合作與沖突：民國時期地方水利建設(shè)中的國家與社會
——以浙江省黃巖縣為例

張根福, 黃芳芳

(1.浙江師范大學(xué) 校長辦公室，浙江 金華 321004；2.浙江師范大學(xué) 人文學(xué)院，浙江 金華 321004)*

近年來，水利社會史的研究逐步引起學(xué)術(shù)界的關(guān)注，發(fā)表了不少有價值的研究成果。關(guān)于山陜地區(qū)、太湖流域、兩湖流域水利的研究成果尤其顯著，①對湘湖水利的研究也引人注目，②但上述成果就研究時段而言，主要集中在明清時期，對于民國時期的研究相對較少；就研究區(qū)域而言，對沿海平原的水利研究顯得較為薄弱。黃巖縣位于浙江省東部，屬溫黃平原，其水利建設(shè)在沿海平原中具有一定的典型性。為此，本文以民國時期黃巖縣的水利建設(shè)為例，對地方水利建設(shè)中國家與社會的關(guān)系作一探討分析，以揭示民國時期國家政權(quán)對地方社會的控制方式及國家和地方社會的互動模式。

一、國家對地方水利建設(shè)的引導(dǎo)

民國時期處于社會動蕩與新制度創(chuàng)設(shè)時期，國家在地方水利建設(shè)上逐步“放權(quán)”，鼓勵地方士紳和民眾自發(fā)組織地方水利建設(shè)，同時在制定法令、籌措經(jīng)費及行政管理上進行調(diào)控。黃巖縣的水利建設(shè)貫串整個民國時期，相繼建設(shè)了西江閘、東宅閘、新金清閘、雙龍閘、五豐閘等閘壩工程；開鑿了永豐河、永濟河、永利河、戴家匯、小澧匯、瓦林匯、上洋河；疏浚了永順河、東官河、龍山浦、青龍浦、西官河、長浦河、三塘河等河流，大大促進了黃巖縣水利事業(yè)的發(fā)展。民國時期國家對地方水利建設(shè)的引導(dǎo)主要體現(xiàn)在以下方面。

1.制定一系列相關(guān)水利法規(guī)。民國十九年(1930)，國民政府內(nèi)政部公布《河川法》，對河川管理、河川使用及防衛(wèi)、河川經(jīng)費及土地之征用等作出了規(guī)定。民國三十一年(1942)，國民政府公布《水利法》，這是中國第一部現(xiàn)代意義的水法，分總則、水利區(qū)及水利機關(guān)、水權(quán)、水權(quán)之登記、水利事業(yè)、水之蓄泄、水道防護、罰則、附則等9章71條。為貫徹國民政府的有關(guān)水利法規(guī)，浙江省政府也先后頒布了一批地方性水利規(guī)章。如民國三十年(1941)頒布《各縣堤塘修防規(guī)程》；民國三十一年(1942)頒布《浙江省各區(qū)水利議事會章程》《浙江省興辦水利事業(yè)獎勵條例》；民國三十二年(1943)頒發(fā)《浙江省各縣水利協(xié)會組織通則》《臨時用水執(zhí)照核發(fā)辦法》和《浙江省農(nóng)田水利工程管理養(yǎng)護暫行辦法》；民國三十六年(1947)頒發(fā)《浙江省鄉(xiāng)鎮(zhèn)水利協(xié)會章程》《浙江省興辦水利工程受益費統(tǒng)一征收辦法》等。[1]885黃巖縣根據(jù)國家和省政府的法令制訂了《黃巖縣各鄉(xiāng)鎮(zhèn)興辦農(nóng)田水利工程實施方法》。國家和地方水利法規(guī)的頒布對地方水利建設(shè)起到了很好的指導(dǎo)、管理和約束作用。

2.對水利建設(shè)的管理與技術(shù)指導(dǎo)。黃巖縣水利機構(gòu)的設(shè)置、改稱、規(guī)則制定、委員聘任等都需呈報省建設(shè)廳，如西江工程臨時委員會將西江干河支河委員會改名為西江工程委員會時，“由縣政府呈奉建設(shè)廳二十四年三月二日第2216號指令準予備案”；[2]150后又將“西江工程臨時委員會簡章及西江流域水利經(jīng)費保管支用辦法”，“分別修正，并呈由縣政府將經(jīng)過情形呈奉建設(shè)廳指令”；[2]150且將召開臨時會議議決事項存檔，以“呈奉建設(shè)廳指令準予備查”。[2]150縣內(nèi)水利工程的技術(shù)問題由省廳派員指導(dǎo)，如民國十九年(1930)西江閘工程由省水利局派員測量，工程計劃呈請建設(shè)廳審定；又如永寧江建閘工程，“呈請建設(shè)廳派員測量設(shè)計，決定建筑地點，以促實現(xiàn)”，[2]120工程完成后又呈請省廳派員驗收。黃巖縣政府作為國家在地方的治理機構(gòu)，對鄉(xiāng)村的水利建設(shè)一直起著監(jiān)督與查核等作用。即使鄉(xiāng)村自行籌款修筑的水利工程，同樣需向縣政府報備，技術(shù)上由縣政府派員提供幫助；在工程開始前需由縣政府審核整個工程計劃，工程完成后由縣政府派員進行驗收。對此《黃巖縣各鄉(xiāng)鎮(zhèn)辦理水利工程實施辦法》明確規(guī)定，“各鄉(xiāng)鎮(zhèn)辦理水利工程須將施工地點、工程名稱、作用長度、闊及深度、擬浚闊度深度、土石方估計數(shù)量、估計經(jīng)費、籌集方法、辦理方式(征工或包工)、受益田畝、負責(zé)團體、預(yù)定施工及完工日期列表呈報縣政府查核”，[3]“鄉(xiāng)鎮(zhèn)水利工程測勘設(shè)計等事宜得呈請縣政府轉(zhuǎn)飭水利工程處派員協(xié)助辦理”。[3]

3.對水利建設(shè)的資金支持。民國時期的地方水利工程鮮有國家直接撥款，如浙江的水利建設(shè)經(jīng)費來源主要有三種方式：“一種是按受益田畝攤派銀兩或用工；一種是每年按畝征收水谷；一種是水利工程擁有一定數(shù)量的公田，由公田的地租收入充當(dāng)水費?！盵1]691黃巖縣水利經(jīng)費的籌集方式主要也是這三種，其中最主要是靠受益田畝帶征，帶征工作由縣政府管理和實施。如民國十九年(1930)起，西江和南官河兩岸以及金清港20里以內(nèi)田畝，每年每畝帶征水利經(jīng)費2角，用于西江閘、金清閘和西江流域的其他水利工程建設(shè)，至工竣為止。據(jù)統(tǒng)計，民國十九年(1930)至民國三十一年(1942)，共帶征民田水利經(jīng)費495 412.4元，帶征灶田水利經(jīng)費30 139.1元。[2]352除了直接向受益田畝征收水利經(jīng)費外，在鄉(xiāng)村水利亟待修建，經(jīng)費又無法迅速籌齊之時，政府會向鄉(xiāng)村借墊一部分經(jīng)費。如民國二十六年(1937)疏浚五支河時，“所需經(jīng)費，約共一萬余元，并擬在水利經(jīng)費、建設(shè)積余經(jīng)費、積谷經(jīng)費項下，各借墊三千元，組織工程委員會，主持辦理，呈奉民政建設(shè)兩廳會同核準”。[2]329在一些特殊情況下，政府會給以部分直接撥款，如民國十年(1921)疏浚西江時，“衡山賓煦東來知縣事，呈準省道各憲，撥款萬元，修浚西江”。[4]有時也會以其他形式補助地方水利建設(shè)。如朱文劭在《疏浚二塘河碑記》里面提到，民國三十五年(1946)，縣長袁右任依照行政院善后救濟總署浙閩分署補助各地舉辦小型工賑暫行辦法規(guī)定，將二塘河自絕倭瀝至沙北倉十甲一段列作工賑工程，造具計劃圖表送請浙閩分署第一工作大隊核撥實物，同年九月?lián)芟旅娣?3噸，作為申請舉辦工賑工程之需。[5]又如章育在《重建永裕閘記》中記載民國三十三年(1944)永裕閘工程損壞，經(jīng)費無著，民國三十五年(1946)東海錢公震來黃巖擔(dān)任知事，撥借積谷六百石促令完成。[6]

4.通過政令影響地方水利建設(shè)。早在民國十七年(1928)國民政府就規(guī)定：“各機關(guān)所用物品，有國貨而購用洋貨者以不經(jīng)濟支出論?！盵7]由此中華水泥工業(yè)聯(lián)合會認為，水泥作為我國的重要工業(yè)，應(yīng)該加以保護，但部分機構(gòu)不顧全國經(jīng)濟大局，接連購用外國水泥，致使國產(chǎn)水泥購買力不足，供過于求。它向行政院請求，“令飭所屬各部暨各省市政府各機關(guān)恰達國府以發(fā)通令，嗣及一切建設(shè)就需水泥，不得再及購用外貨情事，以濟社會經(jīng)濟”。[7]行政院綜合考慮國內(nèi)形勢，認為“應(yīng)準照辦”，并下令各省政府工程建設(shè)需采用國產(chǎn)水泥。民國二十四年(1935)粵漢鐵路局因購用外國水泥引起社會軒然大波，“群情驚異”，為此國家命令地方各部門建設(shè)工程所需之材料，都要優(yōu)先采用國產(chǎn)材料，浙江省建設(shè)廳下令各級政府遵照辦理。同年7月，黃巖縣又向縣建設(shè)委員會及河塘閘壩修管委員會等各部門傳達政令，“遇有建設(shè)工程須盡量采用國產(chǎn)水泥以資倡率”。[7]為此，黃巖縣河塘閘壩修管委員會在以后的水利建設(shè)中都遵循了這一政令，有國貨時堅決不采購?fù)鈬a(chǎn)品。這是國家對于地方水利建設(shè)的又一引導(dǎo)作用。

二、地方精英在水利建設(shè)中的作用

中國幅員遼闊，人口分散而居，因此在傳統(tǒng)社會中，國家機構(gòu)不可能做到有效管理農(nóng)村，正如黃宗智所言，“民國時期的國家機器，不能將正式的官員和權(quán)力直接伸入到縣以下的各級行政組織。因此，他們要通過地方上和村莊里的顯要人物來控制農(nóng)村”。[8]這些顯要人物就是地方精英，他們以鄉(xiāng)紳和地方胥吏為主，在專制國家和鄉(xiāng)村社會之間起著協(xié)調(diào)、溝通、控制、管理的作用。[9]鄉(xiāng)紳是指地方上的豪門望族，大多是有錢富戶或地主，在農(nóng)村中具有一定的威望，家族中的人員有一定的功名，或者對地方上有一定的貢獻。此外也有地方上的文化人、曾取得功名或當(dāng)過官員回鄉(xiāng)的士人。地方胥吏是指在農(nóng)村管理體系中的鄉(xiāng)長、甲長、保長等，他們承擔(dān)著管理農(nóng)村的責(zé)任，同時他們自身也隸屬于農(nóng)村體系。當(dāng)然，地方士紳和地方胥吏有可能重合，因為能被選為鄉(xiāng)長等職務(wù)的人可能就是本地的士紳，有一定的權(quán)威，能夠服眾。民國時期不少地區(qū)地方官吏任期都較短，對地方情形不太熟悉。據(jù)統(tǒng)計，從民國元年至民國三十八年(1912—1949)，黃巖縣知事一共有29人，[10]只有民國元年任職的楊道淵是黃巖人，且同年3月調(diào)任仙居，之后歷任知事都不是當(dāng)?shù)厝?，任期都較短。因此他們要管理鄉(xiāng)村不得不依靠地方胥吏和地方士紳。地方精英在水利建設(shè)上同樣發(fā)揮了不可替代的作用。

1.地方精英是當(dāng)?shù)厮ㄔO(shè)的發(fā)起者或推動者。地方精英作為地方上的有識之士，對當(dāng)?shù)氐乃聵I(yè)有著強烈的責(zé)任感，往往作為一地民眾的“代言人”，發(fā)起或推動當(dāng)?shù)氐乃ㄔO(shè)。如民國十年(1921)，士紳章育在家鄉(xiāng)辦學(xué)，目睹水災(zāi)慘狀后，出于對當(dāng)?shù)厮聵I(yè)的關(guān)注，向知事賓鳳陽呈文《請撥借公款疏浚西江文》，系統(tǒng)闡述了疏浚西江的必要性，提出應(yīng)先向國家撥借公款就西江緊要部分從速興修，以避免水患，鞏固農(nóng)田收益。他還一一列出了修建經(jīng)費預(yù)算的具體數(shù)目。[11]賓鳳陽知事作為新上任的官員，對當(dāng)時黃巖的水災(zāi)也感觸頗深，于是采納了章育的建議，向省府借款疏浚西江，使得此處的水旱災(zāi)害有所緩解。又如民國二十七年(1938)四倉公民代表徐畏言等向黃巖縣縣長遞交呈文，指出三蕩河及青龍浦下段疏浚計劃，由于經(jīng)費不足，遲遲沒有開工。同年夏春兩季，大雨連綿，“沿海幾成澤國，傾間又臨秋旱，河水枯涸，晚禾收成絕望”。[12]呈文請求縣政府“在此國家長期抗戰(zhàn)過程中，若欲為后方增加生產(chǎn)力，勢不得不興修水利為急”，“將三蕩河及青龍浦下段兩處，并河清閘改閘為橋各工程，分別實施疏浚，以興水利，而安定農(nóng)業(yè)”。[12]

2.地方精英承擔(dān)著協(xié)助當(dāng)?shù)卣S護水利的職責(zé)。地方精英一般都是當(dāng)?shù)刎斄π酆裰?，除直接出資進行水利建設(shè)外，還自覺擔(dān)當(dāng)起協(xié)助地方政府監(jiān)督、維護水利的職責(zé)。如黃巖縣鼓嶼、梅山、涇清三鄉(xiāng)地勢低下，一遇霪雨即受水災(zāi)之苦。究其原因是有鄉(xiāng)民為了私人航運，將25都店頭的土埭擅自掘撈，使得該地遭受意外水患。民國十年(1921)8月章育針對此事向縣長呈文《伯英等呈賓知事請永禁私掘古埭文》，請求“出示立石永禁，庶可垂諸久遠，遏刁頑以利民生”。[11]縣長隨即下發(fā)布告，并立石于店頭以維護此處土埭。又如沙北鄉(xiāng)農(nóng)會干事徐慎德在民國三十二年(1943)向縣政府提交呈文《為私填官河妨害交通及水利由》，提及他在同年四月經(jīng)過三海鄉(xiāng)時，發(fā)現(xiàn)去年冬季疏浚的東西干河遭受侵害，當(dāng)?shù)卮迕裼械膶⑺Ｖ嗤了教詈影?，有的將泥土重翻于河中。徐干事認為政府疏浚河流費盡財力人力，看到這種情形實堪痛心。請求政府“迅予派測量員到地查明究辦，勒令重浚以儆效尤，而維水利”。[13]黃巖縣政府在收到這一呈文后，立即指令測量員葛崇勛“即便前往巡查，不論新舊浚成河道，遇有堆土移至河岸或碎石傾入河內(nèi)各農(nóng)戶，一律須詳查姓名住址編冊具報，以憑核辦為要”。[13]從而避免了水利事業(yè)遭到人為的破壞。

3.地方精英是政府各級水利機構(gòu)的重要組成人員。《黃巖縣河塘閘壩修管委員會組織規(guī)程》中規(guī)定：“本會設(shè)當(dāng)然委員若干人，由縣長、建設(shè)科長、縣黨部常務(wù)委員、監(jiān)察委員、各公安局局長、各區(qū)區(qū)長兼任之，聘任委員七人，每區(qū)一人由常務(wù)委員會選定報請縣政府聘任之，各委員均為義務(wù)職?！盵2]139政府官員主要起領(lǐng)導(dǎo)監(jiān)督作用，而地方上的聘任委員是實際管理者，大都為地方精英，這從《黃巖縣河塘閘壩修管委員會的履歷表》中可以得到印證，委員鄭敬復(fù)、喻懋修、鄭韞三等16人，年齡集中在40歲至60歲，大多都擔(dān)任過公職，均是各鄉(xiāng)鎮(zhèn)推選出來的地方精英。某些鄉(xiāng)鎮(zhèn)水利機構(gòu)的組成人員甚至全部是地方精英人士。如民國二十三年(1934)12月黃巖河塘閘壩修管委員會決定成立疏浚西江委員會，這一決定就是“召集沿江各鄉(xiāng)鎮(zhèn)長及士紳開會討論”的結(jié)果。疏浚西江委員會經(jīng)議決由前山、螺嶼、三童、永豐、孝友、西河、西江、南山、仙橋等鄉(xiāng)，各推2人為委員，并征求城區(qū)、鼓嶼、涇清、沙埠等鄉(xiāng)鎮(zhèn)意見。推定鄭韞三、朱志寶、陳敬侯、陳國璋、陳瑤田、謝茂春、黃寶樹、張友達、項禹言、方雅琴、王贊清、王勁南、王日昭、鄭悌丞、劉仲臺、王詠棠、王彬?qū)O、喻懋修為委員，他們均為地方士紳或有財力的人員。這些從各地推選出來的地方精英，最了解各鄉(xiāng)鎮(zhèn)的水利情形，在水利機構(gòu)中起著出謀劃策的作用；政府往往會指派這些當(dāng)?shù)氐奈瘑T指導(dǎo)或領(lǐng)導(dǎo)各鄉(xiāng)鎮(zhèn)的水利建設(shè)，在工程建成后又委派這些委員管理水利設(shè)施，辦理報銷及雇用民夫辦理歲修等事宜。

總而言之，地方精英作為地方政府與基層社會的連接者，是地方民眾與政府發(fā)生矛盾時的“緩沖器”。他們既可以是地方民眾利益的代表，與政府進行直接對話；也可以是政府方面的代表，對地方民眾的行為進行規(guī)范和管理。他們在地方水利事業(yè)的發(fā)展中是政府在地方的直接執(zhí)行者，在政府力量沒有涉及的區(qū)域更是主導(dǎo)者，從而對民國時期的地方水利發(fā)展發(fā)揮了重大作用。

三、水利糾紛中的國家與地方社會

水利建設(shè)作為一項社會公共事業(yè)必然會引起各種矛盾和沖突，這些糾紛既有工程建設(shè)前的紛爭，也有工程建設(shè)中的沖突；既有政府與地方社會的紛爭，也有地方社會內(nèi)部的沖突。針對水利糾紛，民國時期國家與地方社會采取的解決方式主要有民間調(diào)解、行政處理、司法訴訟等。一個糾紛事件既可能采取單一的解決方式，也可能同時采取兩種甚至三種解決方式。民國時期國家與地方社會在解決水利糾紛中展開了積極的互動。

1.水利建設(shè)中的矛盾與沖突

政府與地方社會的水利糾紛很大一部分是由于攤派工程費用而引起的。興修水利本是利國利民的長遠事業(yè)，受益民眾理應(yīng)在經(jīng)費征收、征工等方面予以支持。但因水利興修大多是在水旱災(zāi)害發(fā)生之后進行的，人民生活困苦，再進行水利經(jīng)費征收，難免會引起地方社會的不滿。如民國二十九年(1940)黃巖縣擬定浚河工人糧食采購辦法，規(guī)定浚河工人所需糧食由受益鄉(xiāng)鎮(zhèn)殷富分攤出售。規(guī)定下發(fā)后，就引起受災(zāi)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的反彈。靈山鄉(xiāng)鄉(xiāng)長王應(yīng)奎于當(dāng)年11月就向縣長呈文，要求取消分攤指標。呈文稱，該年度靈山鄉(xiāng)接連遭受蟲災(zāi)旱災(zāi)打擊，出現(xiàn)“早季歉收，晚禾斷種，民間無谷，市上缺米，人心浮動，似有不可終日”[14]的現(xiàn)象。加之靈山鄉(xiāng)為橫街區(qū)最窮之鄉(xiāng)，有田50畝以上的原本只有兩三家，近來由于歲荒同樣沒有余米，有田50畝以下的更不會有米可糶。對于政府?dāng)偱傻目：庸と思Z食17市石，根本無法完成，為此提出，“請轉(zhuǎn)呈向豐收之鄉(xiāng)鎮(zhèn)采取，或請縣糧管處設(shè)法”。[14]對此呈文，當(dāng)時在任的徐縣長在11月22日回復(fù)稱，“關(guān)于該鄉(xiāng)應(yīng)攤浚河工人食米，為數(shù)無多，且事關(guān)興修水利，與該鄉(xiāng)農(nóng)田有直接關(guān)系，似應(yīng)依照規(guī)定辦法分攤，有田五十畝以上各戶出糶，以資舉辦”。[14]同時他派員到各鄉(xiāng)鎮(zhèn)進行調(diào)研，發(fā)現(xiàn)部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)民情確實困難，縣政府在查明情況后轉(zhuǎn)變了態(tài)度，決定靈山、鎮(zhèn)鮑、同正三鄉(xiāng)所派浚河工人食米由政府代為采購?？h政府在之后送達民食救濟會的公函中寫道：“擬在殿馬鄉(xiāng)應(yīng)糶食谷派額內(nèi)劃出一萬斤，歸本府收購，充作浚河工人食米，以維河工?！盵14]

除攤派浚河工人糧食外，政府分配施工人數(shù)及工程量也易引起糾紛。如民國三十一年(1942)黃巖縣開鑿戴家匯工程，縣府征集拱西、拱中、頭陀、孝友、萬全五鄉(xiāng)鎮(zhèn)壯丁，按照各保壯丁人數(shù)，分劃工程地段。但各保壯丁人數(shù)“依照本鄉(xiāng)上年破路隊壯丁名冊為標準，標丈工作面積”。[15]而上一年的破路隊壯丁名冊登記數(shù)并不是真實的壯丁數(shù)，有些鄉(xiāng)保在填報破路隊名額時不同程度隱匿了壯丁，致使開鑿戴家匯工程量分配不均，“虛報壯丁名冊，幸得工省之實惠，其實報壯丁名額者，反受工巨之虧累，是獎勵虛偽而懲罰真實，不平孰甚”。[15]于是那些實報壯丁名額的保長紛紛聯(lián)名向縣長呈文，請求協(xié)調(diào)以示公允，認為應(yīng)以各保實在壯丁名額為標準攤派工程，不能以人數(shù)不實的破路隊名冊為依據(jù)；同時要求在標丈、分配工程時，將難易程度折合考慮，“將部分工程簡易的保的壯丁，分配給工程巨大的保”。[15]對此，黃巖縣政府在派員查明后指令：“萬全鄉(xiāng)第十四、第十七兩保漏報壯丁，業(yè)經(jīng)由鄉(xiāng)派充其他工作，第十、第十八兩保漏報壯丁，應(yīng)罰做該鄉(xiāng)已完成各保坍土工程?！盵15]對漏報壯丁進行處罰，派做其它工作，這是政府在查明實情后對所派用工額度進行的調(diào)整，一定程度上緩和了部分鄉(xiāng)保的不滿情緒，有利于工程的早日完成。

政府與地方社會的沖突也體現(xiàn)在工程建設(shè)中的規(guī)劃、預(yù)算、選址等問題上，一旦工程在建設(shè)中出現(xiàn)波折，各種糾紛就會相繼出現(xiàn)。西江流域是黃巖縣稻谷及柑桔的重要產(chǎn)區(qū)，長期來港道淤塞，淡水不能蓄聚，每遇洪潮，海水倒灌，極易成災(zāi)。民國十九年(1930)5月，縣水利委員會決定興建西江閘，請省水利局派員前來測量，省建設(shè)廳令溫嶺水利工程處胡步川工程師負責(zé)兼辦西江閘工程。翌年4月設(shè)計圖紙告成，閘址定于縣城西北隅的夏家洋。同年11月12日閘基破土動工，第二年1月16日，挖深至5米時，發(fā)現(xiàn)粘土夾沙層，西岸于當(dāng)夜崩陷；19日、20日，南、北岸又相繼崩陷。一時責(zé)難紛起，滿城風(fēng)雨。在各種責(zé)難中，主持西江閘工程的胡步川于民國二十一年(1932)1月25日發(fā)表《胡工程師為西江閘基土坡崩坍事敬告黃巖縣政府水利委員諸先生暨全縣民眾書》，分析了岸土崩坍的原因，提出了善后的方法。認為發(fā)生岸土崩坍事件對閘身穩(wěn)固影響不大，可以通過改變岸坡坡度，在岸上加打木椿等方法得以解決，[2]214并將善后方法呈報省建設(shè)廳。但黃巖縣地方社會對這一事件的態(tài)度卻截然相反。首先是盧奇琰于同年的1月28日致函黃巖縣政府，將矛頭對準省建設(shè)廳指派的工程師胡步川，認為屢次崩坍是“設(shè)計者事前粗率，僅就表面觀察而未嘗研究地質(zhì)，故不免于失敗耳”，[2]209要求立即停工，并責(zé)成胡工程師賠償損失。接著鄉(xiāng)紳郭丹等21人及柯逵等43人亦先后聯(lián)名上書向政府呈告，認為西江閘屢筑屢坍，導(dǎo)致工程建設(shè)經(jīng)費無算，民眾負擔(dān)無限加大；建閘工程未得民眾同意，建閘利害民眾更是一無所知。因此提出，“請鈞長會同各委員工程師人等，署名出示連帶負責(zé)，如事不成力任賠償，并登載報端，卞告邑人”。[2]213士紳毛宗澄此時也向縣長及水利委員會諸委員呈文，認為工程屢筑屢坍可以證明夏家洋土質(zhì)不宜于建閘；西江閘工程出現(xiàn)困境不應(yīng)只由工程師負責(zé)，當(dāng)初列席討論的黃巖縣縣長及水利委員會各委員應(yīng)該共同負責(zé)。[2]214地方社會之所以群情激憤，主要是由于西江閘工程浩大、經(jīng)費耗資不小，又是新型閘壩，關(guān)系其切身利益，加之受迷信思想影響等。當(dāng)時情形正如副工程師陳立薏所言，“一唱百和，四面楚歌”。[2]228正當(dāng)矛盾日漸激化時，縣長江恢閱召開了縣水利委員會臨時會議，討論解決方案。認為崩坍主要是閘基岸坡采用1∶2坡度過陡，堆土距岸坡3米過近，預(yù)定高度內(nèi)出現(xiàn)沙土層，而水滲入岸邊土壤，加上坡腰抽水機震動所致。會議決定將岸坡坡度改為1∶3，岸上堆土坡度亦同，將所有堆土運至原堆土后方，同時東、西岸坡各打木樁兩排。[16]民國二十一年(1932)2月24日，黃巖縣政府將會議內(nèi)容呈報浙江省建設(shè)廳及水利局，并附上胡工程師分析的崩坍原因及善后措施。省建設(shè)廳即派員進行實地調(diào)查，并于3月4日批復(fù)，“該工程師胡步川奉行施工情形既經(jīng)查明，并無不令按之，各處工程該項不聞之事亦所常見，其補救工費擬在原估預(yù)備費下列支，各節(jié)尚屬可行，應(yīng)準照辦”。[2]219嗣后各相關(guān)負責(zé)人相繼登報表明責(zé)任，并根據(jù)夏家洋地區(qū)的土質(zhì)及時更改工程計劃，實行補救措施。由此在省建設(shè)廳、縣政府、縣水利會等共同努力下，工程得以繼續(xù)進行。

地方社會內(nèi)部的水利糾紛情況則比較復(fù)雜，既有村內(nèi)民眾的沖突，也有不同村莊之間的糾紛，大致有以下幾類：

一是村民破壞水利，損壞公共利益引起的沖突。如民國二十五年(1936)1月，黃巖保全鄉(xiāng)第五保村民繆榮贈向該鄉(xiāng)鄉(xiāng)長呈訴，同村住民繆榮清及其弟繆榮財，“心懷不良，只圖利己不顧公益，將上水垷灣一帶官河，私自填截，建造房屋，強占己有，阻礙交通，妨害水利”。[17]鄉(xiāng)長即派員詳查，情況屬實，并查得繆榮清圖占官河并非一次，數(shù)年前經(jīng)當(dāng)?shù)厝藦闹泻徒饬耸?。此次侵占事件被查實后?dāng)?shù)乇ｉL又希望變通解決，為此，村民李得標等人聯(lián)名向省建設(shè)廳呈訴，省建設(shè)廳令黃巖縣縣長派員履勘，勒令拆除。

二是不同村莊村民因雨季排灌問題引起的糾紛。民國三十二年(1943)6月，黃巖縣聯(lián)洋鄉(xiāng)第1、2、3、4、5、6、9、10保保長和鑒湖鄉(xiāng)第9保保長聯(lián)名向縣政府呈文，稱聯(lián)洋鄉(xiāng)羅家池、寺前大岙、下澤、西洋、東江等村及鑒湖鄉(xiāng)下村、上洋等村，“地本低洼，形如仰盂，一遇天雨，三面山潮集注其中，頓成澤國”，[18]全仗下村等地各支河排泄水流，匯入鑒洋湖。而鑒湖鄉(xiāng)蓍家岙富戶程迪山等人，為了自己蓄水灌溉，在鑒洋湖口羅家池等村匯流咽喉之地，高筑泥壩，阻擋水源，導(dǎo)致羅家池數(shù)村，“醞釀滯澀難流，田園淹沒禾稻浸枯，斷粒無收，損失甚巨”。[18]且下村各支流，原一直通船于路橋、院橋等處，有利于羅家池等村裝運貨物，程迪山等人筑壩后又妨礙船運。所以呈請縣府勒令程迪山等人將泥壩拆除免受災(zāi)害，以維農(nóng)產(chǎn)。收到呈文后縣政府指令鑒湖鄉(xiāng)鄉(xiāng)長前往查明情況，據(jù)筑壩負責(zé)人程迪山稱，建筑鑒洋湖口土壩，原為臨時性質(zhì)，原計劃建筑大閘，只因經(jīng)費過巨，籌款困難，以致延未辦理。縣府有鑒于此，令飭鑒湖鄉(xiāng)鄉(xiāng)長迅即召集會議，商定建閘計劃及經(jīng)費籌措辦法。然而因各種原因，土壩拆除和大閘修建一直沒有進展。聯(lián)洋鄉(xiāng)鄉(xiāng)民代表、各保長不斷進行申訴，直至民國三十四年(1945)4月才將土壩拆除，在原壩址改建石閘。

三是水利維護、管理中引發(fā)的沖突。如民國二十年(1931)第七區(qū)為了烏巖小沸頭壩的維修費引起的糾紛。烏巖小沸頭壩灌溉農(nóng)田2 500余畝，其維修慣例是，壩身如遇大水沖坍，由烏巖鎮(zhèn)長斜村與潮濟鎮(zhèn)下余村合資修筑；若無水災(zāi)則由下余村負修軟壩及浚圳之責(zé)；而經(jīng)費與人工按灌溉田畝之多寡分攤。民國二十年(1931)開始，烏巖鎮(zhèn)長斜村鄭利甫、鄭小東等蠱動村民拒不繳谷。下余村村民張友梅等聯(lián)名向縣政府呈告，“彼長斜人何得坐享其利不勞而獲哉”，“今長斜人既不出谷又不出工，倘使各方亦效長斜人之所為，豈非數(shù)千里之沃壤立變破瘠之地耶，事關(guān)水利前途，民等不甘坐視，聯(lián)名迫叩伏乞鈞長電準飭警傳訊按律法辦以維水利”。[19]黃巖縣府令第七區(qū)區(qū)長前往查明實情，得知產(chǎn)生矛盾的原因，系長斜村村民對過去維修規(guī)則的不滿，要求重修條例。通過調(diào)解和雙方的協(xié)調(diào)，于民國二十三年(1934)重新訂立合同，規(guī)定長斜村每年津貼下余村租谷兩石，小沸頭筑壩之事倶由下余村獨立擔(dān)任，雙方遵循規(guī)則，以期繼續(xù)維護水利設(shè)施。

2.糾紛解決：國家與社會的互動

民國時期解決水利糾紛的主體主要是各級政府、法院、地方精英和地方水利機構(gòu)，解決方式有行政處理、民間調(diào)解、司法訴訟等，其中民間調(diào)解占據(jù)重要地位。田東奎在《中國近代水權(quán)糾紛解決機制研究》一書中提出，“調(diào)解是民間解決水權(quán)糾紛的首要選擇。這不僅是由中國傳統(tǒng)司法的特點所決定，也是水權(quán)糾紛的特性使然”。[20]131水利糾紛一般都發(fā)生在鄉(xiāng)鄰之間，通過調(diào)解解決雙方的分歧，照顧了彼此的面子，有利于以后繼續(xù)交往。如果通過司法程序解決，不僅訴訟成本高，時間長，失敗的一方還要面對強大的社會壓力，勝訴的一方，固然得到了司法救濟，但可能從此失去了一個好鄰里。故而在水利糾紛開始時，民間傾向于以地方上有聲望之士，或地方自治人員，或士紳，或知識分子，邀同雙方進行和解，以此平息矛盾。如民國二十五年(1936)保全鄉(xiāng)第5保的繆榮贈訴繆榮清侵占官河事件中，派員查復(fù)報告中提到，“繆榮清等圖占官河，已非一次，前數(shù)年亦有地人出面反對，曾由當(dāng)?shù)厝藦闹泻徒饬耸隆?。[17]在鄉(xiāng)長前往查明這一事件時，“據(jù)保長云，事聞舊地剝阡，既有人告，可否予以變通了事”。[17]可見，通過和解的方式解決仍是當(dāng)?shù)乇ｉL的第一選擇，只有復(fù)雜重大的水利糾紛，鄉(xiāng)長才選擇呈報縣府。此外，在某些水利糾紛中，即使有政府行政方法的介入，最終處理糾紛的方式仍有可能是民間調(diào)解。如潮濟鎮(zhèn)的下余村和烏巖鎮(zhèn)的長斜村由于烏巖的小沸頭壩的后續(xù)管理引起糾紛，最終經(jīng)區(qū)長從中調(diào)解，重新訂立合同得以解決。

行政處理作為解決水利糾紛的重要手段，主要用于政府與地方社會的沖突，或地方社會內(nèi)部無法通過調(diào)解解決的較大水利糾紛。前揭攤派浚河工人口糧、分配施工人數(shù)及工程量引起的糾紛，均通過行政手段得以解決；西江閘工程也由于省建設(shè)廳、縣政府的妥善處理得以繼續(xù)進行。縣政府對于不同村莊的糾紛，通常采取兩全的辦法，即進行一項新的水利建設(shè)或解決現(xiàn)有雙方的矛盾。如院橋區(qū)的聯(lián)洋鄉(xiāng)和鑒湖鄉(xiāng)由于鑒洋湖口的土壩引起的糾紛，縣政府一開始提出的解決方案就是，“應(yīng)即設(shè)法改筑大閘，除指令外，合行令仰該鄉(xiāng)長迅即召集有關(guān)水利各保長暨熱心水利人士，開會討論，議定建閘計劃及經(jīng)費籌措辦法”。[18]而修筑土壩的負責(zé)人程迪山一直以經(jīng)費過巨及農(nóng)忙為借口拒不拆除土壩?？h府只得再次訓(xùn)令，“先將土壩克日拆除具報，以杜糾紛”。[18]可見，地方政府在解決沖突時同樣傾向于以溫和的方式處理，只有在必要時會采用警力。當(dāng)然，在協(xié)助政府處理水利糾紛時，地方自治人員的作用不容小覷。從前述各類水利糾紛的解決過程中可以看到，當(dāng)?shù)胤剿m紛呈訴官府，政府需要派員前往糾紛地點查明真相時，所派調(diào)查人員一般都是當(dāng)?shù)氐泥l(xiāng)長、保長，或者是縣與鄉(xiāng)鎮(zhèn)之間聯(lián)系的保甲巡回督導(dǎo)員等，他們不少是地方水利組織的成員。這些人一般都是從當(dāng)?shù)劐噙x出來的，熟悉地方事務(wù)，在水利糾紛的解決中發(fā)揮著重要作用。正如田東奎指出，“水權(quán)糾紛的最終解決，無論是法院的判決，還是各種形式的調(diào)解協(xié)議、仲裁協(xié)議，其執(zhí)行都要依賴水利組織的協(xié)助”。[20]311地方士紳、富戶等精英人士既可能是地方上水利糾紛的始作俑者，也同樣是水利糾紛的解決者。

司法訴訟也是解決地方水利糾紛的一種手段，但不常見。民眾在縣府未能解決或不滿縣府處理結(jié)果的情況下也會從法院訴訟中尋求轉(zhuǎn)機。如民國三十六年(1947)鎮(zhèn)東鄉(xiāng)發(fā)生的金明富筑壩阻塞上代溝事件。金明富等住在鎮(zhèn)東鄉(xiāng)上渚后洋，上代溝為古留溝道，溝的上流通河，下流至浦。該年上半年金明富等在出口處非法筑壩，堵塞溝道，影響排水。白石車村鄭堯登等向縣府呈請拆除。縣府令水利工程處派員前往解決，水利工程處主任王一諤前往實地查勘，“請飭警傳喚金明富到府訊明，勒令拆除清楚，以免糾紛，而維水利”。[21]但金明富不服處分，于次年7月向黃巖地方法院起訴，控告王一諤瀆職打架。后地方法院查實金明富屬于誣控。又如，東山鎮(zhèn)第一保疏浚水溝引起的糾紛。東山鎮(zhèn)與沙北鄉(xiāng)同屬黃巖縣路橋區(qū)，其糾紛焦點在于東山鎮(zhèn)第一?？下肪€為舊溝道，略微曲折，征用了沙北鄉(xiāng)居民戴輔諒的四坵地；而戴輔諒認為浚溝應(yīng)以直線為主，其優(yōu)點是路線短且不用征收其地。雙方意見一直不能統(tǒng)一，多次向縣府呈訴。因事情遲遲得不到解決，戴輔諒向黃巖地方法院提起訴訟。地方法院于民國三十六年(1947)3月判決，“被告應(yīng)將原告管有之坐落東山鎮(zhèn)澄村徽字第六圖147號150號田畝內(nèi)掘溝部分恢復(fù)原狀，并賠償原告上開掘溝部分三十五年早晚之季租谷一石二斗，訴訟費用由被告負擔(dān)”。[22]法院判決后，縣府于當(dāng)年4月21日“派員前往調(diào)解，經(jīng)重議將戴輔諒被征用田畝田價提高為每畝八十萬元”。[22]最終與該保議定改浚另一條線路，第二年2月動工，當(dāng)月完成。當(dāng)然，我們也必須看到，民國時期通過法院解決水利糾紛的案例還不是很多，因為當(dāng)時水權(quán)等法規(guī)政策并不完善，民眾的法律意識也不強，導(dǎo)致民眾在尋求水利糾紛的解決時更傾向于向地方政府呈訴，甚至向更高一級政府部門如浙江省建設(shè)廳等呈訴。所以相比政府行政機構(gòu)，民國時期法院在解決水利糾紛中發(fā)揮的作用要小得多。

注釋：

①代表性成果：趙世瑜：《分水之爭:公共資源與鄉(xiāng)土社會的權(quán)力和象征——以明清山西汾水流域的若干案例為中心》，《中國社會科學(xué)》2005年第2期；鄧永飛：《近代洞庭湖區(qū)的湖田圍墾與水利糾紛——以沅江白水浹閘堤案為例》，《歷史人類學(xué)刊》2007年第5卷第1期；肖啟榮：《明清時期漢水下游地區(qū)的地理環(huán)境與堤防管理制度》，《中國歷史地理論叢》2008年第1期；馮賢亮：《近世浙西的環(huán)境，水利與社會》，中國社會科學(xué)出版社2010年；王建革：《水鄉(xiāng)生態(tài)與江南社會9—20世紀》，北京大學(xué)出版社2013年版。

②如錢杭：《庫域型水利社會研究：蕭山湘湖水利集團的興與衰》，上海人民出版社2009年版；錢杭：《共同體理論視野下的湘湖水利集團——兼論“庫域型”水利社會》，《中國社會科學(xué)》2008年第2期。

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[11]章伯英.黃巖臨湖章氏宗譜：第8冊[M].鉛印本.1939:53.

[12]為請求趕速檢照原定計劃分別實施疏浚三蕩河及青龍浦下段以興水利由[G].臺州市黃巖區(qū)檔案館藏，檔號：220-7-1296.

[13]疏浚干河征工處各鄉(xiāng)鎮(zhèn)保工作人員政績[G].臺州市黃巖區(qū)檔案館藏，檔號：220-7-2141.

[14]呈擬浚河工人糧食采購辦法(1940年)[G].臺州市黃巖區(qū)檔案館藏，檔號：220-7-1413.

[15]開鑿戴家匯工程[G].臺州市黃巖區(qū)檔案館藏，檔號：220-7-2215.

[16]鄭士平.黃巖水利志[M].上海：上海三聯(lián)書店，1991：94.

[17]保全鄉(xiāng)呈報繆榮贈訴繆榮清等侵占上水壩[G].臺州市黃巖區(qū)檔案館藏，檔號：220-7-707.

[18]聯(lián)洋鄉(xiāng)各保長呈請拆卸鑒洋湖壩(1943年)[G].臺州市黃巖區(qū)檔案館藏，檔號：220-7-2419.

[19]烏巖里長呈建筑小沸頭壩請給示卷[G].臺州市黃巖區(qū)檔案館藏，檔案號：220-7-913.

[20]田東奎.中國近代水權(quán)糾紛解決機制研究[M].北京：中國政法大學(xué)出版社，2006.

[21]鄭堯登等請禁止阻塞白石車地方長溝(1947 年 10 月 18 日)[G].臺州市黃巖區(qū)檔案館藏，檔號：220-7-548.

[22]東山鎮(zhèn)長呈報疏浚白虎墳?zāi)ボ嚊研聯(lián)坪拥人疁习妇?1940年)[G].臺州市黃巖區(qū)檔案館藏，檔案號：220-7-890.