論基層文物部門內(nèi)部審計的現(xiàn)狀及對策

楊帆

摘要：近年來，隨著我國綜合國力的增強，各級財政對文物保護事業(yè)的專項資金投入日漸增加，面臨如此龐大的資金，如何合理規(guī)劃使用專項資金，如何保證專項資金落實到位，如何保障專項資金安全合規(guī)，如何使專項資金發(fā)揮出最大的經(jīng)濟效益和社會效益，就成了擺在文物部門面前的首要問題。因此，文物部門在資金的使用和管理上要加大內(nèi)部審計力度，同時也給內(nèi)部審計提出更深層次的要求。內(nèi)部審計工作不但是行政事業(yè)單位財務(wù)收支內(nèi)部控制的主要內(nèi)容，還是市場經(jīng)濟形式下監(jiān)督財務(wù)的運行是否真實、合法以及有效性，更是營造良好控制環(huán)境的必要條件。目前，行政事業(yè)單位內(nèi)部審計工作實際開展過程中存在很多問題，阻礙了內(nèi)部審計各項功能的實施。全文首先介紹了行政事業(yè)單位內(nèi)部審計的主要特點與重要意義，以文物部門為例，分析了行政事業(yè)單位內(nèi)部審計工作的現(xiàn)狀，以及針對問題提出了相應(yīng)的改進措施。

關(guān)鍵詞：文物保護專項經(jīng)費；內(nèi)部審計；現(xiàn)狀；措施建議

一、引言

文物，是人類在歷史發(fā)展過程中遺留下來的遺物、遺跡，是一個民族悠久歷史和燦爛文化的生動見證，是人類寶貴的文化遺產(chǎn)和智慧結(jié)晶。一直以來文物以其獨特性、稀缺性和不可再生性被人們視為一種特殊資源。近些年隨著我國社會經(jīng)濟的全面發(fā)展和綜合國力的不斷提高，加之文物保護的廣度和深度逐步擴大，國家對文物保護和文物研究的投入大幅增長。據(jù)有關(guān)部門統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，“十二五”期間，全國一般公共預(yù)算文物支出累計1404.13億元，年均增長16.51%，其中中央財政文物支出累計607.1億元，年均增長17.12%，與此同時，國家發(fā)展改革委、財政部等中央部門也針對文物保護領(lǐng)域制定了相應(yīng)的法律法規(guī)和政策文件，要求對專項資金實行績效管理，并落實監(jiān)督檢查機制，加大專項資金審計力度，增強資金使用風(fēng)險意識。如何保證資金合理使用，保障項目有序進行，是文物部門要面對的重要問題，這就需要文物保護部門不斷提高自身管理水平，保證文物資金發(fā)揮出最大的社會效益和經(jīng)濟效益。而內(nèi)部審計是單位加強內(nèi)部管理、提升管理水平、完善內(nèi)部控制、提高經(jīng)濟效益的重要手段，可見內(nèi)部審計是單位管理工作的重中之重，只有對內(nèi)部審計進行全面、深刻地認識，制定相應(yīng)的管理制度，各環(huán)節(jié)措施到位，才能讓文物保護專項資金發(fā)揮出最大的經(jīng)濟價值和文化價值。

二、文物部門內(nèi)部審計工作現(xiàn)狀

（一）內(nèi)部審計機構(gòu)不健全、缺乏獨立性

隨著近些年財政體制進一步改革，文物部門全部納入財政預(yù)算管理，一些文物部門認為已經(jīng)執(zhí)行收支兩條線管理、編制部門預(yù)算以及資金國庫集中支付等一系列財政制度，就沒有必要再設(shè)置內(nèi)部審計機構(gòu)，覺得內(nèi)部審計是多此一舉、自找麻煩。一些文物部門雖保留有內(nèi)部審計機構(gòu)，但只是流于形式，內(nèi)部審計機構(gòu)并不參與專項項目的預(yù)算編制、立項申報和資金管理，由于長期得不到應(yīng)有的重視，實際上都已名存實亡。還有一些文物部門由于受體制編制的限制，在機構(gòu)編制、人員編制、經(jīng)費保障等方面不具備設(shè)置獨立內(nèi)部審計機構(gòu)的條件，將內(nèi)部審計機構(gòu)設(shè)置在財務(wù)部門，內(nèi)部審計人員由財務(wù)人員兼任，內(nèi)部審計工作由財務(wù)負責(zé)人的領(lǐng)導(dǎo)，形成了“財審一家”的現(xiàn)狀，導(dǎo)致內(nèi)部審計機構(gòu)無法獨立、客觀的開展審計工作，難以對審計事項發(fā)表準確、公正審計意見，這樣極大的違背了內(nèi)部審計機構(gòu)應(yīng)履行的工作職責(zé)，同時也嚴重影響了內(nèi)部審計機構(gòu)審計、監(jiān)督職能的發(fā)揮。

（二）內(nèi)部審計制度不完善，審計監(jiān)督缺乏法律依據(jù)

目前，國家有關(guān)行政事業(yè)單位內(nèi)部審計管理的相關(guān)法律法規(guī)尚未完善，行政事業(yè)單位的內(nèi)部審計工作的開展得不到相應(yīng)法律法規(guī)的支持，內(nèi)部審計工作只能依據(jù)各級項目主管部門制定的專項項目管理法規(guī)，或資金使用部門自行制定的專項項目管理辦法執(zhí)行，致使內(nèi)部審計工作在執(zhí)行中缺乏統(tǒng)一、規(guī)范、法制的審計監(jiān)管依據(jù)，出具的審計報告和審計意見缺少法律強制性。

（三）內(nèi)部審計工作重點不突出，處罰力度較弱

內(nèi)部審計應(yīng)將預(yù)算收支及相關(guān)的全部經(jīng)濟活動，預(yù)算內(nèi)、外資金管理和使用情況，國有固定資產(chǎn)對外投資或租借情況，項目績效考評情況，單位內(nèi)部控制制度健全性和有效性等方面作為審計重點，而現(xiàn)在大多數(shù)內(nèi)部審計仍停留在財務(wù)核算的規(guī)范性上，例如，大部分文物部門內(nèi)部審計主要是檢查本部門、本單位的會計記錄是否正確、票據(jù)是否合規(guī)、報銷單據(jù)有無領(lǐng)導(dǎo)簽字、有無疏忽造成的錯誤等低級問題，忽略了內(nèi)部審計工作的重點，造成了資金使用的監(jiān)管缺失。從處罰力度看，內(nèi)部審計處罰力度較弱，發(fā)揮不了應(yīng)有的威懾作用。例如，一些基層文物單位的內(nèi)部審計結(jié)果以“工作報告”的形式向單位領(lǐng)導(dǎo)匯報，內(nèi)部審計結(jié)果沒有引起領(lǐng)導(dǎo)足夠的重視，單位內(nèi)部沒有針對審計發(fā)現(xiàn)的漏洞展開整改和追責(zé)；或是有些單位領(lǐng)導(dǎo)重糾正錯誤，輕處理處罰，單位沒有崗位考核制度和責(zé)任追究制度，造成賞罰不明、責(zé)任不清，使得內(nèi)部審計處罰職能很難落實到位。

（四）內(nèi)部審計流程設(shè)計不合理，關(guān)鍵環(huán)節(jié)缺乏監(jiān)管

目前，文物部門大都存在內(nèi)部審計工作思路缺乏邏輯性，工作程序設(shè)計不規(guī)范，工作方式、方法單一，內(nèi)部審計工作流于形式，導(dǎo)致內(nèi)部審計在一些主要環(huán)節(jié)或高風(fēng)險環(huán)節(jié)缺乏監(jiān)控。一些大型文物修復(fù)工程項目前期沒有第三方審計部門審核支出事項，期中缺失相應(yīng)的質(zhì)量控制機制，期末沒有相關(guān)部門或機構(gòu)出具的竣工驗收報告，整個項目大到工程質(zhì)量、小到雇傭工人都由領(lǐng)隊一人掌控，項目中諸多關(guān)鍵環(huán)節(jié)沒有或很少有內(nèi)部審計介入，這樣容易造成資金外流和浪費，同時也給貪污腐敗提供了可乘之機。

（五）人員專業(yè)素質(zhì)偏低，審計方法落后

內(nèi)部審計是一項專業(yè)性和技術(shù)性都很強的工作，內(nèi)部審計人員的綜合素質(zhì)往往決定了內(nèi)部審計的審計質(zhì)量、審計效果和審計風(fēng)險。目前，文物部門內(nèi)審人員大多數(shù)是財務(wù)人員或是其他紀檢部門人員兼任，其中很大一部分沒有接受過工程、法律、經(jīng)濟學(xué)等專業(yè)知識的培訓(xùn)，缺少相關(guān)實踐經(jīng)驗的累積，缺乏對問題準確的判斷能力和分析能力，造成專業(yè)素質(zhì)整體偏低的狀況。

三、完善內(nèi)部審計的措施和建議endprint

（一）完善法律法規(guī)，使內(nèi)部審計有法可依、有章可循

我國內(nèi)部審計制度起步較晚，相關(guān)理論依據(jù)和環(huán)境建設(shè)尚待完善，致使人們對內(nèi)部審計的重要作用認識不到位。國家應(yīng)盡快健全內(nèi)部審計法規(guī)體系，明確內(nèi)部審計法律形式，協(xié)調(diào)內(nèi)部審計法規(guī)與其他法規(guī)的法律關(guān)系，作好各項法律法規(guī)的內(nèi)容銜接，對內(nèi)部審計制度建立的內(nèi)容、標準和流程等方面提供原則性指導(dǎo)，逐步實現(xiàn)內(nèi)部審計的法制化、制度化和規(guī)范化，從根本上保障內(nèi)部審計制度有法可依、有章可循，從而真正發(fā)揮出審計監(jiān)督的防范作用。

（二）建立、健全單位內(nèi)部審計制度，營造良好的內(nèi)部審計環(huán)境

良好的內(nèi)部審計環(huán)境是內(nèi)部審計工作順利展開的必要條件和重要保障，各級文物部門應(yīng)結(jié)合自身工作特性和社會職責(zé)，明確內(nèi)部審計工作目標，不斷完善、修正本單位的內(nèi)部審計制度，確保內(nèi)部審計職能全面、有效的履行，提高內(nèi)部審計的法制性、獨立性和權(quán)威性，促進內(nèi)部審計作用的更好發(fā)揮。內(nèi)部審計機制的建立著重突出獨立性和權(quán)威性，在“人”、“權(quán)”、“物”三方面與其他部門獨立分設(shè)，消除單位內(nèi)部行政隸屬關(guān)系。

（三）突出審計工作重點，提升審計工作質(zhì)量

內(nèi)部審計應(yīng)把工作重心放在制度有漏洞或可能出現(xiàn)問題的關(guān)鍵環(huán)節(jié)上，例如：工地管理崗位設(shè)置能否起到相互制約、相互監(jiān)督的作用；政府采購過程中有無定向招標，或是先使用后辦理采購手續(xù)等暗箱操作；項目完工驗收是否接受第三方審計；項目是否嚴格按照預(yù)算執(zhí)行；有無超范圍、超標準、違規(guī)支出事項；項目預(yù)決算公開是否及時、準確；項目績效考評機制是否健全等。

（四）提高人員素質(zhì)，加強審計工作的創(chuàng)新意識

內(nèi)部審計人員是內(nèi)部審計工作的具體執(zhí)行者，其綜合素質(zhì)和專業(yè)能力的高低直接決定了審計質(zhì)量的優(yōu)劣，更影響到到內(nèi)部審計功能和目標的實現(xiàn)。因此，內(nèi)部審計人員在掌握審計知識和財務(wù)知識的同時，還應(yīng)該全面掌握財經(jīng)法規(guī)、法律知識，工程建設(shè)預(yù)決算知識，參與評價、考核內(nèi)部控制制度的能力，更應(yīng)結(jié)合日新月異的網(wǎng)絡(luò)技術(shù)創(chuàng)新內(nèi)部審計的工作方法，只有不斷探索開創(chuàng)工作思路，內(nèi)部審計工作才能有質(zhì)的飛躍。內(nèi)部審計不僅僅是為了查找問題，更重要的是為了找到解決和規(guī)避問題的辦法，為單位加強管理、提高效益獻計獻策，為領(lǐng)導(dǎo)決策提供依據(jù)。因此，內(nèi)部審計工作要從以往差錯糾弊為主，逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)橐栽u價、完善內(nèi)部控制制度，改善內(nèi)部管理機制，提高單位效益，為單位領(lǐng)導(dǎo)決策提供建議。現(xiàn)如今，一些文物部門要求行政和財務(wù)人員定期下到田野工作一線，詳細了解業(yè)務(wù)具體工作內(nèi)容，這樣有利于及時發(fā)現(xiàn)管理漏洞，將內(nèi)部審計工作逐步融入到日常業(yè)務(wù)活動中。

（作者單位：河北省文物研究所）endprint