陪審員參審機制的運行現(xiàn)狀、不足及完善

李晨瑛

(河南財經(jīng)政法大學 刑事司法學院，河南 鄭州 450046)

2015年《人民陪審員制度改革試點工作實施辦法》(以下簡稱《實施辦法》)發(fā)布以來,人民陪審員制度改革如火如荼,單行法律立法工作被提上日程。在兩年試點期間,已取得階段性成果,同時也存在一些問題。尤其是在人民陪審員參審機制中,候選人資格審查工作難以展開、人民陪審員缺乏廣泛性與代表性、群眾缺乏認知度、保障機制不健全以及形式陪審、事實審與法律審的混淆等問題仍然存在。

一、人民陪審員參審機制存在的問題

在兩年的試點工作中,人民陪審員選任方式實現(xiàn)了四個轉(zhuǎn)變[注]“四個轉(zhuǎn)變”是指《最高人民法院關于人民陪審員制度改革試點情況的中期報告》規(guī)定的人民陪審員選任方式主要由組織推薦產(chǎn)生向隨機抽選轉(zhuǎn)變、人民陪審員參審職權(quán)由全面參審向只參與審理事實問題轉(zhuǎn)變、人民陪審員參審方式由3人合議庭模式向5人以上大合議庭陪審機制轉(zhuǎn)變、人民陪審員審理案件由注重陪審案件“數(shù)量”向關注陪審案件“質(zhì)量”轉(zhuǎn)變。。其中,主要由組織推薦產(chǎn)生向隨機抽選轉(zhuǎn)變,主要體現(xiàn)在候選人民陪審員的隨機抽選、人民陪審員庫的隨機抽選、參審個案人民陪審員的隨機抽選。這一轉(zhuǎn)變對人民陪審員制度的完善具有開創(chuàng)性意義,但參審機制仍存在一些問題亟待解決。

(一)候選人資格審查工作難以展開

1.人民陪審員信息庫不全面。要順利選出符合條件的人民陪審員,就必須做好資格審查工作。但是,現(xiàn)階段，我國法院以及司法行政機關對候選人信息掌握并不全面、不準確,增加了對候選人資格審查工作的難度?！秾嵤┺k法》第9條規(guī)定,法院要建立人民陪審員信息庫,且可根據(jù)人民陪審員的專業(yè)背景情況建立專業(yè)的人民陪審員信息庫。這樣,根據(jù)案件的具體情況,就可以篩選出一部分有資格的專業(yè)候選人[1]。但由于該條規(guī)定過于籠統(tǒng),缺乏統(tǒng)一的操作規(guī)范,導致各地法院建立人民陪審員信息庫的方式不一。各地法院沒有建立起完整的信息庫,且建立模式不統(tǒng)一,做法不一,缺乏統(tǒng)一管理,這些無疑會加重信息庫缺失問題。信息不全面造成陪審員的選擇范圍受限、選擇的陪審員與陪審的案件所需專業(yè)不匹配等問題,增加了法院的工作量。全面準確的候選人信息是候選人資格審查的基礎。候選人資格審查是人民陪審員選任機制的關鍵環(huán)節(jié),直接影響案件能否公正審判,進而影響司法的權(quán)威性。可見,健全人民陪審員候選人信息庫是人民陪審員參審機制完善的關鍵。

2.戶籍管理有漏洞。產(chǎn)生這一現(xiàn)狀的原因與我國的戶籍管理制度有著密切的聯(lián)系。在我國,實施戶籍管理的主要是公安機關的派出機構(gòu),即派出所,派出所不定期對所管轄區(qū)人口進行排查。但是,由于我國人口基數(shù)大,流動頻繁,部分轄區(qū)面積大,且人口審查工作未定期進行,同時也受政策的影響,在具體實施中存在一系列問題。例如,一部分人口常年在外打工,居住地更換頻繁；一部分人更換住址,但卻沒有及時變更登記新的住所地。同時也有外來人口、流動人口、公民死亡未及時銷戶、具體住址和詳細電話未知等問題,加上房屋拆遷等因素,這些都加大了候選人信息登記的難度。人口流動的頻率遠大于信息更新的頻率,導致不和諧現(xiàn)象的產(chǎn)生,進而影響人民陪審員參審機制的完善。

(二)參審對象缺乏廣泛的代表性

人民陪審員參審對象應當具有廣泛的代表性,以此與人民陪審員制度的初衷相對接,即具有民主化、體現(xiàn)司法公正、增強法治內(nèi)涵[2]。實行陪審制度,實質(zhì)上就是把領導社會的權(quán)利置于人民或這一部分公民之手[3]。具體而言,就是使一般公民運用自身的思維模式、價值判斷、價值選擇等既具有個性又具有普遍共性的方式,參與司法審判工作。在審判領域中發(fā)揮異于法官的作用,賦予其相應的司法審判權(quán),從而促進案件結(jié)果的公正。這一部分公民的行為在一定程度上,就象征著人民的意志。人民陪審員的優(yōu)勢主要在于使普通人運用樸素的正義觀、價值觀與法官一起進行司法審判,發(fā)揮非專業(yè)法律人的思維優(yōu)勢,從而彌補法官過于固定、執(zhí)著的思維方式[4]。從試點工作來看,我國人民陪審員參審機制中參審對象范圍小，主要體現(xiàn)在以下幾個方面:

1.參審人員的年齡過于集中。調(diào)查發(fā)現(xiàn),人民陪審員參審人員的年齡主要集中在30至50歲,占全國范圍內(nèi)人民陪審員的65%。50歲以上的占25%,30歲以下的僅占10%[5]?！秾嵤┺k法》規(guī)定,公民擔任人民陪審員應當年滿28周歲且身體健康。對年齡的提高是為了吸收更合適、有能力的人民陪審員。這一規(guī)定只列明了最低年齡,沒有限制最高年齡,只要符合條件即可,表明這一范圍具有廣泛性。但是，在司法實踐中,人民陪審員的選任卻過于偏重30至50周歲的人,但每個年齡段的群體都具有其心理以及生理的個性,是其他群體不能取代的,現(xiàn)階段這一問題的出現(xiàn)嚴重削弱了人民陪審員的廣泛性[1]。

2.參審人員的職業(yè)過于集中。以農(nóng)民為例,我國超過一半的人口為農(nóng)業(yè)人口,占全國人口50.32%,在人民陪審員中農(nóng)民占10.5%。經(jīng)計算,在一萬名農(nóng)民中被選為人民陪審員的僅為0.12[6]。大多數(shù)參審人員集中在公務員、教師、村干部等職業(yè)上,也就是人們口中常說的“體面工作”,卻很少有來自基層的公民[7]。

3.參審人員呈現(xiàn)“精英陪審”?！秾嵤┺k法》規(guī)定,擔任人民陪審員,一般應當具有高中以上學歷，降低了《人民法院組織法》中大專以上學歷的規(guī)定。司法實踐中,我國一直存在“精英陪審”的現(xiàn)象,被選為人民陪審員的往往是那些具有高學歷的人,將低學歷但是能反映大眾心理的人排除在外。這一現(xiàn)象與上文提到的人民陪審員參審人員職業(yè)過于集中、吸收基層民眾比例較低的現(xiàn)象成正比,兩者具有密切關系。調(diào)查發(fā)現(xiàn),人民陪審員的學歷大都為本科和大專,所占比例高達90%,高中學歷的人少之又少,嚴重削弱了人民陪審員的代表性。

(三)群眾參與熱情不高

在選任人民陪審員時,往往會出現(xiàn)一些公民不了解人民陪審員制度,甚至有一部分公民不愿意參與陪審,這都使得群眾參與熱情不高。

1.宣傳推廣工作不到位導致的群眾認知度低。法院以及司法行政機關宣傳工作不到位導致我國人民陪審員制度在群眾認知范圍內(nèi)的缺失,也側(cè)面反映了群眾普遍缺乏權(quán)利意識,并沒有將自己列為國家法治建設中的一分子。日本自2009年開始實施裁判員制度,也就是類似于我國的人民陪審員制度。在該制度實施的第一年,日本政府就通過多種形式的宣傳手段為民眾全方位、多層次介紹裁判員制度,既使民眾了解該制度的內(nèi)涵,又使民眾知曉該制度的深層意義,挖掘民眾的權(quán)利意識,使其從內(nèi)心產(chǎn)生共鳴,將自己作為維護司法公正的一分子,由此積極參與案件的審判工作。自裁判員制度實施第一年起,日本民眾對該制度的認知度就高達98.2%,此后,甚至高達99.1%[8]?？梢?政府宣傳作用之大。同時,政府在宣傳該制度的同時,不僅使民眾了解其本身,更提升全社會的法治意識,使其從法院內(nèi)部走向法院外部,共同推進裁判員制度的發(fā)展,而不單單由法院肩負起落實該制度的重任[9]。而我國民眾參與熱情不高,很大原因就是沒有做好宣傳工作,只是法院主持工作,單方面地找辦法去解決問題,缺乏群眾基礎。

2.保障機制不健全導致群眾不愿意參加。保障機制的缺失,也是導致群眾參與熱情不高的原因。一些公民迫于現(xiàn)實的窘迫不得不放棄參審機會。人民陪審員參與陪審,就會有食宿費、交通費等必要支出,法院卻往往難以及時支付,有些甚至是陪審員自費。產(chǎn)生這一現(xiàn)象的原因主要在于法院經(jīng)費不足,人民陪審員的數(shù)量遠遠高于本院法官的數(shù)量,在經(jīng)費固定、人員增加的情況下,法院的經(jīng)費無法滿足龐大的開銷。有些法院轄區(qū)面積較大,路途遙遠,花費時間較長,也是問題之一。同時,用人單位的不支持也會降低公民參審的意愿。陪審員請假參審，工作日不能出勤,大多數(shù)用人單位都會克扣工資,取消全勤獎,對員工的年終考核也有一定的影響。對大眾來說,做好“本職工作”的重要性遠高于參審一件與自己無利害關系的案件。

二、人民陪審員參審機制的完善

(一)建立統(tǒng)一的人民陪審員信息庫

統(tǒng)一的管理是有效運行的前提,人民陪審員信息庫不統(tǒng)一,則不利于陪審工作的開展。雖然《實施辦法》要求各地法院建立人民陪審員信息庫,但缺乏細則,各地法院只能自己摸索,各有各的風格。值得注意的是,立法工作的開展有望強化該規(guī)定。在建立信息庫的時候,要對入選人員資格進行全面審查,包括年齡、學歷、經(jīng)歷、職業(yè)、家庭情況等,同時依《實施辦法》第7條規(guī)定,法院可以同司法機關以適當?shù)姆绞阶咴L候選人所在單位、社區(qū),進行實地調(diào)查,了解候選人的品格。通過職業(yè)記錄,建立專業(yè)人民陪審員信息庫,在審理專業(yè)性強的案件時,吸收專業(yè)領域的人才作為人民陪審員,這是實現(xiàn)司法公正的重要方式。同時要注意,建立人民陪審員信息庫的重要性之一在于對候選人員的資格審查。例如,該公民是否有資格納入候選人范圍,是否符合《實施辦法》第1條規(guī)定,是否屬于第3條、第4條規(guī)定的屬于不得擔任人民陪審員的情形,該人民陪審員是否屬于回避的人員,對案件的公正審理是否具有影響,等等,這些都是在建立信息庫時要審查的內(nèi)容。關于建立信息庫技術(shù)領域的問題,可以總結(jié)天津、山東等地法院的經(jīng)驗,將各地法院積累的成果加以分析歸納,研發(fā)出一套各地法官都適用的陪審員管理系統(tǒng)。

(二)健全人口信息管理

我國在先秦時期就有了戶籍管理制度的雛形。受經(jīng)濟發(fā)展水平的限制,戶籍的管理與土地分配密切結(jié)合,通過分配土地,對人口流動以及轄區(qū)人口數(shù)量進行管理。戰(zhàn)國時商鞅變法,經(jīng)常展開人口調(diào)查登記工作。唐宋由于經(jīng)濟繁榮,人口流動頻繁,朝廷對流動人口加強了登記工作,且由專門官員即城廂官吏負責。發(fā)展至今,人口管理工作仍是一個龐大系統(tǒng)的工程。筆者認為,對于人口信息管理的完善,要聯(lián)合各部門共同推進,“一家獨攬”是無法解決問題的。公安機關要切實履行職責,完善人口信息管理臺賬,及時上網(wǎng),定期對所管轄區(qū)人口進行登記、排查。對于流動人口,督促辦理暫居證,也可借鑒我國古代經(jīng)驗,由戶籍管理部門派出專人負責。同時發(fā)揮街道辦事處、社區(qū)的作用,對外來人口,要及時登記，及時發(fā)現(xiàn)并解決問題。另外,社會保障、教育等部門或機構(gòu)對健全人口信息管理也有重要作用。例如,學校都會為學生建立檔案,了解學生戶籍所在地及家庭背景等信息,對于一些非本地的生源,學校要及時告知其家長到所在轄區(qū)公安機關辦理暫住證,進行登記。司法機關應與公安機關建立起統(tǒng)一的數(shù)據(jù)庫,各部門聯(lián)動對轄區(qū)人口的年齡、職業(yè)、犯罪記錄、民族等情況進行詳細記載。充分利用互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)開發(fā)數(shù)據(jù)庫,開發(fā)信息共享系統(tǒng),在有限的人力、物力、財力的條件下發(fā)揮人口信息管理的優(yōu)勢,既提高效率,又節(jié)約資源。另外,司法行政機關充分發(fā)揮優(yōu)勢,與法院聯(lián)合,對候選對象進行資格審查。法院在審理案件時,發(fā)現(xiàn)人民陪審員的相關問題要及時向司法行政機關反饋,以便對候選人信息進行更新、備注。

(三)擴大選任對象的來源

當前我國人民陪審員選任對象受年齡、職業(yè)、學歷等的限制。《實施辦法》將候選人的年齡從年滿23周歲提升至年滿28周歲,對學歷的要求由大專以上學歷改為高中以上學歷,但農(nóng)村和貧困偏遠地區(qū)的德高望重者不受該學歷的限制,同時對一些限制性職業(yè)做出規(guī)定?？梢?《實施辦法》對候選人所從事的職業(yè)沒有進行過多的限制。為了擴大選任對象的來源,降低學歷要求擴大了選任對象的范圍,一定程度上摒棄過去“精英陪審”的做法,使高中學歷的公民有機會成為人民陪審員[10]。筆者建議，“德高望重者”也要滿足投票過半等形式才能擔任陪審員,一部分陪審員的來源要從基層選任,使人民陪審員具有廣泛的代表性。可以規(guī)定一定的比例,根據(jù)具體情況,對各行各業(yè)的人進行選任,確保每個群體都有參加陪審的可能性。有學者提出,可以適度降低對年齡的要求。一般而言,年滿18周歲的人具有完全民事行為能力,因其已經(jīng)具備完整、成熟的價值觀,將18至28歲中間的成年人排除在外,無疑限制了其選任人民陪審員的權(quán)利[5]。筆者認為,審判員的最低年齡是23歲,陪審員低于這個年齡,恐難以說得通。理性的司法審判應是司法專業(yè)技術(shù)、司法經(jīng)驗、大眾情感的有機結(jié)合。司法審判是判斷權(quán)。它需要經(jīng)驗、理性、大眾情感,需要保守而不守舊,引領而不激進,理性而又中庸的性格特質(zhì)。年輕人大都不具有這樣的性格特質(zhì)。從人類心理學出發(fā),公民雖年滿18周歲但是其仍處于成年早期,剛過青春期,其心理仍處于不成熟階段,不能滿足人民陪審員的內(nèi)涵需求——有豐富的閱歷、了解社情民意?！秾嵤┺k法》通過“一升一降”的辦法,彌補了年齡調(diào)高這個短板。另外，長期連任問題也有待解決。該現(xiàn)象是基于我國規(guī)定人民陪審員的任期為5年,且對于連選連任沒有具體規(guī)定,這就導致了“陪審專業(yè)戶”的產(chǎn)生?？梢钥紤]根據(jù)司法實踐,適當縮短任期,對是否可以連任以及連任的資格、次數(shù)也要明確,從而使更多人的有機會成為人民陪審員。

(四)提高群眾參與熱情

提高群眾對陪審的認知度,是充分提高群眾參與熱情的關鍵一步。提升認知度的主要措施之一是相關部門要加強宣傳工作,積極、深入開展普及人民陪審員制度的宣傳工作,從基層做起,真抓實干,落實到每一個轄區(qū)、社區(qū)。托克維爾說過這樣一句話:“這個學校向人民傳授治國的藝術(shù),培養(yǎng)公民的守法精神?！盵11]在這里,托克維爾把陪審制度形象地比喻為向人民傳授法治思想的學校,在一個充滿法治思想的學校,在這樣一個擁有良好氛圍的環(huán)境中,熏陶、培養(yǎng)人民的法治意識,使其對人民產(chǎn)生潛移默化、深遠持久的影響。我國的人民陪審員制度同樣也要在日常生活中引導群眾,提高群眾的認知度和積極性。相關部門可以通過官方微信、微博等全方位、多元化的宣傳方式,向人民群眾及時推送信息。同時,互聯(lián)網(wǎng)傳播雖然具有迅速、廣闊的橫向優(yōu)越性,但不可忽視其傳播的深度及縱向是有限的。群眾對于太多的信息應接不暇,往往只是走馬觀花,很難深入了解該制度,必須發(fā)揮媒體的引導作用。例如,可以通過電視、廣播、報紙、期刊等媒介宣傳人民陪審員制度。通過電視、廣播等,既能傳播信息,又能使其內(nèi)容更生動、形象地被人們所熟知,同時通過案例對參審程序進行講解,會取得事半功倍的效果。完善人民陪審員的保障機制也是重要舉措,保障機制的健全才能使人民陪審員無生活上的后顧之憂。保障機制中的關鍵問題不僅在于制度的落實,也在于資金的充足。地方政府加大財政撥款力度,彌補法院資金的不足,建立專門的人民陪審員費用開支賬戶,由專門的部門負責,對于人民陪審員的必要支出及時報銷,同時該部門應當接受監(jiān)督,防止貪污等腐敗現(xiàn)象的發(fā)生。另外,人民法院也一定要通知人民陪審員所在的單位,不得克扣人民陪審員的工資、獎金等福利。對于有克扣人民陪審員工資等行為的單位,應當及時提出糾正意見。

三、結(jié)語

完善人民陪審員參審機制,在人民陪審員制度立法工作中有著舉足輕重的地位。完善該機制要從問題出發(fā),找解決辦法,建立起條理清晰、字句精練、邏輯嚴謹?shù)睦碚撝贫?推動實踐的運行,再從實踐中找問題,不斷完善頂層設計,以此循環(huán),推進相應的司法改革。