陽光法案對美國公立大學(xué)治理的影響*

劉愛生

(浙江師范大學(xué) 田家炳教育科學(xué)研究院，浙江 金華 321004)

相比世界其他大部分國家和地區(qū)，美國公立大學(xué)更為公開透明，更多地接受外部監(jiān)督。這背后一個關(guān)鍵因素是美國州政府在其公立大學(xué)中引入了陽光法案。經(jīng)過幾十年的發(fā)展，陽光法案已經(jīng)成為美國公立大學(xué)治理中理所當然的一部分，深深地嵌入到高校的日常運行中，并成為一種制度化的存在。[1]1然而，當前我國尚沒有學(xué)者觸及到這一重要議題。這一狀況顯然不利于我們?nèi)胬斫饷绹⒋髮W(xué)的治理。鑒于此，下文將著重分析以下問題：(1)陽光法案是如何引入美國公立大學(xué)的？(2)陽光法案對美國公立大學(xué)治理究竟產(chǎn)生了哪些影響？關(guān)于第二個問題，由于維度過多，這里將選取美國大學(xué)治理中最為重要、可見度最高的兩個方面進行闡述：(1)大學(xué)董事會會議；(2)大學(xué)校長的遴選。

一、陽光法案的源起

“陽光法案”(sunshine laws)又稱“信息自由法”，是應(yīng)用于促使政府機關(guān)的信息向民眾公開的一個通稱，其基本假定是“在一個民主社會，人民有權(quán)利知道有關(guān)公共政策方面的決定究竟是如何達成的”。[2]實施陽光法案主要有兩個目的：(1)確保政府機構(gòu)的決策過程透明化，預(yù)防潛在的腐敗；(2)強化對政府官員的問責，促使官員作出合理的決策，最終維護公共利益。

“信息自由”或者說“信息公開”的理念早在美國建立初期就已浮現(xiàn)。美國第三任總統(tǒng)托馬斯·杰斐遜(Thomas Jefferson, 1743—1826)就呼吁準許公眾參加政府的會議，以此作為一種確保政府合適行事的手段。1822年，美國第四任總統(tǒng)詹姆斯·麥迪遜(James Madison, 1751—1836)在一封寫給友人的信中說道：“一個民選政府如果不能讓民眾獲得信息或無法提供獲取信息的手段，那將是鬧劇或悲劇的開始，甚或二者皆是。知識(knowledge)將會永遠統(tǒng)御無知，一個人想要成為自己的主宰，他必須以知識所賜予的力量武裝自己?！盵3]一個世紀后，美國最高法院大法官路易斯·布蘭代斯(Louis Brandeis, 1856—1941)用一種更為直白的口吻說道：“公開(publicity)被贊美成解決社會與工業(yè)弊病的良藥。陽光據(jù)說是最好的消毒劑，燈光是最有效的警察?！盵3]

盡管信息公開的政治與哲學(xué)理念深深植根于美國的歷史中，但在很長一段時間內(nèi)，美國政府的會議都不對外公開。1787年的制憲會議就是一個先例。這個會議是秘密舉行的。之所以不公開，是因為與會代表們認為，議程中涉及到太多的不同利益與不同情感，調(diào)和這些異見極為困難。如果讓公眾知曉整個辯論的過程，會極大地損害他們的工作效率與效能。在此先例下，美國國會、州立法機構(gòu)以及其他公共機構(gòu)都施行閉門會議。盡管后來有人以憲法第一修正案提出的言論自由、出版自由作為依據(jù)，認為公眾享有對政府信息的“知情權(quán)”，但法院通常拒絕這些論斷。

直到19世紀與20世紀之交，公開政府會議與記錄的實踐才初現(xiàn)端倪。猶他州(1898年)和佛羅里達州(1905年)是美國最早立法要求公開政府會議與記錄的州。不過，在當時的法案下，人們僅能獲得有限的政府信息。這種狀況在冷戰(zhàn)時期迅速發(fā)生改觀。冷戰(zhàn)爆發(fā)初期，由于美國國內(nèi)的新聞自由遭到壓制，1950年美國報紙編輯協(xié)會(American Society of Newspaper Editors)在公民組織和媒體組織的支持下，在全國掀起一場運動，要求所有州政府的會議與紀錄更多地向新聞媒體和普通民眾公開。在此運動影響下，1953年新墨西哥州和加州率先頒布了全面公開會議的法案(comprehensive open-meetings laws)。新墨西哥州的法律要求所有公共資助的州政府或地方機構(gòu)治理委員會的最終決策，都需要在公開會議的場合下制定。加州頒布的《布朗法案》(Brown Act)也包含類似的條款。到1962年，美國有26個州頒布了要求公開會議與記錄的法案。[4]

陽光法案第二波的大范圍普及則源于1970年代初“水門事件”(Watergate scandal)的揭露以及州一層級的明目張膽的違法行為和貪污腐敗。1972年的水門事件讓美國公眾意識到，即便像總統(tǒng)府這樣高的政府機構(gòu)也會存在欺騙、腐敗和真相掩蓋。1973年德克薩斯州的證券欺詐與腐敗丑聞卷入了20多名政府高官，這其中就包括州長、州檢察長以及高層的立法官員。這些丑聞嚴重侵蝕了公眾對美國政府機構(gòu)和領(lǐng)導(dǎo)者的信任。在這一時期，專業(yè)的新聞機構(gòu)、公民倡議組織和一些主張善治的政客，極力擁護公開會議與記錄法案，認為它是醫(yī)治政府腐敗的良藥。在此背景下，美國余下的所有州都采納了陽光法案，并激勵已經(jīng)實施的州進一步鞏固陽光法案。到1977年，美國所有州的公共機構(gòu)的會議與記錄都被要求向公眾開放。隨后，聯(lián)邦政府也頒布了相關(guān)的法規(guī)。[5]

二、陽光法案在美國公立大學(xué)的引入

陽光法案的適用范圍主要包括：(1)接受或使用公共經(jīng)費的機構(gòu)；(2)履行公共服務(wù)的機構(gòu)；(3)制定公共決策的機構(gòu)，等等。根據(jù)這些標準，幾乎所有的美國公立大學(xué)都適用陽光法案。私立大學(xué)雖然沒有接受公共資助，可以不受陽光法案的限制，但作為一種自我約束，越來越多的私立大學(xué)也會公開相關(guān)的會議與記錄。

需要補充的是，由于美國是個分權(quán)制國家，每個州的陽光法案實施狀況不盡相同，其公立大學(xué)在公開的內(nèi)容、公開的方式上，也會存在差異。即便在一州內(nèi)，公立大學(xué)依據(jù)其法律地位的不同，在運用陽光法案時也會存在不同。例如，在加利福尼亞、密歇根、明尼蘇達等州，其旗艦研究型大學(xué)，在法律上享有憲法上的自治權(quán)(constitutional autonomy)，而其他的四年制州立大學(xué)和兩年制的社區(qū)學(xué)院，則沒有這樣的地位。這反映出陽光法案部分地適用于公立旗艦研究型大學(xué)，而其他州立高校則有可能需完全遵守陽光法案。另外，陽光法案也會隨著時間的變化而發(fā)生變動。在美國，各個州都會基于陽光法案的實踐經(jīng)驗不斷對其作出內(nèi)容調(diào)整。這導(dǎo)致美國公立大學(xué)也需相應(yīng)地作出調(diào)整。例如，在某個時間，大學(xué)校長的信箱不需要公開，但在某事件發(fā)生后，州政府更改了相關(guān)法規(guī)，校長的信箱則可能需要公開，反之亦然。

在美國公立大學(xué)的日常運行中，陽光法案服務(wù)于以下一系列目的：院校的效率與效能、學(xué)術(shù)誠信、財政穩(wěn)健(fiscal soundness)、財務(wù)監(jiān)督(financial stewardship)以及決策程序和結(jié)果的公正。由于目的很廣泛，因此陽光法案幾乎影響到美國公立大學(xué)運行的各個主要方面，包括：(1)董事會的協(xié)商與發(fā)展；(2)校長的搜尋與甄選；(3)人事政策；(4)研究與知識產(chǎn)權(quán)議題；(5)預(yù)算決策與資源分配；(6)投資與金融控股；(7)商業(yè)談判與交易；(8)隸屬于大學(xué)的基金會和籌資；(9)體育運動。[6]5

那么，如何才能讓公眾獲得這些信息？根據(jù)美國州政府的要求，除了州議會批準的特定豁免事項外，公立大學(xué)需要公開會議(open meetings)和公開記錄(open records)。

就公開會議而言，許多州政府規(guī)定，美國公立大學(xué)董事會以及校內(nèi)各種委員會召開的會議，只要議事內(nèi)容涉及到公共利益，任何一個公民都有權(quán)參加。學(xué)校需要提前發(fā)布會議召開的時間、地點與議事日程，并做好會議記錄。當然，為了維持會議的秩序，校方可以制定一些合理的規(guī)則，但同時要采取一些便民措施，以方便公眾參加會議；校方不能禁止公眾錄音或拍攝，除非他們擾亂了正常的會議秩序。所有的會議都需要做好記錄并公開，以接受公眾查閱。此外，會議的投票表決必須公開，而且每個參會成員都必須投票，除非是由于利益沖突的緣故而需要回避。陽光法案不允許使用“無記名投票”(secret ballot)。

就公開記錄而言，指涉及到的公共利益的文檔、文件、信件、地圖、圖書、磁帶、照片、膠片、錄音、數(shù)據(jù)處理軟件以及其他材料，無論是物理形式還是電子形式，無論是以何種方式傳播，公眾都可以獲取。美國許多州政府規(guī)定，任何一個公民都可以審查和復(fù)印這些公開的記錄。公民如果想要獲得這些記錄，可以打電話或?qū)懶畔驅(qū)ｉT負責保管這些記錄的人員進行索取。在獲取的過程中，個人無需闡明意圖或特別利益，也無需展示個人的身份。如果法院發(fā)現(xiàn)美國公立大學(xué)違反陽光法案，大學(xué)的相關(guān)負責人(例如董事會成員、校長等)有可能需要接受刑事或民事處罰，并且其他相關(guān)的表決投票或其他行動也將失效。

至于在美國公立大學(xué)，哪些內(nèi)容可以獲得豁免而無需向公眾公開，往往會隨著時間的變化而變化，且存在一定的爭議。這里以最早一批實施陽光法案、也最為公開透明的佛羅里達州為例，該州的公立大學(xué)在以下領(lǐng)域具有豁免權(quán)：與研究、專利和授權(quán)相關(guān)的專有信息(proprietary information)①；捐贈者如果想保持匿名，大學(xué)則無需公開；學(xué)生的個人信息；社會安全號碼(social security number)②以及有關(guān)教職工的評價性材料。[7]

三、陽光法案對美國公立大學(xué)治理的影響

(一)陽光法案對大學(xué)董事會會議的影響

董事會是美國公立大學(xué)最高決策機構(gòu)，在大學(xué)治理中起到關(guān)鍵性的作用。公眾、州議員以及媒體對這一層級的高等教育治理最感興趣。最核心的決策(如資源、人事與戰(zhàn)略等)也正是在這一層級達成的。總的來講，陽光法案深深地影響到美國公立大學(xué)董事會活動的每一個維度。這并不難理解，因為引入陽光法案的目的，就是確保公共機構(gòu)官員決策的透明度。當下的美國公立大學(xué)，每個董事會成員都要學(xué)習(xí)如何與陽光法案朝夕相處。通常，每個董事會成員都會收到一本有關(guān)陽光法案的教材，然后由學(xué)校的律師進行培訓(xùn)。在董事會會議召開之前，各董事會成員都會對照陽光法案的要求，檢視會議是否合乎規(guī)范。美國公立大學(xué)董事會極力避免因沒有遵照要求而被新聞機構(gòu)或市民提起訴訟，進而招致財政、法律與政治的懲處。

在美國公立大學(xué)，盡管陽光法案會給工作帶來一定的麻煩，但絕大部分董事會成員接受和認可陽光法案，認為“公共的事務(wù)值得公開執(zhí)行”。之所以如此，其一是因為它彰顯了美國的民主價值。在美國公立大學(xué)，陽光法案受到董事會成員以及廣大師生的普遍歡迎和支持，根本原因是它讓公眾獲得知情權(quán)，彰顯了民主價值。在美國人看來，一個民主的政府，必須是一個負責的、公開的政府。加州大學(xué)某領(lǐng)導(dǎo)指出：“美國公立高等教育公開透明的基石是代議制民主(representative-democratic)。公開決議和投票具有象征的意義……這也是你期望一個合法的政府所要做的。不合法的政府偷偷摸摸做事，從而遠離參與、問責和更好的決策。在一個民主國家，除極端情形外，高校必須做到相對公開。”[1]6

其二是美國公立大學(xué)的董事會成員認為，公開接受公眾的監(jiān)督能夠提升公眾對董事會工作的信心和信任；相反，如果董事會關(guān)起門來開會而不接受公眾監(jiān)督，極有可能失去目前擁有的公眾的廣泛支持。就這一點，尤其受到美國的新聞工作者、媒體代表以及擁護公共信息公開的市民的強烈贊同。

其三是陽光法案被認為能提升公眾對決策的理解。一些董事會成員指出，通過創(chuàng)造機會讓公眾參與，讓董事會能夠接觸“真實的世界”，使得他們能更有效地服務(wù)公共利益。這是因為在議會過程中，如果能夠向參加會議的人員咨詢意見，往往能最終達成更好的決策，并提升管理的效率與效能。通過咨詢，一方面，決策者能夠了解利益相關(guān)者對某一行動的反應(yīng)；另一方面，這些利益相關(guān)者也能夠更好地理解某項決策背后的原理。雖然咨詢使得決策過程變慢，但能減少將來潛在的訴訟。賓夕法尼亞州立大學(xué)某領(lǐng)導(dǎo)就指出：“有些決策學(xué)生和教師或許不喜歡，但他們至少知道我們?yōu)槭裁匆鬟@個決策?！盵5]

第二，陽光法案對董事會的溝通造成障礙。這體現(xiàn)在兩方面：(1)有些董事會成員擔心自己的提問“在公眾看起來很愚蠢”，因而不敢在公共場合下大膽地提問題。這種擔心使得董事會的提問與討論中規(guī)中矩，無法碰撞出創(chuàng)新的思想火花。(2)陽光法案強化了董事會主席的影響力。在陽光法案實施以前，董事會主席會讓各成員各抒己見而不求一個定論，但在陽光法案實施后，董事會成員更傾向于持一致的意見。其中，董事會主席的個人意見及其影響力得到了加強。這一情況大大降低了集思廣益的可能性，進而損害了董事會會議的效能。

第三，陽光法案不利于董事會內(nèi)部形成凝聚力。按照陽光法案，董事會成員私底下不能結(jié)成親密的關(guān)系，也不能進行非正式的交談。固然這樣能預(yù)防決策中的潛在腐敗，但也造成董事會成員沒有機會去理解彼此的價值觀、經(jīng)驗或抱負。長此以往，董事會成員無法建立有益的工作關(guān)系，進而損害有效決策。美國公立大學(xué)的許多董事會成員就對彼此之間缺乏互動的狀況感到深深的遺憾，并認為這種缺乏熟悉和分享狀況往往有害于董事會的決策制定。[8]

那么，面對陽光法案帶來的挑戰(zhàn)，美國公立大學(xué)董事會成員是如何應(yīng)對呢？其一是在遵守陽光法案的前提下，通過打“擦邊球”的方式規(guī)避其限制。上文提到，美國公立高校在一些議題上(例如人事評價、大學(xué)與企業(yè)簽訂的商業(yè)保密協(xié)議等)具有豁免權(quán)。在這些豁免的議題上，董事會可以召開閉門會議(executive session)。③對于那些不具豁免資格但董事會認為不宜對外公開討論的議題，一些公立大學(xué)的領(lǐng)導(dǎo)者會創(chuàng)造性地把其與閉門會議聯(lián)結(jié)起來。例如，大學(xué)董事會想要討論某學(xué)院的未來發(fā)展規(guī)劃，可以召開牽涉到可能的土地買賣決議(屬于豁免的事項)的會議，進而使會議不用對公眾開放。

其二是美國公立大學(xué)董事會成員通過成立“工作小組”(work groups)的方式來規(guī)避陽光法案的負面影響。在一些事關(guān)高校本身以及整個州的高等教育的重要議題上，例如保健與學(xué)校醫(yī)院的行政管理、校際運動以及財務(wù)等，董事會的部分成員(不足法定人數(shù))會組建臨時工作小組進行專門的咨詢與討論(不需要對外公開)，而不是審議(deliberation)與政策制定(需要對外公開)。美國公立大學(xué)的官員認為，這種工作小組能有效地提升董事會成員對高校內(nèi)部不同領(lǐng)域事務(wù)的認知，有利于他們形成專業(yè)判斷。更為重要的是，工作小組被證明不會因牽涉到有沒有違反陽光法案這個問題而引來爭議與訴訟。

其三是通過召開董事“靜修會”(retreat)④來增加董事會的凝聚力、刺激創(chuàng)新思維和促進有效決策。在美國，靜修會指一種特別設(shè)計和組織的會議，其目的是使組織成員從日?，嵤轮袙昝摮鰜?，而用一段較長的時間集中商討組織的未來或某個特別議題。為避免打擾，靜修會通常不在日常工作場所舉辦，而有可能轉(zhuǎn)移到酒店、公共圖書館或其他較為安靜的地方。靜修會強調(diào)與會成員之間的相互尊重和信任，強調(diào)對某個議題的廣泛探討和深度對話。當然，董事靜修會也要遵守陽光法案，新聞記者或公眾會被允許參加會議。不過，由于場地有限，會議主辦方一般不愿邀請公眾參加。雖然它是公開會議(public meeting)，但不是公眾會議(public’s meeting)。一般來講，參會的公眾不允許參與討論。但由于靜修會重在討論而不在作最終決策，氛圍也較好，故大部分媒體報道對其持非常正面的態(tài)度。[9]在美國公立大學(xué)，董事靜修會一個極為重要的價值是為董事會成員提供了非正式對話和討論的機會，借此董事會成員既能熟悉重要的議題，又能建立和諧的關(guān)系，進而促進大學(xué)的有效決策。

其四是通過改善與新聞媒體的工作關(guān)系，以減少董事會會議上的不舒服氣氛。在美國，新聞媒體是監(jiān)督美國大學(xué)運行的一個重要力量，但某些議題時不時地會出現(xiàn)歪曲報道的情況。因此，新聞媒體也被不少人當作敵人來看。為了改善這一敵對關(guān)系，越來越多的美國公立大學(xué)董事會會努力展現(xiàn)出善意：提前向媒體告知會議的主題、議程，安排特別的座位、電腦接線、電話以及其他任何用到的東西。同時，董事會也會去了解來訪的媒體是誰、他們來訪的目的是什么，然后滿足他們的要求。[6]51

(二)陽光法案對大學(xué)校長遴選的影響

在美國公立大學(xué)，校長的遴選工作可以說是其治理中最為重要、最為復(fù)雜的一環(huán)。正是因為這兩點，相比高等教育領(lǐng)域的其他決策，陽光法案在此領(lǐng)域引起的爭論與訴訟更多。過去幾十年，先后有密歇根州立大學(xué)、佐治亞州立大學(xué)、馬薩諸塞大學(xué)、肯塔基大學(xué)、密歇根大學(xué)、明尼蘇達大學(xué)、新墨西哥大學(xué)、華盛頓大學(xué)等卷入訴訟，原因是起訴方(多為新聞媒體機構(gòu))認為這些大學(xué)在校長遴選的過程中，沒有遵守陽光法案。在這些爭議的背后，一個主要的困境是：在校長的遴選過程中，如何在公眾問責、尋得最佳候選人以及保護個人隱私權(quán)之間取得平衡。在實際運作中，美國公立大學(xué)的領(lǐng)導(dǎo)、州政府的政策制定者以及新聞媒體常常需要思考以下問題：(1)公眾是否應(yīng)進入校長遴選委員會的工作中？如果是，應(yīng)在遴選的哪一個階段進入？(2)暴露校長申請者和被提名者的名單，能確保公共利益得到滿足嗎？(3)是否應(yīng)僅把進入最后一輪候選人的名單向外公布？(4)在遴選校長的背景下，到底什么是“公共利益”？(5)是否更多地向外公開信息就能促進公共利益？(6)有一種觀點認為，在校長遴選中采取一些保密措施，其潛在的益處是往往能吸引到經(jīng)驗更豐富、能力更強的候選人。這一潛在的益處是否能夠成為限制公眾獲得信息的十足理由？(7)當下美國公立大學(xué)越來越多地使用獵頭公司來幫助遴選校長，這種做法是否符合公共利益？[4]

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由于美國是個分權(quán)的國家，每個州的法律與政治氣候不盡相同，因此上述問題的答案也不盡一致。例如，在佛羅里達州，公立大學(xué)的校長申請者和被提名者的名單就需要向外公布；在愛荷華州、馬薩諸塞州和德克薩斯州，僅需把進入最后一輪候選人的名單向外公布；在加州，在憲法上自治的加州大學(xué)系統(tǒng)在其遴選校長過程中，大部分時候是秘密進行的，而加州州立大學(xué)系統(tǒng)和加州社區(qū)學(xué)院系統(tǒng)因無法享有憲法自治，則需要向外公開其遴選過程。盡管存在這些差異，但美國絕大部分利益相關(guān)者認為，鑒于大學(xué)校長這一職位的高可見度和重要性，其決策不應(yīng)遠離公眾的視線；一個政府資助的高等教育機構(gòu)，想要獲得公眾的信任，公眾就應(yīng)該有權(quán)知道大學(xué)校長遴選過程中的動態(tài)與狀況，有權(quán)評判校長候選人，有權(quán)參與遴選委員會的審議。實際上，美國許多人認為，如果公立大學(xué)的遴選是在“門后”操作的，那么這極有可能削弱公眾對其遴選過程與結(jié)果的信息透明度，滋生公眾和大學(xué)共同體對各種“骯臟政治”的冷嘲熱諷。因此，絕大部分美國公立大學(xué)的領(lǐng)導(dǎo)也承認，雖然陽光法案給校長遴選帶來了不便且降低了效率，但如果把校長遴選置于公眾的視線之外，那就與大學(xué)的公共目標相違背。[6]56

然而，陽光法案給美國公立大學(xué)校長遴選帶來的缺陷不容忽視。在校長遴選中，一個理想的狀態(tài)、同時最大化滿足公共利益的做法是：公眾既知曉整個遴選過程，公立大學(xué)又能招到有能力、有經(jīng)驗的校長。不過，在現(xiàn)實生活中，要同時達成這兩點很難。一個經(jīng)常被拿來批評的議題是陽光法案給大學(xué)校長的遴選過程帶來寒蟬效應(yīng)(chilling effect)，降低前來應(yīng)聘者的數(shù)量與質(zhì)量。幾乎美國所有公立大學(xué)校長，無論是在任還是前任，都指出：在陽光法案下，當前在任的校長通常不太愿意跑到另一個層次相當?shù)拇髮W(xué)應(yīng)聘校長一職。因為一旦名單被曝光，他/她將面臨失去其所在大學(xué)董事會與大學(xué)核心選民支持的風(fēng)險，甚至還有可能搞僵他/她與州政府官員的關(guān)系——因為后者是公立大學(xué)校長一個重要的政治支持資源。結(jié)果是，美國公立大學(xué)的校長候選人大量來自副校長、教務(wù)長，或者聲譽不良與層次更低大學(xué)的校長。因為對這些人而言，即便公布名單，也沒有什么好失去的。相比之下，許多美國私立大學(xué)的校長候選人，尤其是著名的私立大學(xué)，在應(yīng)聘之前就已經(jīng)有過擔任校長的經(jīng)驗。

另外，美國公立大學(xué)普遍擔心，在校長的遴選過程中，候選人被曝光的時機問題也有可能影響到人選的質(zhì)量。在美國，圍繞著陽光法案的一個核心問題不是候選人的信息應(yīng)不應(yīng)該公開，而是如何公開、何時公開。許多美國公立大學(xué)的董事、校長等人指出，陽光法案的原則與理念是必須要堅持的，但它打擊了優(yōu)秀的人選申請校長一職的意愿與熱情，因為按照陽光法案，他們的信息在遴選初期階段就需要向外公布。過早或過度的曝光，除了上文提到的會失去學(xué)校與政府官員的支持外，還可能會影響到私人生活。候選人一旦暴露在大庭廣眾之下，他/她的一舉一動都有可能被他人品頭論足。還有，在過早公開的情況下，校長的遴選有可能遭到政治目的的操控。有些人可能善于操作媒體，極力鼓吹某個候選人而打擊其他候選人。

面對美國大學(xué)公立大學(xué)所擔憂的候選人數(shù)量與質(zhì)量問題，美國的一些信息公開擁護者則不以為然。他們認為，陽光法案是一個有效的篩選大學(xué)校長候選人的機制：相比不情愿暴露個人身份的候選人，那些更愿意“面向公眾”的候選人應(yīng)該對校長一職更感興趣、更有誠意。而且，在遴選過程中，最大程度地公開候選人的信息，也是一種對候選人能否接受公眾審視容忍度的考驗。其理由是：公立大學(xué)校長這一職位尤其需要拋頭露面，候選人應(yīng)愿意展示他們在公眾視野下工作的能力，而忍受一個公開的遴選過程則被視為擁有這種能力的最佳反映。另外，針對陽光法案所導(dǎo)致的公立大學(xué)校長候選人質(zhì)量下降的問題，美國的一些媒體代表對此予以否認。他們認為，陽光法案的確會使美國公立大學(xué)失去一些優(yōu)秀的校長候選人，但鮮有證據(jù)表明，美國公立大學(xué)因校長候選人這個大池子少了幾個優(yōu)秀的人選，而永久地傷害到大學(xué)的發(fā)展。[6]61

盡管沒有確鑿的證據(jù)能夠證明，公開大學(xué)校長的遴選過程會對院校的質(zhì)量或效率造成長期的傷害，但許多美國公立大學(xué)的領(lǐng)導(dǎo)者和公立高等教育機構(gòu)的長期觀察家對公開遴選所帶來的負面效果表示深切擔憂。作為一種回應(yīng)，美國公立大學(xué)不斷地向州立法者游說，希望大學(xué)校長的遴選能夠豁免于陽光法案的約束。游說的努力可以說取得了一定的成效，原先一些需要全程公開遴選的州，現(xiàn)在只需要公布最后一輪候選人的信息。埃斯蒂斯(Estes)就注意到，美國現(xiàn)在越來越多的州立法機構(gòu)開始傾向于將公立大學(xué)校長的遴選變成豁免事項。原先圍繞公立大學(xué)校長遴選是否遵守陽光法案而引發(fā)的訴訟，大學(xué)常常會輸了官司。但是，經(jīng)過校方的不斷游說，法院逐漸改變了原先的裁決，轉(zhuǎn)而給公立大學(xué)提供豁免，允許大學(xué)在遴選中存在更多的保密動作，以解決校方所擔憂的吸引不到優(yōu)秀候選人的問題。對于這種改變，埃斯蒂斯指出：“或許是由于州立法機構(gòu)站在最佳的位置來判斷其高等教育系統(tǒng)吸引優(yōu)秀校長的價值，它才能在徹底公開的期望與實際存在的現(xiàn)實之間(徹底的公開會降低吸引到頂尖候選人的可能)維持一種平衡?！盵10]

另一種回應(yīng)是，美國越來越多的公立大學(xué)選擇雇傭獵頭公司來幫助他們遴選校長。在美國的一些州和公立高等教育系統(tǒng)，私人獵頭公司被視為關(guān)鍵的、甚至是不可或缺的資源。這是因為后者憑借著它廣泛的正式與非正式的網(wǎng)絡(luò)，可以接觸到大批優(yōu)質(zhì)的潛在候選人并收集到這些人的信息。獵頭公司的這些資源，對于美國公立大學(xué)具有重要的價值。由于受到陽光法案的約束，美國公立大學(xué)校長遴選委員會與將來的候選人之間不能進行秘密的溝通。但是，憑借著獵頭公司這個“中介”(作為私人企業(yè)，它擁有的客戶信息，以及它與校長候選人之間的溝通不受陽光法案的限制)，公立大學(xué)在不用向公眾透露校長候選人信息的情形下(至少在遴選早期階段)，就可間接地了解候選人的個人情況并對他/她的能力、是否適合擔任校長一職作評估。另外，在美國一些州，為了防止暗箱操作，陽光法案規(guī)定董事會成員或遴選委員會不準私底下溝通。在這個時候，獵頭公司作為“中介人”，極大地促進了董事會與遴選委員會之間內(nèi)部的溝通與交流，從而更利于遴選工作的有效展開。

然而，在遴選過程中雇傭獵頭公司的做法也引起了一定的批判與爭議。美國大學(xué)教師經(jīng)常指責道：使用私人顧問是不恰當?shù)貙⒋髮W(xué)自身的治理責任轉(zhuǎn)嫁到外部。另外，美國的一些公開信息的擁護者、媒體代表，甚至包括一部分高校領(lǐng)導(dǎo)，認為獵頭公司有能力隱瞞校長候選人的一些敏感信息，而這在陽光法案下運作是不可能發(fā)生的。另外，也有人批評獵頭公司所提供的服務(wù)價值。美國一所公立大學(xué)的董事會成員就指出，私人顧問常常用陽光法案當作選人失敗的擋箭牌。他說道：“我不太相信獵頭公司。我認為他們在許多方面基本上沒有多大價值。當他們失敗時，他們使用陽光法案當作借口。當他們找到完美的候選人時，陽光法案從來就不是一個問題。但他們沒有找到時，他們就說：哎，要是沒有陽光法案……問題是在結(jié)果出來之前，你已經(jīng)向他們支付了100 000美元。”[8]

四、結(jié)語與啟示

總結(jié)上文可知，把陽光法案引入美國公立大學(xué)并不是事先的一種制度設(shè)計，而是事后的一種“添加”或者說是“移植”。作為一種事后的“添加”，它對美國公立大學(xué)的治理產(chǎn)生了深遠的影響。這種影響不全然是正面、積極的，同時也包含有負面的、消極的因素。

從有利的一面來講，其最大的價值是促使美國公立大學(xué)的決策更加公開透明。這種公開透明，一方面，契合了美國人的民主價值觀，增加了公眾對大學(xué)的信任。麥可蘭登(McLendon)等人就指出：“即便陽光法案所附加的限制有時會讓美國大學(xué)領(lǐng)導(dǎo)者不舒服，甚至引起后者的憎恨，他們依然強烈支持陽光法案。在他們看來，公開透明在提升校園內(nèi)部以及更為廣泛的外部社會的民主價值中，扮演了重要的角色?！盵3]另一方面，能有效預(yù)防高校潛在的腐敗，最大化地維護公共利益。顯然，當美國公立大學(xué)的董事會會議、人事政策、經(jīng)費預(yù)算等一系列事務(wù)都需要向外公開、接受公眾監(jiān)督的時候，必將大大減少暗箱操作的空間、降低腐敗的發(fā)生概率，并盡可能地維護公共利益。美國著名法學(xué)教授文森特·約翰遜(V.R. Johnson)指出：“在美國，許多高等教育機構(gòu)的辦學(xué)堅守著很高的倫理道德準則，并且遠離重大的腐敗。”[11]應(yīng)該說，陽光法案在美國高校“遠離重大腐敗”的背后起到莫大的作用。

從其弊端來看：第一，陽光法案降低了美國公立大學(xué)的自主性。在沒有實施陽光法案之前，美國公立大學(xué)可以自主地召開會議、招聘校長等。但隨著陽光法案的頒布，美國公立大學(xué)的一舉一動都在公眾的視野范圍之內(nèi)。其結(jié)果是，大學(xué)自主性的降低，不僅影響到董事會會議的效率與效能，而且影響到大學(xué)校長候選人的數(shù)量與質(zhì)量。第二，陽光法案侵犯到個人的隱私權(quán)。美國是個十分強調(diào)個人隱私權(quán)的國家。但是在陽光法案下(強調(diào)公開透明)，稍微處理不好，就有可能引發(fā)矛盾與沖突。以上文提到的校長遴選為例，在陽光法案下，美國一些州要求公立大學(xué)的校長從搜尋到最終候選人的面試都需要公開，甚至進行電視攝像。有些優(yōu)秀的候選人并不想暴露在大庭廣眾之下，因此從一開始就打消了申請的意愿。

陽光法案對美國公立大學(xué)治理所帶來的利弊，可以用美國學(xué)者克利夫蘭(Harlan Cleveland)提出的“三難困境”(trilemma)這個術(shù)語來予以概括：(1)確保公共問責(例如公眾的知情權(quán))；(2)保護個人的隱私權(quán)；(3)維護大學(xué)有效運行所需的自由。[5]顯然，要維持這三者之間的平衡，充滿了相當?shù)奶魬?zhàn)。陽光法案給美國公立大學(xué)治理所造成的弊端與緊張，多是由三者之間的張力而引起的。難能可貴的是，面對弊端，美國公立大學(xué)并沒有無動于衷，而是從主動(例如通過游說力求獲得更多的豁免權(quán))與被動(例如在遵守陽光法案的前提下打“擦邊球”)兩個方面予以不斷的調(diào)整、完善和適應(yīng)。

陽光法案在美國公立大學(xué)的運用是“一場仍在進行的實驗，沒有先例可循”，[3]再加上陽光法案涉及到許多大學(xué)利益相關(guān)者，包括學(xué)生、教師、員工、行政領(lǐng)導(dǎo)者、董事會、新聞媒體、政府官員以及公眾等，因此可以預(yù)見：(1)陽光法案自身必然會隨著時間、環(huán)境的變化作出不斷的調(diào)整與修繕；(2)陽光法案對美國公立大學(xué)治理的影響，尤其是克利夫蘭提出來的“三難困境”，必將會引起進一步的討論與爭議。

顯然，美國公立大學(xué)的陽光法案對中國高等教育法規(guī)和制度建設(shè)具有重要的借鑒意義。早在2010年，我國教育部就頒發(fā)了《高等學(xué)校信息公開辦法》(以下簡稱“辦法”)，旨在讓高校的辦學(xué)沐浴在“陽光”下。然而，不得不承認的一個事實是：近年來中國高校內(nèi)部的腐敗層出不窮，從招生、基建，再到采購等環(huán)節(jié)，不一而足。這些腐敗事件不僅讓高校自身蒙羞，而且降低了公眾對大學(xué)的信任。這某種程度上說明“辦法”并沒有達到預(yù)防腐敗的設(shè)計初衷。借鑒美國公立大學(xué)的陽光法案，筆者認為有幾點尚待完善：

第一，增加高校辦學(xué)的透明指標?！稗k法”中提到的高校信息公開范圍包括“學(xué)校概況”“發(fā)展規(guī)劃與計劃”“學(xué)生工作”“教學(xué)管理”“師資隊伍”“教育收費”“財務(wù)與資產(chǎn)管理”等，大部分都屬于一些“常識性知識”，并沒有從根本上觸及到腐敗的“敏感神經(jīng)”。此外，“辦法”還規(guī)定高等學(xué)校對下列信息不予公開：法律、法規(guī)和規(guī)章以及學(xué)校規(guī)定的不予公開的其他信息。顯然，這里賦予了高校大量的自由裁量權(quán)，對于一些社會公眾及教職工想獲得且應(yīng)獲得的信息，高校完全可以自行制定條例而不對外公開。例如，一些涉及到學(xué)校重大決策的會議，是否應(yīng)向公眾開放？學(xué)校的財務(wù)信息(尤其是細節(jié))，是否應(yīng)向公眾公開？諸如此類的議題，都值得進一步探討。借鑒美國公立高校的經(jīng)驗，我國可以在尊重隱私的情況下，學(xué)校的各種經(jīng)營事務(wù)，應(yīng)全方位向社會公眾和校內(nèi)師生、員工公開。

第二，增強高校辦學(xué)的透明力度。如果“透明指標”涉及的是公開的廣度，那么，“透明力度”則涉及到公開的深度。“辦法”雖然提到在財務(wù)、資產(chǎn)與管理制度、辦學(xué)經(jīng)費來源、年度經(jīng)費預(yù)算決算方案等方面，高校應(yīng)當主動公開，但至于公開到何種程度并沒有過多描述。為此，我國高校在此方面需要進一步強化，尤其瞄準辦學(xué)自主權(quán)運行的關(guān)鍵環(huán)節(jié)與重點部位(包括基建、采購、財務(wù)和招生等)，實施權(quán)力監(jiān)控和信息公開。一個核心原則是，學(xué)校重大決策(涉密除外)，要充分保障社會公眾和校內(nèi)師生的知情權(quán)、參與權(quán)和建議權(quán)，并接受后者的監(jiān)督。[12]

第三，降低大學(xué)教職工和學(xué)生對腐敗的容忍度。盡管陽光法案給美國公立大學(xué)的治理帶來了各種限制，甚至是負面影響，但包括管理層在內(nèi)的教職工、學(xué)生仍一致?lián)碜o陽光法案。為何？這背后的一個重要因素是美國全社會對腐敗持一種近乎零容忍的態(tài)度。在一個低腐敗容忍度的社會，人們一般不會接受和同情他人的腐敗行為，而主張對腐敗行為嚴格執(zhí)法和懲處?；谶@種文化，陽光法案便具有了生存土壤和法律效力。相比之下，我國民眾對腐敗的容忍度要高得多，甚至對一些腐敗行為習(xí)以為常。這一狀況顯然不利中國高校的反腐，不利于一些制度落到實處。對此，相關(guān)部門除了健全規(guī)章制度(例如實施“辦法”)，更需在全社會營造一種對腐敗零容忍的氛圍。誠如香港城市大學(xué)公婷教授等人所言：“反腐倡廉的最高目標不是消滅腐敗分子，而是實現(xiàn)社會對腐敗的‘零容忍’，從而在根本上杜絕腐敗。”[13]

注釋：

①“專有信息”通常指商業(yè)秘密、技術(shù)秘密(如藥方)以及其他相關(guān)信息。例如，企業(yè)或軍隊與大學(xué)就某項專利或研究簽署了保密協(xié)議，大學(xué)則無需向公眾公開這項研究成果或?qū)＠夹g(shù)。

②社會安全號碼是美國聯(lián)邦政府發(fā)給本國公民、永久居民、臨時(工作)居民的一組九位數(shù)字號碼，是依據(jù)美國社會保障法案205條C2中的記載。這組數(shù)字由聯(lián)邦政府社會保障局針對個人發(fā)行。社會安全號碼主要的目的是為了追蹤個人的賦稅資料，但近年來已經(jīng)成為實際上的身份證。

③在美國，閉門會議(executive session)是指會議內(nèi)部的一種特殊會議(meeting-within-a-meeting)，一般在董事會常規(guī)會議之前、之中或之尾召開。其對象只有董事會成員，但行政主官或?qū)I(yè)顧問可能會被邀請參會。閉門會議是保護和促進組織最佳利益的一個有用工具。我們知道，有些議題唯有在私底下討論才能得出最佳結(jié)果，閉門會議恰好提供了這種渠道。它不僅能促進與會者各抒己見、暢所欲言，而且能增進與會者之間的信任與交流。閉門會議有三個核心功能：(1)確保保密；(2)確保董事會的獨立性及其對行政主管的監(jiān)督；(3)增進董事會成員之間及其與行政主管的關(guān)系。在陽光法案下，接受政府資助的一些組織，例如公立大學(xué)，需要向外公開會議并界定閉門會議的使用。大部分陽光法案厘清了哪些會議記錄不需要公開(例如訴訟、懲戒、工作面試等)，哪些需要公開(預(yù)算討論、公共官員的薪水等)。對美國公立大學(xué)而言，領(lǐng)導(dǎo)者需要知道哪些議題適合使用閉門會議及其相關(guān)程序。更多請參考：National Center for Nonprofit Boards. Executive sessions: How to use them regularly and wisely[EB/OL]. http://www.unitedwaync.org/sites/uwncarolina.oneeach.org/files/filedepot/incoming/Executive%20Sessions.pdf.

④Retreat字面上的意思為“撤退”“隱居”。在宗教上，retreat指在一段時間內(nèi)，暫時離開日常的世俗生活，選擇一寧靜平和的環(huán)境，專注身、心、靈在信仰的建造，回復(fù)與上帝有合宜的關(guān)系。中文一般把它譯為“退修會”。如果用于會議，中文并沒有一個詞與之對應(yīng)。筆者暫且在這里把它譯為“靜修會”。

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