監(jiān)察委員會留置措施的思考與建議＊

劉義華

2017年10月18日，黨的十九大在北京召開。在黨的十九大報告中，以習(xí)近平同志為核心的黨中央對全面深化國家監(jiān)察體制改革，全域推廣國家監(jiān)察試點工作做出了決策部署。其中，用留置取代“兩規(guī)”措施②作為黨中央依法賦予監(jiān)察委員會履行監(jiān)督、調(diào)查、處置職責的關(guān)鍵性措施而備受矚目。以留置取代“兩規(guī)”，實現(xiàn)了黨內(nèi)反腐敗調(diào)查措施走向法治化、規(guī)范化，解決了長期想解決而沒有解決的法治難題，提升了以法治思維和法治方式懲治腐敗的能力。但是，留置措施作為能夠限制人身自由的一種強有力的措施，背后隱藏著監(jiān)察權(quán)力濫用的隱患。留置措施的使用不當會導(dǎo)致被調(diào)查者的人身自由遭受侵犯，嚴重時會危及被調(diào)查人的生命權(quán)及健康權(quán)。因此，對留置措施有必要予以認真思考，謹慎對待。

一、什么是留置措施？

《中華人民共和國監(jiān)察法（草案）》③（以下簡稱《監(jiān)察法（草案）》）已經(jīng)公布并面向社會公開征求意見。在《監(jiān)察法》（草案）規(guī)定的十二項監(jiān)察措施中，諸如談話、訊問、詢問等措施，此前在有關(guān)法律、法規(guī)等文件中均有不同程度的表述，在實踐中適用也較為規(guī)范。相較而言，留置這一措施在此前的監(jiān)察體制、偵查體制中并無涉及，在《行政監(jiān)察法》《刑事訴訟法》等法律條文中也未曾有過此項規(guī)定［1］?！度嗣窬旆ā返诰艞l第二款所規(guī)定的“留置盤問”針對一般的涉嫌違法犯罪的人員，是公安機關(guān)打擊違法犯罪活動、維護社會治安的行政管理活動。公安機關(guān)為實施繼續(xù)盤問④而采取的留置具有行政性質(zhì)，與監(jiān)察委員會的留置措施的定位有所區(qū)別。而在刑事司法活動中，類似留置措施的指定居所監(jiān)視居住則屬于《刑事訴訟法》規(guī)定的五種強制措施之一。有權(quán)適用強制措施的主體是公安機關(guān)、人民檢察院和人民法院，其他任何國家、機關(guān)、團體或個人都無權(quán)采取強制措施［2］。從性質(zhì)上來說，監(jiān)察委員會代表黨和國家行使監(jiān)督權(quán)，是政治機關(guān)，不是行政機關(guān)、司法機關(guān)⑤，與公安、檢察機關(guān)的性質(zhì)完全不同。反腐敗針對的職務(wù)犯罪也區(qū)別于一般刑事犯罪，監(jiān)察機關(guān)行使的調(diào)查權(quán)不同于刑事偵查權(quán)，不能簡單套用司法機關(guān)的強制措施⑥。因此，留置措施既不屬于公安機關(guān)行使警察權(quán)時的一種行政拘束，也不是檢察機關(guān)行使偵查權(quán)時的一種措施，而是一項為監(jiān)察機關(guān)行使調(diào)查權(quán)所量身定制的新措施。

二、留置措施的功能、性質(zhì)及法律適用

留置措施作為監(jiān)察機關(guān)行使調(diào)查權(quán)，確保調(diào)查順利推進的有力工具，在構(gòu)建一個系統(tǒng)的反腐敗體系過程中發(fā)揮了三重功能：對被調(diào)查者而言，他具有直接限制其人身自由，控制被調(diào)查人人身活動的功能；對其他公權(quán)力行使的主體而言，留置措施的采取起到一個間接的警示、震懾功能，形成針對腐敗行為的高壓態(tài)勢，讓腐敗分子有所畏懼；對社會環(huán)境而言，通過新聞媒體對留置措施的宣傳，能向社會民眾釋放并傳遞國家正始終堅定不移地進行反腐敗斗爭的信息，彰顯國家嚴懲腐敗的決心和懲治腐敗的力度。留置具有控制犯罪和保障人權(quán)的雙重性質(zhì)。從控制犯罪活動的方面看，留置能夠防止被調(diào)查人自殺或逃跑，排除被調(diào)查人采取毀滅、偽造證據(jù)等妨礙調(diào)查工作的行為保證調(diào)查取證工作的開展，確保監(jiān)察機關(guān)的調(diào)查活動順利進行。從保障人權(quán)的方面看，科學(xué)適用留置能夠避免監(jiān)察機關(guān)對被調(diào)查人私權(quán)利過度、超比例干預(yù)和侵害，對被調(diào)查人提供人權(quán)保障。

但是在正式的《國家監(jiān)察法》出臺以前，留置措施暫時面臨于法無據(jù)的窘境，如何解決留置的法律適用是當前面臨的棘手問題。事實上，留置措施的法律適用，不僅牽涉到監(jiān)察機關(guān)應(yīng)當適用何種有效的法律規(guī)范來調(diào)整留置實施者與被留置人之間的法律關(guān)系問題，更關(guān)系到檢察院、法院等司法機關(guān)如何處理《監(jiān)察法》的法律適用問題。在正式的《國家監(jiān)察法》尚未出臺前，因留置措施引發(fā)的個案糾紛是參照適用刑事訴訟法還是行政強制法？由哪個主體來適用，是僅能監(jiān)察機關(guān)適用還是司法機關(guān)、監(jiān)察機關(guān)均能適用？《國家監(jiān)察法》出臺后，監(jiān)察機關(guān)與司法機關(guān)之間又如何協(xié)調(diào)適用《國家監(jiān)察法》調(diào)整留置產(chǎn)生的法律關(guān)系？這些都是值得思考的問題，也是現(xiàn)階段國家監(jiān)察體制改革予以重點關(guān)注的問題。

三、留置措施的權(quán)能屬性

監(jiān)察機關(guān)能夠?qū)嵤┫拗迫松碜杂傻牧糁么胧├^而有效履行監(jiān)察職責，背后依靠的正是強大的國家監(jiān)察權(quán)。國家監(jiān)察權(quán)的設(shè)立正在重構(gòu)憲法確立的由立法權(quán)、行政權(quán)、司法權(quán)組成的權(quán)力分配格局。獨立監(jiān)察權(quán)作為我國政治權(quán)力的“新族”加入權(quán)力體系已成定局［3］。監(jiān)察權(quán)，就其本質(zhì)而言屬于監(jiān)督權(quán)。設(shè)立獨立監(jiān)察權(quán)，不僅是為了整合監(jiān)督資源，建立集中統(tǒng)一、權(quán)威高效的監(jiān)察體系，其深層的、最重要的目的是要把過去監(jiān)督權(quán)隸屬于行政權(quán)這樣一個不科學(xué)的權(quán)力結(jié)構(gòu)進行調(diào)整分解，將分散的監(jiān)督資源整合為統(tǒng)一的國家監(jiān)督，實現(xiàn)國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化［4］。我國的監(jiān)察體制改革是涉及政治權(quán)力、政治關(guān)系的重大調(diào)整，是政治體制的重大改革、國家監(jiān)督制度的頂層設(shè)計。

事實上，監(jiān)察制度作為對公權(quán)力實行監(jiān)督、制約的一種政治制度，它是政治經(jīng)濟發(fā)展到一定階段后，政治體系中不可缺少的一個重要組成部分，任何缺少監(jiān)察制度設(shè)計的政治體系，均談不上是一種成熟的政治體系。此次國家監(jiān)察體制改革中設(shè)立的監(jiān)察委員會，使“一府兩院”變成“一府一委兩院”的新體制。這種將監(jiān)察權(quán)從行政權(quán)中剝離的安排保證了監(jiān)察委員會能夠?qū)覚?quán)力實現(xiàn)全面監(jiān)察，但同時也對監(jiān)察委員會自身行使監(jiān)察權(quán)提出更高的要求。如果監(jiān)察權(quán)過大過于集中，失去外部和內(nèi)部的有效監(jiān)督制約，它本身就可能轉(zhuǎn)化為貪腐之源的一部分［5］。國家監(jiān)察體制改革是事關(guān)全局的重大政治改革，是國家監(jiān)察制度的頂層設(shè)計⑦。面對這場至關(guān)重要的政治改革，須防止其改革過猶不及。監(jiān)察權(quán)作為立法權(quán)之下與行政權(quán)、司法權(quán)并立的權(quán)力，與其他國家權(quán)力之間相互制約和監(jiān)督的制度設(shè)計是必不可少的。

四、留置措施的權(quán)力規(guī)范運行

“有權(quán)力的人使用權(quán)力一直到遇到有界限的地方才休止。”［6］只有設(shè)置過邊界的權(quán)力才能不違背設(shè)計的初衷，真正發(fā)揮保障權(quán)利的作用。留置作為體現(xiàn)新晉監(jiān)察權(quán)的代表，其限制或剝奪人身自由的權(quán)能就決定了如果要對監(jiān)察權(quán)進行約束控制，首先就從規(guī)范留置開始。為了規(guī)范留置措施的適用，應(yīng)明確留置措施應(yīng)遵循的原則，行使的主體，適用的對象，留置的期限、場所以及救濟機制等，從而為監(jiān)察委員會依法行使留置措施提供有益的參考。

（一）留置措施應(yīng)遵循的法治原則

法者，治之端也。一切重大改革，于法也概莫能先，法治是先行者。凡屬重大改革都要于法有據(jù)⑧，要深化國家監(jiān)察體制改革，就必須確保在法治軌道上推進改革。作為一項嶄新的監(jiān)察措施，對留置措施的適用必須遵循基本的法治原則，規(guī)范權(quán)力的運行，以抑制公權(quán)力適用的任意性。

首先，監(jiān)察機關(guān)采取留置措施應(yīng)當堅持依憲依法，實事求是的原則。留置的適用主體、對象、適用條件、程序等具體內(nèi)容都應(yīng)在《國家監(jiān)察法》中予以明確；同時，監(jiān)察機關(guān)在適用留置之時，必須按照《國家監(jiān)察法》中明確的法律規(guī)定適用，不能任意適用留置，否則要承擔相應(yīng)的法律后果。

其次，留置措施的適用應(yīng)遵循人權(quán)保障原則。自2004年《憲法修正案》⑨首次將“人權(quán)”概念上升為國家的憲法規(guī)范以來，尊重和保障人權(quán)已經(jīng)成為中國法治國家建設(shè)的核心價值。在世界范圍內(nèi)，維護和保障人權(quán)更是一項基本道義原則。1948年《世界人權(quán)宣言》將人權(quán)列入國際法范疇。尊重人權(quán)和保障人權(quán)是人類文明進步的發(fā)展趨勢［7］。被監(jiān)察機關(guān)采取留置措施的對象首先是一個人，他的人格尊嚴，生命安全和人身自由必須受到尊重和保護。留置措施的采取不能與人權(quán)保護的理念背道而馳。

再次，實施留置的過程應(yīng)當給予正當程序的保障。法諺有云：程序是法治與人治的分水嶺。嚴格的程序正義對規(guī)范留置措施的依法行使，全面保障被調(diào)查人員的合法權(quán)益有著特殊的重要意義，一方面可以確保監(jiān)察委員會在執(zhí)法過程中做到中立公正，嚴守辦案期限，全面落實告知、通知、送達等制度；另一方面嚴格的程序是保障被調(diào)查人員實體權(quán)利的重要機制，也是被調(diào)查人員權(quán)利受到侵害時能夠獲得救濟的重要途徑。監(jiān)察機關(guān)在適用留置之時必須經(jīng)過嚴格的審批程序，不得非法留置、先留后批，否則要承擔相應(yīng)的法律后果。

最后，留置的適用應(yīng)符合比例原則。比例原則（德：Grundsatz der Ver?ltnism?βigkeit）屬于法治原則的范疇。它要求行為手段必須與行為目的相協(xié)調(diào)，對公民私權(quán)利的干預(yù)要降低到最低的限度，“不可用大炮打小鳥”，“不要為煮一個雞蛋而燒一幢房”。這一具有公法帝王條款美譽的原則又包含了三項子原則，即適當性、必要性和利益衡量原則。其中，適當性原則（Geeignetheit）旨在解決目的與手段之間的關(guān)系，監(jiān)察機關(guān)對被調(diào)查人適用留置時，其留置的期限應(yīng)與被調(diào)查人的人身危險程度和涉及犯罪事實的輕重程度相適應(yīng)。而必要性原則（Erforderlichkeit）旨在解決手段與手段之間的關(guān)系。當有多種手段可實現(xiàn)法律目的時，一定要選擇最小侵害公民利益的手段。監(jiān)察委員會在能夠不適用留置措施，而適用其他手段（例如談話、訊問、詢問等手段）亦能達到維護社會公共秩序及保護社會與公民法益之目的時，則應(yīng)不優(yōu)先行使留置的權(quán)力。

（二）留置措施適用的對象、階段和條件

1．留置適用的對象和階段

監(jiān)察委員會的調(diào)查權(quán)，在內(nèi)容上既包含對公權(quán)力主體違紀違法的調(diào)查，也包括對涉嫌貪污賄賂、濫用職權(quán)等職務(wù)犯罪的調(diào)查。根據(jù)調(diào)查的內(nèi)容和性質(zhì)，監(jiān)察機關(guān)一般會隨著調(diào)查的深入經(jīng)歷三個層次的調(diào)查階段：這三個階段分別是違紀行為調(diào)查階段、違法行為（包括嚴重職務(wù)違法）和職務(wù)犯罪行為立案調(diào)查階段。但是，這三個調(diào)查階段并不都能采取留置措施。理由是留置措施作為一項能限制和剝奪人身自由的一種強制調(diào)查手段應(yīng)當慎思慎用，不能縱情恣意不受限制。留置手段的采取應(yīng)與違紀、違法或犯罪的情節(jié)相匹配，普通的違紀違法尚不足以動用留置，要防止留置權(quán)力的使用過當。留置權(quán)的行使應(yīng)當遵循必要性和謙抑性原則，對留置措施采取的對象、時間節(jié)點都要進行嚴格限定。留置措施僅適用于涉嫌嚴重職務(wù)違法或職務(wù)犯罪且已被立案調(diào)查的監(jiān)察對象，針對普通違紀違法的調(diào)查階段不能采取留置措施，只有在對職務(wù)犯罪立案調(diào)查的階段才可以實施留置。另外，職務(wù)犯罪存在對合犯（行賄受賄等）和共同職務(wù)犯罪的情形，對于涉嫌向監(jiān)察對象行賄犯罪或共同職務(wù)犯罪的涉案人員，監(jiān)察機關(guān)也可以采取留置措施⑩。

2．留置啟動的審批條件

啟動程序是留置措施的第一步程序［8］。采取留置措施必須經(jīng)過嚴格的審批手續(xù)和報批、報送程序。要形成一個自上而下完整的審批體系來規(guī)范留置措施的適用，監(jiān)察人員未經(jīng)批準不得非法留置，先留后批。具體審批手續(xù)和報批、報送程序如下：

首先。監(jiān)察人員根據(jù)掌握的違紀、違法或職務(wù)犯罪事實和相關(guān)證據(jù)，認定需對被調(diào)查人員使用留置措施的，需要填寫《采取監(jiān)察措施申請書》（以下簡稱《申請書》），申請書后附《監(jiān)察措施采取審批表》（以下簡稱《審批表》），先呈報案件監(jiān)督管理室負責人審核?！渡暾垥分饕d明被調(diào)查人員的基本信息、主要職務(wù)、被留置的法定事由及開始留置的日期等事項?！秾徟怼犯接谏暾垥?，在上面可注明部門負責人的審核意見和監(jiān)察委員會主要負責人的批準意見。

其次，案件監(jiān)督管理室負責人在收到監(jiān)察人員報送的《申請書》后，應(yīng)及時對被調(diào)查人員使用留置措施的事由進行實質(zhì)性審查，認為確有必要使用留置措施的，則在《審批表》上簽署同意的審核意見。之后，按照程序呈報給監(jiān)察委員會領(lǐng)導(dǎo)成員集體決定（監(jiān)委主任、副主任、常委組成），并由監(jiān)察委員會主要負責人審批。若有必要，監(jiān)察委員會主要負責人可以召集監(jiān)察人員進行分析和討論。如果監(jiān)察機關(guān)領(lǐng)導(dǎo)集體決定不同意實施留置，則應(yīng)在《審批表》中“不同意的理由”一欄中簽署意見，并對不同意的理由予以詳實說明。

最后，按照權(quán)限管理體系向上級進行報批、報送。留置措施的審批報送分為兩種情況：

第一，在直轄市行政區(qū)域內(nèi)，由于層級只有基層和市級兩級，因此在留置措施的審批上，采取的是由同級黨委負責人審批，即需要采取留置的案件（包括使用和解除），需由監(jiān)察委員會報同級黨委負責人研究決定后作出，并報上級監(jiān)察委員會備案。

第二，在省域行政區(qū)域內(nèi)，監(jiān)察委員會分為三級，包括：省級、地市級、縣區(qū)（市）級。首先，省級以下監(jiān)察機關(guān)采取留置措施，應(yīng)當由監(jiān)察機關(guān)領(lǐng)導(dǎo)人員集體研究決定，報上一級監(jiān)察機關(guān)批準，不需要同級黨委決定。其中，市級監(jiān)察機關(guān)采取留置措施涉及市管監(jiān)察對象的，須報告市委主要領(lǐng)導(dǎo)；縣（市、區(qū)）級監(jiān)察機關(guān)采取留置措施涉及縣（市、區(qū)）管監(jiān)察對象的，報告縣（市、區(qū)）委主要領(lǐng)導(dǎo)。其次，省級監(jiān)察機關(guān)決定采取留置措施，由本機關(guān)集體討論決定，并向中華人民共和國監(jiān)察委員會備案，但不需要再經(jīng)同級黨委負責人同意。若采取留置措施涉及省管監(jiān)察對象的，還須報告省委主要領(lǐng)導(dǎo)。上一級監(jiān)察委員會主要負責人須在收到《呈報表》后48小時內(nèi)作出同意與否的審批意見。若有必要，上一級監(jiān)察委員會可以召集下一級監(jiān)察人員匯報案情。

（三）留置措施的實施

經(jīng)過審批后的留置措施需要遵照一定的實體和程序規(guī)則執(zhí)行。留置措施的實施關(guān)涉被調(diào)查人員的切身利益，應(yīng)對留置的通知、留置的場所、期限、訊問地點以及告知家屬等這幾個方面進行明確。

首先，采取留置措施前應(yīng)先履行通知手續(xù)。在采取留置措施之前，執(zhí)行人員應(yīng)當向被調(diào)查人宣讀留置決定。留置措施應(yīng)由2名以上監(jiān)察人員執(zhí)行，在組織實施的過程中執(zhí)行人員應(yīng)持有監(jiān)委工作證件并出示《留置令》?！读糁昧睢酚杀O(jiān)察機關(guān)主要負責人簽署，其上載明執(zhí)行留置的理由、留置執(zhí)行開始的時間、留置的場所、被調(diào)查人員的救濟方式等內(nèi)容；執(zhí)行人員應(yīng)當面告知被調(diào)查人員留置理由、時間、留置地點等基本信息，并要求被調(diào)查人員在《留置令》回執(zhí)上簽字。如果被調(diào)查人在逃的，監(jiān)察機關(guān)可以填寫《通緝通知書》交付公安機關(guān)，由公安機關(guān)發(fā)布《通緝令》。

其次，采取留置措施后要送所留置。宣布完留置決定后，執(zhí)行人員應(yīng)當在二十四小時及時將被留置人送入監(jiān)察機關(guān)指定的留置場所。留置的場所原則上為各級監(jiān)察機關(guān)轄區(qū)內(nèi)的原“兩規(guī)”場所和公安機關(guān)管理的留置場所（看守所），充分利用原有場所，不再新建留置場所。被留置人需要異地留置的，由上級監(jiān)察機關(guān)案件監(jiān)督管理部門協(xié)調(diào)處理。監(jiān)察機關(guān)留置被調(diào)查人的時間不得超過三個月；特殊情況下經(jīng)批準，可以延長一次，延長時間不得超過三個月，留置最長不得超過六個月。要注意的是，執(zhí)行人員在帶離被調(diào)查人的過程中，為防止被調(diào)查人員的武力反抗、逃逸、自殺、自殘等行為，監(jiān)察人員應(yīng)享有強制帶離被調(diào)查人員至法定場所的權(quán)限；在到達留置場所后，除應(yīng)按照規(guī)定辦理留置手續(xù)外，監(jiān)察人員應(yīng)對被調(diào)查人員隨身攜帶的通訊工具、證件、其他物品等統(tǒng)一保管，并辦理《暫予保管物品登記表》。

再次，被留置人送入留置場所后應(yīng)在規(guī)定時間內(nèi)訊問。被調(diào)查人被送至留置場所后，調(diào)查人員應(yīng)當在二十四小時內(nèi)對被留置人進行訊問，訊問一般在白天，確需夜間訊問的，原則上不得超過當天23時。訊問應(yīng)當由2名調(diào)查人員實施，訊問時，調(diào)查人員須出具《留置詢問單》。訊問必須在留置場所的詢問室內(nèi)進行，訊問的過程要全程同步錄音錄像。訊問過程中嚴禁刑訊逼供和誘供，嚴禁發(fā)生侮辱、體罰等行為，要切實保障被調(diào)查人正常休息及就餐、治療等權(quán)益。此外，調(diào)查人員在訊問時應(yīng)遵守公安機關(guān)留置場所的規(guī)定，確有特殊要求的，須提前與公安機關(guān)留置場所溝通。

最后，履行告知手續(xù)。采取留置措施后，除有礙調(diào)查或無法通知外，調(diào)查人員應(yīng)當在二十四小時內(nèi)將留置情況以書面形式通知被調(diào)查人員的同住成年家屬和其所在單位。同時，監(jiān)察人員應(yīng)將《通知書》副本送達給被調(diào)查人員的同住成年家屬和其所在單位。沒有通知的，應(yīng)當注明原因并附與卷宗之后。

（四）留置措施的解除

留置措施的解除分為兩種情形：一種是監(jiān)察機關(guān)主動解除留置措施；另一種是留置措施自動解除。主動解除一般分為二種情況，一種是留置期限已經(jīng)屆滿，監(jiān)察機關(guān)調(diào)查審理尚未終結(jié)的；第二種情況是經(jīng)調(diào)查審理后，調(diào)查人員認為被調(diào)查人的行為不構(gòu)成職務(wù)犯罪尚不需要移送司法機關(guān)的，調(diào)查部門應(yīng)當及時提出解除留置措施的意見并報監(jiān)察機關(guān)主要負責人批準。但不排除出現(xiàn)其他應(yīng)當主動解除留置措施的情形，由監(jiān)察機關(guān)主要負責人決定并報上一級監(jiān)察機關(guān)備案。留置解除后，監(jiān)察機關(guān)要出具《解除留置措施決定書》交于被留置人，并及時通知其親屬或單位負責人到留置場所辦理交接手續(xù)。被留置人收到《決定書》后應(yīng)在回執(zhí)上簽名。如果經(jīng)調(diào)查核實，監(jiān)察機關(guān)認為被調(diào)查人員確有職務(wù)犯罪行為的，在移送檢察機關(guān)審查起訴，檢察機關(guān)作出逮捕決定或者其他強制措施后，留置措施自動解除。

（五）被留置人的權(quán)利保障

權(quán)力能保障權(quán)利，也能侵害權(quán)利。對公民權(quán)利的保障與限制存在著對立統(tǒng)一關(guān)系［9］。對權(quán)力的限制和對權(quán)利的保障體現(xiàn)了個人主義與社群主義的對立與統(tǒng)一。監(jiān)察權(quán)的設(shè)置重新調(diào)整了國家權(quán)力的分配結(jié)構(gòu)，其本意是為了更好的保障公民的合法權(quán)利。但我們應(yīng)該清楚的看到，任何一項為了保障權(quán)利的權(quán)力，其本身就可能成為侵害權(quán)利的根源。留置措施作為一項強制性措施，在某種程度上限制了被調(diào)查人員的人身自由，因此在規(guī)范留置程序運行的同時，也應(yīng)盡可能地保障被調(diào)查人員的合法權(quán)益。被留置人的權(quán)利保障問題，集中顯現(xiàn)于以下三個方面：

一是留置期間能否折抵刑期的問題?！缎谭ā贰缎淌略V訟法》等明確規(guī)定，有關(guān)判處管制的，先行羈押一日折抵刑期二日；判處拘役、有期徒刑的，先行羈押一日折抵刑期一日?。刑期折抵，實際上是刑法中一項體現(xiàn)人權(quán)保障與人性關(guān)懷的救濟手段。人身自由權(quán)是憲法賦予公民的最基本、也是最重要的權(quán)利。人身自由不能“無因無果”地被限制或剝奪［10］。那些未有最終確定性裁判根據(jù)的羈押適用，縱然有合法性之根據(jù)，但在問題尚未最終搞清的情況下，就把人身自由權(quán)利加以剝奪或限制，實則是對人身自由權(quán)利與法律正當性的一種踐踏與損害。基于“有權(quán)利必有救濟的基本原理，為了兼顧追訴犯罪的法律功利需要與公民人身權(quán)利的現(xiàn)實保護之間的平衡，需對因先行羈押的適用及其客觀上造成的人身自由“損害”予以救濟。回觀《監(jiān)察法（草案）》上所規(guī)定的留置措施，留置措施雖然為調(diào)查涉嫌職務(wù)違法或職務(wù)犯罪所必需，但其事實上的人權(quán)侵害性不可規(guī)避，這一點與刑法上所規(guī)定的先行羈押相一致。另外，從性質(zhì)上分析，留置與先行羈押都屬于能夠強制剝奪、限制公民人身自由的措施，可以說，留置是與羈押接近且程度輕于羈押的準羈押措施。在實施效果上，留置措施的期限、執(zhí)行方式、場所等也與羈押情形類似。因此，留置期間也應(yīng)當同先行羈押一樣，產(chǎn)生折抵刑期的效果。具體而言，當被留置人員涉嫌犯罪移送司法機關(guān)后，如果被法院判處管制的，則留置一日折抵管制刑期二日；如果被法院判處拘役、有期徒刑的，則留置一日折抵拘役、有期徒刑一日。

二是留置期間律師是否能介入的問題。雖然黨的紀律檢查機關(guān)在適用“雙規(guī)”“雙指”時不可能允許律師介入，《行政監(jiān)察法》《行政監(jiān)察法實施條例》《監(jiān)察機關(guān)調(diào)查處理政紀案件辦法》等規(guī)范性文件也都未曾有相關(guān)規(guī)定。從以往職務(wù)犯罪案件辦理流程來看，行政監(jiān)察期間被調(diào)查人員也不能委托律師，更談不上與律師會見。但一項優(yōu)越的制度設(shè)計是需要勇敢嘗試的，任何制度的成功都是在不斷地嘗試中進步、發(fā)展并得到完善的。刑事羈押期間尚且允許律師參與，舉重以言輕，留置是與羈押接近且程度輕于羈押的準羈押措施，必須考慮律師的辯護權(quán)和介入權(quán)問題，“不能因怕給公權(quán)力添麻煩而（將律師）拒之門外”［11］。何況，留置期間允許律師介入不僅能確保被調(diào)查人員具備必要的防御能力，防止調(diào)查過程中出現(xiàn)事實認定偏差乃至錯誤導(dǎo)致合法權(quán)利的侵害，同時也能監(jiān)督監(jiān)察人員的用權(quán)情況，保證留置的權(quán)力不被濫用。實現(xiàn)程序公正和人權(quán)保障的基本要求，也彰顯了我國作為人權(quán)大國的擔當與風范。總體而言，律師的介入是“利大于弊”的。筆者認為，在留置期間自監(jiān)察人員對被調(diào)查人員采取第一次訊問之日起，被調(diào)查人員就有權(quán)委托律師。但涉嫌危害國家安全犯罪、恐怖活動犯罪和特別重大賄賂犯罪案件的，律師會見被調(diào)查人員的，應(yīng)當經(jīng)監(jiān)察委員會許可。

三是留置期間能否保證被調(diào)查人的安全問題。留置手段畢竟是為了調(diào)查能順利開展而采取的強制手段，在沒有律師介入的前提下被留置人的確處于被動、無助的狀態(tài)。倘若被調(diào)查人始終閉口不言，調(diào)查人員為了能盡快突破案件難免會對被調(diào)查者進行刑訊逼供或者誘供。有時也會出現(xiàn)侮辱、虐待、打罵、體罰或變相體罰被調(diào)查人員的情況。甚至?xí)霈F(xiàn)對被調(diào)查人以家屬為籌碼實施恐嚇、威脅以達到精神折磨的效果。被調(diào)查人如果不堪忍受產(chǎn)生自殘、自殺念頭，就容易出現(xiàn)安全事故。此外，被調(diào)查人群體普遍身體素質(zhì)較差，需要藥物維持身體機能的人員比例較多?。一旦對其進行留置，如果沒有配套的醫(yī)療服務(wù)，被調(diào)查者的身體狀況會明顯下降，不利于后續(xù)調(diào)查工作的開展。鑒于上述情形，筆者認為可以從這幾個方面提高留置措施的安全保障：

首先在防止刑訊、打罵方面，留置場所中的訊問室應(yīng)對訊問過程進行全程錄音錄像，錄制工作由調(diào)查部門指定的安全人員負責。錄音、錄像資料應(yīng)實時拷貝，一式兩份，一份有調(diào)查部門自行保管，一份送案件監(jiān)督管理室備案核查，防止后期修改錄音錄像資料。對于同步錄音錄像資料，調(diào)查部門負責人和監(jiān)察機關(guān)負責人應(yīng)當定期檢查，案件監(jiān)督管理室應(yīng)當不定期監(jiān)察，確保能及時發(fā)現(xiàn)問題進行上報并糾正。

其次，就訊問的時間和地點而言，訊問原則上不得在夜間進行，訊問持續(xù)時間一般不得超過十二小時，并不得超過當晚23時。在特殊情況下，經(jīng)監(jiān)察機關(guān)負責人批準，訊問的時間可以適當延長，但至遲不得超過當晚24時。訊問必須在指定的訊問室進行，調(diào)查人員在訊問時必須依法保障監(jiān)察對象及相關(guān)涉案人員的合法權(quán)益，充分聽取監(jiān)察對象及相關(guān)涉案人員的陳述和申辯。再次，就留置場所的生活設(shè)施與服務(wù)來說，被調(diào)查人員在留置場所后，要保障其必要的飲食和醫(yī)療服務(wù)。被調(diào)查人晚上休息的時間不得少于連續(xù)的六小時，中途不得突審。最后，案件監(jiān)督管理部門要加強巡查力度，通過定時與不定時的巡查制度設(shè)計對留置場所的辦案情況進行監(jiān)督檢查，發(fā)現(xiàn)問題以書面形式上報監(jiān)察機關(guān)并通報上一級監(jiān)察機關(guān)。

五、留置措施的侵權(quán)救濟機制

“有權(quán)利必有救濟”，權(quán)力如果要對權(quán)利加以約束，就必須同時配以救濟的途徑。如果個人權(quán)利已經(jīng)遭受權(quán)力的損害并形成了無法挽回的后果，則權(quán)利所受損失之負擔應(yīng)歸屬于行使權(quán)力之主體，并由該主體承擔賠償責任。當權(quán)力上升至國家權(quán)力的高度時，與之對應(yīng)的負擔應(yīng)歸屬于國家，由行使國家權(quán)力的主體代表國家承擔賠償責任。國家賠償是一種制度，是一種能夠有效約束國家權(quán)力和政府行為的制度，更是一種對公民權(quán)利與利益予以救濟的制度［12］。監(jiān)察權(quán)作為一項國家權(quán)力，在行使監(jiān)察權(quán)的過程中不可避免存在侵害權(quán)利的可能，因監(jiān)察權(quán)的不當使用而對公民個人權(quán)利產(chǎn)生損害后果的，對損害后果的救濟理應(yīng)在國家賠償?shù)恼{(diào)整范圍之中。

監(jiān)察機關(guān)采取留置措施是行使國家監(jiān)察權(quán)的具體體現(xiàn)，留置措施的使用不當給被調(diào)查人造成損害的，其所產(chǎn)生的法效果與《國家賠償法》?的法效果一致。因此，監(jiān)察機關(guān)采取留置措施不當造成被留置人的人身權(quán)遭受侵犯時，應(yīng)當由監(jiān)察機關(guān)承擔國家賠償責任。關(guān)于具體制度的設(shè)計，筆者認為《國家監(jiān)察法》的制定要與《國家賠償法》相銜接，《國家監(jiān)察法》中應(yīng)規(guī)定：“監(jiān)察機關(guān)在留置期間內(nèi)對被留置人實施刑訊逼供、毆打、虐待等行為，或者唆使、放縱他人實施毆打、虐待等行為造成被留置人身體傷害或者死亡的，受害人有權(quán)依據(jù)《國家賠償法》向監(jiān)察機關(guān)主張取得國家賠償?shù)臋?quán)利?！贝送猓秶屹r償法》也確立了國家精神損害賠償制度，若留置期間調(diào)查人員對被留置人造成精神損害的，監(jiān)察機關(guān)應(yīng)當在侵權(quán)行為影響的范圍內(nèi)，為受害人消除影響，賠禮道歉；造成嚴重后果的，應(yīng)當支付相應(yīng)的精神損害撫慰金。

六、結(jié)語

留置取代“兩規(guī)”雖是一詞之變，但反映依法治腐從黨內(nèi)逐漸推向國家層面的重要過程，意味著反腐敗工作全面納入法治軌道上了一個新的臺階［13］。國家監(jiān)察體制改革作為我國治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的一部分，彰顯了我國特色社會主義的政治自信和道路自信。我們應(yīng)充分理解此次監(jiān)察體制改革的宏圖與決心。但是，我們也應(yīng)該看到，留置權(quán)若不加以約束，終將陷入權(quán)力腐化的泥潭。沒有相關(guān)配套制度的協(xié)同作用，國家監(jiān)察體制發(fā)揮的作用有限或難以發(fā)揮作用［14］。為防止監(jiān)察權(quán)力的濫用，保障被監(jiān)察者的合法權(quán)利不被侵害，就必須形成一套完整、嚴密的規(guī)則體系，從實體和程序規(guī)則上對留置措施加以有效約束，推動改革在法治軌道上穩(wěn)步前行。今后，有關(guān)監(jiān)察委員會適用技術(shù)調(diào)查措施的規(guī)范也必須予以重視。要加快監(jiān)察立法，確保改革于法有據(jù)。改革實踐中證明行之有效的，要及時上升為法律，把這一事關(guān)全局的重大政治改革落到制度實處。

注釋：

②黨的十九大報告第十三部分“堅定不移全面從嚴治黨，不斷提高黨的執(zhí)政能力和領(lǐng)導(dǎo)水平”中明確指出：深化國家監(jiān)察體制改革，將試點工作在全國推開，組建國家、省、市、縣監(jiān)察委員會，同黨的紀律檢查機關(guān)合署辦公，實現(xiàn)對所有行使公權(quán)力的公職人員監(jiān)察全覆蓋。制定國家監(jiān)察法，依法賦予監(jiān)察委員會職責權(quán)限和調(diào)查手段，用留置取代“兩規(guī)”措施。——摘錄自《習(xí)近平十九大報告（全文）》。

③第十二屆全國人大常委會第二十八次會議對《中華人民共和國監(jiān)察法（草案）》進行了審議。草案已在中國人大網(wǎng)（www．npc．gov．cn）公布，面向社會征求 意 見。網(wǎng) 址：http：／／www．npc．gov．cn／npc／flcazqyj／2017－11／06／content＿2032087．html．

④根據(jù)公安部2004年發(fā)布的《公安機關(guān)適用繼續(xù)盤問規(guī)定》，繼續(xù)盤問是法律賦予公安機關(guān)審查有違法犯罪嫌疑人員的一項強制性措施，實踐中被稱為“留置”。

⑤引自《積極探索實踐形成寶貴經(jīng)驗國家監(jiān)察體制改革試點取得實效——國家監(jiān)察體制改革試點工作綜述》，新華網(wǎng)：http：／／news．xinhuanet．com／2017－11／05／c＿1121908387．htm，2017 年 11 月05日。

⑥深化監(jiān)察體制改革推進試點工作之四——使黨的主張成為國家意志來源：中央紀委監(jiān)察部網(wǎng)站。

⑦中共中央辦公廳印發(fā)《關(guān)于在北京市、山西省、浙江省開展國家監(jiān)察體制改革試點方案》，來源：中央紀委監(jiān)察部網(wǎng)站。

⑧2014年2月28日，習(xí)近平主持召開中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第二次會議并發(fā)表重要講話。

⑨2004年憲法修正案規(guī)定：“國家尊重和保障人權(quán)”，從而確立了基本人權(quán)原則。

⑩《中華人民共和國監(jiān)察法（草案）》第二十四條：“被調(diào)查人涉嫌貪污賄賂、失職瀆職等嚴重職務(wù)違法或者職務(wù)犯罪，監(jiān)察機關(guān)已經(jīng)掌握其部分違法犯罪事實及證據(jù)，仍有重要問題需要進一步調(diào)查，并有下列情形之一的，經(jīng)監(jiān)察機關(guān)依法審批，可以將其留置在特定場所：（一）涉及案情重大、復(fù)雜的；（二）可能逃跑、自殺的；（三）可能串供或者偽造、銷毀、轉(zhuǎn)移、隱匿證據(jù)的；（四）可能有其他妨礙調(diào)查行為的。對涉嫌行賄犯罪或者共同職務(wù)犯罪的涉案人員，監(jiān)察機關(guān)可以依照前款規(guī)定采取留置措施?！辈莅傅囊?guī)定限定了只有在涉及嚴重職務(wù)違法和職務(wù)犯罪的情形且監(jiān)察機關(guān)已經(jīng)掌握其部分違法犯罪事實及證據(jù)，仍有重要問題需要進一步調(diào)查時才能實施留置措施。

? 參見《刑法》第41、44和47條以及《刑事訴訟法》第74條的相關(guān)規(guī)定。

? 《超九成公務(wù)員健康指標至少一項異?！罚d《新京報》2017年3月14日第D04版。愛康集團發(fā)布2016年《中國公務(wù)員健康綠皮書》?！毒G皮書》通過對304220份公務(wù)員人群常規(guī)體檢結(jié)果的分析發(fā)現(xiàn)，在16類健康指標中，92%的樣本人群至少一項指標異常，頸椎異常、血脂、血糖異常、女性乳腺增生和超重肥胖成為檢出率最高的異常項，異常率均大于50%。糖尿病、頸椎病等需藥物維持類疾病常見，公務(wù)員群體健康狀況堪憂。

? 《國家賠償法》第2條規(guī)定：“國家機關(guān)和國家機關(guān)工作人員行使職權(quán)，有本法規(guī)定的侵犯公民、法人和其他組織合法權(quán)益的情形，造成損害的，受害人有依照本法取得國家賠償?shù)臋?quán)利。本法規(guī)定的賠償義務(wù)機關(guān)，應(yīng)當依照本法及時履行賠償義務(wù)。”此外，《國家賠償法》第17條規(guī)定：“行使偵查、檢察、審判職權(quán)的機關(guān)以及看守所、監(jiān)獄管理機關(guān)及其工作人員在行使職權(quán)時有下列侵犯人身權(quán)情形之一的，受害人有取得賠償?shù)臋?quán)利：（四）刑訊逼供或者以毆打、虐待等行為或者唆使、放縱他人以毆打、虐待等行為造成公民身體傷害或者死亡的。”

［1］尹維達．留置措施初探［J］．太原理工大學(xué)學(xué)報（社會科學(xué)版），2017，35（02）．

［2］魏虹：《刑事訴訟法學(xué)》［M］，中國政法大學(xué)出版社，2014．7。

［3］魏昌東．國家監(jiān)察委員會改革方案之辨正：屬性、職能與職責定位［J］．法學(xué)，2017，（03）．

［4］參見焦洪昌、古龍元：《從全國人大常委會看監(jiān)察體制改革》［M］，載《行政法學(xué)研究》2017年第4期，第4頁。

［5］童之偉．對監(jiān)察委員會自身的監(jiān)督制約何以強化［J］．法學(xué)評論，2017，35（01）．

［6］孟德斯鳩：《論法的精神：上卷》［M］，北京商務(wù)印書館，1961．154。

［7］徐顯明．世界人權(quán)的發(fā)展與中國人權(quán)的進步——關(guān)于人權(quán)法律史的理論思考［J］．中共中央黨校學(xué)報，2008，（02）．

［8］王曉．監(jiān)察委員會的留置措施論要［J］．北京聯(lián)合大學(xué)學(xué)報（人文社會科學(xué)版），2017，15（02）．

［9］周葉中，李德龍．論公民權(quán)利保障與限制的對立統(tǒng)一［J］．華東政法學(xué)院學(xué)報，2003，（01）．

［10］石經(jīng)海．刑期折抵的理論定位［J］．現(xiàn)代法學(xué)，2008，（02）．

［11］陳光中，邵?。覈O(jiān)察體制改革若干問題思考［J］．中國法學(xué)，2017，（04）．

［12］肖金明．完善和發(fā)展國家賠償制度——基于公民權(quán)益救濟的立場、賠償與補償協(xié)調(diào)的角度［J］．山東大學(xué)學(xué)報（哲學(xué)社會科學(xué)版），2010，（03）．