土地承包經(jīng)營權(quán)主體制度的困境與出路

■溫世揚(yáng) 梅維佳

黨的十八屆三中全會提出“堅(jiān)持農(nóng)民家庭經(jīng)營主體地位”的指導(dǎo)思想，十九大報告進(jìn)一步明確指出，農(nóng)業(yè)農(nóng)村農(nóng)民問題是關(guān)系國計民生的根本性問題，必須始終把解決好“三農(nóng)”問題作為全黨工作重中之重。政策的實(shí)施離不開科學(xué)的制度設(shè)計。學(xué)界對土地承包經(jīng)營權(quán)的定性及物權(quán)化、流轉(zhuǎn)及規(guī)?；?、救濟(jì)及法治化保障等進(jìn)行了大量研究，有力地推動了理論的深入、實(shí)踐的發(fā)展和立法的科學(xué)化，而對土地承包經(jīng)營權(quán)主體制度的研究還有待進(jìn)一步加強(qiáng)，在三權(quán)分置改革背景下更突顯出其理論價值和現(xiàn)實(shí)意義。從實(shí)踐來看，由于現(xiàn)有法律制度對土地承包經(jīng)營權(quán)權(quán)利主體的界定不統(tǒng)一，甚至存在諸多邏輯矛盾之處，一方面司法實(shí)踐中相關(guān)法律適用存在援引取舍上的困難，另一方面，土地承包經(jīng)營權(quán)的權(quán)利歸屬經(jīng)常陷入有名無實(shí)的困境，農(nóng)民作為農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員所應(yīng)享有的成員權(quán)難以得到有效保障，農(nóng)村土地資源分配不均且嚴(yán)重浪費(fèi)。那么，土地承包經(jīng)營權(quán)①實(shí)際的權(quán)利主體究竟是農(nóng)村承包經(jīng)營戶還是農(nóng)民集體成員個人？戶內(nèi)各成員個人之間構(gòu)成何種法律關(guān)系？如何構(gòu)建相應(yīng)的法律制度以保證主體土地承包經(jīng)營權(quán)的合理實(shí)現(xiàn)？值民法典編纂之際，上述現(xiàn)實(shí)問題亟須通過頂層設(shè)計得到妥善解決。

一、土地承包經(jīng)營權(quán)主體實(shí)踐困境之考察

土地承包經(jīng)營權(quán)作為農(nóng)村土地的首要權(quán)利，在權(quán)利的得失、變更、運(yùn)行過程中暴露出諸多弊端，也反映出其主體制度所面臨的重重困境，這可以從司法裁判和調(diào)研實(shí)證兩個角度對權(quán)利主體制度進(jìn)行考察。對于司法裁判實(shí)證研究數(shù)據(jù)，筆者以中國裁判文書網(wǎng)收錄的2016年全國中級及以上人民法院的判決書作為樣本來源，以“征收補(bǔ)償款的分配”為基本案由，共獲取有效案例43個。對于社會實(shí)證調(diào)研數(shù)據(jù)，本文以中國農(nóng)村土地法律制度研究中心2015年對貴州、湖北、浙江、黑龍江、山東、河南、廣東七省21縣（區(qū)）42鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）84村開展田野調(diào)查獲取的504份問卷數(shù)據(jù)作為分析藍(lán)本。

（一）土地承包經(jīng)營權(quán)主體權(quán)利取得的困境

土地分配標(biāo)準(zhǔn)與農(nóng)戶主體名不符實(shí)。《農(nóng)村土地承包法》第15條以宣示性條文規(guī)定承包地之取得方式為家庭承包時，承包方為本集體經(jīng)濟(jì)組織的農(nóng)戶。按照法條的文義，土地承包經(jīng)營權(quán)的分配主體為農(nóng)戶。但有學(xué)者指出，承包地的面積和繳納承包費(fèi)的多少是按人頭確定的［1］(P220)，土地承包經(jīng)營權(quán)基于人或勞動力均有的原則而分配產(chǎn)生［2］(P510)。在調(diào)研過程中，當(dāng)問及“你們村承包地的分配標(biāo)準(zhǔn)是什么”時，有80.58%的農(nóng)戶表示所在的村按照人頭數(shù)分配承包地，而結(jié)合人頭數(shù)和勞力數(shù)分配的有9.50%，按照勞力數(shù)分配的有4.18%，還有剩余的5.74%的村民選擇了其他方式。②盡管在與集體經(jīng)濟(jì)組織簽訂承包合同時，農(nóng)民是以“戶”的名義出現(xiàn)，但無論是土地的初次分配還是后續(xù)的二輪延包，均是依照鄉(xiāng)土社會的慣例按人頭數(shù)來分配。而在司法實(shí)踐過程中，戶內(nèi)成員權(quán)屬不明，新增人口要求分得補(bǔ)償款時，法院所持態(tài)度很鮮明，即依據(jù)《農(nóng)村土地承包法》第28條，確認(rèn)土地承包經(jīng)營權(quán)為參與承包的戶下家庭成員共有，各成員作為共有人應(yīng)當(dāng)平均分配份額，同時兼顧對新增人口合法權(quán)益的保護(hù)。③

權(quán)利的取得來自成員身份而非承包合同。農(nóng)民的土地權(quán)利是依農(nóng)民享有的集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格獲得，與其成員身份屬性息息相關(guān)。［3］(P177)如農(nóng)民獲得承包土地的權(quán)利，是來源于法律的固有規(guī)定，并不能由發(fā)包人按照個人意思表示自由創(chuàng)設(shè)，且只能以承包的方式將承包地分包出去。［4］而社會現(xiàn)實(shí)是，農(nóng)民取得承包權(quán)利的必經(jīng)手續(xù)是與發(fā)包方簽訂承包合同，這樣就造成了權(quán)利由合同創(chuàng)設(shè)而來的假象。按照《合同法》的相關(guān)規(guī)定，簽訂合同的雙方需要具備相應(yīng)的民事行為能力。而土地權(quán)利的取得是按照成員的人數(shù)進(jìn)行分配，即只要其具備成員資格，就有權(quán)獲得土地權(quán)利，至于其是否符合《合同法》的要求，實(shí)踐中并無考慮。只要戶與發(fā)包方簽訂承包合同，合同生效時便能實(shí)際享有這份權(quán)利。既然戶內(nèi)成員不論行為能力均可直接依據(jù)其成員身份獲得土地權(quán)利，那何必再要求簽訂承包合同，在程序要求上造成資源浪費(fèi)？所謂“戶”的主體地位完全被閑置為一個空殼，僅僅成為簽訂合同時的農(nóng)民成員個人的依附。

（二）土地承包經(jīng)營權(quán)主體權(quán)利流轉(zhuǎn)的困境

農(nóng)村婦女土地權(quán)利的保障和維護(hù)是土地承包經(jīng)營權(quán)主體權(quán)利流轉(zhuǎn)過程中矛盾的多發(fā)點(diǎn)和薄弱環(huán)節(jié)。調(diào)研中問及“婦女出嫁后，發(fā)包方原分配的承包地在承包期內(nèi)如何處理”時，75.40%的農(nóng)戶（380戶）表示“無論何種情況，都由婦女的家人繼續(xù)承包”，也就是說，婦女一旦出嫁，其原屬于婦女本人的承包地基本上是轉(zhuǎn)由婦女的娘家人繼續(xù)承包。雖然看似仍保留了其所屬份額，但由于“嫁出去的姑娘，潑出去的水”的傳統(tǒng)風(fēng)俗使得該婦女實(shí)際喪失了在娘家村的土地財產(chǎn)權(quán)利。司法實(shí)踐中村委會也以此為借口，或依照村民自治決議將此類成員的合法權(quán)益排除在外。法院審理認(rèn)為，婦女戶口仍在娘家村，且“增人不增地，減人不減地”使得外嫁女在夫家村也未分得新的承包地，沒有穩(wěn)定的生活保障，故不能就此剝奪外嫁女的合法權(quán)益。④但值得注意的是，在同等情況下，仍有三則案例被法院判決駁回婦女的合理請求⑤，一方面婦女外嫁后未在夫家村取得承包地，另一方面其戶籍所在地的村委會又剝奪了其成員權(quán)益，導(dǎo)致其基本的生活保障被架空。即便訴至法院依舊無法保證其權(quán)益的合理實(shí)現(xiàn)，充分體現(xiàn)了婦女群體相關(guān)權(quán)利在司法實(shí)踐中很容易被侵害，也反映出現(xiàn)有戶制的弊端所在。

而對于“承包期內(nèi)新娶進(jìn)的媳婦能否在婆家村分得承包地”這一問題，80.16%的農(nóng)戶（404戶）表示基于“增人不增地，減人不減地”的政策，婦女是無法獲得承包地的。僅有7.34%的農(nóng)戶明確表示當(dāng)村里有機(jī)動地時，能夠分得承包地；若沒有機(jī)動地，則分得承包地的機(jī)會幾乎渺茫。另外，還有4.96%的農(nóng)戶選擇“如果其在原來的村承包地未收回，就不分；如果收回，就分”。對于嫁入鄰村的婦女，其承包地是否被收回尚可得知，而對于遠(yuǎn)嫁其他村鎮(zhèn)的婦女，承包地是否收回則很難查證，因此婦女的個人權(quán)利實(shí)際上被擱置起來了。

如果婦女在承包期內(nèi)離婚，其在婆家村承包地的處理方式則更加惡劣，僅有22.22%的農(nóng)戶（112戶）表示該婦女可以繼續(xù)承包土地，這就意味著婦女極有可能因離婚而喪失在婆家村的權(quán)利，而在娘家村的權(quán)利可能又因出嫁而被收回或轉(zhuǎn)給娘家人，其直接后果是婦女根本得不到任何承包地，失去了土地保障甚至是生活保障。司法實(shí)踐中也存在同種情況，村委會認(rèn)為其已不具備與夫家村間的聯(lián)系而拒絕為離婚婦女保留補(bǔ)償款份額，但法院依據(jù)《農(nóng)村土地承包法》第30條的規(guī)定，審理認(rèn)為雖然該婦女已經(jīng)離婚，其戶口仍保留在夫家村，且在該集體經(jīng)濟(jì)組織長期穩(wěn)定生活，不應(yīng)當(dāng)剝奪其成員資格，維護(hù)了婦女的合法權(quán)益。⑥由于戶制的存在，娘家村和夫家村對接的不一致，婦女本應(yīng)分得承包地的權(quán)利被擱置起來，導(dǎo)致其權(quán)利在兩村均被架空。法院大多數(shù)支持受侵婦女的訴訟請求，一方面表明了在土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)過程中農(nóng)村承包經(jīng)營戶內(nèi)各成員享有的權(quán)利可以分割量化，另一方面更表明了由于主體制度的不清晰導(dǎo)致了其權(quán)利極易被“戶”所遮蔽和壓制。

（三）土地承包經(jīng)營權(quán)主體權(quán)利退出的困境

第一，農(nóng)民集體成員權(quán)形同虛設(shè)。隨著城市化的快速推進(jìn)，大量農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工，非農(nóng)兼業(yè)成為農(nóng)戶的常見形態(tài)。［5］按照我國的土地政策，農(nóng)民成員個人的增減情況對農(nóng)戶的權(quán)利不產(chǎn)生任何影響，除非戶內(nèi)成員人數(shù)削減為零。而現(xiàn)實(shí)中農(nóng)戶內(nèi)出現(xiàn)人員流動的往往只是個別人，即使個別農(nóng)民退出農(nóng)村，只要其原本所在的戶還有其他成員，該戶所享有的土地權(quán)利就不會出現(xiàn)任何變動，退出農(nóng)村的農(nóng)民依舊可以享受戶所擁有的土地承包經(jīng)營權(quán)等多種權(quán)利，由此出現(xiàn)了農(nóng)民退出農(nóng)村與喪失土地權(quán)利時間不一致的現(xiàn)象。司法實(shí)踐中，農(nóng)民成員將其戶口遷入非設(shè)區(qū)市小城鎮(zhèn)的，村委會認(rèn)為其戶口一經(jīng)遷出便喪失了成員資格，法院審理認(rèn)為盡管其獲得非農(nóng)業(yè)戶口，但實(shí)際上并未脫離原集體經(jīng)濟(jì)組織提供的生活保障，不應(yīng)認(rèn)定其喪失集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格。⑦堅(jiān)持以戶作為土地承包經(jīng)營權(quán)的主體，在大量農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工的當(dāng)下，農(nóng)民依舊享有相應(yīng)的土地權(quán)利，卻還以“農(nóng)村承包經(jīng)營戶”稱呼，不免造成身份模糊；喪失成員資格的農(nóng)民基于原本戶的存在而保留了其土地權(quán)利，導(dǎo)致集體經(jīng)濟(jì)組織與成員之間關(guān)系混亂。具有本集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份才享有的成員權(quán)形同虛設(shè)，集體經(jīng)濟(jì)組織的存在功能也逐漸弱化。

第二，農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)退出缺乏激勵機(jī)制。《農(nóng)村土地承包法》第26條第3款對農(nóng)村承包經(jīng)營戶全家遷入設(shè)區(qū)市的、轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)戶口的承包地收回的情況作出了規(guī)定，明確了承包戶應(yīng)主動交回的義務(wù)，但緊接著又規(guī)定，“承包方不交回的，發(fā)包方可以收回承包的耕地和草地”。這顯然是對承包方應(yīng)盡的義務(wù)松了口，同時對發(fā)包方的責(zé)任用“可以”一詞描述，而非“應(yīng)當(dāng)”。一方面，立法并沒有要求發(fā)包方必須收回承包地，也沒有明確未收回應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任；另一方面，農(nóng)民放棄土地權(quán)利也缺乏動力來源。盡管第26條第4款規(guī)定了承包方退出后有獲得相應(yīng)補(bǔ)償?shù)臋?quán)利，國家近兩年也將“支持引導(dǎo)進(jìn)城落戶農(nóng)民權(quán)利依法自愿有償退出”作為一項(xiàng)重要的國家政策，但是關(guān)于“有償”的標(biāo)準(zhǔn)以及具體實(shí)施的細(xì)則并未出臺，農(nóng)民實(shí)際上沒有得到保障，因此很難主動將其權(quán)利交回集體經(jīng)濟(jì)組織。在國家取消農(nóng)業(yè)稅和實(shí)行糧食補(bǔ)貼的背景下，農(nóng)民進(jìn)城落戶后不論生活水平如何，多擁有一項(xiàng)財產(chǎn)權(quán)利終究是充滿利益誘惑的，自然難以實(shí)現(xiàn)主動交回權(quán)利的目標(biāo)。

二、土地承包經(jīng)營權(quán)主體困境之成因分析

土地承包經(jīng)營權(quán)主體在權(quán)利的取得、流轉(zhuǎn)及退出的過程中面臨的諸多困境，充分反映了主體制度設(shè)計上存在的嚴(yán)重弊端。欲厘清權(quán)利主體歸屬，確保成員權(quán)利的合理實(shí)現(xiàn)，須先尋找立法與實(shí)踐間落差后隱藏的原因。這主要需從本體制度和配套制度兩個層面加以分析。

（一）本體制度原因

一是規(guī)范性文本理論邏輯沖突。從我國立法規(guī)范、司法釋義、行政性法律文本等規(guī)范性文本可直接或間接推斷出土地承包經(jīng)營權(quán)的權(quán)利主體，但上位法與下位法、同級別法律規(guī)范之間存在理論邏輯沖突，究竟是“農(nóng)村承包經(jīng)營戶”還是“農(nóng)民集體成員個人”始終沒有統(tǒng)一結(jié)論。

確立“農(nóng)村承包經(jīng)營戶”為土地承包經(jīng)營權(quán)權(quán)利主體，農(nóng)戶作為承包方的整體性和統(tǒng)一性并不因個別人的變化而有影響。［6］《農(nóng)村土地承包法》第15條明確規(guī)定以家庭承包方式取得承包地的承包方為本集體經(jīng)濟(jì)組織的農(nóng)戶，在隨后的第26條和第27條關(guān)于承包權(quán)的合理收回和合理調(diào)整的規(guī)定中，立法者都是以農(nóng)村家庭的整體為考量對象。2005年《最高人民法院關(guān)于審理涉及農(nóng)村土地承包糾紛案件適用法律問題的解釋》第3條指出權(quán)利主體是農(nóng)戶，《農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》第2條也直接在“家庭承包經(jīng)營制度”前面戴上“農(nóng)戶”的“帽子”。

反觀確立“成員個人”為主體的規(guī)范，在立法中確認(rèn)了成員個人的承包權(quán)利，并賦予了婦女、新增人口等特殊群體的土地權(quán)利，秉承了平等的法律價值和理念?！睹穹倓t》第55條在對農(nóng)村承包經(jīng)營戶的定義中直接點(diǎn)明了土地承包經(jīng)營權(quán)的主體為“成員”，在其取得該項(xiàng)權(quán)利并從事家庭承包經(jīng)營時才符合農(nóng)村承包經(jīng)營戶的構(gòu)成要件。而第56條第2款的責(zé)任承擔(dān)規(guī)則中嚴(yán)格區(qū)分了由整個農(nóng)村承包經(jīng)營戶所負(fù)債務(wù)還是事實(shí)上由農(nóng)戶部分成員所負(fù)債務(wù)，更是明確地表明了整個農(nóng)村承包經(jīng)營戶并非是不可分割的一個整體?！锻恋毓芾矸ā返?4條第1款規(guī)定，法律保護(hù)下的承包經(jīng)營權(quán)主體系“農(nóng)民”而非“農(nóng)戶”。《農(nóng)村土地承包法》第5條、第6條、第18條、第28條和第30條亦透露著對成員平等享有承包權(quán)、保護(hù)婦女與新增人口土地權(quán)利的關(guān)懷精神。《農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)證管理辦法》中附件展示的權(quán)利證書樣本也要求記載承包方土地承包經(jīng)營權(quán)共有人情況。

我國尚未出現(xiàn)權(quán)威性文件對權(quán)利主體的界定進(jìn)行統(tǒng)一的解釋和說明，各規(guī)范性文本規(guī)定較為抽象、籠統(tǒng)，甚至有些內(nèi)容前后矛盾。法律的定義主要用于立法技術(shù)領(lǐng)域，原則上不宜對實(shí)質(zhì)內(nèi)容進(jìn)行立法定義，否則會產(chǎn)生封閉和僵化的缺點(diǎn)。一方面，受當(dāng)時社會環(huán)境下各種條件的制約，立法者對該制度認(rèn)識不清，既無法形成成熟統(tǒng)一的立法觀點(diǎn)，也忽視了條文之間的邏輯沖突；另一方面，在農(nóng)村承包經(jīng)營戶這一具有中國特色的制度設(shè)立之初，農(nóng)民的角色意識尚未被喚起，受“宜粗不宜細(xì)”的立法思想的引導(dǎo)，并未對戶制進(jìn)行過多詳細(xì)具體的規(guī)定。盡管這些規(guī)范性文本在歷史發(fā)展過程中對農(nóng)村社會的發(fā)展起到積極的促進(jìn)作用，但主體的混亂使得農(nóng)村土地權(quán)利無法真正落實(shí)到個人，甚至出嫁女等特殊群體的利益無法得到合理保障，陷入了有名無實(shí)的尷尬境地。［7］

二是國家土地調(diào)整政策制約?！霸鋈瞬辉龅亍p人不減地”是黨和國家長期堅(jiān)持的土地調(diào)整政策。土地二輪延包結(jié)束后，農(nóng)村基本上已經(jīng)沒有多余的機(jī)動地，新出生或遷入本集體經(jīng)濟(jì)組織的成員（如婚嫁婦女）根本分不到土地，只能依附于所在的戶獲得生活保障。在人地關(guān)系日益緊張的當(dāng)下，較長期限的土地承包期誠然能在形式上實(shí)現(xiàn)土地對農(nóng)民的保障功能，但實(shí)踐中農(nóng)村承包經(jīng)營戶卻經(jīng)常占有著不同量的土地，細(xì)算到人均享有的權(quán)利更是參差不齊。成員權(quán)同土地財產(chǎn)權(quán)利之間的關(guān)聯(lián)逐漸松散，隨后出現(xiàn)人口與權(quán)利結(jié)構(gòu)配置不相適應(yīng)的現(xiàn)象，“死人與活人爭地”［8］，即所謂的“見戶不見人”，社會矛盾較為突出。一方面，戶內(nèi)成員以這一政策為由拒絕分給新增成員應(yīng)有利益；另一方面，村委會基于該政策的考慮，新增人口也需承擔(dān)無法獲得應(yīng)有利益的風(fēng)險。戶這一整體性組織的存在意味著應(yīng)以穩(wěn)定性為主，并不具有成員個人具備的可流動性和可調(diào)整性，而實(shí)行這一政策，顯然是對新增人口土地分配權(quán)的公然忽視，同時也有悖于公平原則。

（二）配套制度原因

一是土地登記制度缺位。土地承包經(jīng)營權(quán)作為一項(xiàng)用益物權(quán)，通過國家公權(quán)力公示賦予其公信力。由于土地登記制度的缺位，土地管理部門對于人員流動引起的土地權(quán)利變更未能及時做好登記工作，從初次分配土地的確權(quán)登記到土地流轉(zhuǎn)的變更登記再到退出土地的注銷登記等都無法及時跟進(jìn)。本就稀缺的農(nóng)村土地資源被大量浪費(fèi)，農(nóng)民集體成員權(quán)也形同虛設(shè)，退出土地權(quán)利缺乏激勵機(jī)制又進(jìn)一步助長這一現(xiàn)象的惡性循環(huán)。盡管土地確權(quán)登記發(fā)證工作已在全國范圍內(nèi)廣泛開展并初步完成，但實(shí)踐中卻依舊延續(xù)了以“戶”為單位的傳統(tǒng)做法。登記簿的權(quán)利主體僅有“承包方代表姓名”一項(xiàng)，一般是僅將戶主作為代表記載于登記簿中。毋庸置疑，“從夫居”的婦女和新生成員缺席在登記簿中，戶內(nèi)的成員權(quán)益依舊因戶制的存在而無法在公示文本上得到彰顯。

二是村民自治決議違反法律規(guī)定。村民自治制度作為我國一項(xiàng)特色的基本制度，在調(diào)整農(nóng)村社會關(guān)系中扮演了重要角色。但不得不承認(rèn)，在村規(guī)民約和風(fēng)俗傳統(tǒng)占主導(dǎo)地位的農(nóng)村地區(qū)，鄉(xiāng)土社會的傳統(tǒng)思想和慣例根深蒂固，且在潛移默化中影響著農(nóng)民的社會行為。“從基層上看去，中國社會是鄉(xiāng)土性的”［9］(P1)，也驗(yàn)證了“村規(guī)大于國法”的社會現(xiàn)實(shí)。農(nóng)民受教育程度總體上較低，對自我權(quán)益維護(hù)的要求也往往更強(qiáng)烈，得以形成的自治決議自然就會最大限度地降低對自己利益的損耗?，F(xiàn)實(shí)中的村民自治決議卻往往為了擴(kuò)大自身的“蛋糕”份額，排除諸如出嫁女、外甥外孫、超生人員甚至是女兒等群體的成員權(quán)利，而這也成為村委會拒絕為此類群體分配財產(chǎn)權(quán)利的合理借口。若“農(nóng)戶”為土地權(quán)利主體，權(quán)利的流轉(zhuǎn)僅能在戶間進(jìn)行，婦女因婚嫁或離異并不能從戶內(nèi)獲得所屬權(quán)利的分割或讓渡。［10］婦女幾乎不可能參與決議過程，更無有效的途徑獲得相應(yīng)的救濟(jì)。我國《婦女權(quán)益保障法》和《農(nóng)村土地承包法》雖強(qiáng)調(diào)婦女與男子受平等保護(hù)的立法精神，但僅停留在法律抽象層面，對具體侵害婦女權(quán)益的情形只字未提，導(dǎo)致一旦婦女被類似于“村規(guī)民約”而剝奪權(quán)利時，該規(guī)范無法發(fā)揮實(shí)質(zhì)性的效用。［11］這樣看來，其對婦女土地權(quán)益的保護(hù)更像是一種有害的宣示性規(guī)定，“法律面前人人平等”本是無須加以強(qiáng)調(diào)的基本原則，而立法卻專以幾個條文對婦女的土地權(quán)益加以規(guī)定，側(cè)面反映了婦女權(quán)益被侵害的現(xiàn)狀。

三、土地承包經(jīng)營權(quán)主體困境之破解

主體明晰是任何民事權(quán)利的最基本要求，缺乏主體，權(quán)利則毫無意義；主體模糊不清，權(quán)利要么有名無實(shí)，要么無法真正發(fā)揮作用。［12］要使土地承包經(jīng)營權(quán)主體制度走出困局，亟須廓清權(quán)利主體，并明確主體間法律關(guān)系，同時構(gòu)建合理的法律制度以保證主體權(quán)利的合理實(shí)現(xiàn)。

（一）土地承包經(jīng)營權(quán)的權(quán)利主體應(yīng)為農(nóng)民集體成員個人

一方面，立法暗含農(nóng)民集體成員個人為主體之意?！睹穹倓t》對農(nóng)村承包經(jīng)營戶的定義已經(jīng)明確“成員”作為土地承包經(jīng)營權(quán)的主體，在債務(wù)承擔(dān)規(guī)則上也體現(xiàn)了責(zé)任可分割，表露了“成員個人”為權(quán)利主體的立法之意。《農(nóng)村土地承包法修正案（草案）》第5條第1款與上述規(guī)定一脈相承，明確享有土地承包經(jīng)營權(quán)的是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的成員。實(shí)際上，《土地管理法》《農(nóng)業(yè)法》和《農(nóng)村土地承包法》等諸多法律規(guī)定也與這一精神契合?！蛾P(guān)于完善農(nóng)村土地所有權(quán)承包權(quán)經(jīng)營權(quán)分置辦法的意見》對于承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)權(quán)利劃分的立足點(diǎn)亦是針對成員個人而非農(nóng)戶，本集體經(jīng)濟(jì)組織的成員可以不受戶的限制而將土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)出去，以實(shí)現(xiàn)土地的財產(chǎn)價值。由此看來，我國立法多處暗含確立農(nóng)民集體成員個人為土地承包經(jīng)營權(quán)主體之意，在一定程度上為確立其主體地位留有立法余地。

農(nóng)村承包經(jīng)營戶根本不是一個準(zhǔn)確的法律概念，其僅僅是在特定歷史階段為發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)而創(chuàng)設(shè)的一種生產(chǎn)經(jīng)營方式，主體資格自承包合同簽訂時起至合同履行完畢時止。因此，戶是帶有契約性質(zhì)的為便于國家和集體經(jīng)濟(jì)組織管理的一種特殊主體，實(shí)質(zhì)上是把經(jīng)濟(jì)上的生產(chǎn)單位混淆為法律概念。戶僅僅是社會治理的工具，是身披私權(quán)外衣的社會保障的替代品。［13］(P476)《物權(quán)法》第十一章“土地承包經(jīng)營權(quán)”對權(quán)利人的定義僅以“土地承包經(jīng)營權(quán)人”表述，似是立法者有意回避?！掇r(nóng)村土地承包法》第15條得出農(nóng)戶為權(quán)利主體的結(jié)論顯然是將“土地權(quán)利主體”與“家庭承包的承包方”等同起來。據(jù)最新統(tǒng)計，我國目前最主要的生產(chǎn)經(jīng)營主體依舊是農(nóng)戶，從世界范圍看，最基本的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營主體也是家庭，農(nóng)業(yè)最發(fā)達(dá)的國家亦是如此。［14］(P190)家庭承包主要是指農(nóng)業(yè)用地的基本經(jīng)營體制或方式，相應(yīng)的，“家庭承包的承包方”是以土地的經(jīng)營形式為基點(diǎn)，指代的是農(nóng)地的承包經(jīng)營人或占有人、使用人，并不涉及權(quán)利主體領(lǐng)域的討論。［12］此外，“農(nóng)村承包經(jīng)營戶并不是總則部分的權(quán)利主體，僅是具有親屬法身份意義的特別團(tuán)體”［15］。因此，農(nóng)村承包經(jīng)營戶不過是權(quán)利行使的單位，空有外殼而無實(shí)在意義。

另一方面，確立農(nóng)民集體成員個人的主體地位具有農(nóng)村承包經(jīng)營戶無可替代的優(yōu)勢。

首先，成員個人作為土地承包經(jīng)營權(quán)的主體是順應(yīng)歷史發(fā)展潮流的必然選擇。隨著制度的不斷演進(jìn)深化，確立農(nóng)村承包經(jīng)營戶制度時的社會經(jīng)濟(jì)條件已經(jīng)悄然改變，法律和政策都已反映出這一主體制度的分化趨勢。家庭內(nèi)部成員之間的關(guān)系逐漸松散，以戶為基本生產(chǎn)單位的經(jīng)營主體已逐漸減少，取而代之的是諸如家庭農(nóng)場等大規(guī)模新型農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營方式。未來農(nóng)業(yè)經(jīng)營方式將朝著多元化、網(wǎng)絡(luò)化、一體化方向發(fā)展，此時仍以傳統(tǒng)的戶制為基本主體類型，不僅阻礙了生產(chǎn)經(jīng)營方式的現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型，也不利于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的整體發(fā)展。大量青壯年外出務(wù)工，真正從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的僅僅是戶內(nèi)的個別成員，且越來越多的農(nóng)村家庭并非以從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營為生，甚至是廢棄了傳統(tǒng)的謀生手段。從長遠(yuǎn)角度考慮，戶制已經(jīng)越來越不適應(yīng)現(xiàn)代社會的發(fā)展，甚至對農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展產(chǎn)生阻礙，同時也無法滿足農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)國際化的需求。

其次，成員個人作為土地承包經(jīng)營權(quán)的主體有利于法律關(guān)系的明晰，明確各成員的責(zé)任承擔(dān)規(guī)則。立法僅以“戶”這一名詞籠統(tǒng)規(guī)定，而未對具體規(guī)則加以補(bǔ)強(qiáng)，例如：具備何種資格才能成為戶中的一員，戶內(nèi)的成員人數(shù)有無數(shù)量限制，各成員之間是否必須具備一定的社會關(guān)系，等等。土地承包經(jīng)營權(quán)的主體界限并不清晰，究竟是戶還是成員個人主要取決于取得承包土地的名義。以成員個人名義承包的，則有多個承包經(jīng)營戶；而以整個家庭名義承包的，則僅有一個承包經(jīng)營戶。［16］(P83)在從事農(nóng)業(yè)經(jīng)營時，有可能是個人經(jīng)營，也可能是家庭經(jīng)營，戶內(nèi)成員對內(nèi)身份和對外名義未必完全一致，這對確保民商事關(guān)系安全穩(wěn)定，特別是債務(wù)清償和市場交易的可預(yù)期極其不利。在戶制債務(wù)承擔(dān)規(guī)則的設(shè)計上，繁復(fù)的操作規(guī)定不符合效率價值要求，事實(shí)的判斷以及區(qū)分個人和家庭不同的經(jīng)營方式往往存在諸多實(shí)踐上的困難，且為家庭成員保留必要財產(chǎn)的標(biāo)準(zhǔn)也難以把握。若仍以戶為權(quán)利主體，成員承擔(dān)無限責(zé)任，則會導(dǎo)致諸多“爛債”的出現(xiàn)，不僅債權(quán)人的利益無法保障，同時也會挫傷法律的權(quán)威性。［17］

最后，成員個人作為土地承包經(jīng)營權(quán)的權(quán)利主體有利于保障集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)的合理實(shí)現(xiàn)?！皯簟笔蔷邆湟欢ㄑ?、婚姻關(guān)系的成員基于共同目的而組成的共同體。我國目前以農(nóng)村承包經(jīng)營戶為單位進(jìn)行土地管理，扼殺了戶內(nèi)家庭成員個人獨(dú)立的可能性，導(dǎo)致農(nóng)民成員個人的權(quán)利被農(nóng)戶吸收，一些弱勢群體的合法權(quán)益隨時可能被侵害。農(nóng)村集體事務(wù)管理往往以戶為單位進(jìn)行表決，而缺乏健全的整體意思形成及表達(dá)機(jī)制使得戶內(nèi)成員之間很難達(dá)成一致意見，加上家庭共同體文化衰落，成員個人的主體意識被喚起，意見的表達(dá)中個人主義濃厚，增加了戶內(nèi)成員的利益沖突。戶制下的每一位農(nóng)民作為一名理性經(jīng)濟(jì)人，完全無須其他家庭成員做過多的干預(yù)和控制，也無須立法再做多余的規(guī)定加以管制，自然會選擇對其最有利的生產(chǎn)經(jīng)營方式和生活方式。

（二）土地承包經(jīng)營權(quán)項(xiàng)下的戶內(nèi)成員為準(zhǔn)按份共有關(guān)系

確立成員個人的主體地位后，各家庭由原本家庭成員共同生活、共同居住、共同勞動、共享收益和共擔(dān)風(fēng)險的家庭關(guān)系轉(zhuǎn)變?yōu)楦骷彝コ蓡T間相互較為獨(dú)立，可能出現(xiàn)分別生活和居住的情況，勞動和收益也逐漸分開，除基于親情和相互撫養(yǎng)關(guān)系而在生活中相互接濟(jì)和扶助外，每個家庭成員之間的人身及財產(chǎn)關(guān)系都處于較為獨(dú)立的狀態(tài)。農(nóng)村承包經(jīng)營戶僅僅作為生產(chǎn)經(jīng)營單位和社會管理單位出現(xiàn)。

由于劃分土地承包經(jīng)營權(quán)時是按照“人人有份”的原則分配的，因此農(nóng)民均對其享有成員權(quán)。土地承包經(jīng)營權(quán)項(xiàng)下各成員之間依據(jù)發(fā)包時的份額形成準(zhǔn)按份共有關(guān)系，在權(quán)利存續(xù)期間，按份共有的準(zhǔn)共有人可以請求分割按份共有的土地，比照共同財產(chǎn)分割原則進(jìn)行。［18］(P239)對于集體經(jīng)濟(jì)組織的集體盈利分配，嚴(yán)格按照成員人數(shù)進(jìn)行分配即可，這樣就可以避免按戶分配導(dǎo)致各戶內(nèi)成員分配不一的問題；在進(jìn)行征收補(bǔ)償款分配時可依照被征收土地成員所占的征地份額來進(jìn)行分配，這既有利于簡化程序，也減少了成員間的沖突。農(nóng)村家庭的親屬關(guān)系與城市家庭并無二致，因此可直接適用我國相關(guān)法律。對無行為能力人、限制行為能力人所為的法律行為可直接適用監(jiān)護(hù)和代理的相關(guān)規(guī)定；對成員之間產(chǎn)生的其他法律關(guān)系，運(yùn)用身份法相關(guān)的原理亦可解決。

（三）健全土地承包經(jīng)營權(quán)得失變更機(jī)制

一要明確土地承包經(jīng)營權(quán)取得規(guī)則。確立成員個人的主體地位應(yīng)當(dāng)首先確立土地承包經(jīng)營權(quán)的取得標(biāo)準(zhǔn)，主要有兩種情況。一是因出生。夫妻雙方或一方為本集體經(jīng)濟(jì)組織成員的，其子女自出生時自然取得權(quán)利。對于“超生人員”，因其已受到相應(yīng)的行政處罰并繳納社會撫養(yǎng)費(fèi)，依舊應(yīng)當(dāng)取得成員資格；對于非婚生子女，法律賦予其與婚生子女同等的法律人格，自然也應(yīng)當(dāng)取得成員資格。此時成員權(quán)的取得以出生證上的時間為準(zhǔn)，沒有出生證明的，以在當(dāng)?shù)嘏沙鏊蛘叽迕裎瘑T會登記的時間為準(zhǔn)。二是因婚姻。結(jié)婚后進(jìn)入本集體經(jīng)濟(jì)組織生產(chǎn)生活并承受權(quán)利義務(wù)，且未做出相反的意思表示的，非本組織成員因與本組織成員結(jié)婚而獲得該項(xiàng)權(quán)利。此時，自其戶籍遷入之日起取得成員資格。需要說明的是，原非本組織成員離婚，未將戶口遷出或未做出退出意思表示的，應(yīng)保留其權(quán)利享有資格。

二要促進(jìn)土地承包經(jīng)營權(quán)調(diào)整。黨的十九大報告提出，保持土地承包關(guān)系穩(wěn)定并長久不變，第二輪土地承包到期后再延長三十年。然而我國土地承包制度只對制度的靜態(tài)架構(gòu)進(jìn)行設(shè)計，卻忽視了動態(tài)公平的考量［19］(P142)，生老病死導(dǎo)致家庭成員的內(nèi)部變動未引起承包地制度調(diào)整。為了保證土地承包經(jīng)營權(quán)長期穩(wěn)定以實(shí)現(xiàn)中長期投資，滿足農(nóng)民土地調(diào)整需求以彰顯分配公平，廣大農(nóng)村采用“大穩(wěn)定，小調(diào)整”的原則施行了諸如“三年一小調(diào)，五年一大調(diào)”的土地調(diào)整規(guī)則，相對減小了改革阻力。農(nóng)地“三權(quán)分置”改革為促進(jìn)土地承包經(jīng)營權(quán)調(diào)整提供了新思路。成員作為土地承包經(jīng)營權(quán)主體可在承包經(jīng)營的土地上設(shè)立土地經(jīng)營權(quán)，土地經(jīng)營權(quán)的期限應(yīng)與其性質(zhì)相適應(yīng)，且承包期限只能在土地承包經(jīng)營權(quán)的剩余期限內(nèi)，并保證土地的農(nóng)業(yè)用途不變［20］，以實(shí)現(xiàn)“穩(wěn)定土地承包權(quán)，放活土地經(jīng)營權(quán)”的改革目標(biāo)。以成員固有身份為前提，通過設(shè)立土地經(jīng)營權(quán)的方式，將分配的保障性承包地流轉(zhuǎn)以換取財產(chǎn)性收益，能更大程度地使成員享受到改革紅利。

三要建立土地承包經(jīng)營權(quán)退出標(biāo)準(zhǔn)。我國《農(nóng)村土地承包法》根據(jù)承包方遷入地區(qū)級別的不同決定承包地是否必須被交回，同時在第26條第1款、第30條對承包地收回作出限制性規(guī)定，說明我國對這一問題態(tài)度極為寬松，也沒有具體的收回標(biāo)準(zhǔn)，導(dǎo)致土地大量拋荒，人地矛盾沖突加劇。結(jié)合農(nóng)民的意愿和我國現(xiàn)實(shí)情況，喪失農(nóng)民集體成員權(quán)的標(biāo)準(zhǔn)可為：承包人死亡；承包人棄耕導(dǎo)致土地拋荒兩年以上；因婚嫁或離婚而將戶口遷出；承包人戶口遷入城鎮(zhèn)，并享受城市社保?！掇r(nóng)村土地承包法修正案（草案）》第26條對自愿將承包地交回的設(shè)立鼓勵和引導(dǎo)機(jī)制，并給予相應(yīng)補(bǔ)償?shù)囊?guī)定值得肯定。在符合退出條件時及時收回土地作為機(jī)動地備用，新生人口或遷入人員則從機(jī)動地中分配土地，切實(shí)保障此類成員土地承包經(jīng)營權(quán)的實(shí)現(xiàn)。

（四）完善配套制度

我國土地登記制度明確了土地的權(quán)屬關(guān)系，在土地流轉(zhuǎn)過程中將農(nóng)民的權(quán)利以國家公信力固定下來，對成員權(quán)利提供最直接的保障；村民自治制度對農(nóng)村社區(qū)內(nèi)的民主管理發(fā)揮重要作用，集體自治的合憲性與成員權(quán)利的落實(shí)關(guān)系重大，對成員個人的影響是基礎(chǔ)性的。

對于新分配承包地的人口，應(yīng)當(dāng)做好土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記，為其頒發(fā)土地權(quán)屬證書，將全部家庭成員列入記載事項(xiàng)，并詳細(xì)注明權(quán)利人姓名及享有權(quán)利地塊的信息；對于退出承包地的人口，應(yīng)將其原有的土地權(quán)屬證書予以注銷，土地管理部門應(yīng)及時跟進(jìn)，做好土地權(quán)利的登記排查工作；對于流轉(zhuǎn)承包地的人口，應(yīng)做好土地權(quán)利變更登記，及時更新土地權(quán)屬證書，明確記載流轉(zhuǎn)雙方之間的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，實(shí)現(xiàn)土地產(chǎn)權(quán)的明晰，形成土地市場順暢流轉(zhuǎn)的良性循環(huán)。

應(yīng)增加成員在村委會表決機(jī)制中的參與度，同時要正確定位“村規(guī)”與“國法”的關(guān)系。政府相關(guān)部門一方面應(yīng)在村規(guī)民約的制定和實(shí)施過程中提供必要的行政指導(dǎo)和監(jiān)督，另一方面應(yīng)跟進(jìn)審查，做好村規(guī)民約的備案登記工作。此外，司法訴訟作為行政救濟(jì)的最后一道防線，應(yīng)賦予村民以訴訟方式請求法院維護(hù)個人合法權(quán)益的權(quán)利。法院應(yīng)重點(diǎn)審查民主議定程序和分配方案的合法性，對違反法律相關(guān)程序性規(guī)定、損害村民人身財產(chǎn)權(quán)利的村規(guī)民約予以撤銷。

注釋：

①鑒于家庭承包經(jīng)營是最普遍的生產(chǎn)經(jīng)營方式，本文僅就“家庭承包方式”取得承包地的農(nóng)村承包經(jīng)營戶展開研究。承包地存在耕地、草地、林地等不同的土地類型，本文僅在耕地范圍內(nèi)予以探討，“四荒地”及通過招標(biāo)、拍賣、公開協(xié)商等方式取得承包土地的農(nóng)戶則不在研究范圍內(nèi)。

②此處數(shù)據(jù)來源于中國農(nóng)村土地法律制度研究中心于2005年對湖北省、貴州省的16個縣（市、區(qū)）獲取的1411份調(diào)研問卷的統(tǒng)計結(jié)果，其他未作說明的數(shù)據(jù)均來源于該中心2015年的調(diào)研。

③參見云南省楚雄彝族自治州中級人民法院(2016)云23民終535號民事判決書、云南省普洱市中級人民法院（2016）云08民終196號民事判決書、浙江省湖州市中級人民法院（2016）浙05民終961號民事判決書、浙江省衢州市中級人民法院（2016）浙08民終639號民事判決書，等等。

④參見海南省第一中級人民法院（2016）瓊96民終1210號民事判決書、海南省第一中級人民法院（2016）瓊96民終1211號民事判決書、湖南省衡陽市中級人民法院（2015）衡中法民三終字第247號民事判決書、貴州省貴陽市中級人民法院（2016）黔01民終2844號民事判決書，等等。

⑤參見貴州省遵義市中級人民法院（2016）黔03民終2211號民事判決書、湖南省湘潭市中級人民法院（2016）湘03民終983號民事判決書、貴州省黔東南苗族侗族自治州中級人民法院（2016）黔26民終1007號民事判決書。

⑥參見安徽省六安市中級人民法院（2016）皖15民終645號民事判決書、遼寧省葫蘆島市中級人民法院（2016）遼14民終1545號民事判決書、貴州省貴陽市中級人民法院（2016）黔01民終188號民事判決書、重慶市第一中級人民法院(2016)渝01民終1560號民事判決書，等等。

⑦集體經(jīng)濟(jì)組織成員將其戶口遷入小城鎮(zhèn)落戶的，可參照“陳清棕訴亭洋村一組、亭洋村村委會征地補(bǔ)償款分配糾紛案”，參見《最高人民法院公報》2005年第10期。