湟源試水

文 | 《中國(guó)國(guó)土資源報(bào)》記者 康維海 通訊員 周軍

青海省湟源縣地處青藏高原東緣、湟水河上游，境內(nèi)農(nóng)牧業(yè)交錯(cuò)、漢藏文化交融，自古以來(lái)是通往青海西部地區(qū)和西藏的重要門戶，素有“海藏通衢”之稱。

“改革，激活一池春水。”短短一年以來(lái)，湟源縣的每一位農(nóng)民，都切身感受到農(nóng)村宅基地制度改革給這里帶來(lái)的巨大變化：昔日破舊雜亂的小村莊變成了房屋錯(cuò)落有致的美麗新村社，農(nóng)家樂(lè)、鄉(xiāng)村旅游、特色養(yǎng)殖等產(chǎn)業(yè)正在興起，家家戶戶致富奔小康的興頭正足。

作為全國(guó)農(nóng)村宅基地制度改革試點(diǎn)縣之一，湟源縣2015年3月啟動(dòng)改革試點(diǎn)任務(wù)，目前順利完成了調(diào)研摸底、方案制定、宅基地確權(quán)登記、抵押擔(dān)保平臺(tái)建設(shè)、村級(jí)“多規(guī)合一”、建章立制等重點(diǎn)任務(wù)。試點(diǎn)將新農(nóng)村建設(shè)、精準(zhǔn)扶貧和生態(tài)保護(hù)等緊密結(jié)合，讓農(nóng)民群眾從改革中獲得了實(shí)惠。試點(diǎn)成果已成為西北民族地區(qū)推進(jìn)改革的一個(gè)典型。

宅基地改革與“兩權(quán)”抵押同步推進(jìn)

曾幾何時(shí)，湟源縣農(nóng)村宅基地管理較為薄弱和混亂，有些農(nóng)戶占地多且粗放浪費(fèi)，有些農(nóng)戶卻由于沒(méi)有指標(biāo)、審批時(shí)間過(guò)長(zhǎng)等原因，急需宅基地申請(qǐng)不下來(lái)。

過(guò)去，宅基地申請(qǐng)必須層層上報(bào)至省政府審批，一般歷時(shí)半年甚至一年；同時(shí)，因市、縣建設(shè)用地指標(biāo)緊張，農(nóng)戶宅基地指標(biāo)得不到有效保障。為此，在試點(diǎn)改革中，湟源縣在宅基地的分配和審批上，建立了存量宅基地由鄉(xiāng)鎮(zhèn)審批、新增宅基地由縣級(jí)審批的新機(jī)制，有效減少了審批環(huán)節(jié)和審批時(shí)限。目前，湟源縣共審批宅基地85戶2.58公頃，其中新增50戶1.44公頃、存量35戶1.13公頃。

湟源縣農(nóng)村宅基地改革的另一個(gè)變化是：農(nóng)村宅基地和房屋可以抵押貸款了，宅基地用益物權(quán)得到拓展。

對(duì)于用宅基地和房屋作抵押貸款，農(nóng)民有觀望情緒，銀行也害怕風(fēng)險(xiǎn)。針對(duì)這種情況，西寧市和湟源縣共同注資3000萬(wàn)元搭建了農(nóng)村住房財(cái)產(chǎn)權(quán)（含宅基地）抵押貸款擔(dān)保平臺(tái)——湟源金惠融資擔(dān)保公司，為抵押農(nóng)戶提供了“以獎(jiǎng)代補(bǔ)”的惠農(nóng)貸款擔(dān)保，貸款利息由市、縣兩級(jí)財(cái)政貼息補(bǔ)助。根據(jù)信用等級(jí)評(píng)估情況，采用貸款利息全額或部分貼息返還的惠農(nóng)政策，助力發(fā)展農(nóng)家樂(lè)、養(yǎng)殖等產(chǎn)業(yè)，增加農(nóng)民收入，實(shí)現(xiàn)了改革試點(diǎn)和精準(zhǔn)扶貧工作的有機(jī)結(jié)合。

2017年4月12日，中國(guó)農(nóng)業(yè)銀行湟源縣支行為馬場(chǎng)臺(tái)村11戶有資金需求的農(nóng)戶發(fā)放了首批農(nóng)村宅基地抵押“以獎(jiǎng)代補(bǔ)”惠農(nóng)貸款，貸款總額達(dá)42萬(wàn)元。目前，這11戶初嘗改革甜頭的農(nóng)戶，最低純收入已經(jīng)過(guò)萬(wàn)元、最高純收入達(dá)6萬(wàn)元，他們紛紛表示“按期足額還款不成問(wèn)題”?？吹矫撠氈赂坏牡湫?，許多群眾提出了貸款需求，已貸款的農(nóng)戶提出按期及時(shí)還款后，給予增加貸款金額的要求，以擴(kuò)大經(jīng)營(yíng)規(guī)模。

著力探索創(chuàng)新宅基地配置方式

使改革試點(diǎn)最大程度地體現(xiàn)惠民宗旨、反映富民要求，是湟源縣農(nóng)村土地制度改革的根本出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)。湟源選擇“精準(zhǔn)扶貧、易地搬遷、美麗鄉(xiāng)村建設(shè)”這個(gè)民生工程作為改革試點(diǎn)的主攻目標(biāo)，著力探索創(chuàng)新宅基地配置方式，以實(shí)實(shí)在在的改革成效增強(qiáng)農(nóng)民的獲得感。

湟源縣受自然條件制約，山區(qū)群眾普遍面臨出行難、上學(xué)難、就醫(yī)難、致富難、娶媳婦難“五難問(wèn)題”。針對(duì)此，湟源縣將“易地搬遷”作為脫貧攻堅(jiān)的重要手段，人、財(cái)、物向農(nóng)村集中、向農(nóng)村靠攏。

試點(diǎn)工作開(kāi)展以來(lái)，湟源在大量深入細(xì)致的工作實(shí)踐基礎(chǔ)上，逐漸探索出符合群眾需求、切合農(nóng)村實(shí)際的農(nóng)牧民宅基地配置“四種模式”，按照搬遷距離的遠(yuǎn)近和跨行政區(qū)劃的不同，依次分為“就地配置”“就近配置”“易地配置”和“上樓配置”。

“就地配置”模式：對(duì)生產(chǎn)生活條件相對(duì)較好，原宅基地建設(shè)布局不規(guī)范，生產(chǎn)生活區(qū)混雜，沒(méi)有公共文化區(qū)域，基礎(chǔ)設(shè)施不完善，但具有一定的發(fā)展旅游、種養(yǎng)業(yè)條件的村（社），實(shí)施就地統(tǒng)一規(guī)劃建設(shè)，宅基地實(shí)行“就地配置”。如和平鄉(xiāng)上馬場(chǎng)合村，該村原有舊宅基地約15公頃，結(jié)合新村項(xiàng)目建設(shè)和土地整治，現(xiàn)有新宅基地約10公頃，復(fù)耕約5公頃。新村利用得天獨(dú)厚的旅游資源，在村企共建、旅游扶貧等項(xiàng)目的支持下，整合300萬(wàn)元資金發(fā)展“農(nóng)家樂(lè)”和野炊點(diǎn)，目前鄉(xiāng)村旅游已初具規(guī)模。

“就近配置”模式：對(duì)草場(chǎng)、耕地相對(duì)較多，生產(chǎn)生活條件相對(duì)較好的村（社），在統(tǒng)一規(guī)劃、集中居住建設(shè)、集約利用土地的前提下，在村界地域范圍內(nèi)，綜合考慮避險(xiǎn)、避災(zāi)、生產(chǎn)、生活等多要素，就近選擇較好地塊，實(shí)施就近搬遷，宅基地實(shí)行“就近配置”。如巴燕鄉(xiāng)上浪灣村，該村原有舊宅基地約9公頃，結(jié)合新村項(xiàng)目建設(shè)和土地整治，現(xiàn)有新宅基地約4公頃，結(jié)余復(fù)耕約5公頃。目前基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和景觀改造已經(jīng)完成，戶均宅基地340平方米，發(fā)展前景看好。

“易地配置”模式：對(duì)居住偏遠(yuǎn)、交通不便、生產(chǎn)生活條件差、困難因素多的村（社），在全縣范圍內(nèi)選擇方便生活、易于生產(chǎn)、能夠致富的地塊，統(tǒng)一實(shí)施搬遷，統(tǒng)一規(guī)劃建設(shè)，宅基地實(shí)行“易地配置”。如波航鄉(xiāng)上臺(tái)、下臺(tái)村，結(jié)合新村項(xiàng)目建設(shè)和土地整治，兩村整村搬遷至波航鄉(xiāng)政府所在地，共搬遷286戶。兩村現(xiàn)有新宅基地14.5公頃，結(jié)余復(fù)耕9.26公頃。

“上樓配置”模式：綜合考慮諸方面因素，順應(yīng)城鎮(zhèn)化發(fā)展趨勢(shì)，對(duì)進(jìn)城愿望強(qiáng)烈，也有一定能力和條件進(jìn)城的村（社），經(jīng)逐村入戶征求意見(jiàn)，以“群眾自愿退出原有宅基地，予以適當(dāng)補(bǔ)助”為前提條件，宅基地實(shí)行“上樓配置”。如申中鄉(xiāng)莫布拉新村，該村整合了6個(gè)村（社）的部分農(nóng)戶，現(xiàn)有新宅基地（樓房）3.33公頃。實(shí)施“上樓配置”后，結(jié)余復(fù)耕47.77公頃，已有600余戶搬遷安置。

尊重歷史，讓宅基地退出順暢有序

為妥善解決農(nóng)村宅基地歷史遺留問(wèn)題，探索建立有序順暢的宅基地退出機(jī)制，湟源縣按照依法依規(guī)、尊重歷史、正視現(xiàn)實(shí)、區(qū)別對(duì)待、村民自治的原則，出臺(tái)了《湟源縣農(nóng)村宅基地歷史遺留問(wèn)題處理辦法（試行）》，科學(xué)劃分時(shí)段，確定權(quán)屬面積。

湟源縣以《青海省宅基地管理暫行辦法》頒布為時(shí)間界限，2005年4月30日前已使用的農(nóng)村宅基地，至今未擴(kuò)大用地面積，四至清楚、無(wú)權(quán)屬爭(zhēng)議，按實(shí)際使用面積確權(quán)登記；2005年4月30日后使用宅基地面積大于規(guī)定的，超出部分只登記不確權(quán)；2005年4月30日后未經(jīng)批準(zhǔn)擅自轉(zhuǎn)讓、買賣宅基地的，屬于非本集體經(jīng)濟(jì)組織成員但符合宅基地使用條件的，經(jīng)公示無(wú)異議后，予以確權(quán)登記；對(duì)城鎮(zhèn)居民違法使用的宅基地按自愿有償退出和有償使用處理，只登記不確權(quán)；2005年4月30日～2015年12月31日超占面積的，在符合分戶條件的情況下，申請(qǐng)分戶后按法定面積予以確權(quán)登記；不愿分戶造成超占面積或分戶后仍超占面積的，只登記不確權(quán)。目前，全縣已發(fā)放270本農(nóng)村不動(dòng)產(chǎn)權(quán)證書，農(nóng)村宅基地的權(quán)益更加明確了、更加清晰了。

與此同時(shí)，湟源縣提出，對(duì)農(nóng)村居民因發(fā)展規(guī)劃、扶貧移民、地災(zāi)避讓、工程建設(shè)等原因，經(jīng)依法批準(zhǔn)并享受政府補(bǔ)助或給予征地補(bǔ)償，集中搬遷到社區(qū)樓房或異地建房、拆舊建新的實(shí)行無(wú)償退出。對(duì)一戶多宅和超面積的宅基地實(shí)行自愿有償退出，同時(shí)參考區(qū)片綜合地價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，將全縣分為3個(gè)區(qū)片制定了回購(gòu)?fù)顺稣氐膬r(jià)格標(biāo)準(zhǔn)，符合標(biāo)準(zhǔn)的一幅宅基地的退出回購(gòu)價(jià)格平均為1.5萬(wàn)元。目前，湟源縣已簽訂無(wú)償退出協(xié)議281宗，面積11.99公頃，已復(fù)耕4.67公頃；正在簽訂退出協(xié)議205宗，面積9.56公頃。

探索“多規(guī)合一”，建設(shè)高原美麗鄉(xiāng)村

在宅基地制度改革上，湟源縣積極探索發(fā)改、財(cái)政、國(guó)土、住建、交通、扶貧等部門共同參與的工作機(jī)制，將改革試點(diǎn)和精準(zhǔn)扶貧有機(jī)結(jié)合，充分發(fā)揮出改革和惠農(nóng)政策的巨大作用。

湟源縣以村級(jí)“多規(guī)合一”規(guī)劃成果為基礎(chǔ)，以改革試點(diǎn)撬動(dòng)各項(xiàng)扶貧惠農(nóng)項(xiàng)目的資源整合，統(tǒng)籌資金和項(xiàng)目，用足用好用活各項(xiàng)惠農(nóng)政策，讓廣大農(nóng)民積極參與到改革中，通過(guò)改革切實(shí)體會(huì)到更多的獲得感。

湟源縣在反復(fù)調(diào)研論證的基礎(chǔ)上，打破“自上而下”下達(dá)控制指標(biāo)的常規(guī)編制模式，采取“以需求定規(guī)?！薄耙砸庀蚨▍^(qū)位”的“自下而上”式規(guī)劃編制模式，力爭(zhēng)規(guī)劃成果讓群眾看得懂、能接受、能落地、易操作。對(duì)規(guī)劃確定的新增建設(shè)用地范圍，經(jīng)實(shí)地測(cè)量上圖后，由村集體經(jīng)濟(jì)組織與擬被占地群眾，按照兌換、調(diào)整、經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償3種方式，對(duì)規(guī)劃預(yù)留范圍內(nèi)的土地與權(quán)利所有人達(dá)成擬用地協(xié)議或承諾，確保新批準(zhǔn)的宅基地能夠落地。

作為湟源縣先期改革試點(diǎn)的馬場(chǎng)臺(tái)村，自然條件差，村民收入低。2015年，馬場(chǎng)臺(tái)村先行開(kāi)展村級(jí)“多規(guī)合一”編制工作，實(shí)施了高原美麗鄉(xiāng)村建設(shè)、扶貧搬遷、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、村容村貌整治、后續(xù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，除保持原有風(fēng)貌的24戶農(nóng)戶外，其余123戶全部實(shí)現(xiàn)了宅基地和房屋重新規(guī)劃、重新建設(shè)。通過(guò)易地扶貧搬遷、危房改造、農(nóng)村獎(jiǎng)勵(lì)性住房建設(shè)，每戶補(bǔ)助4.8萬(wàn)元左右，退出舊宅基地、統(tǒng)一連片分配新宅基地，建起了道路筆直寬敞、基礎(chǔ)設(shè)施完善的漂亮新村。