我國公共部門人力資源的行為傾向、價值失范及其管理調(diào)適——基于“經(jīng)濟人”假設的視角

楊清華

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我國公共部門人力資源的行為傾向、價值失范及其管理調(diào)適——基于“經(jīng)濟人”假設的視角

楊清華

（福建船政交通職業(yè)學院，福建 福州 350007）

公共部門的管理實踐中，“經(jīng)濟人”的自利性追求是公共部門人力資源一切行為傾向和價值失范的根源所在。在公共部門人力資源管理中理應基于“經(jīng)濟人”假設的人性觀，正視公共部門行為主體合法的個人利益和工作職權，規(guī)范價值引導，構(gòu)建個人利益與公共利益的調(diào)和機制，強化公共責任培育機制，以規(guī)章制度約束公權使用。

人力資源；“經(jīng)濟人”；行為；價值

公共管理的效率與優(yōu)劣，不再取決于公共部門自身的強大與否，而更應該審視傳統(tǒng)人力資源管理的價值理念以及在此基礎上建構(gòu)的管理制度，“由一種特定的價值和信仰支撐的人事制度，在公共人事管理的歷史中都發(fā)揮過重要的作用”[1]，因此，不斷調(diào)適人力資源管理的價值理念與制度設計的關系，將有利于促進公共部門人力資源能力的提升。在公共管理過程中，需要對公共部門行為主體的價值理念進行準確判斷，從而通過相應的制度設計，采取合理的管理，進一步提升公共管理的有效性。而“經(jīng)濟人”假設存在于公共部門各類管理活動中，為我們通過公共部門行為主體的行為傾向來判斷其價值取向，進而運用制度設計來規(guī)范其價值理念提供了一個嶄新視角，對強化我國公共部門人力資源管理具有重要啟示。

一、現(xiàn)實場域與人性解讀：公共部門人力資源的“經(jīng)濟人”行為傾向

早在17世紀，英國經(jīng)濟學家亞當·斯密把人性置于經(jīng)濟學領域，建立了關于市場經(jīng)濟中人們普遍行為準則和目標追求的人性觀假設——“經(jīng)濟人”假設。隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展，作為西方經(jīng)濟學理論基礎的“經(jīng)濟人”假設，已逐漸衍射到整個社會領域，雖在學術界引起激烈爭議，但也越來越多地被用來考察和研究公共組織行為主體的各類管理行為的較理想的認識和解釋工具。

“經(jīng)濟人”假設認為一個人無論處于何種地位，他作為人的本質(zhì)都是一致的，即以追求效用最大化為個體行為的基本動機，其動機純粹是為了個人生命的維持、享受與發(fā)展。根據(jù)這一人性觀，在公共管理過程中的人都是理性的，關心個人利益的，在選定目標后，對達成目標的各種行動方案傾向于依據(jù)自身偏好，為實現(xiàn)個人利益（即名望及經(jīng)濟收入）最大化而作出選擇，因此，公共部門中行為主體的價值理念積淀著濃厚的個人主義。當行為主體運用職務便利，盡量為自身獲得更多的利益時，這種行為的后果也可能使社會受益，雖然那并不是他們的初衷。誠如亞當·斯密所言：“我們每天所需的食料和飲料，不是出自屠戶、釀酒師和烙面師的恩惠，而是出自他們自利的打算。我們不說喚起他們利他心的話，而說喚起他們利己心的話，我們不說我們自己需要，而說對他們有好處”[2]。

公共部門中的行為主體，即理性的，謀求自身利益最大化的，亦能使公共部門正常運轉(zhuǎn)的人。在公共管理活動中，公共部門的行為主體為提高個人績效或是個人待遇，以追求部門預算最大化為目標。公共部門可利用所掌握的各種資源，用提高服務門檻、降低服務質(zhì)量的方式，變相地使部門利益最大化。這也是當前由傳統(tǒng)行政向公共管理轉(zhuǎn)型的最大障礙。此外，經(jīng)過多年改革開放、市場發(fā)育和利益分化，國內(nèi)不可避免地產(chǎn)生了少數(shù)的既得利益者，業(yè)已進入群體利益博弈時代。實際上，一些公共部門中也存在一些利益群體。同理，作為“經(jīng)濟人”的公共部門，完全有可能存在著部門利益最大化的傾向，甚至，相關利益既得者的博弈推動著一些部門使出渾身解數(shù)追求本部門的利益。

“經(jīng)濟人”假設認為公共部門的行為主體具有自利的行為傾向，他們將個人或是部門的利益作為一切價值取向的根據(jù)。因此，在公共管理中有可能忽略了必須承擔的公共責任。作為公共管理中的行為主體，其職位在社會管理體系中的位置決定了他們必須承擔相應的公共責任，這種責任較多地以“事”的中介得以確立和實現(xiàn)，主要體現(xiàn)在依法辦事，提高工作效率，強化風險意識和責任意識，主動接受公眾監(jiān)督，對職位行為中的差錯勇于改正。然而，現(xiàn)實中，當行為主體自身利益最大化的傾向與公眾的利益發(fā)生沖突時，他們“經(jīng)濟人”的特性，使自身對管理角色失去充分的認知，表現(xiàn)在職位行為上，做出不理性的管理行為，或是逃避應該承擔的責任。

二、背離與沖突：“經(jīng)濟人”視角下公共部門人力資源的價值失范

公共部門的價值追求是為廣大的公眾服務，維護或?qū)崿F(xiàn)利益的公共性，承擔公共責任。然而，現(xiàn)實中，由于“經(jīng)濟人”的自利性追求存在于公共部門的管理實踐中，導致公共管理中人力資源的價值失范。具體來看，主要體現(xiàn)在如下幾個方面。

（一）公共權力的腐化與權力公共性的價值背離

從本質(zhì)上來看，公共部門的權力是為“公”所用，并服務于“公”的權力。公共管理者是公共權力的行使者，“一線的公共管理者能夠并且應當承擔起作為那些被現(xiàn)代政府的復雜性所迷惑的公民的代理人的角色”[3]。由于公眾把公共事務的管理權委托給公共部門，公共部門的行為主體，即公共管理者就成為公眾的被委托者。在公共管理的價值關系中，社會與公眾是公共價值的主體，而公共部門及其管理者則是公共價值的客體，因此，公共權力的內(nèi)在價值必須是具有普遍的公共性的。合法有序高效的公共權力運行有助“緩和階級沖突，把沖突控制在秩序的范圍內(nèi)”[4]，以防“在無謂的斗爭中毀滅自己”[4]。

然而，在公共管理的實踐中，作為被委托者的公共部門及一線的公共管理者明顯處于主動地位，加之受“經(jīng)濟人”自利傾向的影響，于是，一些公共組織從本部門的局部利益出發(fā)，利用掌握的公共權力謀取部門私利。一些公共管理者利用部門權力“設租”、“尋租”，公共權力出現(xiàn)私人化、家族化的傾向，權力集中、缺乏監(jiān)督，使公共權力偏離了法定的公共軌道，成為公眾辦事時的障礙，甚至是干擾了市場經(jīng)濟的正常秩序。這樣，公共權力在管理實踐中就轉(zhuǎn)化成部門權力、私人權力乃至家族權力，從而背離了權力公共性的應然狀態(tài)。公共權力的腐化的結(jié)果必然是公共利益或是公眾的合法權利受到不同程度的的侵犯。

（二）利益的私人化抉擇與公共性考量的行為博弈

公共部門及其管理者在價值取舍方面必須以社會和公眾的需求為導向，公共部門的人力資源管理理應盡所能地代表公眾的意志、維護公共利益?！艾F(xiàn)代社會的多元性特征以及由后現(xiàn)代狀況的煽動所引起的對差異性的武斷論述，則立即暗示了個人利益和組織利益之間的沖突將會出現(xiàn)”[5]。我們直面現(xiàn)實，公共權力的行使主體，不管是作為個體還是一個群體，都具有現(xiàn)實的、具體的特殊利益或偏好。公共權力的公共性正是由這些個體或是群體來實現(xiàn)，因而，本應聚集和體現(xiàn)公共意志的公共權力在運作中不可避免地要體現(xiàn)出具有私利的行為主體的意志，這就是公共權力的私人性。公共權力中粘附的私人性特性，為利益的私人化抉擇提供了可能。這些主體在實現(xiàn)自我利益的愿望驅(qū)使下，思考如何把握權力私人性的范圍，以及如何假借公共名義實現(xiàn)部門或個人利益的最大可能。恰如丹尼斯·繆勒所言：“毫無疑問，假如把權力授予一群稱之為代表的人，如果可能的話，他們也會像任何其他人一樣，運用他們手中的權力謀求自身的利益，而不是謀求社會的利益”[6]。因而，公共部門有可能成為公共利益的一個破壞者。公共權力的運作源于公共利益的約束性需求，公共利益一旦遭到侵蝕，公共權力的存在便令人心生憂慮，或是質(zhì)疑。于是，公共權力的行使，演變?yōu)楣膊块T部分管理者“公”與“私”的一場行為博弈，本應以實現(xiàn)公共利益為目標的公共組織，卻以公共權力為資本，背離公共利益的應然價值目標。

（三）責任感的缺失與責任公共擔當?shù)拿軟_突

公共權力的公共性決定了它所承擔的責任是一種公共責任。責任單就價值而言，不僅僅是一種實然與擔當，而且也是一種具有“范導”作用的價值訴求[7]。公共部門及其管理者在公共管理過程中必須認真履職，并且承擔相應后果，這也是公共權力合法性的保證。公共部門及其管理者的行政行為，都要以是否符合社會或公眾的利益為標準，來判斷其是否擔當起了公共責任。然而，由于公共部門與社會公眾之間存在信息不對稱、激勵不相容、環(huán)境不確定等因素，加上公共權力運行不夠透明，權責不清等原因，責任的公共性與公共權力往往處于分離狀態(tài)。倘若公共部門的行為主體踐履責任的動機更多地出于對金錢、地位等一些功利性追求，并且以追求利益最大化作為自己在公共管理活動中的生存法則，就一定會最大限度地憑借工具理性強化自身的中心地位，導致公共部門和社會公眾之間關系日趨緊張。當前各級各類的公共部門都不同程度地存在著責任感缺失的現(xiàn)象。他們在運用公共權力履行公共責任時，可能偏離社會公眾的期望，從而出現(xiàn)諸如玩忽職守、濫用職權、推卸責任等各種行為。責任感的缺失意味著自利的公共部門及其管理者存在為所欲為的傾向性，并且各種機會主義行為將伺機發(fā)生。這對現(xiàn)代公共部門的管理活動是一個嚴峻的挑戰(zhàn)。

三、價值規(guī)范與制度設計：公共部門人力資源管理的理性調(diào)適

面對我國公共管理領域中價值標準、意識理念的復雜環(huán)境，還必須從“經(jīng)濟人”假設的人性觀出發(fā)，尋找相應的價值規(guī)范與制度設計，以理性調(diào)適公共部門人力資源管理。

（一）規(guī)范價值引導，確保權力的公共性

伴隨著市場經(jīng)濟發(fā)展帶來的新變化，在公共管理活動中，“經(jīng)濟人”的客觀存在性以及他們利益訴求的多樣性，都要求重新認識和定位公共部門人力資源管理的價值選擇。公共權力應以服務公眾、實現(xiàn)公共利益為邏輯起點和最終價值歸宿。據(jù)此，公共部門人力資源的管理活動理應以竭誠為公眾提供優(yōu)質(zhì)的公共服務或公共產(chǎn)品為導向，遵從公眾意愿，集合服務意識、效率標準、合作協(xié)商和創(chuàng)新精神，推動公共部門服務公眾的價值導向。在公共部門人力資源管理中，規(guī)范價值引導的方式主要有：通過思想教育，喚起公共部門及其行為主體對公共權力的敬畏之心，使其不斷矯正自身行為，向公眾認可的方向發(fā)展；進一步細化公共部門的組織規(guī)則與懲治措施，將德才表現(xiàn)納入考核程序，使責任心成為行使公共權力的必備要求。

以服務公眾、實現(xiàn)公共利益為導向的價值觀，必須建立在權力公共性的基礎之上。如果公共權力沒有得到有效行使，便會偏離軌道，轉(zhuǎn)化為部門權力、私人權力甚至是家族的權力，淪為謀取私利的工具，造成公共利益受到侵犯。因此，要確保權力的公共性，法制軌道才是根本，讓法律來監(jiān)控公共權力的運行過程。要有針對性地對公共部門人力資源管理進行制度設計，提供一種正當合理的程序性機制，提高公共權力運行和控制的針對性和可操作性，減少公共權力運行中的主觀因素。權力的公共性對規(guī)范公共部門人力資源的正確價值觀有著非常重要的意義。如果無法確保權力的公共走向，公共部門的價值領域中，或許就會出現(xiàn)“劣幣驅(qū)逐良幣”的現(xiàn)象。因此，鑒于“經(jīng)濟人”假設中的人性，制定一套有效抑制權力腐化的權力運行的制度設計是一項亟需解決的課題。

（二）正視合法的個人利益，構(gòu)建個人利益與公共利益的調(diào)和機制

根據(jù)“經(jīng)濟人”假設，人是追求自身利益的動物。現(xiàn)實生活中，公共部門的行為主體為了生存與發(fā)展，必須與物質(zhì)利益發(fā)生聯(lián)系，也就必然有滿足個人利益的需求。只要追求個人利益的方式和途徑合乎法律和政策規(guī)定范圍，其利益追求可視為是正當?shù)?。公共部門如果絕對不允許管理者謀求法律和政策規(guī) 定范圍內(nèi)的個人利益和工作職權，那么，公共部門中的管理者則有可能在暗中非法謀求私利和特權。因此，正視他們合法的個人利益和工作職權，完全有利于公共部門的管理。承認管理者謀求合乎法律和政策規(guī)定范圍的個人利益和工作職權的權利，是約束私利泛濫，避免因私損公的最有效、最正當?shù)耐緩健Ｒ暪补芾碚吆戏ǖ膫€人利益和工作職權，可為他們設計相應的薪酬收益，同時，就公共權力的使用做出嚴格規(guī)定，建立全方位的監(jiān)督機制，確定合法與非法的清晰界限。

由于公共部門及其管理者所具有的雙重身份，要從根本上杜絕他們在謀求私利的過程中或多或少地損害公共利益，就要注意協(xié)調(diào)個人利益與公共利益，建立一種個人利益與公共利益的調(diào)和機制，力求在滿足正當?shù)膫€人利益的前提下達到公私利益均衡。實現(xiàn)公共利益與個人利益的調(diào)和，需要建立一個合理的制度框架，消除和減少二者之間存在的矛盾。在制度框架內(nèi)，每個公共管理者都為了工資、獎懲與晉升而努力為社會公眾服務，那么，工作效率就會提高，公共產(chǎn)品與公共服務的質(zhì)量就會提高，整個社會就會因為公共管理者的追求正當?shù)膫€人利益而受益。無形中，合法的個人利益追求就轉(zhuǎn)化成為公共利益的實現(xiàn)。實現(xiàn)個人利益與公共利益的調(diào)和，使公共部門行為主體利益的滿足以維護和增進公共利益為前提，而公共利益的實現(xiàn)，又增進了公共部門行為主體的個人利益。

（三）強化公共責任培育機制，以規(guī)章制度約束公權使用

面對復雜多變的環(huán)境，公共部門面臨著擔負起公共責任的重要使命。這意味著人力資源管理過程中要培養(yǎng)公共部門管理者的責任意識。從某種意義上講，責任感與其責任規(guī)范、制度以及價值訴求之間有著密不可分的聯(lián)系，因此，強化公共責任培育機制勢在必行。良好的公共責任培育機制會更加緊密地和管理者的責任意識聯(lián)系在一起，可使公共責任行為持久、穩(wěn)定，最終有利于責任的公共擔當。公共責任的培育機制，應先從公共責任價值觀入手，可利用現(xiàn)代科技手段，以生動形象的大眾媒介對公共部門的行為主體進行公共責任價值觀宣傳教育，使他們對應當承擔的公共責任的類型和內(nèi)容進行學習認知。在此基礎上，讓他們進一步學習行使公共權力時應遵守的各項規(guī)章制度，職業(yè)道德規(guī)范，以推動其擔當公共責任時，確保行為的規(guī)范性與公正性。最后，對他們已形成的公共責任行為進行激勵，促使該行為持續(xù)重復地進行，最終內(nèi)化為他們的一種公共責任行為習慣。

在個人利益和公共利益還存在著差異的社會里，在權力的所有者和權力的行使者還處于相對分離的狀態(tài)下，權力必須受到制約?！敖^對的權力會產(chǎn)生絕對的腐敗”[8]。沒有權力制約，責任的擔當難免流于形式。公權的約束不能僅僅依靠自律，規(guī)章制度的約束是必不可少的。為此，要確保公共部門及其管理者履行社會公共責任，還必須有以下規(guī)章制度的保障，包括：（1）讓公權透明化。將公共權力的運行環(huán)節(jié)、流程等全部用制度的形式規(guī)定下來，讓社會公眾能夠全程參與和監(jiān)督。（2）推行督查問責制。通過督查，對每項工作落實情況進行綜合評價，獎優(yōu)罰劣。對于違法違紀行為，一旦發(fā)現(xiàn)，嚴厲懲處，加大權力腐化的成本，使管理者不敢濫用職權。

以規(guī)章制度約束公權的使用就是要保證公共權力的規(guī)范運行，確保公共責任的履行。公共部門中客觀存在的“經(jīng)濟人”的自利性追求，是加強人力資源管理理性調(diào)適的直接動因。我們要正視這一價值取向，因勢利導，積極干預。此處對公共部門人力資源管理制度作出的理論層面上的設計，今后極可能成為管理實踐中的充實素材，構(gòu)筑起可能抵御各種誘惑的銅墻鐵壁。

[1] (美)羅納德·克林格勒,約翰·納爾班迪.公共部門人力資源管理:系統(tǒng)與戰(zhàn)略[M].孫柏瑛,譯.北京:中國人民大學出版社,2001:6.

[2] (英)亞當·斯密.國民財富的性質(zhì)和原因的研究(上卷)[M].郭大力,王亞南,譯.北京:商務印書館,1996:14.

[3] (美)喬治·弗雷德里克森.公共行政的精神[M].張成福,譯.北京:中國人民大學出版社,2003:183.

[4] 馬克思,恩格斯.馬克思恩格斯選集:第4卷[M].中共中央翻譯局,譯.北京:人民出版社,1995:166.

[5] (美)特里·L·庫珀.行政倫理學:實現(xiàn)行政責任的途徑[M].張秀琴,譯.北京:中國人民大學出版社,2001:106.

[6] (美)丹尼斯·繆勒.公共選擇理論[M].楊春學,李紹榮,羅仲偉,譯.北京:中國社會科學出版社,1999:303.

[7] (法)博德里亞.完美的罪行[M].王為民,譯.北京:商務印書館,2004:43.

[8] (英)阿克頓.自由與權力[M].侯健,譯.北京:商務印書館,2001:342.

The behavioral tendency, value anomie and management adjustment of human resources in China's public sector ——from the perspective of “economic man” hypothesis

YANG QINGHUA

In the management practice of public sector, the self-interest pursuit of "economic man" is the root of all behavior tendencies and value anomie of human resources in the public sector. In the management of public sector human resource, we should face up to the legitimate personal interests and work authority of public sector actors base on the human nature view of "economic man" hypothesis, standardize the value guidance, construct the harmony mechanism between personal interests and public interests, strengthen the cultivation mechanism of public responsibility, and restrict the use of public power by rules and regulations.

human resources; economic man; behavior; value

D630.3

A

1008-472X(2018)04-0010-05

2018-07-11

福建省行政管理學會科研與決策咨詢項目2018年度一般項目（2018B05）。

楊清華（1972-），女，福建浦城人，福建船政交通職業(yè)學院管理工程系，副教授，研究方向：公共管理，人力資源管理。

本文推薦專家：

張鈴棗，福建師范大學公共管理學院，教授，研究方向：公共管理。

陳建平，福建農(nóng)林大學公共管理學院，副教授，研究方向：公共管理、基層治理。