就絕不能僅強(qiáng)調(diào)教師責(zé)任缺失后的追懲效應(yīng)，也應(yīng)做好常態(tài)化的責(zé)任明確和監(jiān)督落實(shí)工作，亦不能因突出問責(zé)而忽視對(duì)教師合法權(quán)益的尊重和維護(hù)。由此教師問責(zé)程序應(yīng)涵蓋以下六個(gè)環(huán)節(jié)：1.事前明責(zé)。即通過日常教育工作，預(yù)防教師履責(zé)問題的產(chǎn)生，做到防患于未然。2.督責(zé)研判。即對(duì)教師責(zé)任落實(shí)狀況作出評(píng)估，并基于問題啟動(dòng)追責(zé)程序。3.歸責(zé)分析。其間“主導(dǎo)性”和“參與性”問責(zé)主體緊密協(xié)同，通過調(diào)查確定責(zé)任歸屬，以確保問責(zé)過程準(zhǔn)確無誤。4.權(quán)利救濟(jì)。即依法保障被問責(zé)教師的申訴權(quán)，以確保問責(zé)程序的公正性。5.復(fù)核決定。即根據(jù)申訴材料進(jìn)行復(fù)核，并研究形成最終決定。6.最終裁決。由此形成問責(zé)裁決書并及時(shí)送達(dá)問責(zé)客體，以維護(hù)教師問責(zé)程序的權(quán)威性。

三、我國教師問責(zé)機(jī)制的發(fā)展省察

（一）我國教師問責(zé)機(jī)制建構(gòu)的相關(guān)成就

改革開放以來，隨著我國教育法規(guī)體系不斷健全，與教師問責(zé)機(jī)制相關(guān)的制度、條例也不斷增多。截至目前，我國教師問責(zé)機(jī)制已在實(shí)踐中取得了一定成就。

1.國家和地方相關(guān)法規(guī)制度的不斷出臺(tái)，確立了教師問責(zé)機(jī)制的初步框架

在國家層面上，新時(shí)期以來相繼出臺(tái)了 《中華人民共和國義務(wù)教育法》 《中華人民共和國教師法》《中華人民共和國教育法》等相關(guān)法規(guī)，其對(duì)教師權(quán)責(zé)的基本界定為教師問責(zé)工作的開展指明了方向。在此基礎(chǔ)上，一些更為具體性的條例亦開始頒布實(shí)施，如1994年國務(wù)院頒布了 《教師資格條例》，對(duì)教師資格認(rèn)定中存在的“弄虛作假”行為就提出了處罰措施，2014年教育部發(fā)布的 《中小學(xué)教師違反職業(yè)道德行為處理辦法》，則從更加具體的層面上對(duì)教師責(zé)任追究的情形作出了界定。在高等教育領(lǐng)域，2014年教育部印發(fā)了 《關(guān)于建立健全高校師德建設(shè)長效機(jī)制的意見》，明確強(qiáng)調(diào)要建立“責(zé)任追究機(jī)制”。在地方層面上， 《中華人民共和國教師法》頒布以來，我國各省區(qū)市均出臺(tái)了 《中華人民共和國教師法》的具體實(shí)施辦法，如西藏、新疆等民族區(qū)域就額外強(qiáng)調(diào)了對(duì)教師“破壞民族團(tuán)結(jié)”“散布民族分裂主義言論”等的問責(zé)情形，這些法規(guī)條例為我國教師問責(zé)機(jī)制的建構(gòu)奠基了根基。

2.問責(zé)力度不斷加碼，教師問責(zé)機(jī)制初步彰顯出規(guī)范效應(yīng)

隨著教師問責(zé)機(jī)制的不斷發(fā)展，為規(guī)范教師行為和落實(shí)教師的主體性責(zé)任帶來了推進(jìn)作用。如在初等和中等教育領(lǐng)域，近年來全國各地紛紛加大了對(duì)教師違規(guī)有償補(bǔ)課、違規(guī)收受禮金等不良行為的問責(zé)力度。公開資料顯示，僅2014年，黑龍江省就因此處理了相關(guān)教師達(dá)211名，2015年，吉林省長春市也有47名教師因此受到嚴(yán)肅處理。2016年，安徽省阜陽市教育系統(tǒng)更是集中整治，共有315名違規(guī)教師受到黨內(nèi)警告、行政處分等問責(zé)處理。而在高等教育領(lǐng)域，近年來我國各高校也強(qiáng)化了對(duì)教師教學(xué)科研活動(dòng)的監(jiān)督問責(zé)力度，這其中科研經(jīng)費(fèi)違規(guī)使用和學(xué)術(shù)不端行為成為問責(zé)的主要緣由，以國家自然科學(xué)基金委相關(guān)調(diào)查為例，2015至2016年其就接收到有關(guān)高校教師的各類學(xué)術(shù)不端案件382件，其中有172個(gè)相關(guān)責(zé)任人受到嚴(yán)肅處理。［8］可以說，近年來我國教師問責(zé)機(jī)制的強(qiáng)化落實(shí)，已形成了一定的威懾效應(yīng)，在教育治理體系和治理能力現(xiàn)代化的過程中起到了積極的推進(jìn)作用。

（二）我國教師問責(zé)機(jī)制發(fā)展的現(xiàn)實(shí)缺憾

1.在主體建構(gòu)上，問責(zé)缺乏“協(xié)同性”，教師問責(zé)效力有待提升

問責(zé)的主體是推進(jìn)問責(zé)機(jī)制得以展開的直接力量。雖然，《中華人民共和國教師法》強(qiáng)調(diào)“教育行政部門對(duì)教師的考核工作進(jìn)行指導(dǎo)、監(jiān)督”，《中華人民共和國教育法》也賦予了“企業(yè)事業(yè)組織、社會(huì)團(tuán)體及其他社會(huì)組織和個(gè)人”對(duì)學(xué)校管理的參與權(quán)，但在教師問責(zé)實(shí)踐中，這兩類主體還存在明顯的“錯(cuò)位”現(xiàn)象。一方面是作為“主導(dǎo)性”問責(zé)主體的教育行政部門存在一定程度的“缺位”現(xiàn)象，從教師有償補(bǔ)課引發(fā)民眾不滿到違規(guī)占用科研經(jīng)費(fèi)被曝光，目前教師問責(zé)機(jī)制的展開，很大程度上還是源自“參與性”主體的先行舉報(bào)，“主導(dǎo)性”主體的“出場”往往帶有滯后性，這是造成其問責(zé)權(quán)威流失的重要根源。另一方面，作為“參與性”問責(zé)主體的各類社會(huì)機(jī)構(gòu)和個(gè)體雖對(duì)教師失責(zé)問題做到了“預(yù)先”感知，但參與過程存在不可忽視的無序性，如隨意在網(wǎng)絡(luò)上公布未經(jīng)證實(shí)的問責(zé)信息，或進(jìn)行謾罵和人身攻擊等，給教師合法權(quán)益造成侵害，這對(duì)問責(zé)效力的提升是不利的。

2.在客體處理上，片面強(qiáng)調(diào)“追懲性”，常態(tài)化問責(zé)有待強(qiáng)化

教師問責(zé)的功能在于“對(duì)教師本身的民主監(jiān)督”，鼓勵(lì)教師做到“誠實(shí)善行，善始善終?！保?］也即教師問責(zé)機(jī)制絕不僅是強(qiáng)調(diào)對(duì)教師違法瀆職行為的懲治，更應(yīng)將目光聚焦于常態(tài)化監(jiān)管上，尤其在社會(huì)轉(zhuǎn)型期，教育系統(tǒng)一些問題的產(chǎn)生往往帶有偶發(fā)性，唯有建構(gòu)一個(gè)針對(duì)教師行為的事前事中事后的全方位問責(zé)框架，才能確保問責(zé)機(jī)制帶來真正的規(guī)范效應(yīng)。但通過對(duì)當(dāng)下我國教師問責(zé)現(xiàn)狀的考量，不難發(fā)現(xiàn)其對(duì)問責(zé)客體的處理很大程度上是在其責(zé)任缺失后。從近年來各地中小學(xué)教師因有償補(bǔ)課被追責(zé)處分的案例頻見報(bào)端，到一些高校教師因科研腐敗被解聘的案例不斷產(chǎn)生，可以說無論在初中等教育還是高等教育領(lǐng)域，對(duì)教師的問責(zé)均存在這一問題，長此以往極易走入慣性化的問責(zé)操作模式，即對(duì)教師只注重事后追責(zé)，輕事前事中常態(tài)化問責(zé)，極大制約了教師問責(zé)機(jī)制預(yù)防功能的發(fā)揮。

3.在程序運(yùn)作上，具有明顯“情緒化”，實(shí)踐操作過程有待規(guī)范

程序的實(shí)質(zhì)就在于限制專斷、恣意，實(shí)現(xiàn)管理過程的非人情化。程序是否正義是評(píng)判問責(zé)機(jī)制科學(xué)與否的重要指標(biāo)。近年來，我國教育系統(tǒng)問責(zé)力度的逐漸加大，但對(duì)于何時(shí)啟動(dòng)和如何實(shí)施問責(zé)等程序性問題，一些教育主管機(jī)構(gòu)還缺乏成熟考慮，在實(shí)踐中往往是“媒體一曝光，民意一沸騰，問責(zé)就來勁，”否則就缺乏動(dòng)力，［10］這種“情緒化”運(yùn)作模式不僅不利于教師問責(zé)機(jī)制公信力的提升，也是導(dǎo)致問責(zé)結(jié)果規(guī)范性不足的重要根源。雖然 《中華人民共和國教師法》《中小學(xué)教師違反職業(yè)道德行為處理辦法》等相關(guān)法規(guī)，強(qiáng)調(diào)了可給予教師“警告”“記過”“降級(jí)”或“撤銷”專業(yè)技術(shù)職務(wù)、“解除聘用合同”直至“開除”等多重問責(zé)處分界定，但對(duì)于何種具體情形下分別應(yīng)用，在程序上依舊欠缺具體性，導(dǎo)致問責(zé)結(jié)果存在較大“彈性”空間，問責(zé)過程極易被鉆空子并步入形式化誤區(qū)。

四、我國教師問責(zé)機(jī)制的重構(gòu)路徑

基于我國教師問責(zé)機(jī)制的上述缺憾，筆者認(rèn)為，當(dāng)下應(yīng)在以下五方面作出突破性重構(gòu)：

（一）重構(gòu)問責(zé)的管理模式，形成有關(guān)教師問責(zé)的協(xié)同配合機(jī)制

我國教師問責(zé)機(jī)制之所以出現(xiàn)不同主體間的“錯(cuò)位”困局，歸根結(jié)底還在于“主導(dǎo)性”問責(zé)主體缺乏足夠管理能力。要切實(shí)擺脫無序問責(zé)帶來的被動(dòng)性，則形成“主導(dǎo)性”同“參與性”主體的協(xié)同配合機(jī)制是當(dāng)務(wù)之急。對(duì)此應(yīng)做好兩方面工作：1.在“主導(dǎo)性”主體內(nèi)部，要形成齊抓共管的問責(zé)機(jī)制。對(duì)此教育行政部門和學(xué)校要基于相關(guān)法規(guī)精神，積極強(qiáng)化對(duì)教師的政治思想、業(yè)務(wù)水平、工作態(tài)度和工作成績的考核和監(jiān)督工作，突出問責(zé)的主導(dǎo)效應(yīng)，并結(jié)合自身實(shí)際進(jìn)行細(xì)化，如學(xué)校教務(wù)、科研、人事等具體業(yè)務(wù)部門進(jìn)一步制定和形成更為具體性的監(jiān)督問責(zé)條例，由此形成教育系統(tǒng)內(nèi)各部門齊抓共管的治理邏輯。2.對(duì)于“參與性”主體而言，則要努力形成穩(wěn)序化的問責(zé)參與機(jī)制。對(duì)此，教育行政部門和學(xué)?？赏ㄟ^建構(gòu)教師問責(zé)平臺(tái)等途徑，拓寬多元主體參與問責(zé)和信息反饋的渠道，確保其問責(zé)過程有序展開。由此兩方面形成以教育行政部門和學(xué)校為核心，社會(huì)主體有序參與問責(zé)的“差序化格局”，在走向“多元共治”的基礎(chǔ)上帶動(dòng)教師問責(zé)走入體制化軌道。

（二）重構(gòu)問責(zé)的公開模式，形成有關(guān)教師問責(zé)的信息公開機(jī)制

要確?！皡⑴c性”主體問責(zé)過程的有序性，則“主導(dǎo)性”主體就應(yīng)著力推進(jìn)相關(guān)信息的透明化，這是有效回應(yīng)和祛除社會(huì)主體質(zhì)疑問責(zé)公正性的前提根基。對(duì)于各級(jí)教育行政部門，我國 《政府信息公開條例》已明確指出，對(duì)于“需要社會(huì)公眾廣泛知曉或參與的”內(nèi)容要“主動(dòng)公開”，對(duì)于各級(jí)各類學(xué)校，則無論是教育部 《高等學(xué)校信息公開辦法》，還是 《教育部關(guān)于推進(jìn)中小學(xué)信息公開工作的意見》，也均強(qiáng)調(diào)了教師在“招聘、職稱評(píng)聘、職務(wù)晉升”及“爭議解決辦法”等方面的重點(diǎn)公開內(nèi)容。顯然，對(duì)教師問責(zé)信息的公開在這些法規(guī)界定范圍之內(nèi)。對(duì)此，應(yīng)著力把握三方面內(nèi)容：1.積極推進(jìn)教師作為問責(zé)客體的信息公開。這是有效開展教師問責(zé)的基本條件，應(yīng)結(jié)合教師的具體業(yè)務(wù)分配作出重點(diǎn)公開，為有效開展問責(zé)奠定基礎(chǔ)。2.積極推進(jìn)問責(zé)過程公開。尤其是對(duì)教師失責(zé)問題的調(diào)查過程，應(yīng)通過信息披露及時(shí)發(fā)布，確保其合法權(quán)利得到有效保障。3.積極推進(jìn)問責(zé)處置結(jié)果公開。如通過問責(zé)平臺(tái)進(jìn)行公開發(fā)布，接受多元主體監(jiān)督，確保教師問責(zé)機(jī)制的權(quán)威性得到不斷提升。

（三）重構(gòu)問責(zé)的嵌入模式，形成有關(guān)教師問責(zé)的全過程覆蓋機(jī)制

要從根本上避免問責(zé)過程中出現(xiàn)的“情緒化”傾向，就必須打破將“教師問責(zé)”等同于“教師追責(zé)”的片面理念，通過將教師問責(zé)機(jī)制嵌入到教師主體性責(zé)任建構(gòu)的全過程，以實(shí)現(xiàn)二者全方位無死角的對(duì)接。這要求在機(jī)制重構(gòu)上，應(yīng)做好三方面的工作：1.在教師責(zé)任建構(gòu)前，要嵌入常態(tài)化的教師責(zé)任明晰機(jī)制。在此階段，“主導(dǎo)性”問責(zé)主體要高度重視做好對(duì)教師責(zé)任的界定和普及工作，對(duì)此應(yīng)結(jié)合實(shí)際形成具體性的教師權(quán)責(zé)清單，為教師明晰自我責(zé)任奠定根基。2.在教師責(zé)任落實(shí)過程中，要嵌入持續(xù)性的教師責(zé)任督查機(jī)制。在此階段，教師問責(zé)主體要結(jié)合相關(guān)法規(guī)對(duì)教師展開持續(xù)性督查工作，研究和形成相關(guān)的考核細(xì)則，并將責(zé)任落實(shí)納入教師考核體系，以達(dá)到不斷發(fā)現(xiàn)和解決問題之目標(biāo)。3.在教師責(zé)任出現(xiàn)缺失以后，要嵌入具體性的責(zé)任追究機(jī)制。在此階段最為緊要的是要形成可操作性的責(zé)任追究條款，確保教師問責(zé)機(jī)制的威懾力“不打折扣”。

（四）重構(gòu)問責(zé)的運(yùn)行模式，形成有關(guān)教師問責(zé)的規(guī)范化操作機(jī)制

教師問責(zé)機(jī)制的科學(xué)建構(gòu)意在對(duì)教師行為作出公正性判斷，這一公正既是結(jié)局的公正，亦是過程和程序的公正。教師問責(zé)機(jī)制的線性運(yùn)作過程，應(yīng)著力突出五大程序：1.啟動(dòng)程序。其中“主導(dǎo)性”問責(zé)主體要通過定期和不定期的監(jiān)督巡查，及吸收“參與性”主體投訴信息等途徑，對(duì)教師履責(zé)過程做出常態(tài)化監(jiān)管，為避免教師失責(zé)問題產(chǎn)生打好“預(yù)防針”。2.查證程序。通過前期的明責(zé)過程，依然發(fā)現(xiàn)問題的就要及時(shí)啟動(dòng)責(zé)任追究程序，其間為確保程序正義，問責(zé)主體首先應(yīng)對(duì)其中責(zé)任歸屬作出調(diào)查分析，以明確責(zé)任根源和責(zé)任對(duì)象。3.申辯程序。這一程序的建構(gòu)在于維護(hù)教師合法權(quán)益，旨在避免教師問責(zé)主體權(quán)力的恣意妄為。4.決定程序。對(duì)于確因教師過錯(cuò)引發(fā)的問題，應(yīng)形成責(zé)任追究的量化處置標(biāo)準(zhǔn)，以避免對(duì)追責(zé)結(jié)果的濫用。5.恢復(fù)程序。對(duì)于受到責(zé)任追究的相關(guān)教師，確有改進(jìn)且可重新履行教師職責(zé)的，要形成嚴(yán)格的再察程序進(jìn)行考核，確保其在恢復(fù)職位后不再復(fù)發(fā)問題。

（五）重構(gòu)問責(zé)的認(rèn)知模式，形成有關(guān)教師問責(zé)的理念引導(dǎo)機(jī)制

理念是行動(dòng)的指南，也是機(jī)制建構(gòu)中不可或缺的元素。North（1990）就曾將制度的規(guī)范效應(yīng)分為“有形制度”和“無形制度”的約束兩部分，指出“有形制度”只有“與非正式制度安排實(shí)現(xiàn)相容”的情況下，才能“得到社會(huì)認(rèn)可”。［11］這表明要重構(gòu)教師問責(zé)機(jī)制，推進(jìn)相關(guān)問責(zé)理念的創(chuàng)新亦極為重要。對(duì)此，應(yīng)做好兩方面工作：1.在教育系統(tǒng)內(nèi)部，要促進(jìn)“主導(dǎo)性”主體形成前瞻性的問責(zé)思路。尤其要通過形成“一崗雙責(zé)”的治理模式，實(shí)現(xiàn)教育管理和教師問責(zé)工作的緊密統(tǒng)一，并積極推進(jìn)教師形成權(quán)責(zé)對(duì)等的思維理念，促其既要明確自身職責(zé)，又要形成被問責(zé)的危機(jī)意識(shí)，為預(yù)防教師追責(zé)情形的產(chǎn)生提供理念根基。2.在教育系統(tǒng)外部，要促進(jìn)“參與性”主體形成程序性的教師問責(zé)理念。對(duì)此，應(yīng)通過信息公開等途徑，在科學(xué)化問責(zé)理念的傳播上對(duì)其形成優(yōu)勢，進(jìn)而引導(dǎo)其通過正常的教育平臺(tái)實(shí)現(xiàn)有序參與，在營造健康問責(zé)輿論的基礎(chǔ)上，助推教師問責(zé)機(jī)制實(shí)現(xiàn)規(guī)范化運(yùn)行。

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