行政執(zhí)法檢察監(jiān)督的方式探究

韓秉林 郝 燕

2009年11月28日，山東省第十一屆人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第十四次會(huì)議通過(guò)了《關(guān)于加強(qiáng)人民檢察院法律監(jiān)督工作的決議》，該決議明確提出將行政執(zhí)法檢察監(jiān)督納入檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督范疇。之后，山東省人民檢察院積極行動(dòng)，在全省范圍內(nèi)相繼開(kāi)展了一系列行政執(zhí)法檢察監(jiān)督專(zhuān)項(xiàng)活動(dòng)，取得了良好的社會(huì)效果和法律效果。地方兩級(jí)檢察院也將行政執(zhí)法檢察監(jiān)督作為一項(xiàng)重點(diǎn)工作推進(jìn)，進(jìn)行了很多有價(jià)值、有意義的探索，尤其是在監(jiān)督方式上進(jìn)行了很多有益的嘗試，形成了一些可借鑒的經(jīng)驗(yàn)和做法。但由于我國(guó)目前的法律、法規(guī)及內(nèi)部辦案規(guī)范對(duì)行政執(zhí)法檢察監(jiān)督的程序方式等沒(méi)有明確且具體的規(guī)定，致使有些檢察院在開(kāi)展這項(xiàng)工作時(shí)不夠規(guī)范、高效，甚至出現(xiàn)干預(yù)行政權(quán)的情況，既影響了行政權(quán)的正常運(yùn)轉(zhuǎn)，也沒(méi)有起到行政執(zhí)法檢察監(jiān)督應(yīng)有的效果，影響了檢察權(quán)的權(quán)威性。

一、行政執(zhí)法檢察監(jiān)督的方式

行政執(zhí)法檢察監(jiān)督有其現(xiàn)實(shí)必要性，為實(shí)現(xiàn)其監(jiān)督效果，就要對(duì)監(jiān)督的方式進(jìn)行研究，采取適當(dāng)方式，實(shí)現(xiàn)最大監(jiān)督效果。筆者將行政執(zhí)法檢察監(jiān)督定性為當(dāng)事人無(wú)其他救濟(jì)途徑時(shí)所采取的救濟(jì)措施，那么實(shí)踐中就應(yīng)嚴(yán)格把控行政執(zhí)法檢察監(jiān)督的方式。像有學(xué)者提到的支持起訴方式，筆者認(rèn)為不應(yīng)將其作為行政執(zhí)法檢察監(jiān)督的方式，因?yàn)橹С制鹪V并非直接對(duì)行政執(zhí)法部門(mén)的監(jiān)督，而是支持或幫助當(dāng)事人來(lái)進(jìn)行權(quán)利救濟(jì)，并非“無(wú)其他救濟(jì)途徑”。結(jié)合實(shí)踐探索，筆者認(rèn)為，行政執(zhí)法檢察監(jiān)督可以通過(guò)以下方式來(lái)開(kāi)展。

（一）說(shuō)明理由

行政執(zhí)法檢察監(jiān)督是行政機(jī)關(guān)在執(zhí)法活動(dòng)中有行政不作為或亂作為等導(dǎo)致國(guó)家、集體或當(dāng)事人利益受到重大侵害時(shí)可能引起的監(jiān)督行為。行政執(zhí)法活動(dòng)覆蓋生活方方面面，除法律規(guī)定外，地方性法規(guī)、行政法規(guī)、行政規(guī)章乃至各機(jī)關(guān)內(nèi)部制度規(guī)范繁復(fù)，檢察人員不可能完全掌握，如果盲目采取檢察建議或者糾正違法等方式進(jìn)行監(jiān)督，可能會(huì)引起行政機(jī)關(guān)的不理解、不配合，影響監(jiān)督效果。因此筆者認(rèn)為可借鑒刑事立案監(jiān)督環(huán)節(jié)的說(shuō)明理由制度，即檢察機(jī)關(guān)在發(fā)出檢察建議或糾正違法通知書(shū)之前，要求相關(guān)部門(mén)說(shuō)明不作為或作為的理由，參考行政機(jī)關(guān)的答復(fù)意見(jiàn)來(lái)決定下一步的監(jiān)督方式。

申請(qǐng)人認(rèn)為行政機(jī)關(guān)有行政不作為或亂作為等導(dǎo)致國(guó)家、集體或當(dāng)事人利益受到重大侵害的情形，向檢察機(jī)關(guān)提出行政執(zhí)法檢察監(jiān)督申請(qǐng)，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)對(duì)案件進(jìn)行初步審查，如認(rèn)為行政機(jī)關(guān)可能存在行政不作為或亂作為，經(jīng)檢察長(zhǎng)批準(zhǔn)，向行政機(jī)關(guān)發(fā)出說(shuō)明理由通知書(shū)，行政機(jī)關(guān)應(yīng)在合理期限內(nèi)說(shuō)明理由。經(jīng)審查認(rèn)為理由成立的，檢察機(jī)關(guān)做好當(dāng)事人息訴罷訪(fǎng)工作，理由不成立的，通過(guò)檢察建議或者糾正違法通知等方式督促行政機(jī)關(guān)進(jìn)行糾正。

（二）糾正違法

一般情況下，當(dāng)行政機(jī)關(guān)的不作為或亂作為侵害行政相對(duì)人的合法權(quán)益時(shí)，行政相對(duì)人應(yīng)通過(guò)行政復(fù)議或行政訴訟的方式來(lái)維護(hù)其合法權(quán)益。行政執(zhí)法檢察監(jiān)督要求在行政相對(duì)人沒(méi)有其他救濟(jì)途徑的情況下啟動(dòng)，因此行政相對(duì)人首先應(yīng)窮盡其救濟(jì)途徑。但實(shí)踐中也存在不符合行政訴訟受理?xiàng)l件或者超過(guò)起訴期限的情況存在，此時(shí)行政相對(duì)人將無(wú)法通過(guò)復(fù)議或訴訟方式來(lái)維護(hù)其合法權(quán)益。在這種情況下，行政相對(duì)人已無(wú)其他救濟(jì)途徑，檢察機(jī)關(guān)也無(wú)法采取抗訴等方式進(jìn)行監(jiān)督，如果經(jīng)過(guò)審查發(fā)現(xiàn)行政執(zhí)法部門(mén)確實(shí)存在違法情形，并將影響以后對(duì)同類(lèi)事件的處理，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)向相關(guān)部門(mén)發(fā)出糾正違法通知書(shū)，督促該部門(mén)在合理期限內(nèi)糾正違法行為。

對(duì)于檢察機(jī)關(guān)通過(guò)檢察建議方式糾正行政機(jī)關(guān)違法行為的情況，有關(guān)部門(mén)逾期不予糾正或者明確答復(fù)不予糾正的，如沒(méi)有合理理由，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)直接發(fā)出糾正違法通知書(shū)，要求相關(guān)部門(mén)予以糾正。對(duì)比，筆者認(rèn)為應(yīng)對(duì)糾正違法通知書(shū)的效力作出統(tǒng)一明確的規(guī)定，賦予其強(qiáng)制效力，否則檢察機(jī)關(guān)發(fā)出的糾正違法通知書(shū)很有可能成為一紙空文，無(wú)法發(fā)揮檢察監(jiān)督效能，更無(wú)法維護(hù)當(dāng)事人的合法權(quán)益。

（三）檢察建議

檢察建議的監(jiān)督方式體現(xiàn)在兩個(gè)方面。一是行政訴訟案件中，法院未能作出正確裁判，當(dāng)事人合法權(quán)益不能通過(guò)法院審判監(jiān)督程序得以救濟(jì)，向檢察機(jī)關(guān)申請(qǐng)監(jiān)督的，檢察機(jī)關(guān)經(jīng)審查發(fā)現(xiàn)法院判決在認(rèn)定事實(shí)、適用法律法規(guī)、程序上存在問(wèn)題，但又不能通過(guò)抗訴方式進(jìn)行監(jiān)督糾正時(shí)，可以通過(guò)檢察建議的方式督促人民法院自行啟動(dòng)再審程序進(jìn)行重新審理，彌補(bǔ)了抗訴方式在程序和實(shí)體上的不足，有助于節(jié)約司法資源，提高司法效率。二是，檢察機(jī)關(guān)發(fā)現(xiàn)有關(guān)行政機(jī)關(guān)存在制度隱患，國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員存在應(yīng)作為而不作為，以及其他嚴(yán)重違背職責(zé)應(yīng)當(dāng)追究紀(jì)律責(zé)任等情形的，可以向有關(guān)單位提出檢察建議，監(jiān)督該部門(mén)予以糾正。

檢察建議的發(fā)出應(yīng)經(jīng)檢察委員會(huì)討論后，向有關(guān)部門(mén)發(fā)出。相關(guān)部門(mén)應(yīng)在收到檢察建議后，在合理期限內(nèi)對(duì)違法行為進(jìn)行糾正或整改，并將結(jié)果書(shū)面反饋給檢察機(jī)關(guān)。而且根據(jù)《行政訴訟法》關(guān)于行政公益訴訟的規(guī)定，檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟之前，應(yīng)當(dāng)先向有關(guān)行政機(jī)關(guān)發(fā)出檢察建議，督促其依法履職，因此，檢察建議將是今后開(kāi)展行政執(zhí)法檢察監(jiān)督工作極其重要的方式。

（四）行政抗訴

行政抗訴案件不但體現(xiàn)出檢察機(jī)關(guān)對(duì)審判權(quán)的監(jiān)督，同時(shí)也體現(xiàn)出行政執(zhí)法行為的監(jiān)督，[1]是行政權(quán)、審判權(quán)、檢察權(quán)相互制約、良性互動(dòng)，實(shí)現(xiàn)共贏多贏的體現(xiàn)。在行政訴訟案件中，由于法院未能作出正確裁判，使行政違法行為未能得以糾正，利害關(guān)系人的合法權(quán)益不能得到及時(shí)的救濟(jì)。在行政相對(duì)人已窮盡訴訟程序且無(wú)其他救濟(jì)途徑的情況下，行政相對(duì)人可向檢察機(jī)關(guān)申請(qǐng)監(jiān)督。檢察機(jī)關(guān)依法進(jìn)行審查后，認(rèn)為符合《行政訴訟法》及《人民檢察院行政訴訟監(jiān)督規(guī)則（試行）》規(guī)定的再審條件的，應(yīng)依法向人民法院提出抗訴，由人民法院?jiǎn)?dòng)再審程序?qū)Π讣匦聦徖怼?/p>

（五）督促起訴

督促起訴主要針對(duì)的是行政機(jī)關(guān)的行政不作為而采取的監(jiān)督方式。受計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)變以及改革開(kāi)放等政策的影響，我國(guó)國(guó)有資產(chǎn)流失問(wèn)題比較嚴(yán)重。在相關(guān)行政機(jī)關(guān)怠于行使職權(quán)積極追繳流失的國(guó)有資產(chǎn)時(shí)，作為國(guó)家法律監(jiān)督機(jī)關(guān)的檢察機(jī)關(guān)應(yīng)代表國(guó)家對(duì)相關(guān)行政機(jī)關(guān)的不作為進(jìn)行糾正，督促其依法行使職能，通過(guò)起訴等方式追回國(guó)有資產(chǎn)。實(shí)踐中，大部分的督促起訴案件，相關(guān)部門(mén)在收到檢察機(jī)關(guān)發(fā)出的督促起訴意見(jiàn)書(shū)后，積極采取措施，切實(shí)履行監(jiān)管職責(zé)，有效避免或者挽回了國(guó)有資產(chǎn)損失，真正提起訴訟的比較少。因此，檢察機(jī)關(guān)在發(fā)出督促起訴意見(jiàn)書(shū)后，不一定要強(qiáng)制有關(guān)部門(mén)通過(guò)方式訴訟來(lái)挽回國(guó)有資產(chǎn)損失。督促起訴只是一種方式，追求的目標(biāo)是避免或挽回?fù)p失。

（六）行政公益訴訟

《行政訴訟法》規(guī)定，檢察機(jī)關(guān)在履行職責(zé)中發(fā)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)、食品藥品安全、國(guó)有財(cái)產(chǎn)保護(hù)、國(guó)有土地使用權(quán)出讓等領(lǐng)域負(fù)有監(jiān)督管理職責(zé)的行政機(jī)關(guān)違法行使職權(quán)或者不作為，致使國(guó)家利益或者社會(huì)公共利益受到侵害的，應(yīng)當(dāng)向行政機(jī)關(guān)提出檢察建議，督促其依法履行職責(zé)。行政機(jī)關(guān)不依法履行職責(zé)的，檢察機(jī)關(guān)依法向人民法院提起訴訟。因此，行政公益訴訟的目的是通過(guò)督促行政機(jī)關(guān)依法履職，來(lái)維護(hù)國(guó)家利益和社會(huì)公共利益。行政公益訴訟本身就是行政執(zhí)法監(jiān)督的方式之一。同時(shí)法律規(guī)定還設(shè)置了公益訴訟前置程序，即向行政機(jī)關(guān)發(fā)出檢察建議督促其依法履行職責(zé)，這樣不僅可以給予行政主體在訴前主動(dòng)糾正違法行為的機(jī)會(huì)，同時(shí)也使公共利益能夠得到及時(shí)救濟(jì)。通過(guò)前置程序，大部分侵害公共利益的行政行為都得到了糾正，無(wú)需進(jìn)入訴訟程序，極大地節(jié)約了司法資源。因此，檢察機(jī)關(guān)發(fā)現(xiàn)行政機(jī)關(guān)的行為侵害國(guó)家利益或者社會(huì)公共利益的，應(yīng)先向該行政機(jī)關(guān)發(fā)出檢察建議，行政機(jī)關(guān)收到檢察建議后應(yīng)當(dāng)在法定期限內(nèi)采取相應(yīng)措施并書(shū)面答復(fù)檢察機(jī)關(guān)，行政機(jī)關(guān)在法定期限內(nèi)不整改、不答復(fù)或答復(fù)不予糾正，致使國(guó)家利益和社會(huì)公共利益持續(xù)受到侵害的，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)在法定期限內(nèi)以公益訴訟人的身份，向人民法院提起行政公益訴訟。

（七）移送審查

職務(wù)犯罪主要表現(xiàn)為貪污賄賂、挪用公款和瀆職侵權(quán)犯罪，是濫用行政權(quán)的一種極端形態(tài)，是腐敗現(xiàn)象最突出的表現(xiàn)。腐敗極容易制造社會(huì)矛盾，引發(fā)社會(huì)沖突，對(duì)經(jīng)濟(jì)建設(shè)和政局穩(wěn)定有著極大的破壞作用。對(duì)職務(wù)犯罪的查處，也是行政執(zhí)法檢察監(jiān)督的方式之一。檢察機(jī)關(guān)應(yīng)與監(jiān)察部門(mén)建立良性互動(dòng)機(jī)制，構(gòu)建線(xiàn)索移送制度，在辦案過(guò)程中發(fā)現(xiàn)職務(wù)犯罪線(xiàn)索的，應(yīng)當(dāng)及時(shí)移送監(jiān)察部門(mén)進(jìn)行審查。

二、行政執(zhí)法檢察監(jiān)督方式的確定

結(jié)合工作實(shí)踐，筆者總結(jié)歸納了七種行政執(zhí)法檢察監(jiān)督方式。在具體辦案過(guò)程中，要區(qū)分這七種監(jiān)督方式的特點(diǎn)和監(jiān)督節(jié)點(diǎn)，合理靈活運(yùn)用，實(shí)現(xiàn)監(jiān)督效果最大化，構(gòu)建共贏雙贏多贏的監(jiān)督模式。

（一）區(qū)分不同情形，采取相應(yīng)監(jiān)督方式

檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)區(qū)分不同情形采取不同的監(jiān)督方式。對(duì)于行政機(jī)關(guān)在行政執(zhí)法過(guò)程中存在的明顯違法情形，在查清事實(shí)、找準(zhǔn)法律依據(jù)的情況下，直接發(fā)出檢察建議或者糾正違法通知書(shū)，不需要采取說(shuō)明理由的方式。對(duì)于人民法院已發(fā)生法律效力的行政訴訟判決、裁定，違反法律、法規(guī)規(guī)定的，按照審判監(jiān)督程序，通過(guò)抗訴或者再審檢察建議方式進(jìn)行監(jiān)督。對(duì)于負(fù)有特定職能的行政執(zhí)法機(jī)關(guān)，因怠于履行相關(guān)職能，致使國(guó)有資產(chǎn)流失，國(guó)家利益遭受損失的，通過(guò)督促起訴方式，督促該行政機(jī)關(guān)依法履行職責(zé)。對(duì)于行政執(zhí)法行為損害國(guó)家利益和社會(huì)公共利益的，檢察機(jī)關(guān)依法在履行訴前檢察建議程序后，視情況通過(guò)行政公益訴訟方式進(jìn)行監(jiān)督。對(duì)于案件審查過(guò)程中發(fā)現(xiàn)的行政機(jī)關(guān)及其公務(wù)人員的違法犯罪行為，采取移送審查方式進(jìn)行監(jiān)督。

（二）區(qū)分不同階段，采取相應(yīng)監(jiān)督方式

行政執(zhí)法檢察監(jiān)督案件處于的節(jié)點(diǎn)、階段不同，采取的監(jiān)督方式也有所不同。在案件審查過(guò)程中，對(duì)于行政機(jī)關(guān)在行政執(zhí)法中的不作為或者采取的措施是否合法等無(wú)法形成準(zhǔn)確判斷的，可以通過(guò)說(shuō)明理由方式，要求行政機(jī)關(guān)說(shuō)明理由，理由不成立的通過(guò)其他方式進(jìn)行監(jiān)督，理由成立的終結(jié)審查；對(duì)于隨時(shí)發(fā)現(xiàn)的違法犯罪線(xiàn)索，要及時(shí)移送監(jiān)察機(jī)關(guān)審查。在案件審查終結(jié)后，根據(jù)查明的事實(shí)，通過(guò)檢察建議、抗訴、糾正違法、督促起訴方式進(jìn)行監(jiān)督。對(duì)于符合公益訴訟條件的案件，檢察機(jī)關(guān)要在發(fā)出檢察建議后跟進(jìn)監(jiān)督，行政機(jī)關(guān)按期落實(shí)整改的，案件終結(jié)，未在規(guī)定期限內(nèi)落實(shí)整改的，通過(guò)提起公益訴訟的方式進(jìn)行監(jiān)督。

（三）區(qū)分嚴(yán)重程度，采取相應(yīng)監(jiān)督方式

七種行政執(zhí)法檢察監(jiān)督方式中，除了移送審查，其他六種方式都是針對(duì)行政機(jī)關(guān)不作為或亂作為，但不構(gòu)成犯罪的情況。如果行政機(jī)關(guān)及其公務(wù)人員的執(zhí)法行為已經(jīng)達(dá)到涉嫌違法犯罪的嚴(yán)重程度，就要及時(shí)移送審查。如果行政執(zhí)法行為嚴(yán)重?fù)p害國(guó)家利益和社會(huì)公共利益，就要通過(guò)行政公益訴訟方式進(jìn)行監(jiān)督。移送審查和行政公益訴訟兩種監(jiān)督方式比較明確，容易區(qū)分和適用。

對(duì)于檢察建議和糾正違法這兩種方式，適用情形近似，如何適用存在爭(zhēng)議。實(shí)踐中，各級(jí)檢察院大都傾向于通過(guò)檢察建議方式進(jìn)行監(jiān)督，真正發(fā)出糾正違法通知書(shū)的比較少，一方面是因?yàn)閺淖置嫔霞m正違法比檢察建議更犀利，容易引起行政機(jī)關(guān)的排斥，另一方面是因?yàn)樾姓?zhí)法行為除了違法行為可能還有其他合法但不合理的行為，僅通過(guò)糾正違法通知書(shū)難以全面覆蓋。對(duì)此，筆者認(rèn)為檢察建議方式過(guò)于柔和，不容易引起行政機(jī)關(guān)的重視。檢察機(jī)關(guān)應(yīng)根據(jù)行政機(jī)關(guān)行政執(zhí)法行為的違法程度和危害情況，來(lái)確定采取檢察建議還是糾正違法的監(jiān)督方式。對(duì)于明顯違法，嚴(yán)重侵害當(dāng)事人合法權(quán)益的，就應(yīng)當(dāng)及時(shí)發(fā)出糾正違法通知書(shū)進(jìn)行監(jiān)督，加大檢察監(jiān)督的權(quán)威和監(jiān)督力度，提升行政機(jī)關(guān)的重視程度，對(duì)于其他涉及的合法但不合理行為可在糾正違法通知書(shū)中一并列明，督促其整改。而對(duì)于僅存在不合理問(wèn)題的行政執(zhí)法行為，或者行政機(jī)關(guān)在管理過(guò)程中存在的需改進(jìn)的工作性問(wèn)題等，檢察機(jī)關(guān)可以采取檢察建議方式進(jìn)行監(jiān)督。

行政執(zhí)法檢察監(jiān)督是對(duì)行政權(quán)的監(jiān)督、約束，是對(duì)行政權(quán)加強(qiáng)法律監(jiān)督的必然需要，也是完善法律監(jiān)督制度的重要內(nèi)容。但我國(guó)行政執(zhí)法檢察監(jiān)督目前缺乏統(tǒng)一的規(guī)定，對(duì)其內(nèi)涵、監(jiān)督方式、監(jiān)督程序缺乏明確的規(guī)范，因此，筆者呼吁各地在積極實(shí)踐的基礎(chǔ)上，出臺(tái)行政執(zhí)法檢察監(jiān)督的辦案規(guī)范，并逐步上升到法律層面，讓行政執(zhí)法檢察監(jiān)督有法可依，讓行政執(zhí)法檢察監(jiān)督更有公信力、約束力和執(zhí)行力。