對(duì)承諾制建設(shè)的思考

□王寧江

承諾制改革是深化行政審批制度改革、協(xié)同推進(jìn)簡(jiǎn)政放權(quán)、優(yōu)化服務(wù)的一項(xiàng)重要內(nèi)容，各地都在積極實(shí)踐、創(chuàng)新探索承諾制。同時(shí)，承諾也是守信行為的一種具體表現(xiàn)。有必要結(jié)合這兩方面，談一談對(duì)承諾制建設(shè)的理解，希望能拋磚引玉，對(duì)推進(jìn)承諾制改革這項(xiàng)工作有所幫助。

觀點(diǎn)一：可以把承諾制和信用承諾制等同于同一項(xiàng)改革任務(wù)。據(jù)《新華字典》對(duì)承諾的釋義，所謂承諾是對(duì)某項(xiàng)事務(wù)答應(yīng)照辦，隱含著某事物現(xiàn)在可能沒(méi)辦、但未來(lái)一定辦的意思。同樣，在信用的不同定義中，其中一種解釋在表述上與之十分接近，所謂信用是指延期付款或交貨、以償還為條件的價(jià)值運(yùn)動(dòng)形式。所以，沒(méi)必要拘泥于摳字眼，一定要找出兩者之間的差異。

觀點(diǎn)二：答應(yīng)遵紀(jì)守法不應(yīng)作為承諾事項(xiàng)。法律體現(xiàn)國(guó)家意志，遵紀(jì)守法是一個(gè)組織和公民應(yīng)盡的義務(wù)，如果不遵守，那就是違法，是要接受法律制裁的。從懲戒角度看，違法對(duì)應(yīng)的是司法性懲戒，是力度最大的懲戒。因此，主體是否遵紀(jì)守法這一底線應(yīng)由法律來(lái)守護(hù)、由司法機(jī)關(guān)來(lái)守護(hù)，而不是通過(guò)約束性有限的承諾制來(lái)解決。

觀點(diǎn)三：承諾不能代替行政許可。法律有明確規(guī)定應(yīng)當(dāng)設(shè)定行政許可的事項(xiàng)，不能以承諾代替許可。個(gè)別地方在推進(jìn)改革過(guò)程中，出于便民服務(wù)、縮短審批時(shí)間的好心，以承諾代替了應(yīng)當(dāng)審批的事項(xiàng)，這將涉嫌違法。改革不是遮陽(yáng)傘，改革也應(yīng)當(dāng)在法律框架下推進(jìn)。提倡的做法，一是徹底減掉那些法律沒(méi)有明文規(guī)定，靠“理解”還遮遮掩掩保留著的行政許可事項(xiàng)；二是依法履行行政許可的同時(shí)，對(duì)行政管理流程進(jìn)行優(yōu)化再造，通過(guò)并聯(lián)審批、聯(lián)合審批、一窗受理等方式提高審批效率，做到既依法改革，又優(yōu)化服務(wù)。

觀點(diǎn)四：承諾事項(xiàng)可大致分為三類，一是示范性承諾。答應(yīng)要做到嚴(yán)于法律規(guī)定、高于標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范的事項(xiàng)。具體落在承諾文本上的文字，例如要示范做到、提前做到、率先做到、按更高標(biāo)準(zhǔn)做到等等。二是履行約定義務(wù)承諾。約定義務(wù)一詞是從法學(xué)專家學(xué)來(lái)的名詞，與之對(duì)應(yīng)的叫法定義務(wù)。履行約定義務(wù)承諾的大概意思是，約定雙方作為平等的民事主體，在合同上約定各自的權(quán)、責(zé)、利，雙方承諾要履行合同，并承諾接受單方違反合同的懲戒。三是真實(shí)性承諾，對(duì)材料、證明等信息做真實(shí)性承諾。在尚未核實(shí)信息真實(shí)性之前，先做“無(wú)罪推斷”、執(zhí)行契約。這里有兩層含義，一方面，主觀上是信任，強(qiáng)調(diào)誠(chéng)信原則；另一方面，客觀上要建機(jī)制，通過(guò)加大違反真實(shí)性承諾的懲戒力度，倒逼主體信息真實(shí)。

觀點(diǎn)五：對(duì)違反承諾的懲戒應(yīng)“對(duì)等原則、分類設(shè)置”。一是違反示范性承諾的行為，對(duì)應(yīng)的懲戒應(yīng)當(dāng)是取消當(dāng)時(shí)因?yàn)槌兄Z而享受的激勵(lì)、傾斜政策，如資金給付、名譽(yù)授予、綠色通道、監(jiān)管便利等。此時(shí)，千萬(wàn)要注意，不能以取消基本權(quán)利作為懲戒內(nèi)容，否則可能也會(huì)涉嫌侵權(quán)或違法。二是違反約定義務(wù)承諾的行為，對(duì)應(yīng)的懲戒應(yīng)當(dāng)限制在法律框架內(nèi)、限制在合約規(guī)定的內(nèi)容內(nèi)，單方不能人為地、隨意地放大懲戒力度。三是違反真實(shí)性承諾的行為，對(duì)應(yīng)的懲戒因惡劣程度相應(yīng)處置，如果帶有明顯故意、惡意、欺騙性質(zhì)的，應(yīng)當(dāng)在法律框架內(nèi)依法從嚴(yán)處理。

在推進(jìn)承諾制改革中，“標(biāo)準(zhǔn)+承諾”的模式值得推薦，“標(biāo)準(zhǔn)地+信用承諾監(jiān)管”便是其中的典型做法。政府部門代表公共利益，根據(jù)政策提出環(huán)保、能耗、產(chǎn)業(yè)、公共利益等方面的要約邀請(qǐng)，作為引進(jìn)企業(yè)投資項(xiàng)目的標(biāo)準(zhǔn)。中標(biāo)之后，雙方在平等的基礎(chǔ)上，簽訂合約，承諾履行各自的義務(wù)，商定各自的違約責(zé)任。這種模式最大的優(yōu)勢(shì)，一是要約邀請(qǐng)標(biāo)準(zhǔn)化，有利于減少因信息不對(duì)稱造成的交易成本增加。二是實(shí)行承諾制，招標(biāo)方可以簡(jiǎn)化核查流程，減低甄別成本，提高撮合效率。三是提高合約履行質(zhì)量。雙方在合同中約定違反承諾的事后懲戒條款，對(duì)等放大失信成本，可倒逼合約正常履行。