新時代工傷保險基金審計及其實現(xiàn)路徑

（審計署社會保障審計司 北京 100073）

工傷保險是我國社會保險制度的重要組成部分，在維護工傷職工合法權(quán)益，維護社會穩(wěn)定方面發(fā)揮著十分重要的作用。2017年末，全國工傷保險基金收入854億元，占當(dāng)年五項社會保險基金收入的1.27%；工傷保險基金支出662億元，占當(dāng)年五項社會保險基金支出的1.16%。從基金收支規(guī)模來看，工傷保險基金在五項社會保險中似是“小眾”，但如果拋開追求長期平衡的養(yǎng)老保險基金各4萬億的收支來看，在現(xiàn)收現(xiàn)付的社會保險基金中，工傷保險基金的規(guī)模和作用仍不可小覷。

工傷保險基金安全完整是工傷保險制度可持續(xù)發(fā)展的重要保障，對貫徹落實黨中央關(guān)于令行禁止、維護工傷保險基金安全、推動工傷保險制度改革完善具有重要作用。進入新時代，審計在工傷保險制度發(fā)展中的重要作用越發(fā)凸顯。

1 工傷保險基金審計及其特點

1.1 工傷保險基金審計

社會保險基金審計是國家審計機關(guān)、社會保險機構(gòu)審計部門以及受委托的社會審計組織，通過審計方法，對社會保險基金收入、支出及基金管理的真實性、合法性和效益性進行的監(jiān)督、評價和鑒證。社會保險基金審計既有內(nèi)部審計又有外部審計。本文的社會保險基金審計，專指國家審計機關(guān)組織實施的對政府部門管理的和社會團體受政府部門委托管理的社會保險基金財務(wù)收支的真實、合法、效益進行的審計監(jiān)督。

工傷保險基金是社會保險基金的一項。工傷保險基金審計，主要圍繞工傷保險基金開展審計，在調(diào)查了解工傷保險政策制定執(zhí)行、基金規(guī)模結(jié)構(gòu)等情況的基礎(chǔ)上，揭示政策執(zhí)行和基金籌集、管理、使用中存在的突出問題，并從體制、機制、制度層面提出有針對性的建議。審計內(nèi)容包括但不限于組織機構(gòu)、基金財務(wù)、業(yè)務(wù)運行、信息系統(tǒng)、內(nèi)部控制、工傷認定和勞動能力鑒定、工傷預(yù)防和工傷康復(fù)，以及重大違法違規(guī)違紀問題等內(nèi)容。

工傷保險基金的審計對象，包括抽審地區(qū)人民政府及所屬人力資源社會保障、財政、稅務(wù)等部門，工傷保險經(jīng)辦、工傷認定、勞動能力鑒定等機構(gòu)，必要時延伸至工傷醫(yī)療機構(gòu)（含康復(fù)機構(gòu)）和輔助器具配置機構(gòu)等相關(guān)單位和個人。

1.2 工傷保險基金審計的特點

工傷保險基金審計具有獨立性、權(quán)威性、超脫性、廣泛性等特點。

《中華人民共和國審計法》（以下簡稱審計法）第五條規(guī)定，“審計機關(guān)依照法律規(guī)定獨立行使審計監(jiān)督權(quán)，不受其他行政機關(guān)、社會團體和個人的干涉”。法律賦予了審計機關(guān)和人員獨立于財務(wù)部門和其他業(yè)務(wù)管理部門之外的，依法進行審查監(jiān)督的權(quán)利。

審計法第十五條規(guī)定，“審計人員依法執(zhí)行職務(wù)，受法律保護。任何組織和個人不得拒絕、阻礙審計人員依法執(zhí)行職務(wù)，不得打擊報復(fù)審計人員”。法律在保障審計人員依法審計的同時，也為審計人員帶來了獨立于業(yè)務(wù)管理部門的超脫性。

此外，審計監(jiān)督是圍繞著財政財務(wù)收支及其經(jīng)濟活動所進行的綜合性經(jīng)濟監(jiān)督，是對業(yè)務(wù)部門、財務(wù)部門專業(yè)性監(jiān)督的再監(jiān)督，其監(jiān)督的對象、范圍都更廣泛，內(nèi)容也更豐富。

就工傷保險基金審計來說，既要對工傷保險基金的核定收繳、支付、上解、撥付、調(diào)劑、使用等情況進行審查，又要對工傷保險基金的運營、保值增值和內(nèi)部控制進行審查，還要對工傷預(yù)防、工傷認定、工傷康復(fù)和勞動能力鑒定等工傷保險基金有關(guān)的所有經(jīng)濟活動進行全面審查。不僅進行財務(wù)收支審查，還要進行財經(jīng)法紀審查；不僅對每個經(jīng)濟活動環(huán)節(jié)的工作質(zhì)量進行評價，還要對重大政策執(zhí)行情況進行審查。最后還要找出問題存在的原因，并提出有針對性的改進措施和建議等。

2018年5月23日召開的中央審計委員會第一次會議上，中共中央總書記、中央審計委員會主任習(xí)近平強調(diào)，各地區(qū)各部門特別是各級領(lǐng)導(dǎo)干部要積極主動支持配合審計工作，依法自覺接受審計監(jiān)督，認真整改審計查出的問題，深入研究和采納審計提出的建議，完善各領(lǐng)域政策措施和制度規(guī)則。要及時、準確、完整地提供同本單位本系統(tǒng)履行職責(zé)相關(guān)的資料和電子數(shù)據(jù)，不得制定限制向?qū)徲嫏C關(guān)提供資料和電子數(shù)據(jù)的規(guī)定，已經(jīng)制定的要堅決廢止。對有意設(shè)置障礙、推諉拖延的，要進行批評和通報；造成惡劣影響的，要嚴肅追責(zé)問責(zé)。工傷保險基金審計的獨立性、權(quán)威性、超脫性、廣泛性等特點再次得到了強化。

2 歷次工傷保險基金審計對比

截至目前，除了地方審計機關(guān)不定期開展的工傷保險基金審計以外，審計署于2012年和2016年對工傷保險基金開展過兩次大規(guī)模的審計。

第一次，2012年3月至5月，審計署組織全國審計機關(guān)4萬多名審計人員，對31個省、5個計劃單列市本級及所屬市、縣三級政府和新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團管理的18項社會保障資金進行“大社?！睂徲嫛＿@是審計署自1983年成立以來，第一次全國大規(guī)模的社會保險基金審計。不過，此次審計的重點是基本養(yǎng)老保險基金、基本醫(yī)療保險基金和最低生活保障資金，因此工傷保險基金審計發(fā)現(xiàn)的主要問題，無論是數(shù)量還是金額都不大，更沒有關(guān)注工傷保險制度發(fā)展及體制機制等深層次的問題。

第二次，2016年2月至3月，審計署組織了18個特派辦，對北京、山西等17個省、直轄市，2013年至2015年工傷保險政策執(zhí)行情況和工傷保險基金的籌集、管理、使用情況進行了審計。由于是專項審計，此次審計覆蓋了工傷保險基金管理的全過程，審計發(fā)現(xiàn)的主要問題既有制度層面的，也有政策層面的，還有經(jīng)辦管理層面的。相較2012年，此次審計還發(fā)現(xiàn)了大量的違紀違法問題線索。

3 新時代工傷保險基金審計的實現(xiàn)路徑

在中央審計委員會第一次會議上，習(xí)近平總書記深刻闡述了審計工作的一系列根本性、方向性、全局性問題，指明了新時代審計事業(yè)的前進方向，為新時代審計工作提供了根本遵循。新時代工傷保險基金審計的實現(xiàn)路徑應(yīng)遵循以下原則。

3.1 提高政治站位

在習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想指引下，審計機關(guān)首先是政治機關(guān)，必須提高政治站位，牢固樹立“四個意識”，堅決維護習(xí)近平總書記在黨中央和全黨的核心地位，堅決維護黨中央權(quán)威和集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，自覺在思想上、政治上、行動上，同以習(xí)近平同志為核心的黨中央保持高度一致。

在新時代工傷保險基金審計工作中，應(yīng)自覺服從和服務(wù)于加強黨的全面領(lǐng)導(dǎo)，緊緊圍繞黨和國家中心工作，著力反映黨中央重大決策部署貫徹落實、三大攻堅戰(zhàn)重點任務(wù)推進、中央八項規(guī)定精神落實等情況，落實黨中央關(guān)于令行禁止的要求，使黨對審計工作的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)更加細化、實化和具體化。

3.2 堅持新發(fā)展理念

進入新時代，我國經(jīng)濟由高速增長階段轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展階段，這是我國發(fā)展新的歷史方位。在工傷保險基金審計中，應(yīng)深刻理解和準確把握新時代的新特點、新使命、新部署、新要求，堅持質(zhì)量第一、效益優(yōu)先，將績效審計理念貫穿于審計工作全過程和各環(huán)節(jié)。

新時代工傷保險基金審計工作，應(yīng)聚焦深化供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革、激發(fā)各類市場主體活力等重點工作，不僅關(guān)注錢花得對不對，更關(guān)注花得好不好、有沒有成效，以及相關(guān)政策目標(biāo)的實現(xiàn)情況，從而促進提高工傷保險基金績效，推動工傷保險制度發(fā)展實現(xiàn)質(zhì)量變革、效率變革、動力變革。

3.3 推進審計全覆蓋

落實黨中央對審計工作的部署要求，積極推進工傷保險基金審計全覆蓋。

3.3.1 服務(wù)三大攻堅戰(zhàn)

工傷保險基金審計全覆蓋，應(yīng)緊密服務(wù)打好決勝全面建成小康社會的三大攻堅戰(zhàn)工作。審計中，應(yīng)重點關(guān)注打好防范化解重大風(fēng)險攻堅戰(zhàn)，防控金融風(fēng)險，服務(wù)于供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革主線，促進形成金融和實體經(jīng)濟、金融體系內(nèi)部等的良性循環(huán)，堅決打擊違法違規(guī)金融活動，加強薄弱環(huán)節(jié)監(jiān)管制度建設(shè)等。同時，也應(yīng)關(guān)注打好精準脫貧攻堅戰(zhàn)，審查工傷保險扶貧政策推進情況。

3.3.2 配合黨和國家機構(gòu)改革

此次黨和國家機構(gòu)改革，直接涉及到工傷保險基金的有：組建應(yīng)急管理部，負責(zé)安全生產(chǎn)綜合監(jiān)督管理和工礦商貿(mào)行業(yè)安全生產(chǎn)監(jiān)督管理等，涉及到工傷預(yù)防工作；組建國家衛(wèi)生健康委員會，負責(zé)職業(yè)安全健康監(jiān)督管理，涉及到工傷預(yù)防及職業(yè)病工作；組建國家醫(yī)療保障局，涉及到工傷經(jīng)辦、工傷醫(yī)療、工傷康復(fù)管理等工作；改革國稅地稅征管體制，將各項社會保險費交由稅務(wù)部門統(tǒng)一征收，涉及到工傷保險費征繳工作。

其中，應(yīng)重點關(guān)注組建國家醫(yī)療保障局后，現(xiàn)行全國大部分地區(qū)醫(yī)療保險、工傷保險經(jīng)辦為一家機構(gòu)，在原屬人力資源社會保障部門的醫(yī)療保險（含生育保險）行政及經(jīng)辦機構(gòu)轉(zhuǎn)隸后，工傷保險經(jīng)辦機構(gòu)，尤其是工傷醫(yī)療費用管理、工傷康復(fù)管理等工傷保險基金管理的發(fā)展動向及管理模式的變化。

3.3.3 適應(yīng)工傷保險制度擴展

自2004年《工傷保險條例》實施以來，全國統(tǒng)一的工傷保險制度已經(jīng)走過了14年。工傷保險制度體系逐步建立。

面對新時代工傷保險制度發(fā)展的新變化、新特點、新趨勢，工傷保險基金審計必須盡早深入研究、謀劃，積極拓展審計監(jiān)督的廣度和深度，著力消除監(jiān)督盲區(qū)，努力做到應(yīng)審盡審。工傷保險基金審計全覆蓋，不僅要體現(xiàn)在基金審計全覆蓋，更應(yīng)體現(xiàn)在制度政策落實審計全覆蓋上。

3.3.4 增強工傷職工的幸福感、獲得感

新時代工傷保險基金審計全覆蓋，應(yīng)堅持科學(xué)統(tǒng)籌，分清輕重緩急和主次矛盾，什么問題迫切就先解決什么問題，什么矛盾突出就先解決什么矛盾，將有限的審計資源更好地配置到重大事項上。

“人民對美好生活的向往，就是我們的奮斗目標(biāo)?！毙聲r代工傷保險基金審計，應(yīng)緊扣我國社會主要矛盾變化，圍繞與工傷職工切身利益聯(lián)系最緊密的先行支付、工傷認定、工傷預(yù)防、職業(yè)康復(fù)等問題，加大審計力度，及時揭示政策落實、資金使用、項目運營管理等方面存在的普遍性、傾向性問題，切實促進增強工傷職工的幸福感、獲得感。

同時，工傷保險基金審計還應(yīng)通過督促整改、追責(zé)問責(zé)，促進惠民富民政策落地生根、發(fā)揮實效，有效發(fā)揮工傷保險基金審計在促進滿足工傷職工日益增長的美好生活需要方面的作用。

3.4 促進全面深化改革

今年是改革開放40周年。隨著黨和國家機構(gòu)改革全面深化，一些涉及深層次利益格局調(diào)整和制度體系變革的問題逐漸浮出水面，改革的復(fù)雜性、敏感性、艱巨性更加突出。工傷保險基金審計，圍繞基金安全，開展財務(wù)收支真實性、合規(guī)性審計已經(jīng)遠遠不夠。

新時代工傷保險基金審計，必須從重點關(guān)注基金安全，向關(guān)注制度完整性、有效性和可持續(xù)性轉(zhuǎn)變。制度保障是根本性的，只有解決制度問題，才能確?；鸢踩⒂行?；只確?；鸢踩?、有效，并不能保障工傷保險制度的健全、完整、有效和可持續(xù)。揭露和反映工傷保險的制度問題，對促進完善工傷保險制度，增強人民群眾的幸福感、獲得感更有意義。

因此，新時代工傷保險基金審計，應(yīng)立足我國工傷保險制度不斷變革、發(fā)展完善的現(xiàn)實狀況，按照全面深化改革的要求，既堅持全面揭示問題，更注重把立足當(dāng)前與著眼長遠結(jié)合起來，把促進治標(biāo)與推動治本結(jié)合起來，把揭示微觀問題與服務(wù)宏觀決策結(jié)合起來，深入分析問題背后的體制障礙、機制缺陷、制度漏洞并提出審計建議。工傷保險基金審計中，在揭示工傷保險制度建設(shè)、政策執(zhí)行、業(yè)務(wù)管理和基金管理存在突出問題的同時，更應(yīng)注重結(jié)合歷史背景和現(xiàn)實情況，從體制、機制、制度等多方面、多層次深入分析原因，不局限于個別事項、個別領(lǐng)域，堅持宏觀視野和全局觀念，提出有針對性和可操作性的建議，推動完善工傷保險制度體系和全面深化改革，更好發(fā)揮審計的建設(shè)性作用。

3.5 促進反腐倡廉

新時代工傷保險基金審計，應(yīng)始終將打擊犯罪、懲治腐敗作為一項重要職責(zé)，注重充分發(fā)揮審計人員專業(yè)性強、涉及面廣、反應(yīng)快速等優(yōu)勢，堅持問題導(dǎo)向，緊盯腐敗易發(fā)、多發(fā)的基金管理重點領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)，堅決查處騙取套取、擠占挪用、貪污侵占、以權(quán)謀私等違法違紀問題，對重點領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)靶向發(fā)力，扭住重大違法違紀問題不放、一追到底，及時移送有關(guān)部門處理，堅決維護工傷保險基金安全和工傷職工的根本利益。

3.6 創(chuàng)新審計方式

無論是工傷保險基金審計全覆蓋，還是加強對全國審計工作的領(lǐng)導(dǎo)，加快形成審計工作全國一盤棋，都需要堅持科技強審，加強審計信息化建設(shè)，創(chuàng)新審計方式，積極探索大數(shù)據(jù)、人工智能審計，向信息化要資源、要效率。

為應(yīng)對工傷保險在內(nèi)的社會保險業(yè)務(wù)信息海量數(shù)字化存儲的發(fā)展趨勢，審計機關(guān)應(yīng)大力推進以大數(shù)據(jù)為核心的審計信息化建設(shè)，探索“總體分析、發(fā)現(xiàn)疑點、分散核實、系統(tǒng)研究、有效預(yù)警”的數(shù)字化審計方式。從事后審計向事中、事后審計相結(jié)合轉(zhuǎn)變，數(shù)據(jù)采集達到隨需隨取，數(shù)據(jù)周期大幅度縮短；從靜態(tài)審計向靜態(tài)和動態(tài)審計相結(jié)合轉(zhuǎn)變，對實時數(shù)據(jù)的審計，使審計預(yù)警成為可能；從現(xiàn)場審計向現(xiàn)場和遠程審計相結(jié)合轉(zhuǎn)變，經(jīng)過處理的原始數(shù)據(jù)被重新整合，有效提高延伸核查和現(xiàn)場取證的工作效率。

此外，還可以通過宏觀層面的大數(shù)據(jù)關(guān)聯(lián)分析，突破地域限制和系統(tǒng)限制，有效揭示工傷保險制度運行的深層次問題及風(fēng)險隱患，推動工傷保險制度良性運行和可持續(xù)發(fā)展。