優(yōu)化城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)制度

□孫勝梅

城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)需從制度設(shè)計(jì)層面進(jìn)行優(yōu)化和完善，讓人民群眾在共建共享中有更多的獲得感，真正實(shí)現(xiàn)“老有所養(yǎng)”

浙江自2009年建立城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度以來，其在部分解決城鄉(xiāng)居民的養(yǎng)老難題，有效應(yīng)對(duì)人口老齡化，增進(jìn)社會(huì)公平與正義等方面發(fā)揮了重要作用和意義。截至2017年底，全省城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)參保人數(shù)達(dá)1201萬人，其中待遇享受人數(shù)為538萬人，月人均養(yǎng)老金水平為234元。但這項(xiàng)制度尚處于試點(diǎn)和完善階段，在實(shí)際運(yùn)行中也暴露出一些問題：一是保障水平低，不能實(shí)現(xiàn)“?；尽蹦繕?biāo)；二是地區(qū)發(fā)展不平衡，待遇差異較大；三是待遇調(diào)整缺乏科學(xué)機(jī)制，隨意性較大。針對(duì)上述問題，亟待從制度設(shè)計(jì)層面進(jìn)行優(yōu)化和完善，以促進(jìn)城鄉(xiāng)區(qū)域社會(huì)保障的均衡發(fā)展，讓人民群眾在共建共享中有更多的獲得感，真正實(shí)現(xiàn)“老有所養(yǎng)”。

合理確定籌資水平

按照現(xiàn)行制度設(shè)計(jì)，城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度采用的是“基礎(chǔ)養(yǎng)老金+個(gè)人賬戶”的制度模式。其中基礎(chǔ)養(yǎng)老金來源于各級(jí)政府的財(cái)政補(bǔ)貼，主要體現(xiàn)社會(huì)公平；個(gè)人賬戶資金則來源于參保者的個(gè)人繳費(fèi)、集體補(bǔ)助和地方政府的繳費(fèi)補(bǔ)貼，主要是體現(xiàn)個(gè)人責(zé)任。在這樣的制度模式下，如何科學(xué)合理地確定參保者的籌資水平就顯得非常關(guān)鍵?；I資水平太低，無法達(dá)到預(yù)期的保障目標(biāo)；籌資水平太高，又會(huì)給城鄉(xiāng)居民帶來較大的繳費(fèi)負(fù)擔(dān)。當(dāng)前浙江城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)有100-2000元區(qū)間共12個(gè)不同的繳費(fèi)檔次，考慮到了城鄉(xiāng)居民多樣化的保障需求和繳費(fèi)能力。但對(duì)浙江來講，年均100元的最低繳費(fèi)檔次顯然太低，與浙江的社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不相適應(yīng)。在制度實(shí)施中，多數(shù)參保者出于利益最大化的考量和對(duì)制度可靠性的擔(dān)憂，傾向選擇低水平的繳費(fèi)檔次，導(dǎo)致城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保障在低水平運(yùn)轉(zhuǎn)。

要提高城鄉(xiāng)居民的養(yǎng)老保障水平，除了要適時(shí)適度提高基礎(chǔ)養(yǎng)老金水平，關(guān)鍵還要強(qiáng)化參保者的個(gè)人繳費(fèi)責(zé)任和義務(wù)，形成權(quán)責(zé)清晰的籌資機(jī)制，否則容易導(dǎo)致福利依賴，給未來政府財(cái)政背上沉重的支付負(fù)擔(dān)。為此，需要根據(jù)浙江城鄉(xiāng)居民的收入水平以及這項(xiàng)制度的功能定位，合理確定籌資水平，一方面要讓大多數(shù)城鄉(xiāng)居民繳得起、可承受，另一方面又可以達(dá)到預(yù)期的保障目標(biāo)。

按照十九大提出的“兜底線、織密網(wǎng)、建機(jī)制”的發(fā)展要求，城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)應(yīng)是保障城鄉(xiāng)居民基本生活的?；谶@樣一個(gè)制度功能定位，其待遇給付水平的下限應(yīng)滿足城鄉(xiāng)居民最低生存保障需求。要達(dá)到這么一個(gè)保障目標(biāo)，根據(jù)目前最低15年的個(gè)人繳費(fèi)年限，在進(jìn)行一系列參數(shù)假設(shè)的基礎(chǔ)上，可以測(cè)算出一個(gè)適宜的籌資水平。根據(jù)筆者的測(cè)算，要達(dá)到全省農(nóng)村最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)的待遇水平，城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的籌資標(biāo)準(zhǔn)大約需達(dá)到上年全省農(nóng)村人均純收入的6%-8%左右。

建議：按照城鄉(xiāng)居民收入水平和居民養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的功能定位，合理確定籌資水平。具體可以上年全省農(nóng)村常住人口人均可支配收入的5%作為城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)的最低繳費(fèi)檔次，8%作為適宜繳費(fèi)檔次，當(dāng)年個(gè)體勞動(dòng)者參加職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的年繳費(fèi)額作為最高繳費(fèi)檔次，來進(jìn)行個(gè)人籌資水平的設(shè)計(jì)，在這個(gè)標(biāo)準(zhǔn)范圍內(nèi)設(shè)定N個(gè)繳費(fèi)檔次，供城鄉(xiāng)居民自行選擇，并借鑒靈活就業(yè)人員參保政策的做法，每年對(duì)籌資和繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行動(dòng)態(tài)調(diào)整和公布。以2017年為例，城鄉(xiāng)居民的最低繳費(fèi)檔次可以2016年浙江農(nóng)村常住居民人均可支配收入（22866元）的5%，即1100元作為最低繳費(fèi)檔次；8%，即1800元為適宜繳費(fèi)檔次；以2017年個(gè)體勞動(dòng)者參加職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的年繳費(fèi)額作為最高繳費(fèi)檔次；在這個(gè)標(biāo)準(zhǔn)范圍內(nèi)設(shè)定N個(gè)繳費(fèi)檔次，供城鄉(xiāng)居民自行選擇。

優(yōu)化繳費(fèi)激勵(lì)機(jī)制

與城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度不同，居民養(yǎng)老保險(xiǎn)采用的是自愿參保原則。在自愿參保的情況下，如何有效激勵(lì)城鄉(xiāng)居民“早參保、多繳費(fèi)”，是提高制度保障水平、實(shí)現(xiàn)制度可持續(xù)發(fā)展的重要途徑和方式。按照現(xiàn)行激勵(lì)機(jī)制設(shè)計(jì)，政府財(cái)政對(duì)于參保者有進(jìn)口補(bǔ)貼（繳費(fèi)補(bǔ)貼）和出口補(bǔ)貼（基礎(chǔ)養(yǎng)老金）兩種形式。為了鼓勵(lì)參保者選擇高水平的繳費(fèi)檔次，一般來講，繳費(fèi)水平越高，政府的補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)也越高，以體現(xiàn)“多繳多得”。為了鼓勵(lì)參保者長(zhǎng)期連續(xù)參保，在待遇計(jì)發(fā)上，浙江增設(shè)了繳費(fèi)年限養(yǎng)老金，按繳費(fèi)年限的長(zhǎng)短進(jìn)行分段累計(jì)計(jì)發(fā)。其中，繳費(fèi)年限為15年的，月繳費(fèi)年限養(yǎng)老金為30元；繳費(fèi)年限16年以上的，其月繳費(fèi)年限養(yǎng)老金在30元的基礎(chǔ)上，從第16年起，繳費(fèi)年限每增加1年，增發(fā)5元。但從制度運(yùn)行7年多的情況看，“長(zhǎng)繳多得”政策激勵(lì)效果比較明顯，但“多繳多得”的政策激勵(lì)效果不太理想。因?yàn)?，盡管在從絕對(duì)補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)來看，繳費(fèi)檔次越高，政府財(cái)政補(bǔ)貼力度越大，但從相對(duì)補(bǔ)助比例來看，低水平的繳費(fèi)檔次反而更具比較優(yōu)勢(shì)。再加上個(gè)人賬戶缺乏相應(yīng)的激勵(lì)機(jī)制，導(dǎo)致參保者對(duì)繳費(fèi)檔次的“逆向選擇”比較嚴(yán)重，沒有達(dá)到制度設(shè)計(jì)的預(yù)期目標(biāo)。

在繳費(fèi)激勵(lì)機(jī)制的設(shè)計(jì)上，還可以再做些優(yōu)化，比如將現(xiàn)行的“定額補(bǔ)貼”改為“比率補(bǔ)貼”。因?yàn)橄鄬?duì)于“定額補(bǔ)貼”，“比率補(bǔ)貼”是浮動(dòng)的，其經(jīng)濟(jì)效用不會(huì)受到物價(jià)上漲和時(shí)間推移的影響。相比之下，“比率補(bǔ)貼”更具激勵(lì)效果。在這一方面，吉林省的做法或許可以給我們一些借鑒和啟示。2015年，吉林省下發(fā)了《關(guān)于完善城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)多繳多得激勵(lì)機(jī)制》的通知，明確從2015年1月1日起，對(duì)新達(dá)到領(lǐng)取基本養(yǎng)老金條件人員，本人實(shí)際繳費(fèi)年限累計(jì)超過20年的，在原計(jì)發(fā)標(biāo)準(zhǔn)上增加基礎(chǔ)養(yǎng)老金計(jì)發(fā)比例。其中，累計(jì)繳費(fèi)年限21-25年部分，每年增加0.15%；累計(jì)繳費(fèi)年限26-30年部分，每年增加0.2%；累計(jì)繳費(fèi)年限31年及以上部分，每年增加0.25%。此外，吉林省還對(duì)過渡養(yǎng)老金的過渡系數(shù)、繳費(fèi)基數(shù)設(shè)置了激勵(lì)辦法。

建議：借鑒吉林的做法，改進(jìn)和完善城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的政策激勵(lì)機(jī)制，將當(dāng)前的政府財(cái)政補(bǔ)貼由“定額補(bǔ)貼”改為“比率補(bǔ)貼”。同時(shí)，將繳費(fèi)年限養(yǎng)老金的計(jì)發(fā)標(biāo)準(zhǔn)由當(dāng)前的定額發(fā)放調(diào)整為按基礎(chǔ)養(yǎng)老金的適當(dāng)比例進(jìn)行發(fā)放，以鼓勵(lì)參保人盡早參保，并在經(jīng)濟(jì)承受能力許可的條件下盡可能的不中斷繳費(fèi)。這樣，既有利于提高城鄉(xiāng)居民的總體養(yǎng)老保障水平，又有利于建立長(zhǎng)效動(dòng)態(tài)的繳費(fèi)年限養(yǎng)老金調(diào)整機(jī)制。

統(tǒng)一居民與職工養(yǎng)老保險(xiǎn)的個(gè)人賬戶記賬利率

作為一項(xiàng)社會(huì)統(tǒng)籌與個(gè)人賬戶相結(jié)合的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，個(gè)人賬戶的投資回報(bào)率是影響參保者進(jìn)行參保和繳費(fèi)決策的一個(gè)重要因素。與職工養(yǎng)老保險(xiǎn)的個(gè)人賬戶“空賬運(yùn)行”方式不同，居民養(yǎng)老保險(xiǎn)采用的是“實(shí)賬運(yùn)行”，但囿于社會(huì)保險(xiǎn)的統(tǒng)籌層次和資本市場(chǎng)的不完善，個(gè)人賬戶基金并沒有實(shí)現(xiàn)真正的市場(chǎng)化投資運(yùn)營(yíng)，收益率偏低。個(gè)人賬戶投資回報(bào)率主要是參照一年期銀行存款利率進(jìn)行計(jì)息，而目前我國(guó)一年期銀行存款利率不足3%，即使加上各個(gè)銀行的浮動(dòng)上限，也只有3%左右，因而導(dǎo)致個(gè)人賬戶的政策激勵(lì)性不強(qiáng)。從這項(xiàng)建立以來的個(gè)人賬戶實(shí)際記賬利率來看，基本維持在2.3%-3.4%之間，2015-2017年沒有公布相應(yīng)的記賬利率。

2014年，隨著機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)改革的破冰，浙江已建立起覆蓋全民的養(yǎng)老保障制度體系。經(jīng)過三年多的運(yùn)行，浙江已實(shí)現(xiàn)企業(yè)和機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)個(gè)人賬戶記賬利率的統(tǒng)一，2016年和2017年的個(gè)人賬戶記賬利率分別為8.13%和7.12%，但并未實(shí)現(xiàn)居民和職工養(yǎng)老保險(xiǎn)個(gè)人賬戶記賬利率的統(tǒng)一。如果能實(shí)現(xiàn)居民與職工養(yǎng)老保險(xiǎn)個(gè)人賬戶記賬利率的統(tǒng)一，那么按照當(dāng)前7.12%的利率水平，這項(xiàng)制度的吸引力將大大提高。

建議：按照城鄉(xiāng)社會(huì)保障發(fā)展一體化的思路和方向，統(tǒng)一居民和職工養(yǎng)老保險(xiǎn)的個(gè)人賬戶記賬利率。同時(shí)，按照國(guó)務(wù)院關(guān)于基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金投資管理辦法的要求，積極開展城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)基金委托投資，實(shí)現(xiàn)基金的保值增值，提高個(gè)人賬戶基金的給付能力。

完善基礎(chǔ)養(yǎng)老金待遇調(diào)整機(jī)制

作為城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇的重要組成部分，基礎(chǔ)養(yǎng)老金主要來源于政府的財(cái)政補(bǔ)貼。按照現(xiàn)行制度設(shè)計(jì)，國(guó)家會(huì)公布一個(gè)最低基礎(chǔ)養(yǎng)老金標(biāo)準(zhǔn)，并隨社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展進(jìn)行調(diào)整。各地可以結(jié)合自身社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平適當(dāng)提高和加發(fā)部分基礎(chǔ)養(yǎng)老金，但提高和加發(fā)部分由地方政府自行承擔(dān)。而對(duì)于最低基礎(chǔ)養(yǎng)老金，中央財(cái)政對(duì)東、中、西部地區(qū)的補(bǔ)貼力度是不同的。對(duì)于中西部地區(qū)，由中央財(cái)政全額承擔(dān)最低基礎(chǔ)養(yǎng)老金，而對(duì)于東部地區(qū)，中央財(cái)政只承擔(dān)最低基礎(chǔ)養(yǎng)老金的50%。在這樣一個(gè)財(cái)政分擔(dān)機(jī)制下，再加上國(guó)家至今尚未建立最低基礎(chǔ)養(yǎng)老金的動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制，因此導(dǎo)致各地進(jìn)行基礎(chǔ)養(yǎng)老金待遇調(diào)整的內(nèi)生動(dòng)力不足。主要是根據(jù)地方財(cái)政供給能力和短期社會(huì)發(fā)展目標(biāo)進(jìn)行決策，隨意性較大，缺乏依據(jù)工資收入水平、物價(jià)上漲等參照因素的科學(xué)計(jì)算，容易造成相互攀比，進(jìn)而加劇地區(qū)發(fā)展的不平衡。

從浙江的實(shí)踐來看，自這項(xiàng)制度建立以來，共進(jìn)行過五次基礎(chǔ)養(yǎng)老金的待遇調(diào)整。第一次從60元提高到66元，提高了10%；第二次從66元提高到80元，提高了21%；第三次從80元提高到100元，提高了25%，第四次從100元提高到120元，提高了20%；第五次從120元提高到135元，提高了12.5%。從歷次待遇調(diào)整的幅度和頻次看，并沒有一定的規(guī)律可循，既不利于穩(wěn)定公眾預(yù)期，又不利于財(cái)政部門提前作出財(cái)政預(yù)算安排。

建議：在低水平起步的條件下，城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)首先應(yīng)當(dāng)明確養(yǎng)老金給付的合理區(qū)間，然后再依據(jù)財(cái)政長(zhǎng)遠(yuǎn)供給能力、物價(jià)上漲因素、收入增長(zhǎng)幅度等綜合確定自動(dòng)增長(zhǎng)機(jī)制，這樣才能夠保障制度可持續(xù)發(fā)展。在待遇調(diào)整時(shí)間上，最好與城鎮(zhèn)職工同步，并按照統(tǒng)一的公式進(jìn)行調(diào)整，以保障養(yǎng)老保險(xiǎn)體系的制度公平，確保城鄉(xiāng)居民共享經(jīng)濟(jì)發(fā)展成果。