良法視角下設(shè)區(qū)的市立法質(zhì)量的提升

鄧佑文, 呂林靜

(1.浙江師范大學(xué) 法政學(xué)院，浙江 金華 321004;2.華東政法大學(xué) 法律學(xué)院，上海 200042)*

2015年《中華人民共和國立法法》(以下簡稱《立法法》)的修改將地方立法主體從較大的市擴容至所有設(shè)區(qū)的市，極大地滿足了地方立法需要，推進了地方治理的主動性，各設(shè)區(qū)的市都積極開展了立法活動。但是，作為立法“新手”的設(shè)區(qū)的市，缺少立法經(jīng)驗的現(xiàn)實境況與設(shè)區(qū)市立法質(zhì)量的重要性之間的矛盾日益凸顯，使得如何提升設(shè)區(qū)市的立法質(zhì)量成為一個亟需解決的問題。本文旨在從良法視角出發(fā)，探索一套適用于設(shè)區(qū)的市立法的良法判斷標(biāo)準(zhǔn)，并且通過對照這一標(biāo)準(zhǔn)對設(shè)區(qū)的市立法現(xiàn)狀進行分析，找出目前設(shè)區(qū)的市面臨的立法質(zhì)量問題及原因，提出提升立法質(zhì)量的路徑，以期為提升設(shè)區(qū)的市的立法質(zhì)量提供有益參考。

一、良法的價值與內(nèi)涵

(一)良法是法治的基礎(chǔ)

亞里士多德在他的著作《政治學(xué)》中給予“法治”一個經(jīng)典的定義，將法治分為兩重涵義：一是對于已成立的法律，需獲得普遍的服從，二是要求大家所服從的法律是良好的法律。[1]亞氏的“法治”定義可概括為“良法之治”，亦即國家得先有良法，然后良法得到普遍遵守，才有法治。首先，“法者，治之端也”，有良法可依，司法才有可能公正，執(zhí)法才有可能公平，正義才能得以維護，整個社會才能處于一種良好秩序之中，法治才有實現(xiàn)的可能。如果人們所遵循的法律是惡法的話，那么越守法，就會離真正的法治越遠(yuǎn)。其次，良法能對今后立法給予指導(dǎo)作用。法律的性質(zhì)決定了現(xiàn)實的法律和理想的法律之間會存在差距，關(guān)注應(yīng)然狀態(tài)的良法，才能促使實然狀態(tài)的法律更接近理想法，從而提高對現(xiàn)實立法的要求。

(二)良法的要義

良法是法治的基礎(chǔ)。制定良法無疑是法治建設(shè)至關(guān)重要的一環(huán)。而制定良法，先需明確良法的基本內(nèi)涵，亦即判斷良法的基本標(biāo)準(zhǔn)。這樣才能對現(xiàn)有的法律進行評判，對將要制定的法律提出要求。

亞里士多德對良法的判斷也提出了自己的見解。他認(rèn)為所謂良法必須具備三個條件：第一，從法律的制定目的看，良法的目的是為了大多數(shù)人的利益，而不是為某一階級或者某個人的利益；第二，從法律的社會價值看，良法應(yīng)該體現(xiàn)自由，法律與自由是一致的；第三，從法律的社會目的看，良法必須能夠創(chuàng)制一個維護政體長久不衰的機制。[2]在他的良法標(biāo)準(zhǔn)中，強調(diào)法律至高無上性的同時，也強調(diào)法律所體現(xiàn)的價值。也恰恰是法律所追求的目的和社會價值決定了法的“良”與“惡”。

隨著社會的發(fā)展，對良法理論的探索從未停止過，新的時代背景下，良法更是被賦予愈發(fā)豐富的內(nèi)涵。如，我國當(dāng)代著名法學(xué)家李步云教授等提出了良法的九項標(biāo)準(zhǔn)：(1)符合事物性質(zhì)；(2)反映發(fā)展規(guī)律；(3)適應(yīng)客觀條件；(4)體現(xiàn)人類正義；(5)實現(xiàn)人民利益；(6)促進社會進步；(7)結(jié)構(gòu)嚴(yán)謹(jǐn)合理；(8)體系和諧協(xié)調(diào)；(9)語言規(guī)范統(tǒng)一。[3]這些標(biāo)準(zhǔn)從內(nèi)容、價值、形式等方面對良法進行了較為系統(tǒng)的闡釋。

總結(jié)學(xué)者對良法要義的闡釋，筆者認(rèn)為，合法性、規(guī)范性、正義性和實效性是良法的基本要素。良法標(biāo)準(zhǔn)也是立法質(zhì)量的要求，當(dāng)然，不同層級的法規(guī)范，良法基本標(biāo)準(zhǔn)的具體內(nèi)容有所差異，且有一些特殊標(biāo)準(zhǔn)要求。

二、設(shè)區(qū)的市立法質(zhì)量的良法要求

根據(jù)良法的一般標(biāo)準(zhǔn)，結(jié)合設(shè)區(qū)的市立法的特點，設(shè)區(qū)市立法質(zhì)量的良法要求大致包含以下五個方面。

(一)合法性

設(shè)區(qū)的市嚴(yán)格依法立法，使制定的法規(guī)范具有合法性，是達(dá)致良法的最基本要求。

1.權(quán)限合法

合法首先要求一定的國家機關(guān)有資格立法亦即具有立法權(quán)，如果是無資格立法或者說無權(quán)限立法，那么制定的法規(guī)范是無效的。這樣從一產(chǎn)生便存在明顯缺陷的法規(guī)范顯然是無法成為良法的。

設(shè)區(qū)的市立法權(quán)來自憲法和《立法法》的授權(quán)。但從設(shè)區(qū)的市立法權(quán)的本質(zhì)上看，其立法權(quán)是受限的。一是事權(quán)的限定?！读⒎ǚā沸薷暮筚x予了設(shè)區(qū)的市在城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、環(huán)境保護、歷史文化保護等方面制定法規(guī)范的權(quán)利?？梢姡O(shè)區(qū)的市不能隨意擴展立法事項，否則就會變成越權(quán)立法。二是需批準(zhǔn)生效。設(shè)區(qū)的市制定的地方性法規(guī)需經(jīng)省級人大常委會批準(zhǔn)才能生效，也就是說，它的最終效力來自于省級人大的批準(zhǔn)。因此，設(shè)區(qū)的市無權(quán)直接頒布法規(guī)，否則也屬于越權(quán)立法。

2.內(nèi)容合法

設(shè)區(qū)的市立法的內(nèi)容合法是指設(shè)定的權(quán)利義務(wù)規(guī)則具有合法性。具體表現(xiàn)為：(1)設(shè)區(qū)的市立法不能與中央立法相沖突。比如，設(shè)區(qū)的市制定地方性法規(guī)不能改變中央立法已有明確規(guī)定的行政許可事項的范圍，也不能增設(shè)已有明確規(guī)定的行政許可的條件等。(2)設(shè)區(qū)的市立法不能與上級地方立法相沖突。例如，對省級地方性法規(guī)已設(shè)定的某項處罰，設(shè)區(qū)的市制定地方性法規(guī)需要具體規(guī)定的，只能在已規(guī)定處罰的行為、種類和幅度范圍內(nèi)進行細(xì)化。(3)設(shè)區(qū)的市政府制定規(guī)章在沒有上位法授權(quán)的前提下，不得設(shè)定減損公民、法人和其他組織權(quán)利或者增加其義務(wù)的規(guī)則等。

3.程序合法

程序合法能夠保證立法在形式上的民主性和正當(dāng)性。設(shè)區(qū)的市在制定地方性法規(guī)的過程中，立項、起草、審議、表決和公布等各個環(huán)節(jié)都要遵守法定程序。比如，起草法規(guī)草案應(yīng)當(dāng)面向社會公開征集意見；審議法規(guī)草案時，有關(guān)問題存在重大意見分歧或者涉及利益關(guān)系重大調(diào)整的事項需要舉行聽證；法規(guī)公布需要報省級人大常委會審批等。

(二)規(guī)范性

1.立法名稱的規(guī)范性

良法要求國家法律體系統(tǒng)一。立法名稱的統(tǒng)一規(guī)范是法律體系統(tǒng)一的要求之一。我國法律體系對立法名稱的規(guī)范性有一些基本要求。全國人大及其常務(wù)委員會制定的法律的名稱稱為“法”；行政法規(guī)一般稱條例,也可稱規(guī)定和辦法；地方性法規(guī)可稱規(guī)定、條例、辦法和實施細(xì)則等；規(guī)章的名稱一般稱規(guī)定、辦法，但不得稱條例?？梢姡覈鞣N法律規(guī)范的名稱較為復(fù)雜，從而導(dǎo)致立法實踐中出現(xiàn)立法名稱不統(tǒng)一，甚至與一般規(guī)范性文件容易混淆等現(xiàn)象，也給法律規(guī)范的適用帶來一些麻煩。故而，應(yīng)加強立法名稱的規(guī)范性，明確法律規(guī)范不同名稱的使用條件，且盡可能使同級法律規(guī)范使用統(tǒng)一的名稱，不同層級的法律規(guī)范具有各自特定的名稱。如有的學(xué)者就主張“地方性法規(guī)的名稱宜統(tǒng)一稱作‘條例’”。[4]

設(shè)區(qū)的市獲得立法權(quán)之后，我國的地方立法一定會隨著社會需求的不斷增加呈爆發(fā)式增長。如果對其立法名稱不進行規(guī)范，會造成整個法律體系更加混亂的局面。所以，更有必要加強設(shè)區(qū)的市立法名稱的統(tǒng)一規(guī)范，如，市政府規(guī)章統(tǒng)一稱“辦法”；市人大法規(guī)若內(nèi)容體系完整、篇章體例全面則稱“條例”，反之則稱“規(guī)定”。

2.立法語言的規(guī)范性

立法語言是立法技術(shù)水平的體現(xiàn)，影響法律規(guī)范內(nèi)容的正確性和可操作性。總的來說，立法語言要求專業(yè)、準(zhǔn)確和簡明。專業(yè)，是指立法語言應(yīng)符合法律規(guī)范的邏輯、特性及表達(dá)習(xí)慣，雖然也要求通俗易懂，但不能太口語化；準(zhǔn)確，是要求表達(dá)的概念正確，語言明確肯定，不能含糊不清；簡明，是要求盡可能用簡潔的語言表述法律規(guī)范內(nèi)容，使法律規(guī)范具有可操作性。

但在目前已頒行的大多數(shù)設(shè)區(qū)的市制定的法規(guī)范文本中，立法語言尚存在不規(guī)范現(xiàn)象。例如，使用一些模糊性或口語化的詞語，將一些政治性或政策性用語用到立法表達(dá)之中，表述方式不符合法律規(guī)范的邏輯要求和習(xí)慣，等等。

作為地方立法，設(shè)區(qū)的市立法的可操作性要求也會相應(yīng)的提高，所以設(shè)區(qū)的市所立之法要成為良法就必須在立法用語的規(guī)范性方面有嚴(yán)格的要求。

3.立法程序的規(guī)范性

立法機關(guān)在制定、修改、廢止和解釋法律時所必須遵守的步驟、方式、時限等，稱之為立法程序。規(guī)范的立法程序能夠促進設(shè)區(qū)的市立法的科學(xué)性和民主性，保障設(shè)區(qū)的市的立法質(zhì)量。立法程序規(guī)范，要求克服設(shè)區(qū)的市立法部門程序規(guī)范意識相對淡薄的習(xí)慣，嚴(yán)格遵守立項、起草、審議、表決、公布等環(huán)節(jié)的程序規(guī)定，積極發(fā)揮立法論證、立法調(diào)研、公眾參與的作用，提高立法的科學(xué)性、民主性與公正性，抑制立法部門利益化和地方保護主義。

(三)正義性

法律的正義性主要體現(xiàn)在法律價值的正義性。法律價值是體現(xiàn)一部法律良惡的基礎(chǔ)。一部法律要成為良法，制定法律時所追求的法律價值必須具有正義性。

法律價值蘊含程序價值和實體價值兩個維度。前者是指立法程序的正當(dāng)性，要求法規(guī)范的制定遵循正當(dāng)程序，尤其要遵循民主立法原則，重視公眾參與立法。后者是指法規(guī)范內(nèi)容的公平性，主要要求法律規(guī)范合理分配利益，實現(xiàn)個人利益、社會利益和國家利益的均衡配置，注重保護公民的合法權(quán)益。

由于設(shè)區(qū)市的立法更加貼近轄區(qū)公民，與轄區(qū)公民利益密切相關(guān)，因此，在程序上，更應(yīng)注重民主立法，加強公眾參與；在規(guī)則內(nèi)容設(shè)定上，要注重各種利益的平等分配和保護，防止利益集團俘獲和部門利益保護，從而實現(xiàn)立法的程序正義和實體正義。

(四)地方性

地方性是衡量設(shè)區(qū)市立法的良法標(biāo)準(zhǔn)中最具特色的標(biāo)準(zhǔn)。相比于中央立法，地方性立法必須具備地方特色，而設(shè)區(qū)的市作為地方立法中最基礎(chǔ)的一環(huán)，其與地方的適應(yīng)性應(yīng)更強。目前學(xué)界對于地方特色原則的內(nèi)涵大致有兩種說法：一種是“地域說”，即地方立法的特色體現(xiàn)在，法律的調(diào)整范圍在特定的地區(qū)且具有獨有性；一種是“反映說”，認(rèn)為地方特色就是對本地實際的反映，地方立法應(yīng)該具有針對性，能解決地方的實際問題。[5]筆者更傾向“反映說”的觀點，認(rèn)為地方立法應(yīng)該以地方的實際情況為基礎(chǔ)，遵循國家立法的基本原則，制定與地方實際、地方特色相一致并能解決地方實際問題的法規(guī)范。

體現(xiàn)地方立法的地方性其實就是要體現(xiàn)地方立法的創(chuàng)新性。在不超越立法權(quán)限的前提下，地方立法不對上位法進行照搬照抄，能反映地方特色，也就體現(xiàn)了地方立法的創(chuàng)新性。國家立法以及省級立法的一些原則性規(guī)定給設(shè)區(qū)的市立法留下了空間，設(shè)區(qū)的市必須找準(zhǔn)整個立法體系中的定位，使具有地方特色的法律問題能依據(jù)自己制定的法律規(guī)范得以解決。

(五)實效性

設(shè)區(qū)的市立法的實效性主要體現(xiàn)在法規(guī)的可操作性和效率性。由于社會紛繁復(fù)雜，再加上各種無法預(yù)料的因素，很可能會導(dǎo)致法律實施的社會效果與最初的立法目的產(chǎn)生偏差，從而影響法律規(guī)范實際效益的取得。所以，在立法階段應(yīng)側(cè)重設(shè)定能解決地方實際問題、方便實際操作并使法律效益最大化的法律規(guī)則。

在設(shè)區(qū)的市立法過程中，應(yīng)當(dāng)特別注意法律規(guī)則適應(yīng)性的問題，做到與時俱進。在高速發(fā)展的社會中，人們每天面對的問題都可能是新的，如，一個社會問題可能在毫無預(yù)警中突然急需解決，也可能在一定時間后就轉(zhuǎn)化為其他問題。因此，只有提高立法的適應(yīng)性，才能更好地解決社會問題。設(shè)區(qū)的市立法權(quán)限中的城鄉(xiāng)建設(shè)與管理就屬于特別容易遇到新興問題的領(lǐng)域。如，交通工具管理方面，出租車的立法要兼顧網(wǎng)約車管理，而自行車的立法應(yīng)特別關(guān)注共享單車問題，否則，這些立法項目就會滯后于時代變化，實施效益就會大打折扣。

再者，設(shè)區(qū)的市制定的法律規(guī)則應(yīng)當(dāng)精細(xì)化，在立法過程中要注重成本效益分析。盡管現(xiàn)今很多設(shè)區(qū)的市立法都在追求精細(xì)化，例如“一山一水一條例”等，但是究其根本，其實只是形式上的精細(xì)立法，只是對立法項目的關(guān)注點進行縮小，而不是對法律規(guī)則的精細(xì)化。這方面，德國經(jīng)驗值得借鑒，德國法律對釣魚進行處罰的規(guī)定，細(xì)致到釣魚者的年齡和釣魚的尺寸等。[6]這些精細(xì)標(biāo)準(zhǔn)能切實提高法律規(guī)范的可操作性。再者，成本效益分析也是實效性的要求。若立法沒有進行充分的社會調(diào)研，沒有科學(xué)立項論證，沒有對法的可行性進行分析，就會導(dǎo)致立法與現(xiàn)實情況不符，執(zhí)法和守法成本過高，那么所立之法就無法成為良法。

三、設(shè)區(qū)的市立法質(zhì)量存在的問題及原因

對設(shè)區(qū)的市立法質(zhì)量進行分析，不難看出，作為立法“新手”，目前設(shè)區(qū)市的立法質(zhì)量存在一些問題，只有找準(zhǔn)問題，分析原因，進行“對癥下藥”，才能從根本上提升設(shè)區(qū)的市的立法質(zhì)量。

(一)設(shè)區(qū)的市立法質(zhì)量存在的問題

1.設(shè)區(qū)的市立法彼此間重復(fù)性條文較多

目前設(shè)區(qū)的市立法與上位法的重復(fù)現(xiàn)象雖存在，但不算很突出。在避免重復(fù)上位法方面，設(shè)區(qū)的市立法比以前一些較大的市立法有所進步。然而，由于設(shè)區(qū)的市立法事項較為集中，加之立法實踐時間較短，立法速度較快，從而產(chǎn)生了各設(shè)區(qū)的市立法之間重復(fù)率比較高的現(xiàn)象，有些設(shè)區(qū)的市就同一事項立法，重復(fù)性條款甚至達(dá)到將近一半。雖然就同一事項的立法，法律規(guī)則可能存在一定的重復(fù)，但如果重復(fù)性條文過多，說明立法的問題導(dǎo)向不夠鮮明，地方特色和針對性也難以突出，就有“模仿立法”之嫌了。

2.義務(wù)性條文數(shù)量所占比例過高

從設(shè)區(qū)的市立法實踐來看，有些法規(guī)設(shè)定公民義務(wù)的條文偏多，涉及公民權(quán)利的條款相對較少。在立法過程中，權(quán)利與義務(wù)應(yīng)當(dāng)是對應(yīng)的，義務(wù)的設(shè)定當(dāng)然是為了更好地實現(xiàn)權(quán)利，但如果只注重義務(wù)的設(shè)定而不注重權(quán)利的保護，就失之偏頗了。特別在現(xiàn)今科學(xué)立法觀的指導(dǎo)下，更應(yīng)該增強權(quán)利本位、以人為本的思想，轉(zhuǎn)變立法觀念。

3.立法的可操作性不強

中央立法的一些原則性規(guī)定是基于各地實際不同情況，無法一概而論而推出的，同時也給地方立法留有空間。設(shè)區(qū)的市立法作為地方立法中最基礎(chǔ)的一環(huán)，只有具備可操作性才能較好地體現(xiàn)上位法精神，也才能使制定的法律規(guī)范發(fā)揮實際作用，為地方治理提供有力的法治保障。所以對于設(shè)區(qū)的市立法的可操作性要求無疑是非常高的。但是在目前設(shè)區(qū)的市立法中，存在可操作性不強等問題。法律規(guī)范中雖存在大量應(yīng)當(dāng)如何做的條文規(guī)定，但對于真正如何實際操作的規(guī)定并不明確。如有的處罰條文規(guī)定，情節(jié)嚴(yán)重的，處1 000元以上5 000元以下數(shù)額罰款，但“情節(jié)嚴(yán)重”情形的規(guī)定不具體、不周延，也不切實際。

4.利益衡量存在困境

立法需要平衡不同利益，過分偏重任何一方都會帶來弊端。如何均衡各方利益，避免利益分配不公是提高設(shè)區(qū)的市立法質(zhì)量遭遇的困境。尤其是地方立法中的部門利益傾向，是多年來一直困擾立法工作者的突出問題，嚴(yán)重妨礙了地方立法質(zhì)量的提高。[7]

設(shè)區(qū)的市立法的目的之一在于推進和服務(wù)地方治理，提高管理效率，所以立法者有可能在立法過程中以自己利益為出發(fā)點，形成一定的地方保護思想，還有可能為了片面追求管理效率，在立法中忽略私人利益的保護，甚至增加公民負(fù)擔(dān)，從而對公民合法權(quán)益造成損害，這些都是利益不均衡造成的后果。另外，在部門與部門之間也要注意利益均衡問題，在制定法規(guī)范的過程中，會出現(xiàn)某一規(guī)定給某一部門增加權(quán)益，而加重另一部門負(fù)擔(dān)的情況，這時就需要均衡各部門利益來設(shè)定規(guī)則。

5.立法的地方性彰顯不夠

對于設(shè)區(qū)的市立法的地方性主要從其地方立法的創(chuàng)制性角度考察。目前設(shè)區(qū)的市立法的創(chuàng)制性主要體現(xiàn)為 “依附性創(chuàng)制”，而“獨立性創(chuàng)制”比較少，整體的立法風(fēng)格呈現(xiàn)較為保守的狀態(tài)。[8]依附性創(chuàng)制體現(xiàn)為在原有上位法條文的基礎(chǔ)上，下位法根據(jù)地方實際情況對其進行一定的添附，其目的在于增強法律的適用性。而獨立性創(chuàng)制則體現(xiàn)為在上位法沒有規(guī)定的情況下進行立法，因此，獨立性創(chuàng)制立法容易出現(xiàn)超越立法權(quán)限，造成所立之法不合法的現(xiàn)象，但是缺少獨立性立法對于立法的地方性又會顯得不足。基于優(yōu)先考量合法性的謹(jǐn)慎立法態(tài)度，很多設(shè)區(qū)的市立法嚴(yán)守“不抵觸”原則，即使地方治理有強烈立法需求，也不敢嘗試獨立性創(chuàng)制立法，而是選擇細(xì)化上位法規(guī)定，或最多進行依附性創(chuàng)制立法，從而導(dǎo)致立法的地方性彰顯不夠。

(二)設(shè)區(qū)的市立法質(zhì)量問題的原因分析

1.立法觀念轉(zhuǎn)變不夠徹底

思想觀念是否正確往往影響行為結(jié)果的優(yōu)劣。同理，立法觀念是否正確也會影響立法的質(zhì)量。因而，良法的產(chǎn)出需要立法者具備良好的立法觀念。對于設(shè)區(qū)的市的立法者而言：首先，要求具備依法立法、科學(xué)立法、民主立法、公平立法、權(quán)利本位等基本思想；其次，要求養(yǎng)成立足實際、遵守程序、尊重民意、突出特色、注重實效等具體立法意識。

由于管制思維、權(quán)力本位意識以及好大喜功政績觀等影響，不少立法者無論在宏觀層面還是微觀層面，都尚未養(yǎng)成良好的立法觀念。如，缺乏立法為民和公平立法觀念，立法部門利益傾向明顯；欠缺權(quán)利本位和服務(wù)行政思想，偏重管制思維；片面追究立法速度和數(shù)量，忽視質(zhì)量和實效；重結(jié)果、輕程序等等，因此，立法者的立法觀念轉(zhuǎn)變還需更徹底，從而塑造正確的立法觀。

2.權(quán)限界定不明確

從《立法法》修訂之初，關(guān)于設(shè)區(qū)的市立法權(quán)限的爭議就不曾停止，最終《立法法》的修改只賦予設(shè)區(qū)的市在城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、環(huán)境保護、歷史文化保護等方面的立法權(quán)限。但是《立法法》對于這一權(quán)限的規(guī)定過于簡略，“城鄉(xiāng)建設(shè)與管理”“環(huán)境保護”“歷史文化保護”幾個概念的內(nèi)涵與外延模糊不清，該規(guī)定中的“等”字也有“等內(nèi)等”和“等外等”的爭議。這使得立法權(quán)限的范圍難以界定，從而導(dǎo)致立法實踐中事權(quán)難以準(zhǔn)確地進行辨別，可操作性不強。

而明確立法權(quán)限是設(shè)區(qū)的市立法的首要問題，若連最基本的權(quán)限都不清楚，畏手畏腳過度遵循立法權(quán)限條文的表面文意進行立法，就會導(dǎo)致立法過于保守，也會造成各地立法的重復(fù)性傾向，無法真正實現(xiàn)賦予設(shè)區(qū)的市立法權(quán)的目的。但如果不加以限定，可能會越權(quán)立法，出現(xiàn)立法部門利益化以及內(nèi)容與上位法相抵觸等亂象。這一問題不解決，當(dāng)然難以保障立法質(zhì)量。

3.立法程序和相關(guān)制度不夠健全

立法質(zhì)量提升需要健全的立法程序及相關(guān)制度，包括人大主導(dǎo)立法、專家參與立法(委托第三方參與立法)、立法項目征集、立法前調(diào)研論證、法規(guī)制定程序、立法后評估程序以及公眾參與等。但是，目前設(shè)區(qū)的市立法除法規(guī)制定程序較為完善外，其他工作程序或機制還不夠健全。如，人大主導(dǎo)立法的各個工作環(huán)節(jié)的程序規(guī)范還不夠具體細(xì)化；委托第三方參與立法中的第三方主體資格、委托工作內(nèi)容、委托方式、工作成果的驗收和報酬等相關(guān)規(guī)定還不夠明確；立法項目征集、立法前調(diào)研論證和立法后評估等程序尚未受到應(yīng)有的重視，相關(guān)程序規(guī)范還不夠完備；公眾參與形式不夠豐富，渠道不夠暢通，參與的廣度和深度有待拓展等等。

4.立法隊伍的專業(yè)性欠缺

立法是一個專業(yè)性非常強的工作，作為地方立法的工作人員，最起碼應(yīng)當(dāng)知曉一些地方事務(wù)為什么需要立法治理，哪些地方事務(wù)需要進行立法，立法應(yīng)當(dāng)遵守哪些原則，應(yīng)當(dāng)按什么程序進行立法，法律規(guī)范怎樣構(gòu)成，法律文本結(jié)構(gòu)如何，立法語言怎么表達(dá)，等等。這些都需要具備專門的法律知識，尤其是憲法、行政法和法理學(xué)等專業(yè)知識。而設(shè)區(qū)的市未獲得立法權(quán)之前，不管是人大還是政府法制機構(gòu)，都未配備專門從事立法工作的人員，具有法律專業(yè)背景的工作人員也不多。設(shè)區(qū)的市獲得立法權(quán)后，雖然各地人大和政府法制工作機構(gòu)都抽調(diào)了一些具有法律專業(yè)背景的工作人員，但數(shù)量仍然有限，整個立法隊伍在立法專業(yè)性上存在明顯欠缺。主要表現(xiàn)為，不少立法工作人員對地方立法的原理、價值、權(quán)限、原則、程序和技術(shù)的理解和把握不夠準(zhǔn)確和透徹。

四、設(shè)區(qū)的市立法質(zhì)量提升的路徑

對于設(shè)區(qū)的市立法質(zhì)量的提升，需要針對其目前立法存在的困境，對癥下藥，探尋路徑。

(一)樹立正確的立法觀念

思想是行動的先導(dǎo)，培養(yǎng)立法者正確的立法觀念是提升立法質(zhì)量的重要舉措。因為立法者具備良好立法觀念方能制定出良好的法律。其一，通過立法培訓(xùn)和業(yè)務(wù)學(xué)習(xí)，逐步塑造立法者依法立法、科學(xué)立法、民主立法、公平立法等思想；其二，通過正確的立法實踐導(dǎo)向潛移默化地使立法者養(yǎng)成立足實際、遵守程序、尊重民意、突出特色、注重實效等立法意識；其三，通過建立和落實違法立法和錯誤立法的責(zé)任追究制度，倒逼立法工作人員克服和擯棄權(quán)力本位、利益偏袒、忽視民意、只求數(shù)量而不求質(zhì)量等錯誤思想，從而養(yǎng)成權(quán)利本位、利益均衡、立法為民、數(shù)量和質(zhì)量兼?zhèn)?、公平和效率兼顧的立法觀念。

(二)明確設(shè)區(qū)的市立法權(quán)限

明確立法權(quán)限是依法立法的前提，也只有權(quán)限劃分明確，設(shè)區(qū)的市才能在立法上放開手腳，制定出符合地方治理和社會發(fā)展所需的法律規(guī)范。雖然十二屆全國人大法律委員會對設(shè)區(qū)的市立法權(quán)曾做過說明，但立法權(quán)限仍舊沒有明確。而從“目前較大的市立法的領(lǐng)域修正案草案規(guī)定的范圍基本都有涵蓋”這一說明中，可以看出對于立法權(quán)限的范圍所持態(tài)度是開放的。當(dāng)然根據(jù)立法目的，賦予設(shè)區(qū)的市立法權(quán)本來就是為了滿足地方治理法治化的需要。

所以，對于設(shè)區(qū)的市的立法權(quán)限問題可以借鑒日本在地方立法權(quán)限劃分方面的經(jīng)驗。日本在這一問題上采用了“地區(qū)事務(wù)”這一概念，即可將地方立法權(quán)推至在本區(qū)域內(nèi)需要自主管理的社會事務(wù)，當(dāng)然不能違反國家法律，且需遵守法律保留原則。[9]對此借鑒，設(shè)區(qū)的市就可以以地方事務(wù)治理需求為導(dǎo)向，在遵守法律保留和法制統(tǒng)一原則的基礎(chǔ)上，制定具有地方特色的法律規(guī)范，更好地推進地方治理的法治化。

(三)加強立法前的調(diào)研論證

立法前的調(diào)研論證對于立法質(zhì)量的提升至關(guān)重要。尤其是設(shè)區(qū)的市立法需要體現(xiàn)地方特色并具有適應(yīng)性和可操作性，這更需要加強立法前的調(diào)研論證。立法前的調(diào)研論證包括立法項目的選擇，法規(guī)制定的時機、成本和效益，可能的實施狀況以及其他地區(qū)對此類問題的立法情況等問題。調(diào)研論證是否全面、具體與準(zhǔn)確，對制定的法規(guī)范質(zhì)量會產(chǎn)生較大影響。設(shè)區(qū)的市可以通過實地調(diào)研、網(wǎng)絡(luò)征集意見、座談會、論證會等方式展開立法前的調(diào)研論證。

(四)優(yōu)化立法程序

1.細(xì)化人大主導(dǎo)立法程序

人大主導(dǎo)立法是立法獲得正當(dāng)性和權(quán)威性的必然條件，尋求立法民主性與科學(xué)性，必須從行動上回歸人大在立法中的主導(dǎo)地位。[10]當(dāng)然，人大對立法的主導(dǎo)作用，應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)在設(shè)區(qū)的市立法各個環(huán)節(jié)的具體程序規(guī)定中，而不只是作為一種立法的指導(dǎo)觀念。這需要對人大各機構(gòu)在每個立法環(huán)節(jié)的工作程序進行具體規(guī)定。如，立項階段，法制工作委員會(簡稱“法工委”)如何編制和調(diào)整立法規(guī)劃和年度立法計劃；起草階段，法制工作委員會及各專門委員會如何起草法規(guī)草案，對政府部門起草的法規(guī)草案如何介入、審查與協(xié)調(diào)；審議階段，法制委員會(簡稱“法制委”)如何組織修改進入審議程序的法規(guī)草案；評估階段，法制工作委員會如何對法規(guī)的實施效果進行評估等等。這樣，人大主導(dǎo)立法才有可操作性，立法質(zhì)量才會更有保障。

2.完善立項程序

立項程序的優(yōu)化可以通過拓寬立法項目的征集渠道、注重立法項目征集后的反饋以及強化立法項目的篩選三個環(huán)節(jié)展開。

立法項目的征集渠道和范圍應(yīng)當(dāng)隨時代發(fā)展進行拓寬。目前常用的方式是向人大代表和專家書面征求意見，也有在官網(wǎng)上發(fā)布公告向社會公眾征求意見。對于社會公眾而言，網(wǎng)絡(luò)征集方式雖符合時代特征，但對于普通百姓尤其是農(nóng)村人員來說，瀏覽人大及政府網(wǎng)站的情況很少，有可能導(dǎo)致很多公民對征集公告不知情。但立項環(huán)節(jié)的公眾參與又是不能忽視的，因為作為法律規(guī)范適用主要對象的社會公眾，對于哪些事項需要立法應(yīng)當(dāng)具有發(fā)言權(quán)。為落實公眾參與立項環(huán)節(jié)，應(yīng)拓寬參與渠道，可以通過微信公眾號、微博、公共交通廣播、電視、報紙等多種媒體和手段發(fā)布立法項目征集公告，向公眾廣泛征求意見。

對立法項目征集意見的反饋很大程度上決定了參與人(包括人大代表、專家和普通公民)的積極性和主動性。應(yīng)當(dāng)建立意見反饋機制，即在一定時間內(nèi)對參與人提出的意見進行歸納和匯總，進行相應(yīng)反饋且在發(fā)布征集意見的平臺公布意見采納情況。對于提供有益意見者應(yīng)給予表揚或獎勵。

對立法項目的篩選是立項的前提。立項數(shù)目不能太多也不能太少，不能超越立法權(quán)限，也不能脫離地區(qū)實際。所以，在立法項目篩選過程中一定需要完備的調(diào)研、座談和論證程序。

3.豐富公眾參與立法的形式

上文闡述立項程序時已經(jīng)涉及公眾參與問題，但立法中的公眾參與應(yīng)當(dāng)貫穿立法全過程。因為公眾參與立法能夠真正體現(xiàn)“以人為本”的立法精神，實現(xiàn)民主立法，匯集民智和吸納民意，從而提升立法質(zhì)量。所以需要調(diào)動公眾參與立法的積極性，使公眾參與立法的形式多樣化。目前主要的形式包括網(wǎng)絡(luò)征求意見、座談會和問卷調(diào)查等，還可利用網(wǎng)絡(luò)新媒體，建立在線交流平臺、進行意見交流和互動，實現(xiàn)與公眾方便迅捷的溝通，更需依法切實舉辦立法聽證會等形式，推進公眾參與的深度，提高公眾參與的實效。

(五)強化改進立法后的評估

近年來，不斷成熟的立法后評估機制逐漸受到國家層面的重視。[11]立法后評估對改進立法中的問題，提升立法質(zhì)量非常重要。設(shè)區(qū)的市立法后的評估理應(yīng)受到立法機關(guān)的重視。然而，由于設(shè)區(qū)的市獲得地方立法權(quán)的時間不長，其制定的法規(guī)適用時間還較短，所以，目前設(shè)區(qū)的市立法機關(guān)比較容易忽視立法后評估這一環(huán)節(jié)，大多將目光集中于立法前和立法過程，即使展開立法后評估也只是對法律規(guī)范的可操作性進行一定的調(diào)研評估，并沒有深入展開。

法律規(guī)范的適用本身就是一個動態(tài)變化過程。有些法律規(guī)范的不適用很可能不是由于“先天不足”而是由于“后天不足”造成的，即在制定之初是符合社會現(xiàn)實狀況的，但隨著時間的發(fā)展，漸漸不適用于社會發(fā)展需要，不能再繼續(xù)適用，而需進行修改。此時就需要發(fā)揮立法后評估的作用了。建立一套完整的立法后評估體系，以合法性、合理性、實效性和可操作性等為標(biāo)準(zhǔn)，對已經(jīng)制定并實施的法規(guī)進行細(xì)致嚴(yán)謹(jǐn)?shù)牧⒎ê笤u估，發(fā)現(xiàn)存在的問題并及時展開修訂與改進，顯得非常必要和重要。

(六)健全委托第三方參與立法制度

委托第三方參與設(shè)區(qū)的市立法能有效彌補設(shè)區(qū)的市立法經(jīng)驗不足和實際狀況復(fù)雜化帶來的立法難題，也能防止立法部門化問題。一般來說，受委托的主體包括律師事務(wù)所、高校地方立法研究機構(gòu)和法律專家等，他們能在立項、起草、審查、評估等環(huán)節(jié)提出比較專業(yè)、中立和客觀的意見。要充分發(fā)揮這一制度的優(yōu)勢，就應(yīng)健全相關(guān)規(guī)定。其一，必須明確規(guī)定接受委托的主體資格要求。受托者(第三方)應(yīng)具備相應(yīng)立法項目的專業(yè)知識和立法能力，如果受托者的門檻太低很容易造成劣質(zhì)立法。其二，必須規(guī)定委托立法工作的內(nèi)容與要求。具體包括調(diào)研、起草、合法性論證以及立法后評估等方面。其三，需要對委托的方式進行規(guī)定。應(yīng)有法定的委托方式，如簽訂委托協(xié)議以明確雙方權(quán)利義務(wù)，而不能隨意委托。最后，落實受托方工作成果的驗收、報酬或獎勵。委托方對受托方的工作成果應(yīng)當(dāng)按協(xié)議約定進行驗收，并根據(jù)約定或成果質(zhì)量給予報酬或獎勵。

(七)提高立法隊伍的專業(yè)素質(zhì)

建設(shè)一支具備扎實法律專業(yè)知識和較高立法水平的立法隊伍對于提升設(shè)區(qū)的市立法質(zhì)量至關(guān)重要。甚至可以說，立法者的專業(yè)素質(zhì)和立法水平直接影響立法質(zhì)量。因為頒布的法律規(guī)范文本的合法性、規(guī)范性、正義性、地方性和實效性都需要立項者、起草者、審查者和審議者等來把控，而這些都要求立法工作人員掌握地方立法的原理、權(quán)限、原則、程序和技術(shù)?？梢圆扇∫韵麓胧﹣硖岣咴O(shè)區(qū)的市人大和政府法制機構(gòu)的立法工作人員的專業(yè)素質(zhì)和立法能力：其一，為立法機構(gòu)充實法律專業(yè)人才。通過公務(wù)員招聘和選調(diào)方式吸納高級法律人才，尤其是具有憲法、行政法和法理學(xué)專業(yè)背景的人才進入立法機構(gòu)工作，使立法隊伍逐步走向?qū)I(yè)化。其二，開展業(yè)務(wù)培訓(xùn)。聘請理論界和實務(wù)界的專家進行立法專業(yè)知識和實務(wù)操作技能的講座，提高立法機構(gòu)工作人員的法律素質(zhì)和業(yè)務(wù)水平。其三，與其他設(shè)區(qū)的市立法機構(gòu)開展立法經(jīng)驗交流。通過立法經(jīng)驗交流和討論，總結(jié)立法成敗得失，并邀請立法專家進行針對性指導(dǎo)，改進立法中存在的不足，提升立法技術(shù)和能力。