溫州市農(nóng)民對土地確權(quán)模式及滿意度探究分析

孫徐榮，蔡風(fēng)景，裘穎潔，毛鄭濤，吳 統(tǒng)

(溫州大學(xué) 數(shù)學(xué)與信息科學(xué)學(xué)院，浙江 溫州 325035)

2014年11月20日，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于引導(dǎo)農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn)發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營的意見》。文件計(jì)劃用5年左右時(shí)間基本完成土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證工作，明確農(nóng)村土地“三權(quán)分置”。但農(nóng)地復(fù)雜的現(xiàn)狀引發(fā)確權(quán)工作的不少矛盾，并且農(nóng)民土地確權(quán)意愿如何及影響確權(quán)滿意度的因素有哪些還不得而知。近年來，越來越多的學(xué)者開始從宏觀層面，分別從感知價(jià)值[1]、差序治理[2]、產(chǎn)權(quán)[3]、政策沖突[4]等視角進(jìn)行全面的闡述，但對土地確權(quán)政策實(shí)施的模式和政策建議多是停留在定性的描述上，實(shí)證層面的研究還較少。有研究分別以貴州錦屏縣[5]、柳市鎮(zhèn)[6]、陜西省壽光村[7]等地點(diǎn)為研究對象進(jìn)行案例分析，對土地確權(quán)的工作流程及模式進(jìn)行深入探討，取得很有價(jià)值的成果。

2012年起溫州市成為全國新一輪農(nóng)村改革試驗(yàn)區(qū)，至今土地確權(quán)完成度較高。通過實(shí)地考察，溫州市土地存在土地功能變遷大、賬冊實(shí)際不相符、地塊四至不清晰、空間位置不明確、登記簿不健全等問題。因此，筆者分別從未確權(quán)農(nóng)民和已確權(quán)農(nóng)民的角度出發(fā)，對土地確權(quán)實(shí)施中的問題進(jìn)行探索，從實(shí)際出發(fā)，尋找推廣土地確權(quán)及解決確權(quán)矛盾的新思路。

1 研究方法

利用多階段抽樣方法隨機(jī)抽取浙江省溫州市9個(gè)未確權(quán)村莊和10個(gè)已確權(quán)村莊，按門牌號每3戶選1戶進(jìn)行調(diào)查，共發(fā)放問卷799份，其中有效問卷787份，有效率達(dá)98.5%，其中未確權(quán)問卷367份，已確權(quán)問卷420份。同時(shí)對農(nóng)民、村委會、政府相關(guān)工作人員進(jìn)行實(shí)地訪談。

2 結(jié)果與分析

2.1 調(diào)查樣本分布

調(diào)查對象中，男性約占66%，女性約占34%；已婚約占96%，未婚約占4%；教育程度中初中及以下約占75%，高中約占19%，大學(xué)(?？?約占5%，研究生及以上約占1%，可見村民的文化水平普遍偏低，文化水平較高的年輕人大多外出務(wù)工很少留在村里生活；職業(yè)分布中個(gè)體戶約占31%，農(nóng)民約占30%，務(wù)工人員約占21%，學(xué)生約占1%，其他工作者約占17%，由于許多村的土地已被大面積征用，所以很多原本務(wù)農(nóng)的家庭都轉(zhuǎn)型變成了個(gè)體戶；年齡分層30歲以下占8.1%，31～40歲占14.6%，41～50歲占27.3%，51～60歲占23.4%，60歲以上占26.6%；家庭耕作人口0人的農(nóng)村家庭占29.7%，1人占48.3%，2人占17%，3人及以上占5%；土地現(xiàn)狀自己耕種的占69.1%，荒廢的占12.7%，流轉(zhuǎn)承包出去的占18.2%；農(nóng)業(yè)收入20%以下的農(nóng)民占69.4%，收入20%～40%的占20.1%，收入40%～60%的占7.9%，收入60%以上的占2.6%；家庭農(nóng)業(yè)年收入1萬元以下的占20.3%，1萬～3萬元的占38.1%，3萬～5萬元的占16.6%，5萬～7萬元的占10.2%，7萬元以上的占14.2%?，F(xiàn)農(nóng)村家庭的耕作人口普遍較少，接近半數(shù)的家庭僅一人耕作，農(nóng)民農(nóng)業(yè)收入占總收入的比例普遍較低，除一些流轉(zhuǎn)承包的農(nóng)民外，其他農(nóng)民從土地能夠獲得的收入也普遍相對較低。

2.2 農(nóng)民對土地確權(quán)政策的認(rèn)知及訴求

由圖1可知，在被調(diào)查者中，對土地確權(quán)了解的農(nóng)民僅占6%，適中的農(nóng)民占了33.3%，60.7%的農(nóng)民表示不了解土地確權(quán)政策。許多農(nóng)民表示很少有渠道了解這些信息，相關(guān)部門也很少有下鄉(xiāng)宣傳或開辦相關(guān)知識講座等活動。

圖1 農(nóng)民對土地確權(quán)政策的了解情況

由圖2可知，在5類確權(quán)訴求中，物權(quán)保障的占比最高，為31.8%，收入和土地流轉(zhuǎn)過程中的權(quán)益保障的占比也比較高，分別為29.7%和25.1%。我們發(fā)現(xiàn)農(nóng)民現(xiàn)在從土地中獲得的收入相對較少，更多的農(nóng)民為獲得高收入而選擇外出打工，從而導(dǎo)致部分土地荒蕪，利用率較低。

圖2 農(nóng)民對土地確權(quán)的利益訴求

2.3 未確權(quán)農(nóng)民土地確權(quán)意愿分析

對未參與土地確權(quán)的農(nóng)民進(jìn)行確權(quán)意愿調(diào)查顯示，今后愿意參與土地確權(quán)的農(nóng)民占68.6%，不愿意確權(quán)的農(nóng)民占31.4%。調(diào)查中許多農(nóng)民反映對土地確權(quán)政策不夠了解，擔(dān)心對自己不利。

檢驗(yàn)不同特征溫州市未確權(quán)農(nóng)民土地確權(quán)意愿的顯著性差異，結(jié)果如表1所示。在5%顯著性水平下，性別、婚姻狀況、年齡、職業(yè)、耕作人口、農(nóng)業(yè)收入占比與土地確權(quán)意愿不存在顯著的相關(guān)性。而教育程度、土地現(xiàn)狀、農(nóng)業(yè)年收入與未確權(quán)農(nóng)民的確權(quán)意愿存在顯著的相關(guān)性。

表1 各變量的P值

Hosmer和Lemeshow檢驗(yàn)P值為0.159，大于0.05，說明擬合優(yōu)度相當(dāng)高。設(shè)教育程度、土地現(xiàn)狀、農(nóng)業(yè)年收入為自變量，未確權(quán)農(nóng)民土地確權(quán)意愿為因變量，建立Logistic回歸模型，利用逐步回歸分析方法，將回歸系數(shù)不顯著的變量：教育程度進(jìn)行剔除，可得最終的Logistic二元回歸預(yù)測表2。由回歸結(jié)果可知，在土地現(xiàn)狀為自己耕種的情況下，農(nóng)業(yè)年收入越高，土地確權(quán)的意愿越低。當(dāng)土地現(xiàn)狀為荒地時(shí)，農(nóng)業(yè)年收入1萬元以下的農(nóng)民確權(quán)意愿相對較高，為86.9%。

表2 Logistics二元回歸預(yù)測 %

注：INC=0表示變量INC1、INC2、INC3、INC4皆為0；SOL=0表示SOL1、SOL2變量皆為0。

2.4 已確權(quán)農(nóng)民土地確權(quán)滿意度因子分析

2.4.1 描述性統(tǒng)計(jì)量分析

對農(nóng)民土地確權(quán)滿意度調(diào)研結(jié)果表明(表3)，滿意度得分范圍為2.862～4.232，土地確權(quán)的總體滿意度為中等偏上，值為3.312，可見農(nóng)民對土地確權(quán)過程基本滿意，但也存在著一些問題。確權(quán)實(shí)施效率、確權(quán)糾紛處理結(jié)果、確權(quán)過程公平性、確權(quán)所得土地實(shí)際面積、確權(quán)方法科學(xué)性、確權(quán)后土地權(quán)利保障等6項(xiàng)為高滿意度(滿意度指數(shù)≥3.20)，確權(quán)過程交流反饋途徑、確權(quán)后土地收益為中滿意度(2.90≤滿意度指數(shù)<3.20)，確權(quán)過程透明度為低滿意度(滿意度指數(shù)<2.90)。其中，確權(quán)后土地權(quán)利保障滿意度最高，說明土地確權(quán)后明確了土地承包經(jīng)營權(quán)，為解決土地承包經(jīng)營糾紛、維護(hù)農(nóng)民土地承包的合法權(quán)益提供強(qiáng)有力的原始依據(jù)。而確權(quán)過程透明度的滿意度最低，經(jīng)調(diào)查發(fā)現(xiàn)部分鄉(xiāng)村在前期宣傳和公示環(huán)節(jié)存在漏洞，消息的滯后性導(dǎo)致農(nóng)民對正在實(shí)施的土地確權(quán)工作缺乏“安全感”從而對確權(quán)過程透明度評價(jià)較不滿意。

表3 描述性統(tǒng)計(jì)量分析

2.4.2 因子分析適用性檢驗(yàn)

采用巴特利特球度檢驗(yàn)和KMO檢驗(yàn)等方法來檢驗(yàn)因子分析的適用性，檢驗(yàn)結(jié)果為KMO度量值0.851，近似卡方。922.684，Df 36.000，Sig. 0.000。

Bartlett球體檢驗(yàn)得到P值為0.000，小于顯著水平值，拒絕原假設(shè)，表明原始變量之間存在有意義的關(guān)系，表明數(shù)據(jù)適合用于因子分析。KMO測度的值為0.851，表明效果很好，因而可以對指標(biāo)進(jìn)行因子分析。

2.4.3 因子提取

采用SPSS 19.0統(tǒng)計(jì)軟件，并采用主成分分析法對原數(shù)據(jù)進(jìn)行因子分析。采用相關(guān)系數(shù)矩陣特征值大于1的標(biāo)準(zhǔn)，從原有9個(gè)統(tǒng)計(jì)指標(biāo)中抽取3個(gè)主因子來表達(dá)其信息含量。由表4可知，這3個(gè)主因子解釋的累計(jì)總方差達(dá)到68.8%，足以代表原統(tǒng)計(jì)指標(biāo)所含的大部分信息，用來代替原有指標(biāo)是可行的。

表4 方差貢獻(xiàn)度

由圖3可以看出，前三個(gè)因子特征值變化比較明顯，之后趨于平緩，所以前3個(gè)因子對滿意度評價(jià)有顯著性作用，這與上面方差貢獻(xiàn)度的分析是一樣的。

圖3 前三個(gè)因子特征值變化

2.4.4 因子得分

根據(jù)各影響因素的載荷值(表5)的大小歸入到3個(gè)主因子中：第1個(gè)因子F1與“確權(quán)糾紛處理結(jié)果”“確權(quán)過程交流反饋途徑”“確權(quán)過程透明度”“確權(quán)后土地收益”關(guān)系密切，主要集中在政府表現(xiàn)方面，將其命名為政府因子。第2個(gè)因子F2與“確權(quán)過程公平性”“確權(quán)方法科學(xué)性”“確權(quán)所得土地實(shí)際面積”“確權(quán)實(shí)施效率”這4個(gè)因素關(guān)系密切，主要表現(xiàn)在實(shí)際所得土地與實(shí)施效率上，故命名為公正與效率因子。第3個(gè)因子F3在“確權(quán)后權(quán)利保障”上有較大載荷，故命名為保障因子。

表5 成分得分系數(shù)矩陣

3 溫州市土地確權(quán)典型案例分析

溫州作為全國新一輪農(nóng)村改革試驗(yàn)區(qū)，近年來，以“確權(quán)、賦權(quán)、活權(quán)”為主線的改革路徑，構(gòu)建土地確權(quán)流轉(zhuǎn)的一整套產(chǎn)權(quán)制度體系和價(jià)值實(shí)現(xiàn)體系。但是溫州市大部分土地歷史遺留問題嚴(yán)重，又有土地功能變遷大、賬冊實(shí)際不相符、地塊四至不清晰、空間位置不明確、登記簿不健全等突出問題，因此對于溫州市土地確權(quán)的典型案例的研究具有較強(qiáng)的借鑒意義，由于篇幅問題，以下給出部分案例并具體分析解決方法。

流轉(zhuǎn)問題。讓川村的張大伯表示部分農(nóng)民會選擇把農(nóng)田流轉(zhuǎn)給熟人打理，而這類土地在確權(quán)過程中常常存在爭議。具體分析：1)對農(nóng)戶以互換的方式流轉(zhuǎn)承包地的。流轉(zhuǎn)雙方有書面流轉(zhuǎn)協(xié)議(合同)的，按照協(xié)議據(jù)實(shí)確權(quán)登記頒證；未有書面協(xié)議的，由雙方達(dá)成書面協(xié)議并向村集體備案簽訂流轉(zhuǎn)合同后，再依據(jù)合同確權(quán)登記頒證。2)對農(nóng)戶以轉(zhuǎn)讓方式流轉(zhuǎn)承包地的。未經(jīng)原承包方書面申請和發(fā)包方書面認(rèn)可的，仍按原承包農(nóng)戶確權(quán)登記頒證。經(jīng)原承包方書面申請和發(fā)包方書面認(rèn)可的，按照流轉(zhuǎn)協(xié)議(合同)據(jù)實(shí)測量土地并確權(quán)登記頒證。3)對以轉(zhuǎn)包、出租、入股等方式流轉(zhuǎn)承包地的，按原承包農(nóng)戶確權(quán)登記頒證。

面積問題。“之前土地承包責(zé)任制時(shí)候的土地測量，都是按扁擔(dān)、麻繩估測的，往往會比實(shí)際面積大。而有些土地又是我們小隊(duì)新開墾出來的。村里面沒有出統(tǒng)一的規(guī)章制度怎么登記?！睂O大伯坐在自家門口與我們組員交談中表現(xiàn)出這樣的擔(dān)憂。具體分析：確權(quán)登記頒證應(yīng)嚴(yán)格執(zhí)行農(nóng)村土地承包法律政策規(guī)定，對實(shí)測面積，經(jīng)公示后據(jù)實(shí)登記。對農(nóng)戶承包地原四至范圍內(nèi)的實(shí)測面積，應(yīng)據(jù)實(shí)確權(quán)登記給原承包農(nóng)戶，不得強(qiáng)行收回。對于實(shí)測多出土地，以實(shí)際面積為準(zhǔn)，合同面積備注；對于實(shí)測少于合同面積的，以合同面積確權(quán)，實(shí)際面積備注。對開荒新增的耕地，要由村民或社員代表會議討論確定如何確權(quán)。農(nóng)戶自行開墾的土地，已經(jīng)作為家庭承包取得方式的土地可以進(jìn)行確權(quán)登記頒證，農(nóng)戶占用田間路、溝渠等耕種的土地不能確定為家庭承包面積，應(yīng)當(dāng)按照原承包地塊測量的面積進(jìn)行確權(quán)登記頒證。

戶籍問題。在西坑鎮(zhèn)的調(diào)查過程中發(fā)現(xiàn)，多戶農(nóng)民表示存在戶籍變化的問題，“孩子進(jìn)城教書了，戶口隨之遷走，不知這樣對家庭土地確權(quán)有無影響。村里還有幾戶家庭已遷入城鎮(zhèn)居住?！本唧w分析：1)家庭承包經(jīng)營戶中個(gè)別人員戶口的變化不影響家庭承包土地的權(quán)益和承包地確權(quán)登記頒證。2)家庭遷入城鎮(zhèn)居住但戶口仍在農(nóng)村的仍然是該集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部的家庭承包戶，應(yīng)當(dāng)如實(shí)進(jìn)行承包地確權(quán)登記頒證。3)按照《農(nóng)村土地承包法》的規(guī)定，承包期內(nèi)，除承包方全家遷入設(shè)區(qū)的市轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)戶口的，不得收回農(nóng)戶的土地承包經(jīng)營權(quán)。

征地問題。常在外出差，周末或者節(jié)假日得以回家休息?！凹抑型恋匾?年前開發(fā)被征用，之前有聽說過土地確權(quán)，但村里未通知過去拿證?！本唧w分析：基層集體依法占用承包方土地用于建設(shè)的問題，根據(jù)基層集體對承包方的權(quán)益喪失補(bǔ)償情況來定。1)基層集體對承包方的權(quán)益喪失已達(dá)成補(bǔ)償協(xié)議并已給付補(bǔ)償?shù)膽?yīng)該認(rèn)定承包方認(rèn)可土地占用的行為，應(yīng)依法辦理承包方的變更或注銷手續(xù)；2)基層集體對承包方的權(quán)益喪失沒有補(bǔ)償?shù)膽?yīng)該認(rèn)定承包方無償為基層集體的建設(shè)做出貢獻(xiàn)，在認(rèn)定承包方的土地承包權(quán)益時(shí)，應(yīng)認(rèn)定其完整的承包權(quán)益，而不能核減其承包權(quán)益。3)基層集體對承包方的權(quán)益喪失后對補(bǔ)償有爭議的，待爭議解決后再確權(quán)登記頒證。

4 小結(jié)與討論

4.1 小結(jié)與建議

結(jié)合問卷調(diào)查與訪談發(fā)現(xiàn)，對于未確權(quán)農(nóng)民，由于政策宣傳不到位、對政府的信任缺失等問題導(dǎo)致部分農(nóng)民不愿意參加土地確權(quán)。而在土地確權(quán)過程中信息不透明、反饋途徑匱乏、確權(quán)后土地收益較低、身份登記混亂等是影響農(nóng)民對土地確權(quán)滿意度的主要因素，導(dǎo)致土地確權(quán)政策在溫州推廣較為緩慢。因此，建議首先應(yīng)加強(qiáng)宣傳力度，完善宣傳方式；加強(qiáng)思想教育，完善責(zé)任制度；加強(qiáng)技術(shù)培訓(xùn)，保障確權(quán)科學(xué)性；加強(qiáng)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展。其次明確身份鑒定，完善登記程序，解決戶籍問題。同時(shí)，搭建以仲裁機(jī)構(gòu)為核心的監(jiān)督平臺和借力網(wǎng)絡(luò)新媒體的咨詢平臺，更好地聽取農(nóng)民的意見。

4.2 溫州土地確權(quán)模式探索

根據(jù)實(shí)地調(diào)研結(jié)果，分析溫州各地區(qū)確權(quán)土地特點(diǎn)，通過查閱文獻(xiàn)尋找適合的土地確權(quán)模式，并且給出各模式的特點(diǎn)，解決溫州土地確權(quán)的同時(shí)希望為兄弟省市解決同類問題提供參考。

“確權(quán)確股不確地”模式，即把村集體的土地股權(quán)確定到人到戶，村集體(股份社)負(fù)責(zé)對土地進(jìn)行經(jīng)營，村民只享有股份分紅。適用于人均土地較少，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，如溫州鹿城核心區(qū)、龍灣中心區(qū)、甌海中心區(qū)等。

“確權(quán)不確界”模式，即集體集中整治土地，農(nóng)戶擁有原來土地面積的承包權(quán)，集體再進(jìn)行發(fā)包，適用于土地多為集體所有的地區(qū)，如溫州鹿城區(qū)洪殿、豐收、廣化、荷花、九山等村。

“確權(quán)到戶”模式，即按農(nóng)戶分的承包地的數(shù)量和地塊位置確權(quán)確界，這是現(xiàn)在各地主要的做法，也是最簡便的形式，矛盾較少。適用于土地資源豐富，且多為自己耕種的地區(qū)，如溫州文成等。

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